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摘要：中國當(dāng)前正在進(jìn)行大規(guī)模的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，市場(chǎng)無疑是資源配置的主體。然而，市場(chǎng)具有其局限性，特別是在公共物品的提供上，這成為政府發(fā)揮作用的重要原因。具體到農(nóng)村，農(nóng)業(yè)作為弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，市場(chǎng)選擇失靈問題更為突出。

關(guān)鍵詞：公共物品；公共財(cái)政；新農(nóng)村建設(shè)

一、農(nóng)村公共物品的概念界定

農(nóng)村公共物品是在農(nóng)村地域或范圍內(nèi)，農(nóng)村居民消費(fèi)享用的具有非排他性和非競爭性的物資或服務(wù)產(chǎn)品，包括純公共物品和準(zhǔn)公共物品。其中純公共物品是指在消費(fèi)過程中具有充分的非競爭性與非排他性，從而應(yīng)當(dāng)由政府免費(fèi)提供的產(chǎn)品，如農(nóng)村公共安全、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科學(xué)研究、全國性大江大河治理等。準(zhǔn)公共物品性質(zhì)上介于純公共物品與私人物品之間，具有效益上的外溢性和不充分的非排他性與非競爭性等方面的特征，如農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村義務(wù)教育、技術(shù)培訓(xùn)、公共衛(wèi)生等。

（一）城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)以及各級(jí)政府財(cái)權(quán)事權(quán)的不統(tǒng)一，造成農(nóng)村公共物品供給不足

1.中國財(cái)政資源配置的城市化傾向明顯，形成了城鄉(xiāng)不均衡的分配格局

（1）與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關(guān)的公共物品建設(shè)滯后

第一，農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。目前的農(nóng)田水利設(shè)施大多是在時(shí)期集體興建的，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后新上馬的項(xiàng)目較少，因此多數(shù)設(shè)施呈現(xiàn)老化狀態(tài)。許多水塘、水壩和灌溉設(shè)施因?yàn)槿狈S修和保養(yǎng)，功能逐漸退化，使得農(nóng)業(yè)抗災(zāi)能力下降，大部分地區(qū)還是靠天吃飯。第二，農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)領(lǐng)域。目前中國農(nóng)村在信息系統(tǒng)、農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)研究、農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃這類軟公共物品供給方面非常匱乏：農(nóng)業(yè)信息化基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，信息資源缺乏有效的整合開發(fā)，渠道不暢，信息內(nèi)容與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)、針對(duì)性不強(qiáng)；農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)研究投入不足，農(nóng)業(yè)科技人員緊缺；農(nóng)民了解農(nóng)業(yè)新品種、種植養(yǎng)殖技術(shù)、農(nóng)業(yè)病蟲害處理等方面信息來源渠道過于狹窄，過于依靠農(nóng)民自身的經(jīng)驗(yàn)和途徑，政府未能提供相應(yīng)的輔導(dǎo)培訓(xùn)和技術(shù)支持；農(nóng)業(yè)發(fā)展缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，農(nóng)民生產(chǎn)沒有總體性的指導(dǎo)。第三，金融服務(wù)領(lǐng)域。近幾年，國有商業(yè)銀行紛紛推行城市發(fā)展戰(zhàn)略，收縮農(nóng)村營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)，逐步淡出農(nóng)村金融市場(chǎng)，僅有農(nóng)村信用社在發(fā)揮著支農(nóng)主力軍作用。同時(shí)，農(nóng)民貸款缺少可供抵押、質(zhì)押的產(chǎn)品，土地產(chǎn)權(quán)不能抵押、出租、入股和轉(zhuǎn)讓，貸款手續(xù)煩瑣，審批過于嚴(yán)格。

（2）農(nóng)民生產(chǎn)生活設(shè)施嚴(yán)重不足

在農(nóng)村飲水安全方面，全國一半的行政村沒有通自來水，有3億多農(nóng)村人口未達(dá)到飲水安全標(biāo)準(zhǔn)，其中因污染和自然原因致使飲用水微生物含量嚴(yán)重超標(biāo)的有1.3億人。目前農(nóng)村電力設(shè)施供給不足的矛盾仍比較突出，全國有約2000萬農(nóng)村人口用不上電。在農(nóng)村道路建設(shè)方面，全國有近100個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、近4萬個(gè)建制村沒通公路，近l萬個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、30多萬個(gè)建制村沒通瀝青路和水泥路。

