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清朝統(tǒng)治者雖出自東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展較為落后的滿族，但在整個(gè)統(tǒng)治期間，于尊孔崇儒、秉承漢族統(tǒng)治者傳統(tǒng)制度理念的同時(shí)，或出于自覺(jué)，或迫于無(wú)奈，在國(guó)家政策制定、制度實(shí)施等方面往往有所創(chuàng)新。這種情況同樣表現(xiàn)在社會(huì)保障政策的制定與實(shí)施上。具體而言，清代繼承并發(fā)展了歷代王朝推行的傳統(tǒng)社會(huì)保障政策，并不乏創(chuàng)新建樹(shù)，在災(zāi)荒救濟(jì)、尊老養(yǎng)老、撫育棄嬰、救助鰥寡孤獨(dú)等社會(huì)弱者方面，采取了一系列的政策與措施，收到的效果也比較顯著。

學(xué)術(shù)界對(duì)清代社會(huì)保障的內(nèi)容涉獵已多，在荒政、慈善事業(yè)等領(lǐng)域已有豐碩成果問(wèn)世。但目前的研究存在比較嚴(yán)重的偏向，如重視研究慈善事業(yè)，忽略內(nèi)容更為廣泛的社會(huì)保障事業(yè)；重視對(duì)荒政及其相關(guān)的倉(cāng)儲(chǔ)制度的研究，而較少關(guān)注歷代政府對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體進(jìn)行救助的政策性、制度性研究。有鑒于此，本文擬在繼承前人成果的基礎(chǔ)上，對(duì)清代社會(huì)保障政策中的災(zāi)害救助、養(yǎng)老和養(yǎng)恤貧苦孤殘等內(nèi)容作專門探討，限于篇幅，清代軍人優(yōu)撫制度留待另文論述。

一、災(zāi)害救助政策

中國(guó)自古以來(lái)就是自然災(zāi)害多發(fā)的國(guó)家，幾乎無(wú)年不災(zāi)，而清代又是災(zāi)荒發(fā)生最為頻繁的歷史時(shí)期。據(jù)鄧云特統(tǒng)計(jì)，從1616年清政權(quán)建立至1911年清政權(quán)滅亡的296年間，共發(fā)生災(zāi)害1121次，平均每三月一次[1](23)。按照成災(zāi)原因的不同，大致可把清代災(zāi)害分為水災(zāi)、旱災(zāi)、雹災(zāi)、蟲災(zāi)、風(fēng)災(zāi)、霜雪災(zāi)、地震和疾疫八類，其中以水、旱二災(zāi)最為常見(jiàn)。與前代相比，清代災(zāi)害具有發(fā)生頻率高，持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)；災(zāi)害地區(qū)分布廣，成災(zāi)面積大；特大災(zāi)害繼起迭至，交相并發(fā)等特點(diǎn)[2]。自然災(zāi)害的頻繁發(fā)生，無(wú)疑不利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和政權(quán)的長(zhǎng)治久安，為此，清政府在災(zāi)前預(yù)防、災(zāi)中救助乃至災(zāi)后補(bǔ)救等各個(gè)方面采取了相應(yīng)的措施，力圖減輕自然災(zāi)害帶來(lái)的負(fù)面影響。

(一)災(zāi)前預(yù)防

正如林則徐所言：“與其過(guò)荒補(bǔ)苴，何如未荒籌備”[3]，事先作好預(yù)防工作，救災(zāi)時(shí)才能事半功倍，清朝統(tǒng)治者對(duì)此已有認(rèn)識(shí)，對(duì)防災(zāi)工作相當(dāng)重視。

1.重視備荒倉(cāng)儲(chǔ)的建設(shè)。建倉(cāng)積糧是我國(guó)古代重要的備荒手段，隨著時(shí)代的發(fā)展，倉(cāng)儲(chǔ)制度也在不斷演化之中。沿至清代，已形成“省會(huì)以至州郡俱建常平倉(cāng)，鄉(xiāng)村則建社倉(cāng)，市鎮(zhèn)則設(shè)義倉(cāng)，而近邊有營(yíng)倉(cāng)之制，所以預(yù)為之備者，無(wú)處不周矣”的局面[4](卷88)，備荒倉(cāng)儲(chǔ)體系較為完備。

(1)常平倉(cāng)。清朝建立后，仿照歷代舊制，推行常平倉(cāng)建設(shè)。早在順治十一年，清政府即令各府、州、縣清查前代所設(shè)常平等倉(cāng)，“稽查舊積，料理新儲(chǔ)”[5](卷28)。順治十七年，戶部議定常平倉(cāng)每年春夏出糶，秋冬糴還，平價(jià)生息，兇歲則按數(shù)給散貧戶[6](卷121)。后歷代清帝也屢頒詔旨，要求各地推行常平倉(cāng)，并采取勸諭官紳富民捐輸、按畝攤征、截漕增補(bǔ)、撥帑銀采買乃至開(kāi)貢監(jiān)捐納例等多種措施充實(shí)倉(cāng)廒，常平倉(cāng)由此在全國(guó)范圍內(nèi)得到了普及。

