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人民代表大會(huì)制度（以下簡(jiǎn)稱(chēng)人大制度）是我國(guó)人民民主專(zhuān)政政權(quán)的組織形式，是我國(guó)的根本政治制度，是國(guó)家的政體。國(guó)家一切權(quán)力屬于人民，人民通過(guò)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力，這是中國(guó)人民在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下長(zhǎng)期奮斗的成果，是歷史的選擇。實(shí)踐充分證明，人大制度是適合我國(guó)國(guó)情、具有中國(guó)特色的根本政治制度，有利于人民行使管理國(guó)家的權(quán)力，有利于國(guó)家機(jī)構(gòu)高效運(yùn)轉(zhuǎn)，有利于保證黨對(duì)國(guó)家事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)。因此，我們必須始終不渝地堅(jiān)持人大制度。但同時(shí)也應(yīng)看到，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的初步建立和逐步完善，隨著社會(huì)主義民主法制進(jìn)程的不斷加快，人們對(duì)人大制度也提出了新的更高的要求。因此，在堅(jiān)持人大制度的根本內(nèi)容的前提下，進(jìn)一步完善這一制度，是我們發(fā)展社會(huì)主義民主政治、建設(shè)社會(huì)主義政治文明的題中應(yīng)有之義。本文擬就這一問(wèn)題作初步探討。

一、完善人大制度應(yīng)該把握的幾個(gè)原則

完善人大制度是政治體制改革的一部分，是社會(huì)主義政治制度的自我完善和發(fā)展，必須把握以下原則。

（一）必須堅(jiān)持"三個(gè)代表"重要思想。"三個(gè)代表"重要思想是指導(dǎo)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)各個(gè)領(lǐng)域不斷發(fā)展、進(jìn)步的強(qiáng)大理論武器，自然也是人大工作的行動(dòng)指南，對(duì)完善人大制度具有重要的指導(dǎo)意義。我們已經(jīng)實(shí)行或準(zhǔn)備實(shí)行的各項(xiàng)人大制度（體制）是否正確，最終要看這些制度（體制）是否符合"三個(gè)代表"重要思想，符合的就應(yīng)該堅(jiān)持，不符合的就應(yīng)該進(jìn)一步完善甚至摒棄。

（二）必須處理好堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與人大行使職權(quán)的關(guān)系。完善人大制度，一個(gè)重要的方面就是要把黨的決策和人大的決定權(quán)科學(xué)地結(jié)合起來(lái)。凡是國(guó)家事務(wù)，凡是關(guān)系到全體人民根本利益的重大事項(xiàng)，凡是憲法和法律規(guī)定的應(yīng)由人大及其常委會(huì)審議、決定的事項(xiàng)，不僅黨委要做出決策，還要依法提請(qǐng)人大討論決定。在實(shí)際工作中，克服以權(quán)代法、以言代法的現(xiàn)象，減少黨政對(duì)一些重大事項(xiàng)決定聯(lián)合發(fā)文的做法，支持人大及其常委會(huì)行使好重大事項(xiàng)決定權(quán)，使之真正到位。人大常委會(huì)黨組也要積極與同級(jí)黨委溝通，認(rèn)真領(lǐng)會(huì)黨委的意圖，使黨委的決策得到貫徹實(shí)施。人大及其常委會(huì)做出重大事項(xiàng)的決議、決定，要主動(dòng)報(bào)告并及時(shí)聽(tīng)取黨委的意見(jiàn)，經(jīng)過(guò)黨委原則同意；在決議、決定做出之后，對(duì)執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的重要情況和問(wèn)題要及時(shí)向黨委匯報(bào)。