（3）農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展嚴(yán)重滯后

一是中小學(xué)辦學(xué)條件差。大多數(shù)中小學(xué)校舍簡陋，桌椅破舊，甚至有不通電的現(xiàn)象，普遍缺乏供學(xué)生活動(dòng)的場(chǎng)所；年級(jí)設(shè)置不完備，教師學(xué)歷層次較低。二是衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施落后。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府所在村的醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施相對(duì)較好，但大多數(shù)農(nóng)村僅有兩三家個(gè)體性質(zhì)的衛(wèi)生所，設(shè)備較差，技術(shù)一般，僅出售一般的藥品，能治療頭疼感冒之類小病，疫病防治、身體檢查基本上做不到。三是公共文化設(shè)施不足?，F(xiàn)代文化設(shè)施如籃球場(chǎng)、乒乓球臺(tái)、公共圖書館、公共娛樂室、公共綠地、網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等均非常稀缺。四是社會(huì)保障基本是空白。建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的農(nóng)村社會(huì)保障制度，將農(nóng)民納入到全社會(huì)的社保體系中。這一任務(wù)任重而道遠(yuǎn)，我國現(xiàn)今這一領(lǐng)域基本處于空白狀態(tài)。養(yǎng)老保險(xiǎn)、最低生活保障、扶貧濟(jì)困等制度尚未建立。

2.事權(quán)和財(cái)權(quán)的不統(tǒng)一，妨礙了農(nóng)村公共物品的有效供給

一方面，從中央到地方各級(jí)政府都有許多相同的供給責(zé)任，如教育、科學(xué)、文化、國防、衛(wèi)生等，但是沒有一個(gè)法律明確規(guī)定了各層級(jí)政府在供給責(zé)任上的具體劃分。另一方面，各層級(jí)政府和村民自治組織的供給責(zé)任也非常相似，同樣缺乏明確劃分。

（二）“自上而下”的決策機(jī)制造成農(nóng)村公共物品供給結(jié)構(gòu)失衡

在現(xiàn)行公共物品供給體制下，農(nóng)村公共物品的供給主要不是由農(nóng)村內(nèi)部需求決定，而是農(nóng)村外部的指令決定。農(nóng)民作為農(nóng)村公共物品直接受用者，卻處于決策的最低層，加上各種監(jiān)督與約束機(jī)制尚不完善，對(duì)各級(jí)政府供給農(nóng)村公共物品的決策幾乎沒有太大的影響，進(jìn)而失去參與農(nóng)村公共物品供給決策的積極性與主動(dòng)性。

一是農(nóng)民急需的公共物品供給嚴(yán)重不足，政府“缺位”嚴(yán)重?！熬盼濉逼陂g，國家財(cái)政用于農(nóng)業(yè)的直接和間接支出達(dá)到8000多億元，其中，與農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收關(guān)系密切的支援農(nóng)村生產(chǎn)支出、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)支出、扶貧支出、農(nóng)村災(zāi)害和社會(huì)救濟(jì)支出約2200億元，僅占農(nóng)業(yè)總支出的四分之一，其他農(nóng)民增收關(guān)系不密切的費(fèi)用如基本建設(shè)支出，各項(xiàng)事業(yè)費(fèi)等所占比例較大，增長較快，“十五”期間這種趨勢(shì)越發(fā)明顯。

二是關(guān)系政治利益的公共物品供給過剩。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)“自上而下”的任命制以及任期制決定了大多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)的“短視”行為。他們熱衷于升級(jí)達(dá)標(biāo)，傾心于見效快、易出政績的短期公共項(xiàng)目，如防洪防澇設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村電網(wǎng)改造、交通道路建設(shè)等“政績工程”、“面子工程”、“樣板工程”、“小康工程”等。但對(duì)于一些具有長期效益和隱性政績的公共物品，如農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、環(huán)境污染整治等供給不積極。

