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[內(nèi)容提要]

本文通過對全球化背景的分析，結(jié)合當(dāng)前國際上的一系列事件，對建立一個國際公共事務(wù)管理的國際治理機(jī)制進(jìn)行探索，重點(diǎn)分析全球化背景下的國際公共事務(wù)主體的合法性問題。本文提出，國際公共事務(wù)的管理是當(dāng)前國際政治、經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展的必然趨勢，到底誰有權(quán)對國際公共問題進(jìn)行治理，誰對公共事務(wù)有其管理權(quán)和決策權(quán)，以及誰在最后執(zhí)行國際公共事務(wù)決策，這就是必然國際公共事務(wù)管理主體的合法性問題。本文認(rèn)為，國際公共事務(wù)管理主體的合法性在于以主權(quán)國家為基礎(chǔ)的公共事務(wù)管理權(quán)力讓度，而該權(quán)力的存在，目的是為國際社會公共問題的解決提供“公共產(chǎn)品”。另外，國際公共事務(wù)主體的合法性理想根基是來自于民主的選擇，即以主權(quán)國家、世界公民或全球公民的共同選擇。國際公共管理主體的合法性還建立在人類可持續(xù)發(fā)展的全球共識思想基礎(chǔ)上。本文還通過對國際公共事務(wù)管理主體中主權(quán)國家、國際政府組織及其它非政府國際公共管理組織的合法性進(jìn)行剖析，對全球化背景下建立國際社會公共事務(wù)管理、治理機(jī)制的可能性與前景做出分析，并深入探討了國際公共事務(wù)管理主體合法性產(chǎn)生的困境和問題，即國際公共管理主體的合法性存在先天性的不足，因而在全球化背景中受到來自強(qiáng)權(quán)政治、霸權(quán)主義等方面的挑戰(zhàn)。完整意義上國際公共事務(wù)管理主體有效運(yùn)作的還需要漫長建設(shè)道路。

[關(guān)鍵詞]全球化國際公共事務(wù)管理合法性全球治理

作者簡介：

王樂夫：男，(1941.8-),海南省定安縣人，中山大學(xué)行政管理研究中心主任，政治與公共事務(wù)學(xué)院院長，教授，博士生導(dǎo)師。主要研究領(lǐng)域：行政理論與領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)、公共管理等。

李偉權(quán)：男，（1974.8-），廣東博羅縣人，中山大學(xué)行政管理研究中心，行政管理專業(yè)在讀博士研究生，研究方向：行政理論與領(lǐng)導(dǎo)決策，公共管理。

一、全球化與國際公共問題的治理

全球化發(fā)展所帶來的一個直接后果就是全球化問題的增多與現(xiàn)有政治實(shí)體管理能力不足之間的矛盾加劇。和平與發(fā)展是當(dāng)代的主題。然而，隨著文明社會的發(fā)展，國際之間的政治、經(jīng)濟(jì)文化之間的斗爭與問題越來越迫切需要各民族國家進(jìn)行更多的合作。世界需要包括國家、國際組織、非政府組織在內(nèi)的各社會主體的協(xié)調(diào)與合作。這就是全球治理。更有甚者提出全球公民社會的思想，強(qiáng)調(diào)發(fā)展跨國社會力量，彌補(bǔ)政治權(quán)力的遺漏。這都是強(qiáng)調(diào)在全球問題上以多元主義取代以前單純以國家為中心的思想。

在上個世紀(jì)初期，即有人提出要建立“世界政府”，但在當(dāng)時的國際背景下是十分不現(xiàn)實(shí)的。隨著社會的進(jìn)步，經(jīng)濟(jì)與科技的發(fā)展，國際民主進(jìn)程的加快，設(shè)立國際組織進(jìn)行國際公共問題的處理，不僅是必要的而且是可行的?，F(xiàn)在，除了聯(lián)合國外，各種區(qū)域性的國際組織、專門性的國際組織如雨后春筍，層出不窮。與實(shí)踐相比，我們的理論則相對落后。建立國際公共事務(wù)管理機(jī)制的必要性表現(xiàn)在下列幾個方面：一是經(jīng)濟(jì)全球化需要建立國際公共管理機(jī)制。經(jīng)濟(jì)全球化使各國經(jīng)濟(jì)聯(lián)系日益密切，一損俱損、一榮俱榮。市場失靈、貧富兩極分化等經(jīng)濟(jì)問題必須各國共同努力，協(xié)調(diào)一致，才能圓滿解決。二是國際人權(quán)狀況的改善需要建立國際公共管理機(jī)制。人權(quán)從根本上講，是一個國家的內(nèi)政。但是，不可否認(rèn)的是現(xiàn)代文明下，人權(quán)也有一定的國際標(biāo)準(zhǔn)。生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、尊嚴(yán)權(quán)、平等權(quán)等均是人權(quán)的不可或缺的部分。為改善國際人權(quán)狀況，避免因人權(quán)問題干涉別國內(nèi)政，侵犯國家主權(quán)，應(yīng)當(dāng)建立具有法律效力的國際人權(quán)管理機(jī)構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)國際人權(quán)改善方面的工作。三是保障國際公共安全需要建立國際公共管理機(jī)制。發(fā)生在美國的9.11事件表明國際恐怖主義分子的活動已經(jīng)具有明顯的國際化趨勢，而反恐怖主義的國際協(xié)作相形見絀。為了同恐怖主義斗爭，維護(hù)國際公共安全，建立負(fù)有國際公共安全管理職能的管理機(jī)構(gòu)勢在必行。四是解決國際流行疾病、解決人類環(huán)境污染等環(huán)保問題需要建立國際公共管理機(jī)制。艾滋病已經(jīng)成為人類共同的敵人；酸雨、臭氧洞、土地沙漠化、物種滅絕預(yù)示著人類的生存環(huán)境日益惡化。為了解決上述各國共同面臨的問題，必須建立國際公共管理機(jī)構(gòu)，對相關(guān)事務(wù)進(jìn)行管理。五是反對霸權(quán)主義、強(qiáng)權(quán)政治需要建立國際公共管理機(jī)制。長期以來，超級大國實(shí)施霸權(quán)主義、強(qiáng)權(quán)政治的一個借口是：國際事務(wù)需要管理而無人能夠擔(dān)當(dāng)此項(xiàng)任務(wù)，正是它以對國際負(fù)責(zé)的姿態(tài)管理各國事務(wù)。因此，我們在反對霸權(quán)主義、強(qiáng)權(quán)政治的同時，應(yīng)當(dāng)看到國際公共事務(wù)的公共管理是歷史發(fā)展的客觀要求；只有建立國際公共管理組織圓滿完成國際公共管理職能，才能更徹底地反對霸權(quán)主義、強(qiáng)權(quán)政治。六是提高國際公共事務(wù)管理效率需要建立國際公共管理機(jī)制。在各國的公共管理職能中，有一些是國際通行的內(nèi)容。如果將這些職能統(tǒng)一起來，使各國能夠充分協(xié)調(diào)，既可以改善管理的效果，也可以提高管理效率。轉(zhuǎn)在國際公共事務(wù)的確定上，國際公共事務(wù)是指主權(quán)國家以外的，影響國家發(fā)展、人類生存的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、軍事、環(huán)境以及其它必須依靠國際社會進(jìn)行共同治理才能解決的公共性事務(wù)。這些國際公共事務(wù)具有下列特征：第一，國際性。國際公共管理不涉及或幾乎不涉及國家內(nèi)部和私人性的事務(wù)。只有這些事務(wù)上升為國際社會必須關(guān)注的、不處理會影響國際社會正常秩序發(fā)展的，也就是具有了國際性的，才是國際公共管理的一項(xiàng)內(nèi)容。第二，公共性。國際公共管理是以社會公眾包括國家、地區(qū)、企業(yè)和個人作為服務(wù)對象的，一般來說，只要具備了該組織管理的對象屬性，就可以納入組織的管理范圍之中。國際公共事務(wù)是公益性的公共事務(wù)，它的解決不僅僅是為了個別國家或地區(qū)，而是有益于全世界的。并不是著眼于現(xiàn)在，而著眼于將來的公共事業(yè)和公益事業(yè)。第三，共同管理的特性。國際公共事務(wù)必定是需要多種權(quán)力主體進(jìn)行管理的事務(wù)。只有上升為需要多種權(quán)力主體進(jìn)行管理，這類事務(wù)才能具有公共性。而且，沒有多種權(quán)力主體形成共識進(jìn)行問題的處理，就不可能或者說是難解決的。

