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【摘要】農(nóng)村最低生活保障是對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)工作的改革和創(chuàng)新，是按照最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)保障農(nóng)村貧困群眾基本生活的新型社會(huì)救助制度。盡管農(nóng)村最低生活保障制度的“零星試點(diǎn)”在我國(guó)取得了一定成效，但還存在許多問(wèn)題。我們應(yīng)在認(rèn)清建立農(nóng)村最低生活保障制度必要性的基礎(chǔ)上，針對(duì)實(shí)施中存在的問(wèn)題來(lái)完善農(nóng)村最低生活保障制度。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村低保制度缺陷完善

一、農(nóng)村最低生活保障制度的提出

最低生活保障制度是指以保障居民基本生活為目的，科學(xué)、合理地確定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，然后對(duì)家庭成員的人均收入低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的給予差額補(bǔ)助。最低生活保障制度是世界上絕大多數(shù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家普遍實(shí)行的以保障全體公民基本生存權(quán)利為目的的社會(huì)救助制度。它根據(jù)維持最起碼的生活需求的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立一條最低生活保障線，當(dāng)每個(gè)公民的收入水平低于最低生活保障線而生活發(fā)生困難時(shí)，有權(quán)利得到國(guó)家和社會(huì)按照法定的程序和標(biāo)準(zhǔn)提供的現(xiàn)金和實(shí)物救助。最低生活保障制度作為一種解決貧困問(wèn)題的補(bǔ)救機(jī)制，是現(xiàn)代化國(guó)家社會(huì)保障制度體系中必不可少的基本組成部分，是社會(huì)保障體系中的最后一道“安全網(wǎng)”。

2007年初，黨中央、國(guó)務(wù)院決定在全國(guó)建立農(nóng)村低保制度，中央財(cái)政安排專項(xiàng)補(bǔ)助資金支持財(cái)政困難的地方。1月9日，總書(shū)記作出重要指示，強(qiáng)調(diào)要抓緊建立農(nóng)村低保制度，為困難群眾雪中送炭。3月5日，總理在十屆全國(guó)人大五次會(huì)議上指出，在全國(guó)建立農(nóng)村低保制度，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要舉措。5月23日，溫總理主持國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議對(duì)全面建立和實(shí)施農(nóng)村低保制度作出部署。6月26日，國(guó)務(wù)院在北京召開(kāi)全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度工作會(huì)議，回良玉副總理提出明確要求：今年要在全國(guó)農(nóng)村全面建立低保制度，并確保在年內(nèi)將最低生活保障金發(fā)放到戶。7月11日，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，這標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)村低保制度開(kāi)始全面建立和實(shí)施。

二、建立農(nóng)村最低生活保障制度的必要性

建立農(nóng)村最低生活保障制度是消除貧困、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要制度安排，也是繼農(nóng)村稅費(fèi)改革后的又一項(xiàng)重大惠農(nóng)政策，在我國(guó)農(nóng)村反貧困事業(yè)中具有里程碑式的意義。

1、在農(nóng)村建立最低生活保障制度，是盡快解決絕對(duì)貧困人口溫飽問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)其基本生存權(quán)的需要

自2001年我國(guó)開(kāi)始實(shí)行開(kāi)發(fā)式扶貧方針以來(lái)，絕對(duì)貧困人口規(guī)模大幅下降，2000—2006年共計(jì)減少了1061萬(wàn)人，大部分貧困地區(qū)、貧困人口通過(guò)自身的努力走上了脫貧致富、自我發(fā)展的道路。而隨著扶貧投入的不斷增長(zhǎng)，每年減少的貧困人口數(shù)量卻在變小。上世紀(jì)80年代，全國(guó)農(nóng)村絕對(duì)貧困人口平均每年減少1370萬(wàn)，90年代平均每年減少520萬(wàn)。2001—2006年，平均每年只減少約156萬(wàn)，其中2003年不僅沒(méi)有減少，反而增加了80萬(wàn)。根據(jù)統(tǒng)計(jì)局估算，當(dāng)前絕對(duì)貧困人口中有7%喪失勞動(dòng)力，只有在農(nóng)村建立最低生活保障制度才能徹底解決這部分絕對(duì)貧困人口的生存問(wèn)題，并穩(wěn)定、持久、有效地解決全國(guó)農(nóng)村貧困人口的溫飽問(wèn)題。