（三）政府決策的偏差以及尋租行為，使得農(nóng)村公共物品供給質(zhì)量較低

目前，地方政府尤其是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府所提供的農(nóng)村公共服務(wù)較多地受“評(píng)比、達(dá)標(biāo)”等涉及政績的因素影響。這就不可避免地導(dǎo)致公共物品供給的消極應(yīng)付、弄虛作假等形式主義現(xiàn)象，農(nóng)民從中受益甚少，甚至反受其害。在一些地方，由于政府缺乏周密的調(diào)查分析，草率決策，引導(dǎo)甚至強(qiáng)制農(nóng)民轉(zhuǎn)換產(chǎn)品或品種，從而嚴(yán)重影響了資源的有效配置。

（四）財(cái)政支農(nóng)資金管理體制的制度缺欠導(dǎo)致農(nóng)村公共物品政府投入效率低下

一是財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投入實(shí)行分塊管理，部門分割嚴(yán)重，使有限的資金不能形成合力，難以發(fā)揮資金的規(guī)模效應(yīng)，從而影響了資金投入的整體效益；二是政府財(cái)政支農(nóng)資金監(jiān)督機(jī)制落后，資金優(yōu)化配置程度低；三是財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投入到位率低，挪用擠占現(xiàn)象嚴(yán)重。

二、中國現(xiàn)階段農(nóng)村公共物品提供的現(xiàn)狀分析

（一）強(qiáng)化政府的主導(dǎo)供給功能

1.調(diào)整國民收入分配結(jié)構(gòu)，加大財(cái)政投入力度，提高農(nóng)村公共物品供給水平

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)實(shí)行的是“以農(nóng)補(bǔ)工”、“重城輕農(nóng)”、“優(yōu)先發(fā)展城市”的傾斜型發(fā)展政策，形成了城鄉(xiāng)不均衡的國民收入和社會(huì)利益分配格局，這是造成城鄉(xiāng)公共物品建設(shè)出現(xiàn)巨大差距的主要原因。

2.科學(xué)劃分各級(jí)政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)，完善財(cái)政管理體制

雖然公共物品非排他性和非競爭性的基本特征決定了政府在供給責(zé)任上的主導(dǎo)性，但是，農(nóng)村公共物品構(gòu)成上的層次性特征則又決定了不同層級(jí)政府承擔(dān)的農(nóng)村公共物品供給的責(zé)任是不一樣的。當(dāng)前各級(jí)政府的事權(quán)混亂是農(nóng)村公共物品供給體制矛盾的癥結(jié)所在。所以，必須科學(xué)劃分中央政府與地方政府以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村民委員會(huì)的職責(zé)范圍。

一是合理調(diào)整中央政府與地方政府的事權(quán)和支出責(zé)任；二是科學(xué)合理地劃分各級(jí)政府的收入范圍；三是完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度，加大各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。

3.結(jié)構(gòu)調(diào)整

一是調(diào)整農(nóng)村財(cái)政的投入結(jié)構(gòu)，壓縮糧食流通領(lǐng)域的財(cái)政補(bǔ)貼，增加對(duì)種糧農(nóng)民的直接補(bǔ)貼，減少交叉和中間環(huán)節(jié)，提高農(nóng)業(yè)財(cái)政資金使用效率；國債資金要增加農(nóng)村教育、文化、衛(wèi)生等公共物品的投資比例。二是采取因地制宜、區(qū)別對(duì)待的政府投入政策，重點(diǎn)加大不發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的農(nóng)村財(cái)政投入比重，包括加大直接財(cái)政投入、財(cái)政補(bǔ)貼、國債資金支持等。三是合理確定公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的優(yōu)先順序，將有限的政府財(cái)力運(yùn)用到農(nóng)村急需所用之處。

4.建立農(nóng)村公共物品的公共選擇機(jī)制，健全農(nóng)村公共資金監(jiān)督管理機(jī)制，提高公共物品供給效率

現(xiàn)行農(nóng)村公共物品供給的“自上而下”決策機(jī)制是導(dǎo)致農(nóng)村公共物品供給效率低下的重要原因。因此，必須改變這種由轄區(qū)外部變量決定轄區(qū)內(nèi)部公共物品供給的決策機(jī)制，建立起由轄區(qū)內(nèi)部需求決定的公共物品供給決策機(jī)制。

