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以減輕農(nóng)民負擔為主旨的農(nóng)村稅費改革，是黨中央、國務院為加強農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作做出的重要決策，是我國農(nóng)村的又一次重大改革。我省農(nóng)村稅費改革在2001年經(jīng)過部分縣市試點的基礎(chǔ)上，于2002年在全省全面推開。經(jīng)過三年的改革實踐，各地實施情況如何、農(nóng)民負擔減了多少、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村基層組織運轉(zhuǎn)如何？最近我們對我省4市5縣的9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、9個村委會和90個農(nóng)戶進行了入戶訪問和問卷調(diào)查。通過調(diào)查，我們認為：我省農(nóng)村稅費改革已經(jīng)取得很大成效，但一些深層矛盾仍未得到徹底解決，稅費改革還需進一步向縱深推進。

一、稅費改革工作進展順利，取得了明顯成效

（一）這次稅費改革力度大、政策落實好，農(nóng)民負擔確實減輕

從5個縣（市區(qū)）的90個農(nóng)戶入戶訪問和問卷調(diào)查看，有95%的農(nóng)戶認為這次稅費改革力度大，政策在當?shù)芈鋵嵑茫瑥闹贫壬隙伦×嘶鶎印皝y收費”、“濫收費”的口子，農(nóng)民負擔確實減輕。改革前的2000年90個農(nóng)戶人均繳納各項稅費95.56元；改革后的2003年人均繳納各項稅費56.67元，比改革前人均減少38.89元，減40.6%。再從全省4200個農(nóng)戶抽樣調(diào)查情況看，2003年我省農(nóng)民人均繳納各項稅費117.44元，比改革前的2001年減24%。廣大農(nóng)民實實在在感受到了負擔的減輕，納稅積極性較高，真心擁護農(nóng)村稅費改革。

（二）稅費改革規(guī)范了農(nóng)村分配行為，理順了干群關(guān)系，促進了社會穩(wěn)定

改革前，基層干部很大一部分精力都用在催糧派款上，工作難度大，群眾有抵觸情緒，干群關(guān)系緊張。農(nóng)村稅費改革，從制度上規(guī)范了農(nóng)村分配行為，使農(nóng)村稅費征管工作和分配關(guān)系邁向規(guī)范化，較好地解決了征管工作中的“以債抵稅”、“基層干部墊稅”、“隨意多收、以支定收、強行收取”和“農(nóng)民互相觀望而遲交賦稅”的問題。基層干部從催糧派款中得到解脫，有更多的時間和精力幫助農(nóng)民發(fā)展經(jīng)濟，干群關(guān)系有了明顯的改善，進一步增強了基層黨組織的吸引力和凝聚力，提高了黨和政府在人民群眾中的威信。群眾普遍反映現(xiàn)在“交得明白，交得放心”、“負擔不重了，干部不兇了”。從本次調(diào)查的9個村看，沒有發(fā)生一起因繳納稅費而上訪的案件。從全省來看，經(jīng)過各方面的努力，減輕農(nóng)民負擔工作取得明顯成效，全省連續(xù)3年沒有發(fā)生重大惡性事件。

(三)稅費改革規(guī)范了政府行為，強化了服務功能，促進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的轉(zhuǎn)變

改革后，農(nóng)稅征管工作實現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府主導型，向財稅、農(nóng)業(yè)部門執(zhí)法主體型的轉(zhuǎn)變。這一轉(zhuǎn)變從客觀上加速了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)職能的轉(zhuǎn)變。將直接管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟活動的職能轉(zhuǎn)變到落實各項政策、抓好行政執(zhí)法、提供公共服務上來，強化了為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民服務的功能。稅費改革還促進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革和人員精簡。從面上看，近年來，全省通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整和機構(gòu)改革，撤并700多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，精減分流3萬多人；通過開展村“兩委”交叉任職，減少村干部近10萬人，大大減少了財政負擔。

（四）稅費改革促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整

費稅改革后，土地面積成了計稅的依據(jù)，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅逐步取消，糧食比較效益低，農(nóng)民為了增加收益，積極在自己的土地上種植比較效益高的經(jīng)濟作物和發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，提高土地的產(chǎn)出效益。據(jù)統(tǒng)計，全省糧經(jīng)作物種植面積之比由2002年的57：43調(diào)整到2003年的54：46，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)逐漸優(yōu)化。