國際公共管理問題包括國際公共權(quán)力、國際公共利益與國家利益、國際公共管理組織、公民的基本人權(quán)問題、國際經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題、國際公共環(huán)境問題、國際公共安全問題、國際文化問題，國際和平與發(fā)展問題等等方面的問題。國際公共管理并不同于國際政治學(xué)的研究范圍，它更加注重的是對國際公共事務(wù)的管理與問題的解決上面，是要建構(gòu)一個國際公共管理的體系來實(shí)現(xiàn)全球的共同治理。

國際公共管理的基礎(chǔ)建立在全球化之上。全球問題是人類面臨的共同困境，問題的解決也在很大程度上仰仗各國政府及相關(guān)組織的共同行動，如果可以用一個概念加以描述的話，那就是治理。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式制度安排。治理的好處在于它既涉及主權(quán)又與主權(quán)無絕對聯(lián)系，它允許非政府組織及非制度安排發(fā)揮作用，有時是絕對作用。因此，認(rèn)為全球化已經(jīng)導(dǎo)致國際共同管理事務(wù)存在和有必要性的人自然認(rèn)同治理的可能，就是以威脅主權(quán)國家為由反對國際公共事務(wù)管理的人，也較能接受治理，國際治理成為人們的共識。國際治理包含了三個基本含義：一是治理針對的對象是單個國家無法單獨(dú)完成的全球性問題，需要相關(guān)主體的合作；二是治理的主體是多元的。通常包括民族國家、政府間組織、非政府組織及個人。這些主體在問題解決中具有互補(bǔ)協(xié)作功能。三是全球治理和區(qū)域治理一樣，是多層次治理。從總體看，它涵蓋了區(qū)域、國家、次國家三個層次。全球治理的結(jié)構(gòu)包括，在縱向上，全球治理并不只是全球性問題的治理，而是全球范圍的治理。在橫向上，全球治理包含文化價值、倫理觀與制度因素。其中制度是核心，制度分為活動實(shí)體與活動規(guī)則。全球治理的基礎(chǔ)是全球公民社會的建立與成熟。

國際公共管理并不是建立全球性的政治管理體系或是行政管理架構(gòu)，也是不建立全球性的世界政府對全世界的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等進(jìn)行干預(yù)的機(jī)制，而是確立一個國際公共事務(wù)的處理規(guī)則，是對國際公共問題的管理系統(tǒng)工程，是一個協(xié)調(diào)解決機(jī)構(gòu)，是要確定每一項(xiàng)事關(guān)全球命運(yùn)的事務(wù)的管理主體來對問題的處理，從而避免人類為問題不能夠盡快解決而陷入困難，導(dǎo)致人類發(fā)展的停滯不前，甚至是人類的滅亡。因此，確立國際公共事務(wù)管理的主體及其權(quán)力，是當(dāng)前國際發(fā)展一項(xiàng)重要的任務(wù)。

二、全球化背景下國際公共事務(wù)管理主體的合法性基礎(chǔ)

在全球化的背景之下，國際公共事務(wù)的處理比以前更加成熟，首先，經(jīng)濟(jì)與科技的發(fā)展為國際公共管理提供物質(zhì)基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為國際公共管理提供雄厚的物資基礎(chǔ)?？萍加绕涫切畔⒓夹g(shù)、交通運(yùn)輸技術(shù)等的飛速發(fā)展為國際公共管理提供先進(jìn)的手段。其次，開放的國際政策和趨勢為國際公共管理提供思想認(rèn)識基礎(chǔ)。自近代以來，世界的整體趨勢走向開放。閉關(guān)鎖國已經(jīng)為絕大多數(shù)國家所不為。世界貿(mào)易組織已經(jīng)有140多個成員國。這表明建立國際公共管理已經(jīng)有一定的思想認(rèn)識基礎(chǔ)。再次，已經(jīng)存在的國際組織為國際公共管理提供組織基礎(chǔ)。國際公共管理組織已經(jīng)在一定領(lǐng)域、一定區(qū)域內(nèi)存在。聯(lián)合國、奧林匹克委員會、歐盟、東盟等已經(jīng)擔(dān)當(dāng)一些國際公共管理職能。這為完善國際公共管理組織打下基礎(chǔ)。第四，全球的區(qū)域治理實(shí)踐說明構(gòu)建國際治理體系的可能性。國際格局的變化，國際政治聯(lián)合趨勢加強(qiáng)，國際經(jīng)濟(jì)一體化、國際軍事沖突與對抗、跨區(qū)域文化交流、全球性社會問題日益增多這些都構(gòu)成了國際公共管理需要解決的問題。實(shí)際上，現(xiàn)階段各國在處理國際問題的效率是低下的，其原因在于缺乏一個有效的公共管理機(jī)制，尤其是對國際公共事務(wù)管理主體的合法性存在著許多爭議與分歧。這就是全球化背景下國際公共事務(wù)管理主體的合法性問題。國際公共管理的主體是存在的，并且已經(jīng)在一定程度上發(fā)揮著其國際公共事務(wù)處理的重要作用。那么，國際公共管理主體的合法性由哪些方面組成？其合法性的基礎(chǔ)是什么？

1、合法性及其討論

“合法性”是一個內(nèi)涵非常復(fù)雜的概念。它的形容詞legitimate（合法的或具有合法性的）的詞典意思包括：1）根據(jù)法律的，符合法律的；2）與既定的規(guī)章、原則、標(biāo)準(zhǔn)相一致的；3）合法婚姻所生的；4）符合推理規(guī)則的，有邏輯的，并因而有效力的；5）以繼承權(quán)的原則為依據(jù)的；6）正當(dāng)?shù)模╦ustified）；7）正常的或通常類型的。“合法性”概念被用來表明具有這些屬性。概括地說，“合法性”表明某一事物具有被承認(rèn)、被認(rèn)可、被接受的基礎(chǔ)，至于具體的基礎(chǔ)是什么（如某條法律、規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)或邏輯），則要看實(shí)際情境而定。合法性是指符合某些規(guī)則，而法律只是其中一種比較特殊的規(guī)則，此外的社會規(guī)則還有規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)、原則、典范以及價值觀、邏輯等等。因此，合法性的基礎(chǔ)可以是法律程序，也可以是一定的社會價值或共同體所沿襲的先例。

