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健全、合理的政策制定體制是政府公共政策科學(xué)化的必要前提和組織保證。而政策信息系統(tǒng)又是公共政策制定體制的基礎(chǔ)組成部分，它所搜集和處理的信息是政策制定的重要依據(jù)和先決條件。特別是當(dāng)代世界正處于信息革命把人類從工業(yè)社會引向信息社會的進(jìn)程之中。這一經(jīng)濟(jì)和技術(shù)發(fā)展的新趨勢，要求公共政策的制定突破傳統(tǒng)的經(jīng)驗框架，發(fā)展適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)環(huán)境的政策信息系統(tǒng)，提高政策系統(tǒng)的信息化程度和現(xiàn)代化水平。本文擬從系統(tǒng)論的角度，分析信息系統(tǒng)在政策制定體制中的獨特作用，并在此基礎(chǔ)上，初步探討一下我國現(xiàn)階段在發(fā)揮這種作用方面的不足之處及應(yīng)采取的對策。

一、決策信息系統(tǒng)的職能作用

從系統(tǒng)的觀點出發(fā)，我們可以把政策制定體制看作是一個大系統(tǒng)。

其一，政策制定體制是由若干功能各異，且相互關(guān)聯(lián)、相互作用的機(jī)構(gòu)（子系統(tǒng)，即信息子系統(tǒng)、咨詢子系統(tǒng)、決策中樞子系統(tǒng)）結(jié)合而成的完整而有機(jī)的整體。各子系統(tǒng)分工明確，相對獨立地開展工作，分別承擔(dān)搜集、加工和傳遞信息，設(shè)計多種備選方案，統(tǒng)籌確定政策目標(biāo)和選擇最佳政策方案等不同職能。它們?nèi)币徊豢?，共同圍繞著政策系統(tǒng)的整體目標(biāo)相互配合，達(dá)到最佳的系統(tǒng)整體效應(yīng)，體現(xiàn)了“整體大于其各部門之和”的系統(tǒng)原理。

其二，任何系統(tǒng)都有層次性，一個系統(tǒng)往往具有自己的子系統(tǒng)。而這一系統(tǒng)又是一個更大系統(tǒng)的子系統(tǒng)。同樣，政策制定系統(tǒng)作為若干子系統(tǒng)的集合，又是被行政體系、政治體系（國家機(jī)關(guān)）這個大系統(tǒng)以及社會環(huán)境這一更大系統(tǒng)所層層環(huán)繞的一個子系統(tǒng)。（如下圖所示）

其三，任何一個系統(tǒng)都必須與它所處環(huán)境（大系統(tǒng)）發(fā)生相互作用。這里有必要區(qū)分兩種類型的政策系統(tǒng)，一種政策系統(tǒng)是封閉式的，主要表現(xiàn)在于，它把自己這個系統(tǒng)與環(huán)境相對分離開來，它的活動方式主要是依靠其自身所享有的壟斷地位，通過掌握的國家權(quán)力把自己的行為強(qiáng)加給社會，它對環(huán)境的種種反映表現(xiàn)出漠不關(guān)心。另一種政策系統(tǒng)是開放式的，其基本特征是：它與環(huán)境之間始終保持著有機(jī)的動態(tài)關(guān)系，它們之間具有充分的交流。它對環(huán)境的種種反映十分敏感，并通過自身的轉(zhuǎn)移，滿足環(huán)境的各種需求，以保持與環(huán)境之間的平衡關(guān)系。這兩種不同形態(tài)的政策系統(tǒng)，對環(huán)境的作用程度不大相同。開放式的政策系統(tǒng)，由于充分注意了環(huán)境的各種變化，因而它能有效地引導(dǎo)整個社會協(xié)調(diào)發(fā)展。而封閉式的政策系統(tǒng)，由于它不太關(guān)心社會需求和環(huán)境的變化，因而它在對環(huán)境的調(diào)節(jié)和控制過程中，往往是不對路的，甚至?xí)斐缮鐣h(huán)境的混亂。因此，我們有理由強(qiáng)調(diào)，行政組織構(gòu)建應(yīng)當(dāng)是開放式，這一點在現(xiàn)代社會之中，顯得極為重要。只有不斷擴(kuò)大行政組織的信息源，不斷以外界的需求和變化調(diào)節(jié)行政組織的行為，才能增強(qiáng)行政組織對環(huán)境的控制能力，才能使行政組織自身得到充分的變革和發(fā)展，才能建立起行政組織與環(huán)境之間的動態(tài)平衡關(guān)系。）