二、稅費改革中遇到的困難及存在問題

農(nóng)村稅費改革取得了很大成效，但在改革過程中也遇到一些困難和問題，主要表現(xiàn)在：

（一）農(nóng)民負擔仍然較重，隱性負擔還沒有涉及

從全國來看，由于我省是農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)民負擔是相對較重的省份之一。據(jù)統(tǒng)計，2002年，我省農(nóng)民人均稅費支出117.09元，比全國平均78.7元的水平，高出38.39元，是列黑龍江（239.06元）、吉林（139.79元）之后第三個高負擔省份。同時，我省改革后的農(nóng)民稅費支出也高于全國稅費改革前的2000年人均95.52元的平均水平，更明顯高于相鄰省份。

從與城鎮(zhèn)居民的比較情況看，稅負差距則更大。以我省農(nóng)村稅費改革為例，2002年的農(nóng)業(yè)稅稅率不超過7%，農(nóng)業(yè)稅附加不超過20%，綜合負擔率大體為8.4%。從消費者角度比較，城鎮(zhèn)居民工薪階層需繳納個人所得稅。根據(jù)現(xiàn)行稅制規(guī)定，個人月工資收入低于800元不征稅(相當于年收入9600元)；月工資收入超過800元只就超過部分征稅，如超過800元以上、1300元以下稅率為5%，即月收入1300元(相當于年收入15600元)，只需納稅25元(年納稅300元)，負擔率僅為1.9%(300元/15600元)。從經(jīng)營者角度比較，城鎮(zhèn)居民從事工商業(yè)要繳納流轉(zhuǎn)稅和所得稅，考慮到增值稅和營業(yè)稅的起征點規(guī)定和間接稅的性質(zhì)(即稅負能夠轉(zhuǎn)嫁)，流轉(zhuǎn)稅忽略不計。個體工商戶個人所得稅在所得不超過5000元時，稅率為5%，其中經(jīng)營者的工資性收入可稅前扣除(年扣除9600元)，若考慮工資性收入因素，其負擔率為1.71%[250元/(5000元+9600元)]。結(jié)論是：城鎮(zhèn)居民年收入在9600元以下不納稅，城鎮(zhèn)居民工薪階層年收入在15600元以下，個體工商戶年收入在12600元以下，其稅收負擔率不超過2%。城鎮(zhèn)居民無收入或低收入不納稅，農(nóng)民不管收入多少，不管男女老少一律納稅，城鄉(xiāng)居民名義稅收負擔相差4倍以上。實際上農(nóng)民負擔的8.4%，是以農(nóng)業(yè)總收入作為計稅依據(jù)，總收入中包含成本、費用，若扣除成本費用，以純收入作為計稅依據(jù)，則農(nóng)民負擔率更高。

針對農(nóng)民負擔而言，費稅改革關(guān)注的只是農(nóng)民的顯性負擔，而對農(nóng)民的隱性負擔關(guān)注不夠。城鄉(xiāng)分隔體制是農(nóng)民隱性負擔過重的制度根源。農(nóng)民隱性負擔重表現(xiàn)在以下幾個方面。一是工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差問題。新中國成立初期國家為了積累實現(xiàn)工業(yè)化所必須的資金而采取的以農(nóng)補工的措施，持續(xù)到現(xiàn)在，全國通過剪刀差每年平均由農(nóng)業(yè)向國家提供積累達1600多億元人民幣，農(nóng)民人均負擔205元人民幣。我省是一個農(nóng)業(yè)大省，通過剪刀差每年平均由農(nóng)業(yè)向國家提供積累達100多億元人民幣。二是農(nóng)民進城成本仍然過高，并且不能享受城市居民的各種福利。三是農(nóng)民付出子女教育費、醫(yī)療等費用過高。在我們的調(diào)查中讓農(nóng)民按負擔的大小排序，結(jié)果在有子女上學的家庭中無一例外地把“學雜費”排在了第一位。與此同時，醫(yī)療費用更是讓農(nóng)民望而生畏，城鄉(xiāng)居民的收入是不同的，農(nóng)民收入低，但在生病后卻不能享受“公費醫(yī)療”。在農(nóng)村，一人生病，導致全家返貧的現(xiàn)象并不是個別的。四是農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)等收費成為農(nóng)民甩不掉的一大負擔。從2003年開始的全省縣鄉(xiāng)村道路改造和建設(shè)，按省政府的規(guī)定是不允許向農(nóng)民收取費用，但受各級財政經(jīng)費投入不足的影響，在一些已進行鄉(xiāng)村道路改造和建設(shè)的地區(qū)還是向農(nóng)民收取了數(shù)量不等的建設(shè)費。據(jù)調(diào)查，有些2003年已進行鄉(xiāng)村道路改造和建設(shè)村，平均每戶繳納的道路改造費近200元。