“合法性”概念在社會科學(xué)中的使用有廣義和狹義之分。廣義的合法性概念被用于討論社會的秩序、規(guī)范，或規(guī)范系統(tǒng)。它運(yùn)用于社會領(lǐng)域，比法律、政治更廣的范圍，并且潛含著廣泛的社會適用性。狹義的合法性概念被用于理解國家的統(tǒng)治類型或政治秩序。在國際政治中，國際公共管理主體的存在并不是一種統(tǒng)治，而是管理或治理。所以國際管理主體并不是合法統(tǒng)治。合法統(tǒng)治是合法秩序的多種形式之一，它包含著被統(tǒng)治者對統(tǒng)治的承認(rèn)。國際文化多元主義則把國際公共管理主體的合法性承認(rèn)引申為群體與群體的關(guān)系（平行的承認(rèn)）、管治者與被管治群體的關(guān)系（“上”對“下”的承認(rèn)），它構(gòu)成了一個共同體內(nèi)異質(zhì)文化群體的“承認(rèn)的政治”，特定的文化或者具有特定文化的群體通過這種過程獲得自己的合法性。

從政治哲學(xué)理念中規(guī)范意義上來理解合法性對理解國際公共管理主體的合法性有一定的借鑒意義。在西方，最早將權(quán)力合法性上升為評估權(quán)力首要因素的是盧梭。合法的權(quán)力來自于服從而不是強(qiáng)力。但是，作為國家來說，暴力是權(quán)力合法性來源之一。對暴力權(quán)利的壟斷被人們稱為國家的主權(quán)權(quán)力，它是近代以來國家權(quán)力合法性的依據(jù)之一。但是國家權(quán)力的合法性還必須有其他依據(jù)?！皣宜淼氖且环N公共權(quán)力。公共權(quán)力不同于以追求自身利益為目的的掠奪性(predatory)的權(quán)力。它的首要職能是為國家內(nèi)的人民提供秩序，提供安全，使他們能夠過一種有安全的生活?！眹覚?quán)力的“理由”基于一種權(quán)力與責(zé)任、權(quán)威與義務(wù)相對應(yīng)的原則。主權(quán)權(quán)力的基本職能是為主權(quán)屬下所有成員提供公共產(chǎn)品。國家履行這些職責(zé)構(gòu)成國家權(quán)力合法性的依據(jù)，構(gòu)成國家壟斷使用暴力的權(quán)利與稅收權(quán)利的依據(jù)，也構(gòu)成國家要求臣民服從的“合法性”(legitimacy)依據(jù)。

2、國際公共管理主體的合法性基礎(chǔ)

全球化條件下，到底國際公共管理機(jī)制才是具有合法性的機(jī)制，其主體合法性如何確定？國際公共管理主體的合法性基礎(chǔ)是否也像主權(quán)國家一樣呢？它顯然是很不相同的。一般來說，國家權(quán)力的來源可以有傳統(tǒng)的權(quán)力、暴力權(quán)力和提供公共產(chǎn)品的責(zé)任權(quán)力，還可以是民主權(quán)力。而國際公共管理主體的權(quán)力合法性容易受到質(zhì)疑。因?yàn)樗性S多不穩(wěn)定的合法性因素。國際公共管理主體是存在的，而且在國際關(guān)系中也發(fā)揮著重要的作用。

從西方現(xiàn)代政治哲學(xué)傳統(tǒng)中，國家權(quán)力的合法性有兩個基本標(biāo)準(zhǔn)。一是最高標(biāo)準(zhǔn)，從民主制度的根本原則出發(fā)，政治統(tǒng)治的合法性必須建立在被統(tǒng)治者同意并對被統(tǒng)治者有所交待(accountable)的基礎(chǔ)上。二是最低標(biāo)準(zhǔn)，即權(quán)力與義務(wù)的統(tǒng)一。統(tǒng)治者掌握政治統(tǒng)治權(quán)力的基本預(yù)設(shè)是它能夠?yàn)楸唤y(tǒng)治者提供具有普遍意義的公共產(chǎn)品。同理，國際公共管理主體權(quán)力的合法性也應(yīng)當(dāng)符合這兩個標(biāo)準(zhǔn)，或者至少是符合最低標(biāo)準(zhǔn)。即國際公共管理主體應(yīng)當(dāng)是體現(xiàn)國家主權(quán)民主選擇的權(quán)利，是國家或世界公民選舉出來的。這就是管治合法性的基礎(chǔ)。管治是主權(quán)國家權(quán)力的讓度。事實(shí)上，按照這個標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)在所謂的國際公共管理主體都缺乏必要的合法性依據(jù)。這就注定了是其合法性的先天不足。現(xiàn)今國際公共管理主體還不具有對世界上人民有所交代即對全世界負(fù)責(zé)任的機(jī)制。國際公共權(quán)力合法性的標(biāo)準(zhǔn)之一是它必須具有普遍性，即在這種權(quán)力對所統(tǒng)轄的范圍內(nèi)普遍適用同一原則。但事實(shí)上，這種權(quán)力的普遍性還存在著爭議，它往往不是遵循民主的原則，而是遵循利益與強(qiáng)制的原則建立起來的。一般來說，國際公共管理主體的合法性主要體現(xiàn)在下列幾個方面：第一，國際公共事務(wù)管理權(quán)力的共同讓度是主體合法性的首要基礎(chǔ)。

人們希望國際公共管理存在的基礎(chǔ)是建立在西方近代自由主義傳統(tǒng)中的理想主義原則與反映弱小國家利益與訴求的平等原則結(jié)合在一起，這樣才能夠最終確定國際社會普遍承認(rèn)的主體合法性的地位。它應(yīng)當(dāng)以平等主權(quán)原則為基礎(chǔ)，尋求全球化環(huán)境下最大可能的國際合作，并尋求在主權(quán)國家轉(zhuǎn)讓部分權(quán)力的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)某種全球化國際公共管理。在國際公共事務(wù)管理的過程中，核心是主權(quán)平等原則。實(shí)際上，這就涉及到兩個問題，國家的主權(quán)是不是絕對的？如果不是，它應(yīng)當(dāng)在多大程度上讓度其權(quán)力，讓度哪些權(quán)力？國際公共事務(wù)在當(dāng)今的發(fā)展條件下，國際社會應(yīng)當(dāng)確立這樣一個原則，即在堅(jiān)持平等主權(quán)的前提下，主權(quán)國家在自己領(lǐng)土范圍內(nèi)并不擁有絕對權(quán)力，而是必須承認(rèn)對國家主權(quán)權(quán)力的適用范圍、方式應(yīng)該有所限制。不管怎么樣，國際公共管理主體的合法性還是應(yīng)當(dāng)建立在國家權(quán)力、公民權(quán)力以及社會力量的讓度基礎(chǔ)之上的。這實(shí)際上是創(chuàng)始契約所規(guī)定的權(quán)利轉(zhuǎn)讓。

聯(lián)合國的作為國際公共事務(wù)管理主體的合性地位的基礎(chǔ)最重要的是來自于國家權(quán)力的讓度。但是，由于主權(quán)國家權(quán)力讓度并沒有很明確，而且大多數(shù)屬于“低政治化”的權(quán)力讓度，所以盡管理論上聯(lián)合國是公認(rèn)的國際公共事務(wù)管理的主體，但由于其權(quán)力來源的有限性和不穩(wěn)定性，導(dǎo)致了其公共管理權(quán)力具有先天的缺陷，在涉及到“高政治化”的問題上缺乏主體完全意義上的合法性基礎(chǔ)。

第二，從權(quán)力與義務(wù)統(tǒng)一的角度來說，國際公共管理主體應(yīng)當(dāng)為所管理的對象提供基本公共產(chǎn)品，這是合法性基礎(chǔ)之二。