附圖

其四，政策制定系統(tǒng)與社會環(huán)境大系統(tǒng)之間的相互作用和相互影響表現(xiàn)為信息的輸入、轉(zhuǎn)換、輸出和反饋的過程。首先，來自社會的意見、要求、支持、資源等作為信息輸入到政策制定系統(tǒng)，后者以此為重要依據(jù)進(jìn)行信息的轉(zhuǎn)換，即確立政策目標(biāo)，擬定備選方案，選擇最優(yōu)方案，然后交執(zhí)行系統(tǒng)去貫徹實施，從而以信息輸出的形式對社會施加一定的、有時是巨大的影響。這種影響亦即政策效果，其實質(zhì)是對社會提供的服務(wù)；最后社會對政策效果所作的反應(yīng)或評價信息又反饋給政府，于是便出現(xiàn)了新的輸入，政策制定系統(tǒng)根據(jù)反饋信息（新的輸入信息）在必要時對政策作出調(diào)整或修正，這樣借助于信息的反饋，決策系統(tǒng)和社會大系統(tǒng)之間的相互聯(lián)系、相互作用（輸入——轉(zhuǎn)換——輸出）就成為一個循環(huán)往復(fù)、連續(xù)不斷的動態(tài)過程，如下圖所示：

附圖

在上述過程中，信息子系統(tǒng)作為現(xiàn)代政策系統(tǒng)的基礎(chǔ)部分，它的主要功能就是通過各種渠道，把來自社會和國家其他機(jī)關(guān)（如立法機(jī)關(guān)）以及政府內(nèi)部的各種意見、要求、建議等等原始分散的信息情報集中起來，進(jìn)行科學(xué)處理（即通常所說的“去粗取精，去偽存真”），轉(zhuǎn)換成適合政策咨詢系統(tǒng)和中樞系統(tǒng)需要的優(yōu)化可靠的信息，然后再把政策執(zhí)行后取得的效果以及社會公眾的有關(guān)評價等信息經(jīng)過必要的綜合處理，反饋給政府，從而溝通領(lǐng)導(dǎo)者和執(zhí)行者，政策主體和決策客體，或政策制定系統(tǒng)和社會的關(guān)系。例如我國政府機(jī)關(guān)長期存在的人員素質(zhì)不高，效率低下等狀況，引起社會的不滿和批評，信息子系統(tǒng)及時捕捉和搜集這方面的信息并把它輸入到政策咨詢系統(tǒng)和中樞系統(tǒng)，后者據(jù)此確立政策目標(biāo)：提高政府工作人員的素質(zhì)。然后主要由咨詢參謀系統(tǒng)利用信息系統(tǒng)提供大量有關(guān)信息，設(shè)計出至少三種備選方案：①加強(qiáng)行政人員的思想道德建設(shè)，②大量撤換現(xiàn)有行政人員，③推行公務(wù)員制度。經(jīng)過綜合評估、比較和可行性論證，擇定第③種方案即推行公務(wù)員制度，并付諸實施。由于這是一個重大的戰(zhàn)略決策，因此首先應(yīng)進(jìn)行典型實驗，即選擇一些典型單位或部門進(jìn)行試點。如果試點單位通過實行公務(wù)員制度提高了人員素質(zhì)進(jìn)而提高了政府工作效率（即達(dá)到了政策效果），社會對此便作出積極的反應(yīng)或評價；如果試點單位因種種原因未能達(dá)到預(yù)期的政策效果，未能滿足社會要求，社會對此肯定也會作出消極的反應(yīng)或批評，這兩種不同政策效果以及社會作出的相應(yīng)的評價，就作為新的信息輸入，由信息系統(tǒng)通過各種渠道加以搜集和整理，然后反饋給決策中心，政府就可以以此為依據(jù)，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，對原政策方案加以修正、補(bǔ)充，使之更加完善，再逐步推廣。由此可見，領(lǐng)導(dǎo)者制定的政策能否以及在多大程度上滿足社會要求、適應(yīng)外部環(huán)境的變化，決策中樞系統(tǒng)能否及時修正原有方案中的失誤或政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的偏差，達(dá)到預(yù)期的決策效果，在很大程度上取決于信息系統(tǒng)的功能能否得到正常發(fā)揮，取決于它對決策中樞系統(tǒng)輸入和反饋的信息是否充分、可靠、及時、適用。二、信息子系統(tǒng)的現(xiàn)狀分析及相應(yīng)對策