政府先確定若干項(xiàng)目，并制定統(tǒng)一科學(xué)的規(guī)劃方案，然后由村民討論自己決策，因地制宜選擇最急需建設(shè)的項(xiàng)目，向政府申報(bào)。財(cái)政按照“統(tǒng)一扶持標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)選扶持對(duì)象，補(bǔ)助以物代資，調(diào)動(dòng)農(nóng)戶投入”的原則，以縣為單位公布新農(nóng)村建設(shè)扶持資金的使用辦法，根據(jù)工程進(jìn)度撥付，實(shí)行陽光操作。項(xiàng)目由申報(bào)主體自主組織實(shí)施，實(shí)行跟蹤監(jiān)管。

（二）鼓勵(lì)非政府組織（企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)）積極參與農(nóng)村公共物品的提供

在傳統(tǒng)的管理理念中，公共部門就是指政府，政府是公共品的唯一提供者。而在地方治理理念中，管理主體是多元性的，非政府組織也都被認(rèn)為是公共物品的供給者。政府與非政府組織之間不應(yīng)該是壓制與被壓制的關(guān)系，而是一種合理分工的合作關(guān)系。當(dāng)前政府正處于轉(zhuǎn)型期，應(yīng)該培育和發(fā)展更多的非政府組織，由它們來解決當(dāng)前社會(huì)中存在的許多問題和公共物品的提供難題。

（三）積極吸納其他多種形式的供給模式參與

財(cái)政農(nóng)業(yè)支持政策的運(yùn)用，其意義不僅僅在于直接增加農(nóng)業(yè)投入，還在于有利于吸引和帶動(dòng)全社會(huì)的農(nóng)業(yè)投入。必須在明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系的條件下，積極引進(jìn)民間投資，通過投資主體多元化，動(dòng)員社會(huì)資源來提供農(nóng)村公共物品。這樣一方面可減輕財(cái)政供給公共物品的壓力，另一方面也可以滿足農(nóng)民對(duì)公共物品的需求。實(shí)際上中國目前已出現(xiàn)了農(nóng)村公共物品的誘致性變遷現(xiàn)象，如村級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的民間供給，小型農(nóng)田水利設(shè)施以及大中型農(nóng)機(jī)具的私有化等。

三、對(duì)策建議

農(nóng)村公共物品是在農(nóng)村地域或范圍內(nèi)，農(nóng)村居民消費(fèi)享用的具有非排他性和非競爭性的物資或服務(wù)產(chǎn)品，包括純公共物品和準(zhǔn)公共物品。其中純公共物品是指在消費(fèi)過程中具有充分的非競爭性與非排他性，從而應(yīng)當(dāng)由政府免費(fèi)提供的產(chǎn)品，如農(nóng)村公共安全、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科學(xué)研究、全國性大江大河治理等。準(zhǔn)公共物品性質(zhì)上介于純公共物品與私人物品之間，具有效益上的外溢性和不充分的非排他性與非競爭性等方面的特征，如農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村義務(wù)教育、技術(shù)培訓(xùn)、公共衛(wèi)生等。

（一）城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)以及各級(jí)政府財(cái)權(quán)事權(quán)的不統(tǒng)一，造成農(nóng)村公共物品供給不足