為使常平倉(cāng)發(fā)揮應(yīng)有的功能，清政府對(duì)其管理制度、營(yíng)運(yùn)方式、積谷規(guī)模等方面作了具體規(guī)定。

在管理上，清政府明確了地方官員的管理責(zé)任。雍正帝即規(guī)定，如發(fā)生因地方官失職而造成常平倉(cāng)谷朽腐的情況，將依溺職例予以追究，情況嚴(yán)重者可革職查辦；官員接任之時(shí)，也須將州縣倉(cāng)廒盤查清楚，方許交接[7](卷189)。

在運(yùn)營(yíng)上，清代常平倉(cāng)通常采用“存七糶三”的辦法，即每年只準(zhǔn)糶出三成積谷，七成留倉(cāng)；倉(cāng)谷糶出后，需趁谷價(jià)低廉之機(jī)買谷還倉(cāng)；如被災(zāi)州縣倉(cāng)糧動(dòng)用過(guò)多，以致所剩無(wú)幾，須在秋收豐年之時(shí)，奏請(qǐng)上司撥銀買補(bǔ)[8](卷160)。雖然已有定制，但由于氣候、米價(jià)、災(zāi)荒等原因，各地常平倉(cāng)的實(shí)際存糶比例并不相同。不過(guò)，不管何種原因，決不允許出現(xiàn)糶空倉(cāng)廒的情況[7](卷189)。

在規(guī)模上，康熙四十年規(guī)定，大州縣常平倉(cāng)額定積谷一萬(wàn)石，中州縣八千石，小州縣六千石。到了雍正年間，標(biāo)準(zhǔn)有了提高，改為大縣一萬(wàn)五千石，中縣一萬(wàn)石，小縣八千石[7<(卷189)。但因南北氣候不同，北方干燥寒冷，更有利于糧食儲(chǔ)存，各州縣常平倉(cāng)貯谷額數(shù)相對(duì)較高，多有超出標(biāo)準(zhǔn)者，而南方則多不足標(biāo)準(zhǔn)。康熙至乾隆初年，常平倉(cāng)發(fā)展迅猛，全國(guó)額定儲(chǔ)谷數(shù)達(dá)四千八百余萬(wàn)石。由于官倉(cāng)積糧過(guò)多，甚至造成了全國(guó)米價(jià)上漲的情況，為此，乾隆十三年，中央政府不得不調(diào)低了各省的額定貯量。但全國(guó)實(shí)際積谷數(shù)仍達(dá)三千三百余萬(wàn)石[8](卷159)。

不過(guò)，這種情況至乾隆晚期發(fā)生了變化。乾隆五十七年上諭指出：“不肖官吏平時(shí)任意侵挪虧缺，或以借陳易新為名，勒買勒賣，短價(jià)克扣，其弊不一而足?！币灾略斐煞e谷“所存無(wú)多、不敷散賑”，常平倉(cāng)已顯頹態(tài)[7](卷189)；到了晚清，常平倉(cāng)更是全面廢弛，如蘇州府常平倉(cāng)在同治初年即處于“久已名存實(shí)亡”的狀態(tài)[9](卷1)。

(2)社倉(cāng)。清代社倉(cāng)建設(shè)始于康熙十八年，此年“戶部題準(zhǔn)鄉(xiāng)村立社倉(cāng)，市鎮(zhèn)立義倉(cāng)，公舉本鄉(xiāng)之人，出陳易新。春日借貸，秋收償還，每石取息一斗，歲底州縣將數(shù)目呈詳上司報(bào)部”。但終康熙一朝，社倉(cāng)建設(shè)成效并不顯著。

雍正時(shí)高度重視社倉(cāng)建設(shè)，認(rèn)為“備荒之倉(cāng)莫便于近民，而近民莫便于社倉(cāng)”，雍正帝即位不久即諭令各省建立社倉(cāng)，并要求“有司善為倡導(dǎo)于前，留心稽核于后，使地方有社倉(cāng)之宜，無(wú)社倉(cāng)之害”[10](卷35)。由于皇帝的重視，各地社倉(cāng)建設(shè)捷報(bào)頻傳，雍正二年時(shí)，各省已“漸行社倉(cāng)之法”[7](卷193)。