（三）必須走中國(guó)特色社會(huì)主義道路。要堅(jiān)持從我國(guó)的國(guó)情出發(fā)，總結(jié)自己的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，借鑒人類(lèi)政治文明的有益成果，但絕不照搬西方的模式。應(yīng)該堅(jiān)持人民當(dāng)家作主這一人大制度的本質(zhì)要求；堅(jiān)持在人民代表大會(huì)統(tǒng)一行使國(guó)家權(quán)力的前提下，各國(guó)家機(jī)關(guān)明確分工的原則，不照搬西方"三權(quán)分立"的政治制度；堅(jiān)持實(shí)行全國(guó)人民代表大會(huì)一院制，不搞西方式的"兩院制"。

（四）必須有序逐步推進(jìn)。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。人大制度的完善與發(fā)展是我國(guó)政治體制改革的一部分，必須與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相協(xié)調(diào)、相適應(yīng)。同時(shí)，人大制度的完善是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及方方面面，必須統(tǒng)籌兼顧，全盤(pán)考慮，漸進(jìn)式地，有領(lǐng)導(dǎo)、有步驟地推進(jìn)，不可能畢其功于一役。

二、完善人大制度的基本途徑

完善人大制度包括實(shí)踐完善和制度完善兩個(gè)層面。這里講的實(shí)踐完善，是指在制度相對(duì)完善的情況下，通過(guò)實(shí)踐行為，將制度之內(nèi)容付諸實(shí)施，從而實(shí)現(xiàn)制度規(guī)定之價(jià)值。這里講的制度完善，是指將已經(jīng)存在但尚不完備的制度進(jìn)一步具體化，增強(qiáng)其可操作性；或者廢除已經(jīng)存在但不適應(yīng)改革發(fā)展需要的舊制度；或者進(jìn)行制度創(chuàng)新，建立新的制度。實(shí)踐完善主要是執(zhí)行層面的問(wèn)題，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、外部環(huán)境、個(gè)體素質(zhì)等因素密切相關(guān)，本文對(duì)此暫不討論，擬著重探討一下制度完善方面的問(wèn)題。

制度是分層次的。任何宏觀層面上的制度都需要有大量微觀層面上的具體制度作為輔助，作為延伸，才能付諸實(shí)施，發(fā)揮實(shí)效。我國(guó)的人大制度雖然在宏觀層面上已經(jīng)建立，但在微觀層面上的具體制度或者尚未建立，或者尚不完善。這也是在今后一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，我們完善人大制度的主要方向。

（一）在選舉制度方面。選舉制度是人大制度的基礎(chǔ)，因此完善選舉制度也是完善人大制度的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)。我國(guó)的《選舉法》是1979年由五屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過(guò)的，并經(jīng)1982、1986、1995年三次修正。在95年最后一次修正后，到現(xiàn)在已經(jīng)八年多了，情況發(fā)生了很大變化。最突出的就是暫住人口選舉問(wèn)題。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，全國(guó)流動(dòng)人口的數(shù)量逐年增加。每逢縣（區(qū)）、鄉(xiāng)人大代表選舉時(shí)，許多外出務(wù)工人員無(wú)法返回原住地參加選舉，其中一些人就在現(xiàn)工作地或居住地參加當(dāng)?shù)氐倪x舉。那么，這些外來(lái)人員參加選舉需具備哪些具體條件？是否附加居住期限的限制？如果規(guī)定這種限制，是否與憲法、選舉法有關(guān)選舉權(quán)、被選舉權(quán)不受居住期限的限制的規(guī)定相抵觸？也就是說(shuō)，憲法和選舉法規(guī)定的"居住期限"的具體含義是什么？是僅指常住期限，還是包括暫住期限？另外，應(yīng)否將選民資格與人大代表候選人資格區(qū)別對(duì)待？即對(duì)享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的資格條件做出不同規(guī)定（對(duì)享有選舉權(quán)的資格條件適當(dāng)放寬，而對(duì)享有被選舉權(quán)的資格條件適度從嚴(yán)）。這些問(wèn)題都需要做深入的研究。差額選舉制度也是選舉法和地方組織法規(guī)定的一項(xiàng)重要制度（全國(guó)人大組織法未規(guī)定差額選舉制度）。但這項(xiàng)制度在實(shí)踐過(guò)程中，其價(jià)值并未得到有效體現(xiàn)。如何讓差額選舉制度的價(jià)值回歸，同樣是完善選舉制度的一項(xiàng)重要課題。再有，選舉法和地方組織法規(guī)定，選舉采用無(wú)記名投票方式，但實(shí)際操作中，有些地方將無(wú)記名投票進(jìn)行"記名化"處理，如在選舉辦法中規(guī)定，如果對(duì)提名的候選人表示同意，可不劃選票（這種情況一般發(fā)生在等額選舉時(shí)）。這就意味著代表一旦拿起筆來(lái)，不是反對(duì)，就是棄權(quán)，或是另選他人，從而給代表造成相當(dāng)大的壓力，在一定程度上影響了代表內(nèi)心意愿的正確表達(dá)。這種設(shè)計(jì)同樣有損選舉制度的嚴(yán)肅性。