2、在農(nóng)村建立最低生活保障制度，是城鄉(xiāng)居民均等享受?chē)?guó)民經(jīng)濟(jì)收入和改革發(fā)展成果的需要，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的具體體現(xiàn)，是加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的需要

黨的十六屆五中全會(huì)、十屆全國(guó)人大四次會(huì)議以及《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》，都把建設(shè)“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的社會(huì)主義新農(nóng)村作為一個(gè)重大課題，并要求在新農(nóng)村建設(shè)中堅(jiān)持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。建立農(nóng)村貧困人口最低生活保障制度，既是農(nóng)村扶貧目標(biāo)和思路的創(chuàng)新，又是國(guó)民經(jīng)濟(jì)收入和改革發(fā)展成果的再分配，可以使城鄉(xiāng)居民在最低生活保障方面實(shí)現(xiàn)制度性的均等化。這對(duì)于建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)具有重大現(xiàn)實(shí)意義。

三、農(nóng)村最低保障制度實(shí)踐中存在的主要問(wèn)題

盡管自20世紀(jì)90年代以來(lái)，農(nóng)村低保工作取得了一定進(jìn)展，但是也暴露了一些突出問(wèn)題，急需研究改進(jìn)。其中，最大的問(wèn)題是農(nóng)村低保進(jìn)展緩慢、覆蓋面低，絕大多數(shù)農(nóng)村貧困人口仍然不能納入低保范圍，還有相當(dāng)一部分農(nóng)村困難群眾無(wú)法獲得任何來(lái)自國(guó)家和社會(huì)的基本生活保障。除此之外，在農(nóng)村低保制度實(shí)踐過(guò)程中，以下幾個(gè)問(wèn)題也比較突出。

1、工作指導(dǎo)思想有偏差

目前許多地區(qū)各級(jí)干部對(duì)建立和完善農(nóng)村低保制度的社會(huì)意義認(rèn)識(shí)清楚，而對(duì)如何充分利用現(xiàn)有條件最大限度地發(fā)揮低保制度的社會(huì)效益、如何處理該制度眼前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益關(guān)系的思想認(rèn)識(shí)卻沒(méi)有完全統(tǒng)一。有的從維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面考慮多一些，有的從本鄉(xiāng)鎮(zhèn)如何爭(zhēng)取更多的低保資金考慮多一些，有的從操作便利性方面考慮多一些。甚至有些管理干部還抱著“請(qǐng)神容易送神難”的“好人態(tài)度”，不敢輕易更換保障對(duì)象，低保對(duì)象幾乎幾年不變，除非是子女長(zhǎng)大成人或低保對(duì)象死亡。有的還把農(nóng)村低保制度誤認(rèn)為是農(nóng)村社會(huì)保障體系的全部?jī)?nèi)容，在實(shí)際的操作、宣傳、輿論引導(dǎo)方面，對(duì)其社會(huì)功能寄與了太高的期望。

2、認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)

目前包括基層政府工作人員在內(nèi)的許多人對(duì)低保工作的法制性認(rèn)識(shí)不足，認(rèn)為低保工作是黨和政府的一項(xiàng)德政工程，可有可無(wú)、可多可少?，F(xiàn)行的工作方式帶有濃厚的行政色彩，隨意性較大，錢(qián)多了就多保一點(diǎn)，錢(qián)少了就少保一點(diǎn)，因錢(qián)定人。有不少地方的政府部門(mén)認(rèn)為低保工作固然重要，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后、財(cái)政資金不足，所以愛(ài)莫能助。就社會(huì)保障體系的建立和完善而言，經(jīng)濟(jì)和資金實(shí)力的確是一個(gè)重要條件，但絕不是決定因素。還有不少人認(rèn)為，同是作為弱勢(shì)群體的農(nóng)村居民與城市居民相比，前者最起碼還擁有賴以生存的生產(chǎn)資料——土地，而城市三無(wú)人員、下崗人員等，失去工作就失去了任何經(jīng)濟(jì)來(lái)源，因此，城市低保工作比農(nóng)村低保工作更迫切、更重要。在實(shí)踐中重視城市低保工作，忽視和輕視農(nóng)村低保工作。