1.中國財(cái)政資源配置的城市化傾向明顯，形成了城鄉(xiāng)不均衡的分配格局

（1）與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關(guān)的公共物品建設(shè)滯后

第一，農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。目前的農(nóng)田水利設(shè)施大多是在時(shí)期集體興建的，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后新上馬的項(xiàng)目較少，因此多數(shù)設(shè)施呈現(xiàn)老化狀態(tài)。許多水塘、水壩和灌溉設(shè)施因?yàn)槿狈S修和保養(yǎng)，功能逐漸退化，使得農(nóng)業(yè)抗災(zāi)能力下降，大部分地區(qū)還是靠天吃飯。第二，農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)領(lǐng)域。目前中國農(nóng)村在信息系統(tǒng)、農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)研究、農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃這類軟公共物品供給方面非常匱乏：農(nóng)業(yè)信息化基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，信息資源缺乏有效的整合開發(fā)，渠道不暢，信息內(nèi)容與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)、針對(duì)性不強(qiáng)；農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)研究投入不足，農(nóng)業(yè)科技人員緊缺；農(nóng)民了解農(nóng)業(yè)新品種、種植養(yǎng)殖技術(shù)、農(nóng)業(yè)病蟲害處理等方面信息來源渠道過于狹窄，過于依靠農(nóng)民自身的經(jīng)驗(yàn)和途徑，政府未能提供相應(yīng)的輔導(dǎo)培訓(xùn)和技術(shù)支持；農(nóng)業(yè)發(fā)展缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，農(nóng)民生產(chǎn)沒有總體性的指導(dǎo)。第三，金融服務(wù)領(lǐng)域。近幾年，國有商業(yè)銀行紛紛推行城市發(fā)展戰(zhàn)略，收縮農(nóng)村營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)，逐步淡出農(nóng)村金融市場(chǎng)，僅有農(nóng)村信用社在發(fā)揮著支農(nóng)主力軍作用。同時(shí)，農(nóng)民貸款缺少可供抵押、質(zhì)押的產(chǎn)品，土地產(chǎn)權(quán)不能抵押、出租、入股和轉(zhuǎn)讓，貸款手續(xù)煩瑣，審批過于嚴(yán)格。

（2）農(nóng)民生產(chǎn)生活設(shè)施嚴(yán)重不足

在農(nóng)村飲水安全方面，全國一半的行政村沒有通自來水，有3億多農(nóng)村人口未達(dá)到飲水安全標(biāo)準(zhǔn)，其中因污染和自然原因致使飲用水微生物含量嚴(yán)重超標(biāo)的有1.3億人。目前農(nóng)村電力設(shè)施供給不足的矛盾仍比較突出，全國有約2000萬農(nóng)村人口用不上電。在農(nóng)村道路建設(shè)方面，全國有近100個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、近4萬個(gè)建制村沒通公路，近l萬個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、30多萬個(gè)建制村沒通瀝青路和水泥路。

（3）農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展嚴(yán)重滯后

一是中小學(xué)辦學(xué)條件差。大多數(shù)中小學(xué)校舍簡陋，桌椅破舊，甚至有不通電的現(xiàn)象，普遍缺乏供學(xué)生活動(dòng)的場(chǎng)所；年級(jí)設(shè)置不完備，教師學(xué)歷層次較低。二是衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施落后。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府所在村的醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施相對(duì)較好，但大多數(shù)農(nóng)村僅有兩三家個(gè)體性質(zhì)的衛(wèi)生所，設(shè)備較差，技術(shù)一般，僅出售一般的藥品，能治療頭疼感冒之類小病，疫病防治、身體檢查基本上做不到。三是公共文化設(shè)施不足?，F(xiàn)代文化設(shè)施如籃球場(chǎng)、乒乓球臺(tái)、公共圖書館、公共娛樂室、公共綠地、網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等均非常稀缺。四是社會(huì)保障基本是空白。建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的農(nóng)村社會(huì)保障制度，將農(nóng)民納入到全社會(huì)的社保體系中。這一任務(wù)任重而道遠(yuǎn)，我國現(xiàn)今這一領(lǐng)域基本處于空白狀態(tài)。養(yǎng)老保險(xiǎn)、最低生活保障、扶貧濟(jì)困等制度尚未建立。

2.事權(quán)和財(cái)權(quán)的不統(tǒng)一，妨礙了農(nóng)村公共物品的有效供給

一方面，從中央到地方各級(jí)政府都有許多相同的供給責(zé)任，如教育、科學(xué)、文化、國防、衛(wèi)生等，但是沒有一個(gè)法律明確規(guī)定了各層級(jí)政府在供給責(zé)任上的具體劃分。另一方面，各層級(jí)政府和村民自治組織的供給責(zé)任也非常相似，同樣缺乏明確劃分。