（二）在組織制度方面。一是應(yīng)該進(jìn)一步發(fā)揮專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的作用。專(zhuān)門(mén)委員會(huì)是人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，更好地發(fā)揮專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的作用是完善人大制度的題中應(yīng)有之義。但不少地方在人大機(jī)構(gòu)設(shè)置時(shí)，忽略了專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的建設(shè)，需要引起重視。二是應(yīng)該擴(kuò)大委員長(zhǎng)會(huì)議或主任會(huì)議的程序性權(quán)力。人大的工作程序同黨委、政府的工作程序不盡相同，它有其自身的特點(diǎn)。人大遵循的是集體行使職權(quán)的原則，因此，不宜賦予委員長(zhǎng)會(huì)議或主任會(huì)議以實(shí)體性權(quán)力，但鑒于委員長(zhǎng)會(huì)議或主任會(huì)議負(fù)責(zé)處理全國(guó)人大常委會(huì)或地方人大常委會(huì)的重要日常工作，擴(kuò)大其程序上的權(quán)力是必要和適當(dāng)?shù)摹?shí)踐中，不少地方在制定政府規(guī)章備案審查的規(guī)定中就專(zhuān)門(mén)作出規(guī)定，一旦專(zhuān)門(mén)委員會(huì)（或負(fù)責(zé)審查的其他主體）在審查中認(rèn)為政府規(guī)章存在同上位法相抵觸或者規(guī)定不適當(dāng)?shù)那樾螘r(shí)，由主任會(huì)議決定是否將審查意見(jiàn)送制定該規(guī)章的人民政府。如果主任會(huì)議決定不將審查意見(jiàn)送有關(guān)人民政府，則主任會(huì)議實(shí)際上行使了否決權(quán)。而這樣規(guī)定也是有利于人大工作的開(kāi)展的。三是應(yīng)該加強(qiáng)人大常委會(huì)自身的建設(shè)。要從組織上優(yōu)化常委會(huì)的結(jié)構(gòu)，包括它的知識(shí)結(jié)構(gòu)要適應(yīng)行使國(guó)家權(quán)力的需要；它的年齡結(jié)構(gòu)要老中青結(jié)合，以利于人大工作的連續(xù)性和穩(wěn)定性。第十屆全國(guó)人大常委會(huì)新進(jìn)了一批四十歲左右的專(zhuān)職常委即是在組織建設(shè)方面的一次有益嘗試，地方人大常委會(huì)也應(yīng)該迅速推廣這一做法。應(yīng)該更加重視常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)的建設(shè)。常委會(huì)的大量基礎(chǔ)性工作是由其工作機(jī)構(gòu)完成的，工作機(jī)構(gòu)的工作質(zhì)量對(duì)常委會(huì)的工作質(zhì)量有著相當(dāng)大的影響。因此，充分調(diào)動(dòng)常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)中工作人員的積極性，最大限度地發(fā)揮他們的聰明才智，本身也是在加強(qiáng)常委會(huì)自身的建設(shè)。要把它上升到這一高度來(lái)認(rèn)識(shí)，盡快實(shí)行并擴(kuò)大人大機(jī)關(guān)的干部與黨委、政府機(jī)關(guān)的干部相互交流制度，并在干部培訓(xùn)、待遇等方面與黨委、政府一視同仁。