3、農(nóng)村低保對(duì)象界定標(biāo)準(zhǔn)上的困難

和城鎮(zhèn)居民相比，農(nóng)村居民收人有其自身特點(diǎn)，使得在收入界定上存在一定困難。第一，收入難以貨幣化。由于農(nóng)村居民收入中糧食等實(shí)物收入占相當(dāng)比重，在價(jià)值轉(zhuǎn)化過(guò)程中存在較大的隨意性。第二，收入的不穩(wěn)定性。除農(nóng)作物收成的季節(jié)性及受自然災(zāi)害的影響較大等因素外，外出務(wù)工人員的增加也增大了收入的不穩(wěn)定性。第三，由于農(nóng)村養(yǎng)老金制度遠(yuǎn)未普及，那些喪失勞動(dòng)能力和經(jīng)濟(jì)來(lái)源的老年人口在生活、就醫(yī)、子女求學(xué)等方面的困難加大。

4、摸底統(tǒng)計(jì)工作滯后

各地區(qū)雖然明確了農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)，但在實(shí)際操作過(guò)程中，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委對(duì)農(nóng)戶的收入、生活等基本情況的統(tǒng)計(jì)工作相對(duì)滯后，還沒(méi)有做到參照農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)計(jì)出實(shí)際應(yīng)該納入低保范圍的全面、準(zhǔn)確、完整的數(shù)據(jù)。目前許多地方只是按照低保資金的多少來(lái)分配低保對(duì)象指標(biāo)，把原有的特困救濟(jì)對(duì)象轉(zhuǎn)為低保對(duì)象，存在按人口平均分配低保人數(shù)的現(xiàn)象，應(yīng)保難保、能保漏保的情況較多。這對(duì)進(jìn)一步完善目前的低保政策增加了難度。同時(shí)，因各鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡，相同的低保政策對(duì)邊遠(yuǎn)貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)與城郊相對(duì)寬裕鄉(xiāng)鎮(zhèn)所產(chǎn)生的社會(huì)效益明顯不同。

5、保障范圍過(guò)窄

從多數(shù)地區(qū)開(kāi)展低保的工作情況來(lái)看，低保范圍一般是無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)生活來(lái)源的孤老殘幼以及勞動(dòng)力少、家庭收入低或因?yàn)?zāi)、病及殘疾致貧的家庭，主要保障對(duì)象是農(nóng)村絕對(duì)貧困的人口。低保的覆蓋面不夠廣，實(shí)行低保政策后，有些地區(qū)保障人數(shù)比特困戶救助人數(shù)還要低。因低保資金和低保指標(biāo)有限，只能有多少錢(qián)辦多少事，先解決特困類弱勢(shì)群體。在保障人數(shù)有限的情況下，存在不同程度的人情低保、關(guān)系低保情況。6、低保資金難以落實(shí)到位

主觀層面上，部分基層政府部門(mén)對(duì)農(nóng)村低保工作的重要性認(rèn)識(shí)不足，造成資金的擠占挪用；客觀層面上，低保資金來(lái)源渠道單一，完全依賴財(cái)政投入。不少欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政收支狀況尚屬“吃飯財(cái)政”，依靠財(cái)政解決城市低保問(wèn)題已勉為其難，對(duì)面更廣、量更大的農(nóng)村低保工作，供需矛盾突出、資金缺口難以彌補(bǔ)，這是制約農(nóng)村低保工作整體推進(jìn)的一個(gè)客觀問(wèn)題。

四、完善農(nóng)村低保制度的建議

鑒于前述農(nóng)村低保制度建設(shè)的必要性以及各地低保制度探索與實(shí)踐中的突出問(wèn)題，我們應(yīng)堅(jiān)持建設(shè)農(nóng)村低保制度的大方向，同時(shí)著力完善這一制度。

1、加強(qiáng)低保政策的宣傳解釋，提高人們的認(rèn)識(shí)水平

人們對(duì)低保政策的了解只知其一，不知其二。各級(jí)干部特別是基層干部要重視低保制度、政策的解釋工作，要通過(guò)各種媒體向群眾宣傳、解釋，讓人們了解低保實(shí)施的意義、保障范圍、保障標(biāo)準(zhǔn)，尤其是低保的概念。對(duì)來(lái)訪者要耐心細(xì)致地解釋，讓他們懂得低保不是政府發(fā)放的生活費(fèi)，也不是助懶、扶賴的手段，而是鼓勵(lì)生產(chǎn)自救。