清朝社倉(cāng)奉南宋朱熹社倉(cāng)法為圭臬，設(shè)于鄉(xiāng)村，由民間推舉社長(zhǎng)管理，用春借秋還方法救濟(jì)貧民。社倉(cāng)的谷本來(lái)源有二：一是官府調(diào)撥；二是民間捐輸。在社倉(cāng)的創(chuàng)始階段，官府調(diào)撥起到了很大作用。為了鼓勵(lì)民間捐輸社倉(cāng)的積極性，清政府于雍正二年制定了獎(jiǎng)勵(lì)措施：“有司勸捐，不得苛派，所捐之?dāng)?shù)，立冊(cè)登注，不拘升斗，如有捐至十石以上者，給以花紅，三十石以上者，給以匾額，五十石以上者遞加獎(jiǎng)勵(lì)，其有年久不倦，捐至三四百石者給以八品頂戴帶?！盵4](卷88)

由于政府的重視，清代社倉(cāng)建設(shè)在雍正、乾隆年間曾出現(xiàn)繁榮的局面，但因制度本身存在著弊端，且受清中期后吏治腐敗的影響，社倉(cāng)由盛轉(zhuǎn)衰，其作用自然受到很大影響[11]。

(3)義倉(cāng)。清代義倉(cāng)主要由民間捐建，其具體營(yíng)運(yùn)辦法似未有定制，往往因時(shí)因地而異。在早期的義倉(cāng)中，影響較大的當(dāng)屬鹽義倉(cāng)。雍正四年，兩淮眾鹽商捐銀二十四萬(wàn)兩，鹽政繳公務(wù)銀八萬(wàn)兩。清政府以其中三十萬(wàn)兩在揚(yáng)州建倉(cāng)積儲(chǔ)，名曰鹽義倉(cāng)。由兩淮巡鹽御史交由商人經(jīng)理，每年青黃不接時(shí)，照存七糶三例出陳易新。如地方遇災(zāi)則開(kāi)倉(cāng)平糶，秋成糴補(bǔ)[7](卷193)。可見(jiàn)其運(yùn)行方法乃仿照常平倉(cāng)而來(lái)。

清朝晚期，由陶澍在道光年間創(chuàng)立的豐備義倉(cāng)也流傳頗廣，江蘇、安徽等地多有仿行者，但也沒(méi)有統(tǒng)一的運(yùn)營(yíng)方法，如安徽豐備義倉(cāng)多設(shè)立于鄉(xiāng)村，規(guī)模較小，而道光十五年蘇州創(chuàng)立的長(zhǎng)元吳豐備義倉(cāng)則設(shè)立于城市之中，一度發(fā)展到擁有田產(chǎn)上萬(wàn)畝、積谷十?dāng)?shù)萬(wàn)石、存銀十幾萬(wàn)兩的規(guī)模，對(duì)蘇州地區(qū)的社會(huì)保障事業(yè)起到了巨大作用[12]。

2.發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。倉(cāng)儲(chǔ)的意義在于“以豐年之有余，備荒年之不足”，采取的是以有余補(bǔ)不足的方法，但若有余不多，補(bǔ)不足自然無(wú)從談起。可見(jiàn)，防災(zāi)還必須著眼于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量，清政府在這方面也采取了不少措施。一是鼓勵(lì)墾荒。早在順治元年，清政府即將各州縣衛(wèi)所的無(wú)主荒地，分給流民及官兵屯種；有主荒地則官給牛種，免科3年?？滴跄觊g，新墾荒地起科年限進(jìn)一步放寬，規(guī)定“新荒者3年起科，積荒者5年起科，極荒者永不起科”。這些措施有利于提高民眾墾荒的積極性。為了激勵(lì)地方重視墾荒，清政府還將墾荒成效作為官員的考績(jī)根據(jù)之一。由于政府的重視與民眾的辛勤勞作，清代前期的墾荒事業(yè)取得了較大的成就，僅康熙二十四年至雍正二年不到40年時(shí)間中，耕地面積由607萬(wàn)頃驟增至723萬(wàn)余頃[13](206)。二是重視推廣農(nóng)業(yè)技術(shù)。為推廣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，乾隆年間，清政府組織力量，將舊文獻(xiàn)中有關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資料匯編成《授時(shí)通考》一書，這是我國(guó)最后一部傳統(tǒng)形式的大型農(nóng)書。另外，清代還根據(jù)各地自然條件的不同，注意選擇耐旱、耐澇、耐鹽堿、耐貧瘠和抗病蟲以及其他各種抗逆高產(chǎn)作物品種[2]。三是重視水利興修。從康熙年間開(kāi)始，清政府就出臺(tái)了一系列法規(guī)，對(duì)水利工程的修建、經(jīng)費(fèi)的開(kāi)支、設(shè)施的管護(hù)、護(hù)水與用水關(guān)系處理等諸多方面作了明文規(guī)定，并在雍正、乾隆年間屢有增益，形成較為完備的水利法律體系，對(duì)清代水利工程興修起了很大的促進(jìn)與保障作用。