（三）在職權(quán)體制方面。人大的立法、監(jiān)督、人事任免和重大事項(xiàng)決定都需要遵循更完備、更具可操作性的法定程序。立法法已經(jīng)頒布實(shí)施，但仍有許多方面需要在實(shí)踐中繼續(xù)探索、逐步完善和具體化。如立法法規(guī)定了有關(guān)部門(mén)對(duì)法律案聽(tīng)取意見(jiàn)的方式包括召開(kāi)座談會(huì)、論證會(huì)和聽(tīng)證會(huì)。但對(duì)聽(tīng)證的程序、聽(tīng)證結(jié)果的效力等都未做規(guī)定，這就需要制定專(zhuān)門(mén)的聽(tīng)證規(guī)則。還有，立法法對(duì)最高人民法院、最高人民檢察院制定的司法解釋的效力，以及同憲法和法律相抵觸（現(xiàn)實(shí)中這種情況是存在的）時(shí)如何處理也未做規(guī)定，同樣需要進(jìn)一步研究。已提交全國(guó)人大常委會(huì)審議的監(jiān)督法也應(yīng)加快進(jìn)程，盡快制定出臺(tái)。同時(shí)對(duì)地方人大探索出的述職評(píng)議制度是否在該法中規(guī)定也應(yīng)慎重考慮。另外，在人事任免、重大事項(xiàng)決定等方面，地方人大已經(jīng)探索出了不少好的經(jīng)驗(yàn)和做法，在適當(dāng)時(shí)候，應(yīng)當(dāng)將其上升到法律的層面。

（四）在會(huì)議制度方面。制定行之有效的會(huì)議制度，對(duì)提高人大及其常委會(huì)的審議質(zhì)量起著重要作用。一是應(yīng)完善人大會(huì)議的審議、表決制度。為克服分組審議的局限性，可以就一些關(guān)系國(guó)計(jì)民生或人民群眾普遍關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題組織大會(huì)發(fā)言、辯論，或借鑒全國(guó)人大常委會(huì)的做法，就一些重要議題采取聯(lián)組會(huì)議的方式，擴(kuò)大討論的范圍。為克服整體表決法律法規(guī)（草案）的不足，可以借鑒西方議會(huì)制度的一些做法，進(jìn)行逐條表決或者采取修正案方式，也可以在草案中提供備選方案供委員們選擇。二是為進(jìn)一步擴(kuò)大代表或委員了解信息的渠道，可以在大會(huì)上聽(tīng)取行政管理相對(duì)人或有關(guān)方面代表的意見(jiàn)，或聽(tīng)取有關(guān)部門(mén)就立法背景、相關(guān)制度等進(jìn)行說(shuō)明。也可以在審議前舉辦與審議議題有關(guān)的講座，為審議議題做好理論準(zhǔn)備。三是擴(kuò)大會(huì)議公開(kāi)報(bào)道制度。新聞媒體除報(bào)道人大及其常委會(huì)會(huì)議開(kāi)幕、閉幕場(chǎng)面外，還要對(duì)有關(guān)審議、討論情況實(shí)行現(xiàn)場(chǎng)直播，并探索在媒體上公布選舉、表決中的得票情況。

三、完善人大制度必須保持權(quán)力的平衡

我國(guó)憲法規(guī)定，"一府兩院"由人大產(chǎn)生，對(duì)人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督；人大及其常委會(huì)由選民直接或間接選舉產(chǎn)生的代表組成，受選民和原選舉單位的監(jiān)督。這就要求我們?cè)诒ＷC各級(jí)人大及其常委會(huì)充分行使職責(zé)所需要的各項(xiàng)權(quán)力的同時(shí)，又要對(duì)這些權(quán)力的行使進(jìn)行有效的制約和監(jiān)督。但對(duì)人大及其常委會(huì)如何進(jìn)行監(jiān)督呢？憲法和法律基本未做規(guī)定。這應(yīng)該是今后完善人大制度的一個(gè)重點(diǎn)。