（二）鄉(xiāng)村收支缺口較大，存在著農(nóng)民負擔“反彈”隱患

稅費改革的目標之一是確保基層正常運轉(zhuǎn)，但實行稅費改革后，鄉(xiāng)、村可用財力都有不同程度的減少，減少幅度最大的是村級財力。就鄉(xiāng)級財政來說，改革后，新的農(nóng)業(yè)稅收入要比原來征收的農(nóng)業(yè)稅與統(tǒng)籌之和少。但因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革需要一個過程，所以支出在短時間內(nèi)不會大幅度減少，這就造成改革后的一段時間內(nèi)，收入相對減少而支出不減少的局面，加大了鄉(xiāng)財政收支矛盾。在本次調(diào)查的9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，有5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在收支缺口，占55.6%；缺口金額達838.92萬元，缺口最大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為296.5萬元。就村級財務來說，收支矛盾更為突出。稅費改革后，村干部報酬、五保戶供養(yǎng)和村辦公經(jīng)費，除原由集體經(jīng)營收入開支的仍繼續(xù)保留外，凡由農(nóng)民上繳村提留開支的，統(tǒng)一采用新的農(nóng)業(yè)稅附加、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅附加方式收取，但附加比例最高分別不超過正稅的20%。附加比例偏小，改革前后相比，村級收入減幅達到60%～70%，實現(xiàn)正常運轉(zhuǎn)難度較大，除集體經(jīng)濟較好的村組外，大部分村組都在低效運轉(zhuǎn)。鄉(xiāng)村兩級財政收入銳減，一方面農(nóng)村義務教育等社會公共事業(yè)發(fā)展受到制約。從調(diào)查的9個村情況看，稅費改革后，教育經(jīng)費投入減少的有6個村，減少幅度最高的達75%，最低的也近20%；教育經(jīng)費投入沒有變化的有2個村，而增加的只有1個村。另一方面，鄉(xiāng)村組織資金缺口較大，極有可能誘發(fā)農(nóng)民負擔的反彈。

（三）鄉(xiāng)村負債重，社會不穩(wěn)定因素增多

當前，我省鄉(xiāng)村兩級債務問題嚴重，沉重的債務與農(nóng)民負擔形成惡性循環(huán)。在本次調(diào)查的9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，到2003年有7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在債務問題，平均債務金額達853萬元。在本次調(diào)查的9個村中，到2003年有7個村存在債務問題，平均債務金額達11.6萬元。這些不良債務形成原因十分復雜，有的屬于“普九”欠賬，有的屬鄉(xiāng)、村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)欠賬，有的屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)無錢發(fā)放工資而向金融機構(gòu)和個人借貸形成的債務，還有一部分屬公益事業(yè)欠賬。稅費改革后，新的農(nóng)業(yè)稅成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的主要來源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負債就成為稅費改革繞不開的難題。一方面，稅費改革封住了亂收費的口子，扼制了農(nóng)民負擔無序增長的可能，另一方面，稅費改革也封住了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部還債途徑。鄉(xiāng)村債務量大、面廣，構(gòu)成復雜，如何化解債務是十分沉重和敏感的問題。實際情況顯示：各地在稅費改革過程中對這一尖銳矛盾采取的是暫時回避的辦法，事實是不僅舊債無法鎖定，更無法化解，而且新債還在不斷增加。鄉(xiāng)村債務成為無法排除的“定時炸彈”,成為社會不穩(wěn)定的重要隱患。

（四）新稅賦出現(xiàn)新的不公平，部分農(nóng)戶負擔會有所加重

首先，農(nóng)業(yè)稅按耕地面積征收，造成種地越多，上繳的稅費也越多，而那些主要從事二、三產(chǎn)業(yè)收入較高的農(nóng)戶反而上繳得少。過去偏重于按人頭收取，現(xiàn)在則主要按地畝征收，勢必進一步加劇負擔的不均。其次，稅費改革前，部分集體經(jīng)濟較好地方的“三提五統(tǒng)”主要由集體財力代墊，農(nóng)戶是零負擔，稅改后，“稅隨田走、田隨戶走”反而使這些農(nóng)戶有了負擔，與稅費改革提出“村村減負、戶戶受益”的基本要求不相一致。

三、對策選擇

從上面存在的問題分析，農(nóng)民負擔重的原因是多方面的。那幺農(nóng)村稅費改革就決不能僅僅是規(guī)范農(nóng)民與農(nóng)村基層政府之間的分配關(guān)系（費改稅）或基層組織的行為（制止亂收費），而必須從社會基本矛盾運動的角度，從政治體制與經(jīng)濟體制的聯(lián)系上，從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略上，合理制度安排，進行制度創(chuàng)新。這樣才能真正實現(xiàn)農(nóng)村稅費改革的目標，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟的一體化發(fā)展，真正完成“農(nóng)村的第三次革命”。