（二）“自上而下”的決策機(jī)制造成農(nóng)村公共物品供給結(jié)構(gòu)失衡

在現(xiàn)行公共物品供給體制下，農(nóng)村公共物品的供給主要不是由農(nóng)村內(nèi)部需求決定，而是農(nóng)村外部的指令決定。農(nóng)民作為農(nóng)村公共物品直接受用者，卻處于決策的最低層，加上各種監(jiān)督與約束機(jī)制尚不完善，對(duì)各級(jí)政府供給農(nóng)村公共物品的決策幾乎沒有太大的影響，進(jìn)而失去參與農(nóng)村公共物品供給決策的積極性與主動(dòng)性。

一是農(nóng)民急需的公共物品供給嚴(yán)重不足，政府“缺位”嚴(yán)重。“九五”期間，國家財(cái)政用于農(nóng)業(yè)的直接和間接支出達(dá)到8000多億元，其中，與農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收關(guān)系密切的支援農(nóng)村生產(chǎn)支出、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)支出、扶貧支出、農(nóng)村災(zāi)害和社會(huì)救濟(jì)支出約2200億元，僅占農(nóng)業(yè)總支出的四分之一，其他農(nóng)民增收關(guān)系不密切的費(fèi)用如基本建設(shè)支出，各項(xiàng)事業(yè)費(fèi)等所占比例較大，增長較快，“十五”期間這種趨勢(shì)越發(fā)明顯。

二是關(guān)系政治利益的公共物品供給過剩。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)“自上而下”的任命制以及任期制決定了大多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)的“短視”行為。他們熱衷于升級(jí)達(dá)標(biāo)，傾心于見效快、易出政績的短期公共項(xiàng)目，如防洪防澇設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村電網(wǎng)改造、交通道路建設(shè)等“政績工程”、“面子工程”、“樣板工程”、“小康工程”等。但對(duì)于一些具有長期效益和隱性政績的公共物品，如農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、環(huán)境污染整治等供給不積極。

（三）政府決策的偏差以及尋租行為，使得農(nóng)村公共物品供給質(zhì)量較低目前，地方政府尤其是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府所提供的農(nóng)村公共服務(wù)較多地受“評(píng)比、達(dá)標(biāo)”等涉及政績的因素影響。這就不可避免地導(dǎo)致公共物品供給的消極應(yīng)付、弄虛作假等形式主義現(xiàn)象，農(nóng)民從中受益甚少，甚至反受其害。在一些地方，由于政府缺乏周密的調(diào)查分析，草率決策，引導(dǎo)甚至強(qiáng)制農(nóng)民轉(zhuǎn)換產(chǎn)品或品種，從而嚴(yán)重影響了資源的有效配置。

（四）財(cái)政支農(nóng)資金管理體制的制度缺欠導(dǎo)致農(nóng)村公共物品政府投入效率低下

一是財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投入實(shí)行分塊管理，部門分割嚴(yán)重，使有限的資金不能形成合力，難以發(fā)揮資金的規(guī)模效應(yīng)，從而影響了資金投入的整體效益；二是政府財(cái)政支農(nóng)資金監(jiān)督機(jī)制落后，資金優(yōu)化配置程度低；三是財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投入到位率低，挪用擠占現(xiàn)象嚴(yán)重。

（一）強(qiáng)化政府的主導(dǎo)供給功能

1.調(diào)整國民收入分配結(jié)構(gòu)，加大財(cái)政投入力度，提高農(nóng)村公共物品供給水平

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)實(shí)行的是“以農(nóng)補(bǔ)工”、“重城輕農(nóng)”、“優(yōu)先發(fā)展城市”的傾斜型發(fā)展政策，形成了城鄉(xiāng)不均衡的國民收入和社會(huì)利益分配格局，這是造成城鄉(xiāng)公共物品建設(shè)出現(xiàn)巨大差距的主要原因。

2.科學(xué)劃分各級(jí)政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)，完善財(cái)政管理體制

雖然公共物品非排他性和非競爭性的基本特征決定了政府在供給責(zé)任上的主導(dǎo)性，但是，農(nóng)村公共物品構(gòu)成上的層次性特征則又決定了不同層級(jí)政府承擔(dān)的農(nóng)村公共物品供給的責(zé)任是不一樣的。當(dāng)前各級(jí)政府的事權(quán)混亂是農(nóng)村公共物品供給體制矛盾的癥結(jié)所在。所以，必須科學(xué)劃分中央政府與地方政府以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村民委員會(huì)的職責(zé)范圍。