(二)臨災(zāi)救助

防災(zāi)措施的實(shí)行并不能杜絕自然災(zāi)害的發(fā)生，當(dāng)發(fā)生較為嚴(yán)重的自然災(zāi)害時(shí)，倉(cāng)儲(chǔ)等備荒設(shè)施往往無(wú)法滿足救災(zāi)需要。因此，清政府制定了較為完備的救災(zāi)政策，采取各種手段減輕災(zāi)害帶來(lái)的負(fù)面影響?？傮w而論，清代的救荒程序已比較完備，對(duì)報(bào)災(zāi)、勘災(zāi)、救災(zāi)的程序作了嚴(yán)格規(guī)定，救荒手段也日趨多樣化。

1.報(bào)災(zāi)。清代將報(bào)災(zāi)視為地方官的責(zé)任，發(fā)生災(zāi)荒時(shí)，地方官必須及時(shí)上報(bào)災(zāi)情。順治六年，清朝政府已要求“地方督撫巡按即行詳查頃畝情形具奏”[14](卷190)。順治十年，戶部對(duì)報(bào)災(zāi)程序作了嚴(yán)格限定：“夏災(zāi)限六月終，秋災(zāi)限九月終。先將被災(zāi)情形馳奏，再于一月內(nèi)，查核輕重分?jǐn)?shù)，題請(qǐng)蠲免?！比缬械胤焦儆馄诓粓?bào)、延誤救災(zāi)者，必須受到相應(yīng)處罰。[15](卷79)

2.勘災(zāi)。發(fā)生災(zāi)荒之后，地方官員還必須在規(guī)定時(shí)間內(nèi)勘查地方受災(zāi)程度，作為采取救濟(jì)措施的依據(jù)。在勘災(zāi)時(shí)，清代已有固定程序。受災(zāi)州縣須預(yù)先刊刻“簡(jiǎn)明呈式”(即表格)，開(kāi)列受災(zāi)民眾姓名、家口、住址、被災(zāi)田畝數(shù)量、坐落等內(nèi)容，先由災(zāi)戶自行填報(bào)部分內(nèi)容，經(jīng)地方官核實(shí)后按區(qū)圖村莊裝訂存檔，作為勘災(zāi)底冊(cè)。查災(zāi)官員赴莊查災(zāi)時(shí)，需比照勘災(zāi)底冊(cè)按田踏勘，將受災(zāi)情況登明冊(cè)內(nèi)，勘畢將底冊(cè)上繳州縣，由州縣官員核造總冊(cè)，繪出本地受災(zāi)地圖，被災(zāi)之處，以色筆標(biāo)示，最后附上州縣的賑濟(jì)意見(jiàn)一并上報(bào)。由于自然條件不同，即便一縣中各處受災(zāi)情況也未必相同，所以清代規(guī)定以村莊為基本單位確定災(zāi)情輕重，“不得以通縣成熟田地統(tǒng)計(jì)分?jǐn)?shù)”。

3.救災(zāi)。查勘災(zāi)情是為了對(duì)癥下藥，有針對(duì)性地予以救助。清政府根據(jù)災(zāi)情輕重不等，采取相應(yīng)的救濟(jì)措施，包括災(zāi)蠲和緩征、賑粥、散放棉衣、工賑等。限于篇幅，此處不贅。

二、養(yǎng)老和養(yǎng)恤貧苦孤殘政策

在中國(guó)傳統(tǒng)道德中，孝道占據(jù)了特別重要的地位?！缎⒔?jīng)》中即認(rèn)為：“夫孝，天之經(jīng)也，地之義也，民之行也”。儒家又根據(jù)“己欲達(dá)而達(dá)于人”的原則，提出“老吾老以及人之老”，將孝道從家庭推廣到社會(huì)。封建統(tǒng)治者也尤為關(guān)注孝的作用，認(rèn)為可“求忠臣于孝門”，歷來(lái)標(biāo)榜“以孝治天下”。作為孝道的具體表現(xiàn)，養(yǎng)老事業(yè)備受國(guó)家和社會(huì)重視。而為穩(wěn)定社會(huì)秩序起見(jiàn)，各朝統(tǒng)治者也屢有推行“仁政”、養(yǎng)恤貧苦孤殘等社會(huì)弱勢(shì)群體的行為。清朝是我國(guó)最后一個(gè)封建王朝，與此相應(yīng)，其在養(yǎng)老和養(yǎng)恤貧苦孤殘方面的措施也最為周詳。

(一)養(yǎng)老政策

清代養(yǎng)老政策的對(duì)象可分為三個(gè)部分：孤老、普通老人和致仕官員。因針對(duì)孤老的政策將在后面部分論及，這里主要討論后面兩項(xiàng)。

1.平民養(yǎng)老政策。清代普通民眾的養(yǎng)老以家庭為主體，但是國(guó)家也采取了一些優(yōu)惠政策，這主要體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面。