對(duì)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督，主要應(yīng)該解決兩個(gè)方面的問(wèn)題。一是對(duì)"不當(dāng)作為"的監(jiān)督。如對(duì)于人大及其常委會(huì)"亂用權(quán)"、"錯(cuò)用權(quán)"而導(dǎo)致的不適當(dāng)?shù)臎Q議，應(yīng)由上級(jí)人大常委會(huì)依法加以改變或撤銷(xiāo)。在這方面有關(guān)法律已做出規(guī)定，關(guān)鍵是貫徹落實(shí)。為了預(yù)防"不當(dāng)作為"的發(fā)生，還應(yīng)當(dāng)建立回避制度。在具體制度設(shè)計(jì)上，可以借鑒三大訴訟法的有關(guān)規(guī)定，凡人大代表或常委會(huì)組成人員與所決定的事務(wù)或問(wèn)題的處理有利害關(guān)系，就應(yīng)當(dāng)自行申請(qǐng)回避；有關(guān)機(jī)關(guān)和個(gè)人也有權(quán)申請(qǐng)?jiān)摯砘虺Ｎ瘯?huì)組成人員回避。是否回避由大會(huì)主席團(tuán)或常委會(huì)主任會(huì)議決定。二是對(duì)人大及其常委會(huì)"不作為"的監(jiān)督。人大及其常委會(huì)大量存在的情形是"有權(quán)不敢用"、"有權(quán)不去用"的不作為現(xiàn)象。對(duì)于這種情形，現(xiàn)行憲法和法律未做規(guī)定。例如，應(yīng)運(yùn)用"質(zhì)詢(xún)"、"罷免"、"特定問(wèn)題調(diào)查"的權(quán)力，對(duì)一些問(wèn)題進(jìn)行處理的，不少人大及其常委會(huì)卻坐視不管，造成"一府兩院"的錯(cuò)誤行為難以糾正，人民利益遭受損失。對(duì)此類(lèi)情況如何處理，應(yīng)作研究。但可以明確的是，人大實(shí)行的是集體行使職權(quán)的原則，職權(quán)在集體，不在代表或常委會(huì)組成人員個(gè)體。那么即使發(fā)生"不作為"的情形，要追究代表或常委會(huì)組成人員個(gè)人的責(zé)任，理由似乎并不充分，但集體的責(zé)任實(shí)際上又無(wú)法追究。也就是說(shuō)，從法律責(zé)任的角度來(lái)試圖解決人大及其常委會(huì)"不作為"的問(wèn)題存在困難。那么這一問(wèn)題到底應(yīng)如何解決呢？恐怕還得從選舉和罷免制度上入手，在選舉時(shí)，應(yīng)通過(guò)制度設(shè)計(jì)，確保選出的人大代表和常委會(huì)組成人員具有高度的責(zé)任心和積極履行職權(quán)的能力。人大代表和常委會(huì)組成人員怠于履行職責(zé)，其所在選區(qū)的選民也可以依法將其罷免。當(dāng)然，現(xiàn)階段，最緊迫的仍然是需要大力支持和鼓勵(lì)人大及其常委會(huì)積極行使憲法和法律賦予的職權(quán)，但對(duì)其進(jìn)行必要的監(jiān)督和制約也是不可或缺的。

總之，完善人大制度任重而道遠(yuǎn)。但我們有黨中央的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，有人大制度建立以來(lái)特別是20多年來(lái)積累的寶貴經(jīng)驗(yàn)，有全黨和全國(guó)各族人民的共同努力，人大制度建設(shè)一定會(huì)取得豐碩的成果。