這是其“所然”的合法性。主體的管理性確立了權(quán)利，提供公共產(chǎn)品則是主體的普遍性的義務(wù)。同國家的產(chǎn)生一樣，許多國際公共管理主體的產(chǎn)生是經(jīng)過一定的歷史傳統(tǒng)或是由于其超強(qiáng)的國際事務(wù)處理能力而得到國際社會所公認(rèn)的，之所以它會成為國際公共事務(wù)管理的主體，在于其為國際社會提供了一種可供參考并可以在實(shí)踐中起著效用的公共產(chǎn)品，或是一套規(guī)則、機(jī)制，或是一種理念如保護(hù)珍稀動物。世界貿(mào)易組織由于其在世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展上制定的一系列國際經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)則，以及其有效的經(jīng)濟(jì)爭端處理機(jī)制，從而成為了世界市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展公共產(chǎn)品的最大提供者，正是因?yàn)檫@套規(guī)則與機(jī)制，它成為了除聯(lián)合國外最重要的國際公共管理主體之一。其合法性地位也最高。聯(lián)合國在提供公共產(chǎn)品上也是作用巨大的，因而在一定程度上它補(bǔ)充了權(quán)力讓度合法性上的不足。

第三，國際公共事務(wù)主體的合法性最理想根基是來自于民主的選擇，即以主權(quán)國家、世界公民或全球公民的共同選擇。

除了創(chuàng)始契約所規(guī)定的主權(quán)國家權(quán)利轉(zhuǎn)讓和管理主體為所屬地區(qū)提供公共產(chǎn)品的依據(jù)外，國際公共管理主體的權(quán)力合法性依據(jù)必須與民主原則聯(lián)系在一起。國際公共事務(wù)管理主體的權(quán)力必須受到民主機(jī)制的制約，從而使權(quán)力的行使者對權(quán)力實(shí)施的對象有所交代。國際公共管理主體的權(quán)力無論是建立在傳統(tǒng)之上，還是建立在強(qiáng)權(quán)之上。按照盧梭的理論，所有這些權(quán)力都是不合法的。真正合法的權(quán)力只有一種，即建立在人們自由選擇基礎(chǔ)上的權(quán)力。自由意味著自主。對于一個國家來說，民主的制度是唯一可以既建立權(quán)威又不喪失自由的制度。一切不民主的制度都是非法的制度，都是對人民的奴役。在國際公共事務(wù)的管理過程中，按照民主選擇的原則來選擇管理主體，并賦予其相應(yīng)的權(quán)力，事實(shí)上是很難行得通的。

第四，國際公共管理主體的合法性還建立在人類可持續(xù)發(fā)展的全球共識思想基礎(chǔ)上。

21世紀(jì)國際公共管理的共識是國際治理，其主題是和平與發(fā)展，國際公共管理的目標(biāo)是人類的共同幸福，其管理法則是確立國際公共管理秩序，這些都是國際公共事務(wù)處理的基本精神與原則，國際公共管理主體就是依照這些理念而建立起來的（至少很多這類組織是以這些名義作為其主旨的），在國際關(guān)系中，以和平、正義、民主、文明、發(fā)展等人類命運(yùn)息息相關(guān)的全球共識為基礎(chǔ)的活動，一般都能夠獲得合法性。如綠色和平組織，因其對人類環(huán)境的關(guān)注而獲得了對世界環(huán)境的一定的公共管理權(quán)限。全球共識是所有國際公共管理主體獲得合法性的思想基礎(chǔ)。否則的話，這種國際公共管理主體必定是違背國際社會的意愿，為世界公民所反對的三、三類國際公共事務(wù)管理主體的合法性剖析

有學(xué)者認(rèn)為，“對西方主流意識形態(tài)所倡導(dǎo)的全球化政治統(tǒng)治持批評態(tài)度并不意味著否認(rèn)全球化經(jīng)濟(jì)、技術(shù)與文化交流要求某種全球化管理機(jī)制，協(xié)調(diào)機(jī)制，甚至統(tǒng)治機(jī)制?！薄霸诂F(xiàn)實(shí)中，近代以來，特別是一次世界大戰(zhàn)以來，國際社會一直有尋求合作、甚至建立超國家的世界性秩序的沖動，這種沖動導(dǎo)致一系列國際法與國際政治規(guī)則的出現(xiàn)，并產(chǎn)生了一系列制度化的組織與機(jī)構(gòu)。從最早出現(xiàn)的國際組織1865年的國際電報(bào)組織，到今天左右國際經(jīng)濟(jì)命運(yùn)的國際貨幣基金組織、世界銀行、世界貿(mào)易組織，從聯(lián)合國這樣的世界性組織到歐洲聯(lián)盟等地區(qū)性組織，從政府間組織到非政府組織，近代世界發(fā)展出相當(dāng)數(shù)量的超國家組織或機(jī)構(gòu)。今天，隨著經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、文化、科技甚至犯罪的全球化，國際社會在政治事務(wù)中的合作必然會與日俱增。某種超越民族國家層面的全球化政治機(jī)制將有利于全球的穩(wěn)定與發(fā)展?！睋?jù)統(tǒng)計(jì)，截至1996年，國際性政府間組織達(dá)到260個，非政府組織高達(dá)5,472個。這些組織或機(jī)構(gòu)使得全球性經(jīng)濟(jì)、社會、政治與文化交往得以正常進(jìn)行。那么這些國際公共事務(wù)管理主體的合法性是怎么樣的，這里就主權(quán)國家、國際間政府組織和非政府組織作為國際公共管理主體的合法性作一些剖析。

1、主權(quán)國家作為國際公共管理主體的合法性

從發(fā)展過程來看，1648年威斯特伐利亞條約所規(guī)定的主權(quán)國家原則實(shí)際上僅僅適用于歐洲國家。只是在這些國家之間才有對領(lǐng)土與主權(quán)的尊重，才有國家作為國際法行為主體所享有的合法性。所以這種合法性還是局部性的，而不是世界性的。在傳統(tǒng)威斯特伐利亞制度的框架下，國際法在相當(dāng)大程度上包容甚至支持了歐洲權(quán)力的殖民擴(kuò)張，為它們提供了一系列法律手段，從而使殖民征服變得合理合法。對于歐洲之外的地區(qū)，歐洲國家一般采取“條約制度"，或采取征服、占有、殖民的制度。從威斯特伐利亞條約到1918年第一次世界大戰(zhàn)結(jié)束，國際法對于使用或威脅使用武力的行為并未施加專門的限制。一戰(zhàn)之后，特別是第二次世界大戰(zhàn)之后，不平等的國際秩序受到挑戰(zhàn)，趨向平等成為世界秩序的主導(dǎo)趨勢，獲得獨(dú)立的國家，不論大小，不論其經(jīng)濟(jì)與軍事力量強(qiáng)弱，都在理論上享有平等的主權(quán)。聯(lián)合國憲章第二條明確規(guī)定聯(lián)合國的組織原則是“各會員國主權(quán)平等的原則”。將主權(quán)平等原則寫入聯(lián)合國憲章“在主權(quán)觀念發(fā)展的歷史上是一個重要的里程碑?！蓖瑫r，國際社會對國家使用武力發(fā)展出某些限制。國際共同治理是建立在主權(quán)國家之上的機(jī)制，盡管早期以歐洲為中心有過一定程度的國與國之間的合作，但普遍的民族國家獨(dú)立才是國際公共管理的開端?！耙粦?zhàn)”以后，隨著國際秩序的重新組建，新的民族國家紛紛誕生，加強(qiáng)國際合作成為必要。然而，由于新建主權(quán)國家在數(shù)量上不是很大，在實(shí)力上還相當(dāng)弱小，因而出現(xiàn)幾個大國主宰世界的格局已是必然。國際聯(lián)盟是當(dāng)時最重要的國際組織，承擔(dān)建立與維持國際秩序的任務(wù)，但只代表少數(shù)國家的利益。二戰(zhàn)后，形成了兩個超級大國冷戰(zhàn)的局面，蘇聯(lián)解體后，又以美國為首的超級大國在一定程度上影響了國際公共事務(wù)尤其是政治的發(fā)展。對國際公共事務(wù)的處理，歷來都包含著強(qiáng)國政治的色彩。主權(quán)國家，特別是實(shí)力強(qiáng)大的國家，其對國際事務(wù)的影響力是巨大的。聯(lián)合國安理會的五大常任理事國決策制度所蘊(yùn)含的就是大國決定與大國一致原則，本身就是實(shí)力原則。