(1)免除老人及其家庭成員差役負(fù)擔(dān)。順治元年清政府已作規(guī)定：“凡軍民人等，年70以上者，免其丁夫雜差”。年過(guò)70即不必承擔(dān)國(guó)家差役。至康熙二十七年，為使家庭能充分照顧老人生活，清政府又詔“軍民70以上者，許一丁侍養(yǎng)，免其雜派差役”[16](卷68)，開(kāi)始把免除差役的范圍擴(kuò)大到老人的家庭成員。

(2)對(duì)老人予以物質(zhì)補(bǔ)助。順治元年規(guī)定，軍民80以上者，政府賞給絹一匹，棉花十斤，米一石，肉十斤；90以上，加倍給予。雍正四年，又遍賞全國(guó)70以上老人錢物，共費(fèi)銀八十九萬(wàn)余兩、米一十六萬(wàn)五千余石。每逢朝廷慶典時(shí)，清政府也通常會(huì)對(duì)老人有所賞賜，如康熙60大壽時(shí)，即79“凡兵民男婦自65歲以上者，賜緞匹衣服及銀兩有差”[16](卷68)。

(3)存問(wèn)、旌表高壽老人。在古代社會(huì)條件下，高壽極不易得，故而高壽不僅為個(gè)人之福，也常被視為國(guó)泰民安的祥瑞之兆，為此，歷代政府往往對(duì)高壽者有特別照顧，清代自不例外。清朝要求地方官應(yīng)不時(shí)“存問(wèn)”90歲以上的老人，如果老人系孤寡或因其子孫貧困而不能得到贍養(yǎng)的話，地方官應(yīng)對(duì)其采取賑恤措施[14](卷379)。因百歲老人尤為難得，清政府不僅賞給財(cái)物，還常予以旌表。康熙九年即規(guī)定：“命婦女孀居，壽至百歲者，題明給予‘貞壽之門’匾額，建坊銀三十兩”?？滴跛氖旰螅罕淼膶?duì)象有所擴(kuò)大，無(wú)論男女，只要年過(guò)百歲，“照例給予建坊銀，并給‘升平人瑞’匾額”[8](卷314)。

(4)法律等方面的優(yōu)待。清代法律對(duì)老人犯罪作了特別的規(guī)定：如年過(guò)70以上者犯流罪以下，罪行并不嚴(yán)重者，可以錢贖罪；80以上老人犯罪，罪行嚴(yán)重須判死刑者，應(yīng)由皇帝親自裁決；90以上者，則“雖有死罪不加刑”。在其他方面，老人也享有特殊待遇。如在科舉考試中，清政府對(duì)堅(jiān)持參加考試的老年應(yīng)試者往往格外開(kāi)恩[17](卷99)。

為提高老人地位，提倡敬老風(fēng)氣。康熙、乾隆兩朝還舉行了“千叟宴”?？滴跷迨辏瑸榱藨c?？滴?0壽辰，邀請(qǐng)了全國(guó)65歲以上在職和退休的文武官員以及全國(guó)各地推舉的賢德長(zhǎng)者共二三千人進(jìn)京赴宴。乾隆50大壽時(shí)也曾仿行“千叟宴”，與宴者達(dá)3000人。

2.對(duì)致仕官員的生活保障。致仕大致相當(dāng)于

今日的退休制度，但其適用面較窄，只是針對(duì)官員而言。官員作為統(tǒng)治階級(jí)，在任期間領(lǐng)受厚祿，自然生活無(wú)憂。但如年事漸高，不再任職領(lǐng)祿的話，生活水平不免出現(xiàn)較大的落差。為防止這種情況的發(fā)生，清朝政府對(duì)致仕官員的生活待遇作了種種規(guī)定。

早在順治年間，清朝政府就開(kāi)始關(guān)注致仕官員的待遇問(wèn)題，規(guī)定60以上正常致仕八旗武官發(fā)給原俸祿之半。后陸續(xù)對(duì)此有所增補(bǔ)，如順治十六年規(guī)定，“凡滿洲、蒙古、漢軍大小各官致仕”，“致仕之官有世襲者照品給俸”，順治十八年又規(guī)定：“無(wú)世職之官，年至60致仕者，仍給半俸，未及60歲，因疾辭仕者，不準(zhǔn)給?！盵18](卷104)致仕領(lǐng)半俸始成定例。

至康熙、乾隆年間，為使在職官員實(shí)心任事，開(kāi)始將致仕后的待遇與政績(jī)戰(zhàn)功掛鉤?？滴跷迥曛I曰：“年老解任官員，其歷任幾年及效力情由，俱著明白開(kāi)列，應(yīng)否給與半俸，請(qǐng)旨具奏?！盵18](卷104)這主要是針對(duì)文職官員的。乾隆二年，對(duì)武官也作了規(guī)定：“老病乞休各官，核明曾經(jīng)出征臨陣受傷得有功牌者，請(qǐng)旨令其原品休致，給以全俸，以養(yǎng)天年。其出征并未御敵及無(wú)功牌者，請(qǐng)旨令其原品休致，給以半俸。”[8](卷519)即有戰(zhàn)功者可得到格外優(yōu)待。