黨的十一屆三中全會以來，我國政策制定體制包括信息系統(tǒng)進(jìn)行了一些改革和完善，取得了一定成效，但從實際情況看，仍然存在著信息源少，信息傳遞和反饋速度慢，失真率高，從而使信息的完整性、及時性、準(zhǔn)確性和有效性降低，難免導(dǎo)致決策的失誤，具體地講，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）在政策制定系統(tǒng)中，決策中樞系統(tǒng)機(jī)構(gòu)臃腫，人員過多，信息系統(tǒng)卻非常薄弱，如健全的專門化的信息機(jī)構(gòu)為數(shù)不多，且零星分散，形不成完整的網(wǎng)絡(luò)；信息人員短缺，素質(zhì)偏低；信息資料量少而雜亂；信息處理手段落后，信息傳遞渠道不暢，下情難以上達(dá)，社會呼聲傳不上去等等。信息系統(tǒng)的弱化，造成整個政策系統(tǒng)難以達(dá)到最佳整體效應(yīng)。

（二）政策制定系統(tǒng)不是主要通過專門的信息系統(tǒng)和監(jiān)督系統(tǒng)而是通過政策執(zhí)行系統(tǒng)獲取有關(guān)政策執(zhí)行情況和效果的反饋信息。一方面由于政策執(zhí)行系統(tǒng)與決策系統(tǒng)之間存在著權(quán)力隸屬關(guān)系，因此，執(zhí)行系統(tǒng)出于切身利益的考慮容易看領(lǐng)導(dǎo)眼色行事，報喜不報憂，由它所反饋的信息自然缺乏真實性、可靠性。另一方面，任何執(zhí)行系統(tǒng)都處于局部之中，遇到的問題往往都是十分緊迫的、急于解決的問題，而且由于忙于日常事務(wù)，往往無暇對問題進(jìn)行深入分析研究，因此許多反饋信息只能是直觀的、片面的、眼前的、表面的，如果政策制定者根據(jù)這樣的反饋信息去制定和修正政策，難免會造成頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳以及朝令夕改的后果，同時也難以及時獲取來自社會各方面的反饋信息。

（三）政務(wù)不公開，政府活動特別是領(lǐng)導(dǎo)者的決策活動缺乏必要的透明度，社會公眾甚至包括政府內(nèi)部下級執(zhí)行部門對政策過程特別是政策制定過程也知之甚少，勢必妨礙社會大系統(tǒng)對政策系統(tǒng)實施必要的監(jiān)督和制約（信息輸入的一種形式），同時影響政策制定系統(tǒng)和執(zhí)行系統(tǒng)之間的溝通和交流，這不僅不利于政策的迅速有效的貫徹執(zhí)行，更嚴(yán)重的是政策因缺乏全面準(zhǔn)確的信息而不可避免地出現(xiàn)失誤。

（四）一些政策制定者的信息觀念和系統(tǒng)觀念淡薄，忽視信息系統(tǒng)在政策制定系統(tǒng)中的作用，不認(rèn)真對待信息子系統(tǒng)所提供的各種寶貴的信息情況并以此作為政策制定的重要依據(jù)，而往往憑個人經(jīng)驗和意志拍腦袋決策，這種“情況不明決心大，心中無數(shù)點子多”的做法，導(dǎo)致政策制定的盲目性。

（五）政府機(jī)構(gòu)龐大，人員臃腫，層次繁多，也影響信息傳遞的速度和質(zhì)量，造成信息傳遞的遲緩和不必要的損耗和失真，一些正確的政策經(jīng)過若干層次的層層加碼或“偷工減料”，達(dá)到下級執(zhí)行部門時，已經(jīng)面目全非，預(yù)期的政策效果自然難以達(dá)到。

針對上述問題，現(xiàn)階段我國應(yīng)在以下幾方面作出努力：

1.建立現(xiàn)代化的政策信息子系統(tǒng)。在我們今天這樣一個信息爆炸的時代，以全社會公共事務(wù)為服務(wù)對象的公共政策所涉及的信息量必然越來越大，信息面越來越廣。為確保政策所必需的信息的完整、準(zhǔn)確、及時、適用，避免信息的來源性失誤、無選擇性失誤、范圍性失誤、質(zhì)量性失誤、時間性失誤、偏愛性失誤等，必須建立現(xiàn)代化的高靈敏度的政策信息子系統(tǒng)。它包括：①專門化的信息機(jī)構(gòu)和專業(yè)化的信息隊伍，以提高信息工作人員的專業(yè)知識和專業(yè)技能，充分發(fā)揮信息機(jī)構(gòu)在政策制定中的職能作用；②現(xiàn)代化的信息工具，即以電子計算機(jī)和現(xiàn)代化通訊設(shè)備相結(jié)合，形成各種聯(lián)絡(luò)系統(tǒng)和電子計算機(jī)系統(tǒng)；③網(wǎng)絡(luò)化的信息傳輸渠道，形成一個四通八達(dá)、縱橫交錯的信息網(wǎng)絡(luò)，為大幅度提高信息傳遞速度和利用率提供物質(zhì)保障和技術(shù)條件。