一是合理調(diào)整中央政府與地方政府的事權(quán)和支出責(zé)任；二是科學(xué)合理地劃分各級(jí)政府的收入范圍；三是完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度，加大各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。

3.結(jié)構(gòu)調(diào)整

一是調(diào)整農(nóng)村財(cái)政的投入結(jié)構(gòu)，壓縮糧食流通領(lǐng)域的財(cái)政補(bǔ)貼，增加對(duì)種糧農(nóng)民的直接補(bǔ)貼，減少交叉和中間環(huán)節(jié)，提高農(nóng)業(yè)財(cái)政資金使用效率；國債資金要增加農(nóng)村教育、文化、衛(wèi)生等公共物品的投資比例。二是采取因地制宜、區(qū)別對(duì)待的政府投入政策，重點(diǎn)加大不發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的農(nóng)村財(cái)政投入比重，包括加大直接財(cái)政投入、財(cái)政補(bǔ)貼、國債資金支持等。三是合理確定公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的優(yōu)先順序，將有限的政府財(cái)力運(yùn)用到農(nóng)村急需所用之處。

4.建立農(nóng)村公共物品的公共選擇機(jī)制，健全農(nóng)村公共資金監(jiān)督管理機(jī)制，提高公共物品供給效率

現(xiàn)行農(nóng)村公共物品供給的“自上而下”決策機(jī)制是導(dǎo)致農(nóng)村公共物品供給效率低下的重要原因。因此，必須改變這種由轄區(qū)外部變量決定轄區(qū)內(nèi)部公共物品供給的決策機(jī)制，建立起由轄區(qū)內(nèi)部需求決定的公共物品供給決策機(jī)制。

政府先確定若干項(xiàng)目，并制定統(tǒng)一科學(xué)的規(guī)劃方案，然后由村民討論自己決策，因地制宜選擇最急需建設(shè)的項(xiàng)目，向政府申報(bào)。財(cái)政按照“統(tǒng)一扶持標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)選扶持對(duì)象，補(bǔ)助以物代資，調(diào)動(dòng)農(nóng)戶投入”的原則，以縣為單位公布新農(nóng)村建設(shè)扶持資金的使用辦法，根據(jù)工程進(jìn)度撥付，實(shí)行陽光操作。項(xiàng)目由申報(bào)主體自主組織實(shí)施，實(shí)行跟蹤監(jiān)管。

（二）鼓勵(lì)非政府組織（企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)）積極參與農(nóng)村公共物品的提供

在傳統(tǒng)的管理理念中，公共部門就是指政府，政府是公共品的唯一提供者。而在地方治理理念中，管理主體是多元性的，非政府組織也都被認(rèn)為是公共物品的供給者。政府與非政府組織之間不應(yīng)該是壓制與被壓制的關(guān)系，而是一種合理分工的合作關(guān)系。當(dāng)前政府正處于轉(zhuǎn)型期，應(yīng)該培育和發(fā)展更多的非政府組織，由它們來解決當(dāng)前社會(huì)中存在的許多問題和公共物品的提供難題。超級(jí)秘書網(wǎng)

（三）積極吸納其他多種形式的供給模式參與

財(cái)政農(nóng)業(yè)支持政策的運(yùn)用，其意義不僅僅在于直接增加農(nóng)業(yè)投入，還在于有利于吸引和帶動(dòng)全社會(huì)的農(nóng)業(yè)投入。必須在明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系的條件下，積極引進(jìn)民間投資，通過投資主體多元化，動(dòng)員社會(huì)資源來提供農(nóng)村公共物品。這樣一方面可減輕財(cái)政供給公共物品的壓力，另一方面也可以滿足農(nóng)民對(duì)公共物品的需求。實(shí)際上中國目前已出現(xiàn)了農(nóng)村公共物品的誘致性變遷現(xiàn)象，如村級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的民間供給，小型農(nóng)田水利設(shè)施以及大中型農(nóng)機(jī)具的私有化等。

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