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清代官吏懲戒思索

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清代官吏懲戒思索

中國(guó)自古以來(lái)就形成了“明主治吏不治民”(《韓非子·外儲(chǔ)說(shuō)右下》)的傳統(tǒng)。治吏之途雖然各異,但不外乎賞罰,正所謂“賞罰者,國(guó)之利器而制人之柄也”(劉勰:《賞罰》)。清代同中國(guó)歷史上的其他王朝一樣,對(duì)過(guò)犯官吏懲戒頗為重視。史料記載,早在太祖努爾哈赤“定國(guó)政”之時(shí),包括官吏懲戒在內(nèi)的法制就奠定雛形了?;侍珮O登極后,頒布了《崇德會(huì)典》,開(kāi)啟了清朝纂修會(huì)典的先河。自入關(guān)到清末,清朝統(tǒng)治者又先后編纂了五部會(huì)典、五部律例,并制定了《欽定六部處分則例》、《欽定吏部處分則例》、《欽定兵部處分則例》、《欽定王公處分則例》等單行官吏懲戒法規(guī),對(duì)官吏懲戒的范圍、類型、程序和方式等作了明確的規(guī)定,從而形成了一套較為完整而系統(tǒng)的官吏懲戒制度。

從史實(shí)看,清代官吏懲戒制度也有所落實(shí),作為定期行政懲戒的京察、大計(jì)處分堅(jiān)持實(shí)行到清廷覆亡,并由此處分了一批違紀(jì)違規(guī)職官。筆者據(jù)《清實(shí)錄》統(tǒng)計(jì),有清一代,因大計(jì)被處“八法”(后為“六法”)的官員共有17403人次。其中,革職永不敘用者僅康熙朝就有622人。經(jīng)常性的行政懲處,清朝政府也多有實(shí)施。光緒元年(1875年)到清帝遜位,《清實(shí)錄》中有姓名可查的被地方大員參劾革職的文職官員至少有5984人次。過(guò)犯官吏刑罰制裁,雖然尚無(wú)確切的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),但縱觀有清268年,清政府尚能根據(jù)大清官吏刑罰懲戒制度,對(duì)犯罪官員進(jìn)行懲處。據(jù)牛創(chuàng)平先生統(tǒng)計(jì),清代因經(jīng)濟(jì)犯罪而判刑的一、二品大員有157人。蕭致治認(rèn)為,乾隆朝因貪污被處死的二品以上官員即有30人之多。清朝官吏懲戒的實(shí)行,在當(dāng)時(shí)的一些私家記載中也可以得到印證。嘉慶時(shí)福建的地方大員汪志伊稱,“閩省知縣一官,共六十二缺,除降離任外,現(xiàn)在銀糧處分應(yīng)停升轉(zhuǎn),及命盜、鹽課雜罰處分在十案以上者,共三十九員?!保ㄍ糁疽粒骸毒搓惱糁稳率琛?,《清經(jīng)世文編》卷16)龔自珍在其《明良論四》中也說(shuō)“朝廷一二品大臣,朝見(jiàn)而免冠,夕見(jiàn)而免冠,議處、察議之諭不絕于邸鈔。部臣工于綜核,吏部之議群臣,都察院之議吏部也,靡月不有。府州縣官,左顧則罰俸至,右顧則降級(jí)至,左右顧則革職至”??傊?,官吏懲戒在清朝得到了某種程度的執(zhí)行,使其吏治的腐敗得到一定的整飭,同時(shí)對(duì)于保證國(guó)家機(jī)器的正常運(yùn)行和社會(huì)的穩(wěn)定也起了某些作用。

清代官吏懲戒雖有一定的歷史效用,然而,它不可能根治官吏的腐敗,因而最終導(dǎo)致了清朝的覆亡。這其中的原因有如下幾點(diǎn):

一是官吏懲戒權(quán)的高度集中。清代官吏懲戒權(quán)高度集中于皇帝。所謂“黜陟大權(quán),操之自上”。懲戒權(quán)的高度集中雖然為官吏懲戒制度的實(shí)施提供了某種保障,但它不僅使皇帝因此得以排除在懲戒范圍之外,而且使之有了任意懲戒官員的可能性。這就大大降低了官吏懲戒法律和懲戒行為的嚴(yán)肅性。而皇帝在官吏懲戒上的肆意擅斷又往往帶來(lái)懲戒的不公。官吏過(guò)犯,不能同罪同罰,異罪異罰,自然會(huì)嚴(yán)重降低懲戒法律的權(quán)威性和實(shí)際效力。

二是懲戒法律過(guò)于繁復(fù)。清代官吏懲戒法,尤其是其中的“例”,盡管以其靈活、具體等優(yōu)勢(shì)彌補(bǔ)了穩(wěn)定、抽象的律文和會(huì)典之不足,并且在官吏懲戒實(shí)踐中發(fā)揮了所謂“以例治天下”的作用,然而,由于至為繁復(fù)、細(xì)密和苛刻,也導(dǎo)致了諸多負(fù)面影響。首先它束縛了官員手腳。其次,它導(dǎo)致粉飾、欺瞞以及包庇之風(fēng),故而馮桂芬指出,這些繁復(fù)的“例”“非以防其欺,乃以導(dǎo)其欺也,不特導(dǎo)其欺,且以逼其欺也。其于治天下,非徒無(wú)益,而又害之?!痹俅?,由于“例”條“愈滋愈碎”,非老于其事而不知其所以然者,使吏胥得以因緣生奸,舞文弄法。最后,“例”本身因此多成為具文,實(shí)際作用不大,即王韜所言“朝廷有行法之名,而無(wú)奉法之實(shí)也”。包括“例”在內(nèi)的清代官吏懲戒法律雖“密如凝脂”,到頭來(lái)卻是“一弊未弭,百弊已起,如葺漏屋,愈葺愈漏,如補(bǔ)破衲,愈補(bǔ)愈破”。

三是官吏懲戒制度的內(nèi)容滯后,與吏治腐敗現(xiàn)實(shí)和社會(huì)變化及時(shí)代潮流不相適應(yīng)??v向比較,清代(主要是前清)官吏懲戒制度的內(nèi)容大致貼近社會(huì)現(xiàn)實(shí),然而,從總體上看,有清一代官吏懲戒制度還是相對(duì)落后于社會(huì)發(fā)展對(duì)吏治的需求。鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后,清廷的官吏懲戒制度建設(shè),除光緒《欽定大清會(huì)典》和宣統(tǒng)《大清現(xiàn)行刑律》、《大清新刑律》外,幾乎乏善可陳。就連富有開(kāi)放性的條例,自1870年修訂后,也歷經(jīng)32年之久,直到1902年才重修而“刪除三百四十四條”。尤其是清末十年,舊的官僚體制、格局的打破,新的部門(mén)、機(jī)構(gòu)及其職位的產(chǎn)生,均迫切需要懲戒制度的變革、損益,可是,官吏懲戒內(nèi)容幾乎照舊,無(wú)甚變化,這就嚴(yán)重地影響了懲戒的實(shí)施和懲戒效用的實(shí)現(xiàn)。

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