作為國際公共事務(wù)管理主體的主權(quán)國家其合法性地位的形成原因，是其強(qiáng)大的政治、經(jīng)濟(jì)、文化的實(shí)力使其可以運(yùn)用各種手段（包括正當(dāng)和非正當(dāng)、合法和不合法）來進(jìn)行管理。這種管理當(dāng)然是包含該國國家的意志。強(qiáng)權(quán)由于可以形成政治上的均勢，因而是一種國際社會穩(wěn)定秩序的狀態(tài)之一，如果獲得認(rèn)可也是可以在一定時候成為其管理合法性的來源之一，如核大國制定限制有核國家發(fā)展核武器，并且不允許無核國家發(fā)展核武器，這本身就是強(qiáng)權(quán)之下的規(guī)制，即強(qiáng)權(quán)之下提供有利于國際發(fā)展的公共產(chǎn)品或是理念，這時，主權(quán)國家就可以獲得其國際公共事務(wù)管理的合法性。相對而言，一般國家就難以具備完全意義上的主體資格，只是作為參與的主體而成為國際公共事務(wù)管理的一分子。但是，全球化多方面對國家主權(quán)提出挑戰(zhàn)，這就給更多國家成為完全意義的國際公共事務(wù)管理主體提出了要求并制造了機(jī)會。并且，由于強(qiáng)權(quán)國家大多并不能提供具有全球意義或者對各國都有利的主張，因而，其合法性地位受到了前所未有的挑戰(zhàn)。2、國家間政府組織作為國際公共管理主體的合法性問題

國家間政府組織包括兩種，一是區(qū)域性國家間政府組織，二是世界性國家間政府組織。這兩種國際公共事務(wù)管理主體除了其影響范圍不同之外，其它本質(zhì)上是一致的。“二戰(zhàn)”后，民族國家大量涌現(xiàn)，為爭取國際新秩序的斗爭促進(jìn)了國際合作與協(xié)商機(jī)制的建立，真正的國際治理進(jìn)入實(shí)質(zhì)階段。聯(lián)合國、世界貿(mào)易組織等世界性國際組織在國際安全與發(fā)展事務(wù)上發(fā)揮了重要作用，主權(quán)國家的獨(dú)立作用也很明顯。但由于冷戰(zhàn)的存在，國際公共管理受到了嚴(yán)重影響。烏爾里?！へ惪苏J(rèn)為,在國際關(guān)系中,合法性原則使主權(quán)國家之間的關(guān)系可以成為國際協(xié)議與國際法的對象，但是，國際協(xié)議與國際法要產(chǎn)生效力，則必須得到各個國家的同意。即認(rèn)同或承認(rèn)。國家間政府組織在現(xiàn)今國際公共事務(wù)管理的最重要主體。其原因是這類主體的合法性地位最為顯著，也較為穩(wěn)定。它們的成立往往有主權(quán)國家的權(quán)力讓度，尤其是功能性的管理組織，在創(chuàng)立與加入時一般都有明確的權(quán)力責(zé)任與義務(wù)的要求，因而獲得了高度的權(quán)力合法性，由于其活動是為其成員服務(wù)的，因而其公共產(chǎn)品的供給是有效，其管理的機(jī)制也大多是經(jīng)由民主選擇的機(jī)制決定的，因而具有了共同選擇的特征。最重要的是，這些組織的成立都是以地區(qū)或全球共同發(fā)展的理念基礎(chǔ)之上的，因而又具有了相同的思想合法性。如世界貿(mào)易組織，它是最具管理特征的國際公共事務(wù)管理主體。國家之間的區(qū)域治理及區(qū)域主義始于20世紀(jì)60年代，當(dāng)時主要有歐共體、北美自由貿(mào)易區(qū)、太平洋自由貿(mào)易區(qū)、拉美自由貿(mào)易區(qū)等區(qū)域經(jīng)濟(jì)組織，北約、華約、不結(jié)盟運(yùn)動、77國集團(tuán)等政治性組織。20世紀(jì)90年代以來，以國際區(qū)域合作治理及區(qū)域一體化為標(biāo)志性內(nèi)容的新的國際管理機(jī)制成功建立，揭開了國際共同治理的新篇章。但是，這些組織的合法性并不一定就是完全的，在危及國家利益的時候，就有可能被主權(quán)國家的需要所影響，因而其管理權(quán)力就可能被削弱，如世貿(mào)組織是以市場運(yùn)作為基礎(chǔ)來推進(jìn)貿(mào)易自由化的，而市場的運(yùn)作不可能做到收益的公平分配，這就不得不仰仗爭端解決機(jī)制來協(xié)調(diào)摩擦，但貿(mào)易摩擦和矛盾決不可能被消除，一爆發(fā)起來就往往危及一些國家的經(jīng)濟(jì)安全，迫使它們要用主權(quán)作屏障來保護(hù)自己。聯(lián)合國的合法性是個很復(fù)雜的問題，作為國際公共事務(wù)管理的主體，其合法性是比較明顯的，但是由于多種因素的影響，決定了其權(quán)力有效性和影響性受到了很多因素的限制。

3、國家間非政府組織作為國際公共管理主體的合法性問題

國家間非政府組織作為國際公共管理主體的合法性地位一直處于非常弱勢的狀態(tài)。它們通常只獲得了思想的合法性，而缺乏權(quán)力讓度的合法性、民主選擇的合法性，并且其提供給國際社會的公共產(chǎn)品在很多情況下并不能為國際社會所全部接受。只有思想的理念與非廣泛的公共產(chǎn)品供給作為合法性的基礎(chǔ)，其國際公共管理的范圍必定是狹窄的而有限的，雖然其重要性不容低估。事實(shí)上，國際公共事務(wù)中有許多是主權(quán)國家和國家間政府組織所不便承擔(dān)或忽視的部分，往往都是這類型組織在起著重要的作用。但是，由于其權(quán)力受到主權(quán)國家的制約，其合法性也受到多方面的質(zhì)疑，因而，其作用的發(fā)揮要以主權(quán)國國家接受為前提。