(二)養(yǎng)恤貧苦孤殘

清代在養(yǎng)恤貧苦孤殘方面采取的措施主要體現(xiàn)在其設(shè)立的養(yǎng)濟(jì)院、普濟(jì)堂、育嬰堂、棲留所、工藝局等社會(huì)福利機(jī)構(gòu)方面。

1.養(yǎng)濟(jì)院。養(yǎng)濟(jì)院是由官方設(shè)立的收養(yǎng)鰥寡孤獨(dú)殘疾無(wú)依者的機(jī)構(gòu)。清代養(yǎng)濟(jì)院始立于順治五年，此年順治帝詔令“各處設(shè)養(yǎng)濟(jì)院，收養(yǎng)鰥寡孤獨(dú)及殘疾無(wú)告之人”。此后諸帝多有復(fù)申，養(yǎng)濟(jì)院設(shè)置漸趨普及，遍布全國(guó)縣治以上城市，以每城一所的情況最為常見(jiàn)。各養(yǎng)濟(jì)院的規(guī)模大小與城市等級(jí)密切相關(guān)，等級(jí)愈高則規(guī)模大，反之亦然。如清初松江府城養(yǎng)濟(jì)院有屋51間，其所屬花亭、婁山二縣養(yǎng)濟(jì)院則各有屋25間[5](卷16)。此外，養(yǎng)濟(jì)院規(guī)模還受當(dāng)?shù)厝丝?、?cái)力及地方官員個(gè)人因素的制約。

清代早期養(yǎng)濟(jì)院的收養(yǎng)對(duì)象以當(dāng)?shù)亍蚌姽压陋?dú)殘疾無(wú)告之人”為限，外來(lái)者需移送本籍養(yǎng)濟(jì)院收養(yǎng)。但是隨著社會(huì)形勢(shì)的發(fā)展，養(yǎng)濟(jì)院也開(kāi)始將部分外來(lái)者列入收養(yǎng)范圍，如雍正十三年規(guī)定，“軍流犯年逾60不能力食者，照例撥入養(yǎng)濟(jì)院”[14](卷379)。乾隆四年，清政府要求各地養(yǎng)濟(jì)院收養(yǎng)流民中的殘廢人[14](卷182)。

養(yǎng)濟(jì)院收養(yǎng)孤貧時(shí)，必須遵照嚴(yán)格的程序。以清代廣東省樂(lè)昌縣養(yǎng)濟(jì)院為例，在辦理收養(yǎng)時(shí)，首先孤貧必須出示鄉(xiāng)約及鄰里的保狀書，證明符合條件；入住養(yǎng)濟(jì)院后，必須登記姓名、年齡、相貌、特征和入住原因，并注明原居村莊里圖；最后按此內(nèi)容，制作腰牌發(fā)給住院孤貧。養(yǎng)濟(jì)院收養(yǎng)滿額后，即暫停收養(yǎng)，待出現(xiàn)空額后按序頂補(bǔ)。為便于管理，養(yǎng)濟(jì)院對(duì)入住孤貧進(jìn)行編制，每10人設(shè)立一甲長(zhǎng)，輪流擔(dān)任，互相監(jiān)督；遇人滋事，須報(bào)官府處理；如有孤貧溝通作弊，則“革糧另補(bǔ)”。

清代養(yǎng)濟(jì)院在救助標(biāo)準(zhǔn)上也有章可循，但存在地區(qū)差異。乾隆二年時(shí)清政府曾統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，“每孤貧一名，歲給銀一兩二錢六分，米二石八斗三升各有奇。遇閏加銀三分，加米二斗三升各有奇。”[14](卷182)但因地方財(cái)力強(qiáng)弱不一，各地養(yǎng)濟(jì)院的救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上還是存在很大不同，大概而言，地方財(cái)力雄厚則救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)高，財(cái)力窘迫則標(biāo)準(zhǔn)低。

由于養(yǎng)濟(jì)院的舉辦經(jīng)費(fèi)來(lái)自政府，所以多由地方官員直接管理。為提高官員的重視程度，清政府將養(yǎng)濟(jì)院的經(jīng)營(yíng)情況列為考績(jī)內(nèi)容，并具體規(guī)定了地方官員的管理責(zé)任。如地方官必須登記孤貧個(gè)人資料、發(fā)放銀米、點(diǎn)驗(yàn)人員、維修設(shè)施[7](卷602)。但制度完備并不能完全保障養(yǎng)濟(jì)院的正常運(yùn)行，在雍正年間，養(yǎng)濟(jì)院已顯弊端，如不法官吏欺蒙舞弊、任意克扣侵蝕，無(wú)賴混充冒入、真正孤貧難得養(yǎng)恤等情況屢見(jiàn)不鮮。為消除官營(yíng)所帶來(lái)的弊端，清朝晚期，地方社會(huì)也開(kāi)始介入養(yǎng)濟(jì)院的建設(shè)，養(yǎng)濟(jì)院的官營(yíng)色彩漸趨淡薄。