2.決策中樞系統(tǒng)不能單純依賴下級執(zhí)行部門提供反饋信息，而應(yīng)把信息反饋的職能交由執(zhí)行系統(tǒng)和各級專門的信息系統(tǒng)共同承擔(dān)。一方面要建立信息工作制度，明確各級信息系統(tǒng)及每個信息工作人員的職責(zé)范圍，規(guī)定嚴(yán)格的信息處理制度；另一方面決策中樞系統(tǒng)要加強(qiáng)對政策執(zhí)行過程和執(zhí)行部門的監(jiān)督檢查，確保執(zhí)行系統(tǒng)提供的上報材料、數(shù)據(jù)報表、工作總結(jié)等反饋信息能如實反映政策的實施情況和政策效果，以便及時修正政策。3.政策系統(tǒng)特別是政策制定系統(tǒng)應(yīng)該是面向社會的開放性系統(tǒng)，因為它作為政府的組成部分，只是社會環(huán)境大系統(tǒng)中的一個子系統(tǒng)，它必然受制于、依賴于社會環(huán)境，它的生存和發(fā)展必須適應(yīng)社會環(huán)境及其變化，同時決策中樞系統(tǒng)也通過制定政策以及控制政策的實施對社會環(huán)境施加積極的影響。政策系統(tǒng)正是在與社會環(huán)境的雙向作用和相互影響中達(dá)到動態(tài)平衡，政策系統(tǒng)乃至整個政治系統(tǒng)因此得以生生不息?？梢姡呦到y(tǒng)決不能把自己與社會環(huán)境隔絕開來，而應(yīng)成為一個開動性的系統(tǒng)，這對維持系統(tǒng)的穩(wěn)定和發(fā)展是至關(guān)重要的。因此，政府的領(lǐng)導(dǎo)決策活動原則上應(yīng)向社會公開，不僅讓政策內(nèi)部下級執(zhí)行系統(tǒng)而且也應(yīng)該讓社會公眾了解領(lǐng)導(dǎo)者的決策過程，主動接受社會的監(jiān)督。只有這樣，才能廣開信息來源，及時廣泛地收集來自社會各方面的意見和要求，以此作為政策制定的依據(jù)，并據(jù)此預(yù)測某項政策實施的可行性和政策運(yùn)行過程中可能遇到的各種問題。否則，不僅政策在一開始制定就是錯誤的，而且，即使政策方案是正確的，也會因在執(zhí)行過程中受阻而未達(dá)到政策目標(biāo)，與預(yù)期的政策效果相差甚遠(yuǎn)，甚至背道而馳。

4.政策制定者必須具有強(qiáng)烈的信息意識和系統(tǒng)觀念，在政策制定過程中自始至終地重視信息系統(tǒng)的作用，保證其地位和職能的相對獨立性，切忌根據(jù)自己的個人意圖甚至好惡來干預(yù)信息系統(tǒng)的正常工作。政策制定者只有善于通過信息系統(tǒng)占有和利用足夠性、及時性、準(zhǔn)確性和適用性的有效信息，才能制定正確的政策，并通過信息系統(tǒng)隨時了解政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的各種情況和問題以及實際達(dá)到的政策效果，以便隨時加以修正或完善。因此，能否充分利用和最大限度地發(fā)揮信息系統(tǒng)的作用，是政策能否成功的關(guān)鍵之一，也是衡量決策者政策水平的重要標(biāo)志之一。

5.縮小信息傳遞距離，加快信息傳遞速度，最大限度地減少信息在傳遞過程中的損耗和失真。為此就必須精減政府機(jī)構(gòu)和人員，減少行政層次，克服機(jī)關(guān)中長期存在的公文旅行、劃圈蓋章的弊端。特別是為適應(yīng)當(dāng)前我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府應(yīng)轉(zhuǎn)變職能，從直接管理企業(yè)具體的生產(chǎn)經(jīng)營活動的煩瑣的圈子中擺脫出來，重點做好對社會經(jīng)濟(jì)活動的宏觀調(diào)控和監(jiān)督服務(wù)，這實際上對政府特別是決策中樞系統(tǒng)提出了更高的要求。面對錯綜復(fù)雜、變幻難測的市場大環(huán)境，各級政府領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)在政策制定過程中，不能像過去那樣把視野僅僅局限在本地區(qū)、本部門和本單位以及自己所管轄的那些企業(yè)的范圍內(nèi)，而應(yīng)高瞻遠(yuǎn)矚，統(tǒng)籌兼顧，這就要求領(lǐng)導(dǎo)者必須占有更全面、更準(zhǔn)確、更可靠、更適宜的信息，因此，就必須進(jìn)一步凸顯和釋放信息系統(tǒng)在政府政策制定過程中的所有功能和巨大潛能。