四、全球化背景下國際公共事務(wù)管理主體合法性建設(shè)的問題

全球化背景下，國際公共管理主體的合法性由于有先天的不足，再加上面臨著各種各樣的挑戰(zhàn)，因而其合法性建設(shè)變得十分重要。

1、國際公共事務(wù)管理主體的合法性先天的不足

從前面所討論的情況來看，盡管國際公共事務(wù)管理主體在實(shí)際生活起著一定的作用，但其合法性是不完全的。它存在著許多先天性的不足。

首先，從權(quán)力的來源來看，權(quán)力是國際公共事務(wù)管理主體發(fā)揮作用關(guān)鍵的因素。主體的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)，以及一定意義上的懲處權(quán)，這是合法性功能發(fā)揮的根本所在。主權(quán)國家讓度出來的權(quán)力具有很大的不穩(wěn)定性。由于在國家主權(quán)內(nèi)涵與外延的爭議，如主權(quán)與人權(quán)的確定，決定了讓度出來的權(quán)力有時是難以確定的，國家領(lǐng)導(dǎo)人的變更、國家內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的變遷在一定程度上影響了主體權(quán)力的合法性地位。主權(quán)國家權(quán)力的變化必然導(dǎo)致國家間政府組織的變化，也會影響了國家間非政府組織權(quán)力的行使。主權(quán)國家國際體制的進(jìn)一步擴(kuò)大和加強(qiáng)，必定會影響國際公共管理主體的合法性，“從聯(lián)合國所反映的冷戰(zhàn)后國際形勢的變化，可以看出主權(quán)國家國際體制不是遭到了削弱，而是得到了新的發(fā)展，得到了進(jìn)一步的擴(kuò)大和加強(qiáng)。在前蘇聯(lián)和東歐，新的獨(dú)立國家的出現(xiàn)，當(dāng)然是這一新的發(fā)展的具體表現(xiàn)。就是在戰(zhàn)后新獨(dú)立國家中爆發(fā)的民族、宗教、內(nèi)政沖突，歸根結(jié)底，也是為了建立或健全具有主權(quán)屬性的獨(dú)立國家?！逼浯危捎诰哂袊H公共事務(wù)管理職責(zé)的實(shí)體并不能以超然的地位提供國際社會所需要的公共產(chǎn)品，經(jīng)常是趨向?yàn)槟承﹪依娑菫槿澜绲母ｌ?，所以其合法性受到來自于?qiáng)權(quán)國家的削弱。另外，作為民主選擇的機(jī)制在現(xiàn)實(shí)生活中總是讓位于實(shí)力原則，從而使權(quán)力的產(chǎn)生與運(yùn)行嚴(yán)重帶上了不公正的烙印。在利益沖突與糾紛的面前，作為主體創(chuàng)立的核心原則與精神往往很容易被現(xiàn)實(shí)所拋棄。

2、國際公共事務(wù)管理主體合法性的挑戰(zhàn)

一般來說，現(xiàn)在有兩種看法，一是西方主流意識形態(tài)主張否定國家主權(quán)原則在新形勢下的有效性，試圖以西方權(quán)力與價值觀為基礎(chǔ)構(gòu)建超越民族國家的全球化政治、經(jīng)濟(jì)以及文化的管理秩序。有學(xué)者認(rèn)為這種主張的實(shí)質(zhì)是從二戰(zhàn)后以平等主權(quán)為基礎(chǔ)的國際秩序倒退到傳統(tǒng)的主權(quán)不平等的國際秩序。第二種是代表發(fā)展中國家的立場，具有強(qiáng)烈民族主義色彩的，這些人多是對全球化的經(jīng)濟(jì)政治秩序持批評態(tài)度，拒絕接受近代以來形成的基本經(jīng)濟(jì)、政治規(guī)范，甚至拒絕參與國際合作。無論是哪一種，如果不斷發(fā)展，都會在一定程度上削弱國際公共事務(wù)管理主體的合法性地位，尤其是世界性政府組織如聯(lián)合國的作用和地位都受到影響。對公共事務(wù)管理主體的合法性挑戰(zhàn)表現(xiàn)在下列三個方面：

一是霸權(quán)主義與強(qiáng)權(quán)政治的挑戰(zhàn)。實(shí)際上，霸權(quán)主義與強(qiáng)權(quán)政治一直都存在。全球化進(jìn)程主要由發(fā)達(dá)國家引導(dǎo)和推動，勢必使其首先有利于發(fā)達(dá)國家的利益。就經(jīng)濟(jì)而言，以美國為首的西方發(fā)達(dá)國家發(fā)起的降低貿(mào)易壁壘、開辟國際貿(mào)易市場的行動，使若干中小國家的生產(chǎn)者和管理者受到巨大沖擊和壓力，甚至可能導(dǎo)致國家政府職能無法正常運(yùn)轉(zhuǎn)。有的專家指出，美國運(yùn)用其在資本和技術(shù)上的控制力，利用全球化進(jìn)程在全球?qū)嵤┵Y源的不公平分配。在世界舞臺上迅速變化的條件下，美國喜歡的已不僅是“超級大國”的角色，而且同時是主要參加者和國際關(guān)系體系“集體中心”的領(lǐng)袖的角色。以利益為核心的國際政治不可避免地會讓發(fā)達(dá)國家，尤其是像美國這樣的國家占據(jù)著重要的國際地位，起到世界警察的作用。如果這些國家能夠?yàn)槭澜缣峁┛山邮艿?、有建設(shè)意義的公共產(chǎn)品，那么其合法性地位就為此而取得各國的尊重。但是，事實(shí)上像美國這些的國家，在國際公共事務(wù)的處理上往往執(zhí)行不同的標(biāo)準(zhǔn)，并且以自己國家的利益為主導(dǎo)，表現(xiàn)出霸權(quán)的幾種形式：一是全球性霸權(quán)，即布熱津斯基所稱的“惟一的全面的全球性超級大國”。二是復(fù)合式（或體系性、結(jié)構(gòu)性霸權(quán)），軍事上有著無可匹敵的在全球發(fā)揮作用的能力，在經(jīng)濟(jì)上它是全球經(jīng)濟(jì)增長的火車頭，在科技上它在開創(chuàng)性的尖端領(lǐng)域上保持全面領(lǐng)先的地位，在文化上也以其粗俗的內(nèi)容吸引世界的年青人，即軍事霸權(quán)、高科技霸權(quán)、文化霸權(quán)。三是聯(lián)盟式的霸權(quán)，即以聯(lián)盟的形式對世界進(jìn)行影響與控制。全球治理本身建立在前途未卜的全球化基礎(chǔ)之上，因而未來面臨一系列的不確定因素。在民族國家依然是最牢固的政治單位的情況下，全球治理在很大程度上容易成為少數(shù)幾個大國的壟斷物。目前冷戰(zhàn)格局雖已有所改變，但新的殖民主義仍然存在，全球治理活動有被利用或控制的可能。