2.普濟(jì)堂。因養(yǎng)濟(jì)院的收養(yǎng)名額有限，且弊端眾多，日漸衰敗，不能滿足實(shí)際需要，為補(bǔ)養(yǎng)濟(jì)院不足，清代還出現(xiàn)了另一收養(yǎng)孤貧的機(jī)構(gòu)——普濟(jì)堂。

最早的普濟(jì)堂由地方社會(huì)舉辦，“康熙四十五年，京師廣寧門外，士民公建普濟(jì)堂，頒發(fā)御制碑文及‘膏澤回春’匾額”。因其成效顯著，且無(wú)需政府出資，可補(bǔ)養(yǎng)濟(jì)院之不足，得到雍正帝的肯定，并要求地方政府“時(shí)加獎(jiǎng)勵(lì)，以鼓舞之”。在皇帝的號(hào)召下，普濟(jì)堂建設(shè)盛行一時(shí)。如河?xùn)|總督王士俊即命河南省“每一州縣，必于境內(nèi)建造普濟(jì)堂一所，多置義田，以溥皇恩，以恤煢獨(dú)。限文到一月內(nèi)，鳩工庀材，先將興工日期報(bào)查，再?gòu)V置義產(chǎn)，續(xù)詳查核?！币源藶槠鯔C(jī)，河南省109個(gè)州縣共建立了129所普濟(jì)堂，山東省101個(gè)州縣衛(wèi)所中也設(shè)置了131所普濟(jì)堂。這些普濟(jì)堂“纖毫不需公項(xiàng)”，完全利用民間資金興建。但乾隆以后，官方開(kāi)始擔(dān)負(fù)起創(chuàng)設(shè)、資助普濟(jì)堂的責(zé)任。與此相應(yīng)，普濟(jì)堂在管理方面也出現(xiàn)了變化。早期普濟(jì)堂由于開(kāi)辦經(jīng)費(fèi)來(lái)自地方捐助，所以通常由出資人輪流管理。在官方介入后，普濟(jì)堂開(kāi)始采取聘任制的方式，由官方延請(qǐng)地方紳士管理，如本為民間創(chuàng)立的的蘇州普濟(jì)堂轉(zhuǎn)為官督民辦后，在乾隆四十九年，因原管者“經(jīng)理不善，堂務(wù)廢弛”，遂仿照江寧普濟(jì)堂的方法，延請(qǐng)紳士輪流經(jīng)管。但因官營(yíng)普濟(jì)堂更易滋長(zhǎng)弊端，因而太平天國(guó)戰(zhàn)爭(zhēng)后重建的普濟(jì)堂一般都采取了官民合辦的方式。

普濟(jì)堂收養(yǎng)對(duì)象是鰥寡孤獨(dú)貧病之人，但與養(yǎng)濟(jì)院有所區(qū)別。普濟(jì)堂以收養(yǎng)貧病老人為主，對(duì)收養(yǎng)對(duì)象的年齡有特別限定，一般要求至少在50歲以上，浙江省平湖縣則規(guī)定為70歲以上，而養(yǎng)濟(jì)院則比較強(qiáng)調(diào)貧困的殘疾之人，平湖縣《普濟(jì)堂規(guī)條》中特別強(qiáng)調(diào)：“廢疾目盲，例應(yīng)歸養(yǎng)濟(jì)院者，無(wú)庸保呈(進(jìn)入普濟(jì)堂)”?？梢?jiàn)普濟(jì)堂與養(yǎng)濟(jì)院雖都以孤貧為收養(yǎng)對(duì)象，卻各有偏重。

3.育嬰堂。育嬰堂是收養(yǎng)棄嬰的機(jī)構(gòu)，在清代的民間慈善事業(yè)中，它發(fā)生最早、且最受政府和地方社會(huì)重視。在順治二年，太倉(cāng)州出現(xiàn)了全國(guó)最早的育嬰堂，10年以后，向揚(yáng)州、杭州、高郵等地不斷蔓延。早期的育嬰堂皆由民間自發(fā)辦理，數(shù)量不多，但雍正二年頒布詔書，“再行文各省督撫，轉(zhuǎn)飭有司，勸募好善之人，于通都大邑人煙稠集之處，若可以照京師(育嬰堂)例推而行之，其于字弱恤孤之道，似有裨益，而凡人怵惕惻隱之心，亦可感發(fā)而興起矣”[7](卷269)。以此勸諭詔書為契機(jī)，育嬰堂的設(shè)立日趨興盛，并開(kāi)始由城市向鄉(xiāng)村地區(qū)普及，乾隆年間江南各府縣的育嬰堂普及率不低于62.5%[19]。同時(shí)，育嬰堂也越來(lái)越多地得到官府的指導(dǎo)和扶助，逐漸染上濃厚的官方色彩，演變成官督民辦的慈善機(jī)構(gòu)。