（一）創(chuàng)新稅費制度，合理增加稅源

一是大膽探索與國際化和市場化相適應的農(nóng)業(yè)稅制體系?？梢钥紤]，首先將農(nóng)業(yè)稅改為土地使用稅和產(chǎn)品稅；其次建立以農(nóng)戶收入所得稅為主體的稅制體系。二是改征農(nóng)業(yè)稅附加為農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)費。農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)費屬于社區(qū)收費，社區(qū)收費可視為社區(qū)范圍內(nèi)全體居民對社區(qū)公共產(chǎn)品生產(chǎn)的投資。農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)費的征收，應該與農(nóng)戶的收入水平掛鉤，一般非農(nóng)程度越高，其收入水平呈提高趨勢，其相應征收標準也應適當提高。三是完善村委會“一事一議”制度，強化對農(nóng)民負擔和農(nóng)村稅費改革的監(jiān)督管理。

（二）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，切實減輕農(nóng)民負擔

一是按WTO規(guī)則，借鑒歐美農(nóng)業(yè)支持政策調(diào)整的經(jīng)驗，調(diào)整國內(nèi)農(nóng)業(yè)支持政策，下決心調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，真正向農(nóng)業(yè)、農(nóng)村傾斜。2003年，全省二、三產(chǎn)業(yè)增加值占到生產(chǎn)總值的87%，第一產(chǎn)業(yè)降到13%以下，已具備了消除剪刀差，實現(xiàn)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的基本條件。二是要加大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌力度，逐步建立城鄉(xiāng)一體化的就業(yè)體系和失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等社會保障體系；堅持大中城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，不斷提高城鎮(zhèn)化水平，通過城鎮(zhèn)帶動農(nóng)村，使得城鄉(xiāng)互為資源，互為市場，互相服務，達到城鄉(xiāng)之間在經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等各個方面協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）推進農(nóng)村行政管理體制創(chuàng)新，多“予”少“取”

一要轉(zhuǎn)變政府職能，建立與市場經(jīng)濟相適應的農(nóng)村行政管理體制和運作機制。要強化服務職能，弱化管理職能；要按照政企、政事分開的原則，減少對經(jīng)濟事務的行政性干預，將工作重點轉(zhuǎn)向改善經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境和加強市場體系建設(shè)上來。二要把加強行政體制的改革與深化事業(yè)單位的改革結(jié)合起來。農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位占鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織的80%，各站所設(shè)置過多、過散，人員嚴重超編，體制不順，部門干預嚴重，這些都是農(nóng)民負擔居高不下的重要原因，必須徹底改革。三要加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革和村民自治。要緊緊圍繞“有利于為農(nóng)民辦好事、辦實事、辦真事”的原則進行大膽探索，可以將鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為縣政府的派出機構(gòu)或逐步弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政職能，將其轉(zhuǎn)化為綜合性的農(nóng)村中介服務組織（相對于日本基層農(nóng)協(xié)）或?qū)⑧l(xiāng)鎮(zhèn)黨政合一，成立鄉(xiāng)村農(nóng)民協(xié)會。在村一級，要抓緊做好撤村并村工作，壓縮村級干部人數(shù)，加強村民自治。

（四）建立公共財政體制，加大財政轉(zhuǎn)移支付的力度

1、首先要加大對農(nóng)村義務教育轉(zhuǎn)移支付的力度。目前，農(nóng)村義務教育經(jīng)費投入的75%以上是由農(nóng)民負擔的，地方政府負擔20%，中央財政負擔甚少。

2、要以轉(zhuǎn)移支付維持基層政府機構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)。農(nóng)村稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級自治組織的運轉(zhuǎn)存在一定困難，對此，中央財政應適當轉(zhuǎn)移支付以保障基層組織的正常運轉(zhuǎn)。

3、加大對農(nóng)村公共事業(yè)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施支持的轉(zhuǎn)移支付力度。隨著農(nóng)村稅費改革的深入，農(nóng)村公共事業(yè)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)在一定時期內(nèi)面臨困難。國家應加大對農(nóng)村公共事業(yè)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的轉(zhuǎn)移支付力度。

4、認真研究和積極探索有效辦法，妥善處理鄉(xiāng)村不良債務。要認真清理鄉(xiāng)村債務，摸清底數(shù)，分清責任，區(qū)別情況，分類處理，逐步化解。當前，要采取切實措施防止發(fā)生新的不良債務。