二是在全球化背景下處于落后狀態(tài)下的民族與國家拒絕接受主體的管理。全球治理的現(xiàn)狀是，美國在霸權(quán)支持下的經(jīng)濟(jì)振興，歐洲一體化進(jìn)程進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段，發(fā)展型國家尋求在合作協(xié)商中的現(xiàn)代化，廣大的不發(fā)達(dá)國家則在一定程度上被排斥在全球化之外，或者被全球化以另外形式所淹沒。對于想通過全球性合作來提高自身國家能力的發(fā)展中國家來說，全球治理有可能產(chǎn)生副作用，即國民對政府的信任危機(jī)和如何保持主權(quán)的相對獨(dú)立。事實(shí)上，由于現(xiàn)階段國際公共管理體制的不健全，各種管理主體提供的公共產(chǎn)品并不能真正反映發(fā)展中國家的需要，反而是建立在不公正的基礎(chǔ)上的，所以有些民族國家不參與國際公共事務(wù)的管理或拒絕執(zhí)行不合理規(guī)范，甚至是對抗也是常事。三是新主體對原主體的合法性沖擊與威脅。某些跨國公司的影響力超越于一些主權(quán)國家，超級精英有可能通過科技手段或其他憑借來影響國際公共事務(wù)。正如耶金所說，各國政府在全球化中對本國經(jīng)濟(jì)的影響力將會減少。由此看來，在全球化進(jìn)程中出現(xiàn)的世界級公司，將會對各國政府提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。隨著全球化進(jìn)程的加快，大型跨國企業(yè)的作用也會越來越大，它們不僅會在經(jīng)濟(jì)上起主導(dǎo)作用，似乎也希望在政治上發(fā)揮更大的影響?？鐕竞统壘⑹欠駮蔀樾碌闹黧w還是一個未知數(shù)，但其不斷增長的影響力對現(xiàn)代國際公共管理的沖擊與威脅卻肯定一個不可避免的趨勢。

超越民族國家的公共管理還由于政治領(lǐng)域的跨國的測不準(zhǔn)關(guān)系的存在而變得難以確定。烏爾里?！へ惪苏J(rèn)為，超越民族國家的治理在政治領(lǐng)域的跨國的測不準(zhǔn)關(guān)系，原國在于當(dāng)民族國家的制度框架變得不適用時，缺乏世界政治的制度框架；全球政治涉及一種生成政治的政治；人們在一種紛爭的環(huán)境中活動，那里的規(guī)范性是例外，而相互對抗卻成為常規(guī)；跨國問題是文化問題；專家治國主義在向跨國問題和決策問題的過渡中失去其榜樣功能。實(shí)際上，國際領(lǐng)域的公共問題復(fù)雜性遠(yuǎn)非政治領(lǐng)域而已，它還包括很多的這確定因素，這些因素都在一定程度上影響著國際公共管理主體的合法性地位，進(jìn)而影響其實(shí)際的運(yùn)行。

3、國際公共管理主體合法性建設(shè)與展望

合法的國際公共事務(wù)管理與治理機(jī)制的基礎(chǔ)只能是以主權(quán)國家為基礎(chǔ)，在堅(jiān)持主權(quán)平等的原則上，基于人類和平與發(fā)展進(jìn)步的理念，尋求全球化環(huán)境下最大可能的國際合作與國際共同治理，并尋求在主權(quán)國家轉(zhuǎn)讓部分權(quán)力的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)某種全球化的國際公共事務(wù)治理。這就是說，要建立一個具有國際公共事務(wù)管理特性的、社會性和超國家性的國際公共權(quán)力主體，并使之具有較強(qiáng)的合法性基礎(chǔ)。全球化背景下，現(xiàn)代不合理的國際政治統(tǒng)治機(jī)制應(yīng)當(dāng)為新的國際公共事務(wù)治理機(jī)制所代替，這些國際公共事務(wù)管理主體行使的是具有普通性和公共性的治理權(quán)力，其權(quán)力必須是來源于某種具有代表性的機(jī)構(gòu)，而不是一個主權(quán)國家或國家集團(tuán)。這些權(quán)力同時又是主權(quán)國家讓度部分權(quán)力的結(jié)果。衡量其合法性的標(biāo)準(zhǔn)就是看這些機(jī)構(gòu)是否已經(jīng)或正在為國際社會或全球的人民提供普遍的“公共產(chǎn)品”，看國際公共管理主體是否遵循民主的規(guī)則產(chǎn)生和運(yùn)作，是否符合全球化背景下的人類可持續(xù)發(fā)展共識的思想理念。

全球化需要加強(qiáng)管理，需要各國政府和企業(yè)界負(fù)起責(zé)任，加強(qiáng)協(xié)調(diào)與合作；需要和平與發(fā)展的良好環(huán)境。全球化暴露了現(xiàn)行國際秩序與現(xiàn)實(shí)的不適應(yīng)性，使人們反思國際社會“游戲規(guī)則”的公正性與合理性。發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家應(yīng)當(dāng)共同推動國際秩序的調(diào)整與改革。國際社會的復(fù)雜性及國際問題解決的難度是有目共睹的，過去幾百年來，國際社會發(fā)生的一切變故都說明了這一點(diǎn)。探討了國際公共事務(wù)管理主體合法性產(chǎn)生的困境和問題，我們可以知道，完整意義上國際公共事務(wù)管理主體還不存在，能否確立多個有效國際公共事務(wù)管理主體，并強(qiáng)化其合法性地位，使其有效運(yùn)作，從而有利于未來世界的發(fā)展。這是一個值得探討的問題?？梢韵胍娺@必定是需要漫長的建設(shè)。值得慶幸的是，9·11事件改變了國際格局的部分變化，也給國際公共管理在新階段的發(fā)展提供了一個契機(jī)。

聯(lián)合國秘書長科菲·安南在其為“千年首腦會議”準(zhǔn)備的題為《我聯(lián)合國人民：21世紀(jì)聯(lián)合國的作用》的報(bào)告中說，“這是一個全球化的世界，全球化是全世界經(jīng)濟(jì)角色和經(jīng)濟(jì)活動間的一個新環(huán)境、一個新連結(jié)物?！瓚?zhàn)后的多邊體制使得新的全球化的出現(xiàn)、興旺成為可能，而全球化又逐步使得這個體制的原有設(shè)計(jì)過時。簡而言之，我們的戰(zhàn)后的機(jī)構(gòu)是為一個國家間的世界建造的，而現(xiàn)在我們生活在一個全球的世界里。有效地適應(yīng)這一轉(zhuǎn)變，是世界領(lǐng)導(dǎo)人今天面對的核心的機(jī)構(gòu)上的挑戰(zhàn)?！眹H公共管理對主權(quán)國家的挑戰(zhàn)使世界許多國家對之持保留意見。從目前的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，國際公共管理尚缺乏有效的機(jī)制與制度保障，使僅有的機(jī)制運(yùn)行難以盡人意。國際公共管理還需在理論上完善，在實(shí)踐中探索。注釋：

盡管對全球化開始的時間和全球化的定義存在很多分歧，但下述事實(shí)是幾乎無人否認(rèn)的：全球經(jīng)貿(mào)活動的主體由民族國家正變?yōu)榭鐕?，國際安全并非是一國的事情和一國能夠解決的事情，地區(qū)協(xié)商機(jī)制正取代大國獨(dú)裁或主權(quán)封閉，跨國性社會問題如走私、環(huán)境保護(hù)、貧困與疾病困擾等再也不是一國之事。

治理這個概念的提出，本身就是全球化的產(chǎn)物。世界銀行最早使用它，指稱受援助國家或地區(qū)的政府需要做出相應(yīng)改革以增加援助物的使用值，但同時又竭力避免被受援方看成對自己主權(quán)的干涉的一種互動合作機(jī)制。隨后，這一概念被廣泛使用并被賦予諸多含義。其中，全球治理委員會的定義比較有代表性和權(quán)威性：治理是各種公共的或私人的個人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。

韋伯所謂的合法秩序（alegitimateorder）是由道德、宗教、習(xí)慣（custom）、慣例(convention)和法律(law)等構(gòu)成的（萊因斯坦1998：38）。羅茲曾概括說，“總而言之，韋伯所認(rèn)為的合法秩序包括這樣一些在經(jīng)驗(yàn)上有效力的規(guī)則，它們由于實(shí)施方式的差別而分為慣例和法律”（Rhoads1991：168）。那些由專門人員和機(jī)構(gòu)保證人們遵從的規(guī)則是法律，社會自然遵守的規(guī)則是慣例。