4.棲流所與工藝局。流民可以說(shuō)是最易引發(fā)動(dòng)亂的社會(huì)群體，因此歷代政府都格外重視。清代還先后設(shè)立了收養(yǎng)流民的機(jī)構(gòu)——棲流所和工藝局。

早在順治十年，清政府即在京師五城建造棲流所，每處建屋20間[7](卷869)，收養(yǎng)流民。至雍正年間，規(guī)制漸備，如雍正十三年議定：“凡外來(lái)無(wú)依及病臥街衢者，該坊總甲報(bào)官收入該司，坊官按名登記循環(huán)薄，每名日給小米一倉(cāng)升，煤炭油菜制錢一十五文，隆冬無(wú)棉衣者給粗布棉襖一件，每所各募本城誠(chéng)實(shí)民人一名，月給工食五錢，責(zé)令看管房屋照料在所流民。若流民患病報(bào)官撥醫(yī)調(diào)治，有在所病故及沿途臥斃者，通令報(bào)官掩埋官給棺木，每口價(jià)銀八錢，埋于義冢。”明確了棲流所的職責(zé)及救助措施。

除北京城外，清代各省城州縣多設(shè)有棲流所，章程較為完備。棲流所除收養(yǎng)流民外，實(shí)際上還有限制流民人身自由的功能，在運(yùn)營(yíng)上得到了官府和地方善堂的共同參與，帶有官督民辦的色彩。

隨著鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)之后“西潮東漸”的歷史進(jìn)程，清政府和部分先進(jìn)的中國(guó)人開(kāi)始認(rèn)識(shí)到中國(guó)傳統(tǒng)善堂只事收養(yǎng)的不足，主張改革，重視對(duì)所收貧民的技能教育，教、養(yǎng)并重。為此，從光緒二十六年開(kāi)始，各地開(kāi)始陸續(xù)推行工藝局，就筆者所見(jiàn)，北京、直隸、河南、山東、江西、四川、貴州、云南、廣東、廣西、湖北、新疆、熱河、吉林、黑龍江、奉天、陜西、山西、甘肅、浙江、江蘇、安徽、福建等處皆有設(shè)立。工藝局的功能與棲流所有類似的一面，皆以流民為收容對(duì)象，但其與棲流所的根本不同之處在于：它不僅注意收養(yǎng)，而且重視教給流民工藝，使之可自食其力。三、結(jié)語(yǔ)

清朝是我國(guó)最后一個(gè)封建王朝，社會(huì)保障政策較多地吸取、繼承了歷朝歷代的有效經(jīng)驗(yàn)，其荒政、養(yǎng)老、養(yǎng)恤貧苦孤殘政策大多為沿襲前代而來(lái)。但與前代相比，清代社會(huì)保障政策也不無(wú)進(jìn)步之處。清代對(duì)流民問(wèn)題格外重視，設(shè)立了專門收養(yǎng)流民的棲流所；清代各種社會(huì)保障、慈善機(jī)構(gòu)的數(shù)量和普及程度大大超過(guò)前代，如江南地區(qū)的育嬰事業(yè)趨于興盛，構(gòu)成了城鄉(xiāng)一體化的育嬰網(wǎng)絡(luò)；清代特別注意鼓勵(lì)和利用社會(huì)力量參與社會(huì)保障事業(yè)，出現(xiàn)了多種官督民辦的社會(huì)保障機(jī)構(gòu)及民間慈善設(shè)施?？梢哉f(shuō)，清代社會(huì)保障政策已集歷代之大成，達(dá)到了封建社會(huì)的頂峰，但是，它仍不能跳出封建窠臼，存在著很大的局限。如保障措施帶有濃重的道德教化色彩；保障的層次較低，集中在保障人們最低生活需要的社會(huì)救濟(jì)層次上；加上人治社會(huì)的局限，各種保障措施不能得到長(zhǎng)久有效的運(yùn)行，往往時(shí)興時(shí)廢。

清代也是我國(guó)近代化的發(fā)端期。1840年鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以后，隨著西潮的沖擊和社會(huì)形勢(shì)的急劇變化，清代的社會(huì)保障政策開(kāi)始出現(xiàn)一些引人注目的新動(dòng)向，如晚清時(shí)期設(shè)立的工藝局，便開(kāi)始對(duì)無(wú)業(yè)貧民采取就業(yè)培訓(xùn)的新方法，保障層次有了很大提高。但由于此時(shí)的清政府已腐朽不堪、搖搖欲墜，沒(méi)有能力完成近代化的歷史使命，制定并實(shí)施現(xiàn)代社會(huì)保障政策的任務(wù)只好留待后人了。

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