哈貝馬斯認(rèn)為，合法性意味著某種政治秩序被認(rèn)可的價值以及事實(shí)上的被承認(rèn)（哈貝馬斯1989：184）。統(tǒng)治能夠得到被統(tǒng)治者的承認(rèn)，是因?yàn)榻y(tǒng)治得以建立的規(guī)則或基礎(chǔ)是被統(tǒng)治者可以接受的乃至認(rèn)可、同意的。從理論上說，統(tǒng)治因?yàn)榫哂泻戏ㄐ远玫匠姓J(rèn)，可是，從社會學(xué)研究來看，統(tǒng)治因?yàn)榈玫搅顺姓J(rèn)，才具有合法性。韋伯和哈貝馬斯論述的合法性統(tǒng)治表現(xiàn)為“下”對“上”的承認(rèn)。

這包括主權(quán)國家、國際組織及社會公民之間的平等主體的關(guān)系。合法性就是這些主體遵循一定規(guī)則而做出的承認(rèn)。

盧梭在《社會契約論》中，對“合法的權(quán)力”與“強(qiáng)力”作了明確區(qū)分。盧梭指出，強(qiáng)力可以迫使人們服從，但是，“強(qiáng)力并不構(gòu)成權(quán)利，而人們只是對合法的權(quán)力才有服從的義務(wù)?！逼┤?，“假如強(qiáng)盜在森林的角落抓住了我”，用刀逼迫我交出金錢時，我也許會出于對強(qiáng)力的恐懼而服從他的命令。但我僅僅是服從他的“強(qiáng)力”而已，這種強(qiáng)力并不具有合法性，我并無服從它的義務(wù)。參閱盧梭，《社會契約論》，商務(wù)印書館，1982,13-14頁。）

李強(qiáng)，《全球化、主權(quán)國家與世界政治秩序》，《戰(zhàn)略與管理》，2001年第2期，第13～24頁。

這種公共產(chǎn)品可以概括為三個方面：第一，國家為所屬地區(qū)提供統(tǒng)一的行政與法律制度，維護(hù)國家內(nèi)部的秩序以及對外的安全。第二，現(xiàn)代國家為所屬地區(qū)提供必要的公共服務(wù)，諸如全民教育、社會保障、公共設(shè)施等。第三，現(xiàn)代國家可能在一定程度上管理或調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)。參閱PaulHirst&GrahameThompson,GlobalizationinQuestion,Cambridge:PolityPress,1996,p.174.

盧梭的理論是這方面的代表。他的理論可以用來解釋國際公共管理主體的民主選擇機(jī)制問題。盧梭對民主理論的最大貢獻(xiàn)是其學(xué)說中包含的合法性(legitimacy)觀念。他以一個道德哲學(xué)家的身份試圖對權(quán)力的來源進(jìn)行審視，并確立評價權(quán)力的標(biāo)準(zhǔn)。盧梭提出并力圖回答的問題是：為什么我應(yīng)該服從某種政治權(quán)力？或者換一句話說，在什么情況下我必須服從政治權(quán)力，在什么情況下我不必服從這種權(quán)力？

按照盧梭的理論，權(quán)力的服從應(yīng)當(dāng)遵循自己的良心與決定，即只應(yīng)服從我自己的良心，自己的決定。任何他人強(qiáng)加的決定只能是一種奴役。這種理論有些理想主義的特征。

李強(qiáng)：《全球化、主權(quán)國家與世界政治秩序》，《戰(zhàn)略與管理》，2001年第2期，第13～24頁。

DavidHeld&AnthonyMcGrew,DavidGoldblatt&JonathanPerraton,globalTransformations,pp.53.

1928年的《非戰(zhàn)公約》第一次在國際法中廢止武力作為推行國家政策的工具。1945年的《聯(lián)合國憲章》更加明確地規(guī)定成員國之間應(yīng)以和平方式解決國際爭端。。HideakiShinoda,Re-examiningSovereignty:FromClassicalTheorytotheGlobalAge,London:acmillanPress,2000,p.115.

早期的大國主宰下的國際治理具有下述特征：一是存在強(qiáng)烈的不平等意識和行動，國與國之間缺乏尊重與協(xié)商，因而產(chǎn)生一系列不良結(jié)果。二是以軍事合作為主導(dǎo)，在政治上表現(xiàn)出強(qiáng)烈的強(qiáng)權(quán)色彩。三是國際共同治理的范圍和深度都有限，很難稱得上真正意義的國際共同行動。

1968年7月1日，美國、英國和蘇聯(lián)三個核大國訂立了《不擴(kuò)散核武器條約》，規(guī)定了締約國承諾防止核擴(kuò)散，促進(jìn)核能的和平使用，推進(jìn)核裁軍，建立無核區(qū)，非核武器國家應(yīng)當(dāng)接受國際原子能署的監(jiān)督與檢查等內(nèi)容，目前已有140多個國家簽署了這一條約。

全球化對主權(quán)國家的挑戰(zhàn)主要有：甲、所謂“無邊界經(jīng)濟(jì)”，亦即資本的流動無視邊界的阻隔，從而沖淡了傳統(tǒng)的領(lǐng)土主權(quán)，以領(lǐng)土主權(quán)為屏障維護(hù)單方面的經(jīng)濟(jì)利益已越來越困難；乙、互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展使國家行使主權(quán)的能力受到制約，國家已不能以絕對的權(quán)威控制信息的傳播，干預(yù)國際間的交流；丙、由于互相依賴關(guān)系的不斷加強(qiáng)，許多共同的問題的處理，如環(huán)境、疾病、恐怖活動等等，已不只是一國主權(quán)范圍內(nèi)的事，不能由單個國家來承擔(dān)，需要加大國際的權(quán)威；丁、一國領(lǐng)土內(nèi)的動亂往往影響到臨近國家，因而一國政府同人民的關(guān)系如何，能否維持法律和秩序，已不能只視為一國的內(nèi)政，不容別國干涉。參閱陳魯直，全球化與主權(quán)國家的國際體制，戰(zhàn)略與管理，2000第5期，第27-35頁。

烏爾里希·貝克，“全球化時代民主怎樣才是可行的？”貝克、哈貝馬斯等著，《全球化與政治》，中央編譯出版社，1999年版,第11-12頁。

陳魯直：《全球化與主權(quán)國家的國際體制》，戰(zhàn)略與管理，2000年第5期，第27-35頁。

請參閱李強(qiáng)在《全球化、主權(quán)國家與世界政治秩序》一文中對此的分析，載《戰(zhàn)略與管理》，2001年第2期，第13-24頁。

（英）克勞斯·道茲：《世界政治全球化》（張萬民/王成至譯），國外社會科學(xué)文摘，2000年第10期，第31-35頁。

參閱趙魯杰、何仁學(xué)、沈方吾：《美國全球霸權(quán)與中國命運(yùn)》，北京·北京出版社，1999年版，第5-17頁。

梁圖強(qiáng)：《全球化需要新秩序》，經(jīng)濟(jì)日報(bào)，1999年月4月20日，第4版

詳細(xì)分析請參閱烏爾里?！へ惪恕度蚧瘯r代民主怎樣才是可行的？》一文，[德]]烏·貝克哈貝馬斯/等著（王學(xué)東柴方國/等譯），《全球化與政治》一書，中央編譯出版社，2000年3月版