2、堅(jiān)持穩(wěn)健起步，合理確定農(nóng)村低保的標(biāo)準(zhǔn)、范圍和對(duì)象

一般情況下，農(nóng)村絕對(duì)貧困群體的成因主要有五種：因病、殘、年老體弱、缺乏勞動(dòng)力或勞動(dòng)能力低下和生存條件惡劣。建立農(nóng)村低保制度就是要幫助這部分人解決溫飽問(wèn)題。根據(jù)摸底排查和測(cè)算，實(shí)現(xiàn)對(duì)這部分人的“應(yīng)保盡?！?。在建立農(nóng)村低保制度的起步階段，需要嚴(yán)格界定保障對(duì)象范圍，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，防止盲目擴(kuò)大保障范圍，避免影響低保制度的可持續(xù)運(yùn)行。

3、落實(shí)與農(nóng)村低保的相關(guān)配套政策

農(nóng)村低保制度是農(nóng)村社會(huì)救助體系中基礎(chǔ)性的兜底制度，與農(nóng)村其它專項(xiàng)救助制度相比，在救助對(duì)象和保障功能方面有明顯的區(qū)別，既不能相互替代，又需要銜接配套。農(nóng)村低保制度是社會(huì)保障制度的一部分，雖然社會(huì)保障制度分支很多，也有不同的部門(mén)去分管運(yùn)行，但農(nóng)村低保制度是社會(huì)保障制度的重要組成部分，不能把它孤立，應(yīng)盡力與農(nóng)村其他相關(guān)社會(huì)保障機(jī)制。銜接配套各有關(guān)部門(mén)要對(duì)低保對(duì)象在醫(yī)療、教育、住房、法律援助等方面制定相關(guān)優(yōu)惠政策或幫扶措施，提供及時(shí)、必要的救助。只有這樣才能更有力地推動(dòng)農(nóng)村低保制度的穩(wěn)步前行，才能形成針對(duì)農(nóng)村貧困人口的多層次、全方位的救助體系，構(gòu)建保障農(nóng)村貧困群眾基本生活的安全網(wǎng)。

4、保障人數(shù)應(yīng)因地而異

從農(nóng)村低保實(shí)施情況看，經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)的絕對(duì)貧困人口達(dá)不到3.3％，而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的絕對(duì)貧困人口遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)3.3％。經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)由于財(cái)力不足，往往不能按實(shí)際人數(shù)實(shí)行保障；而經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)的保障人數(shù)要達(dá)到要求的比例，往往要突破絕對(duì)貧困線延伸到邊緣群體。應(yīng)由各省發(fā)改委牽頭，會(huì)同民政、扶貧、統(tǒng)計(jì)等部門(mén)，測(cè)算不同地區(qū)的貧困指數(shù)，據(jù)此確定農(nóng)村低保救助比例。

5、規(guī)范管理，強(qiáng)化公開(kāi)性和監(jiān)督機(jī)制

農(nóng)村低保涉及面廣、分散性大、工作量大、情況復(fù)雜，操作辦法簡(jiǎn)捷，但具體制度設(shè)計(jì)要周全，避免出漏洞。在操作程序上，申請(qǐng)、評(píng)議、審核、審批、資金發(fā)放等環(huán)節(jié)都要有責(zé)任人和檔案記錄。堅(jiān)持陽(yáng)光操作，做到審批政策、申請(qǐng)對(duì)象、低保標(biāo)準(zhǔn)、救助水平四公開(kāi)，接受社會(huì)和群眾監(jiān)督。在對(duì)象管理上，注意動(dòng)態(tài)管理，確定合理周期，定期審核低保對(duì)象家庭人口與收入變化情況，切實(shí)做到“低保對(duì)象有進(jìn)有出，補(bǔ)助水平有升有降”。在監(jiān)督檢查上，強(qiáng)化監(jiān)管措施，明確工作責(zé)任，對(duì)資金落實(shí)、規(guī)范管理等情況定期或不定期的進(jìn)行檢查，嚴(yán)肅紀(jì)律、嚴(yán)格責(zé)任。

6、加強(qiáng)動(dòng)態(tài)管理

人們的收入是不斷變化的，力爭(zhēng)一個(gè)不錯(cuò)、一個(gè)不漏，真正讓那些連溫飽都難以維持的農(nóng)村貧困人口在政府的幫助下享受最基本的生存權(quán)，就必須做好低保工作的動(dòng)態(tài)管理。為了防止在確定保障對(duì)象過(guò)程中出現(xiàn)“懶漢現(xiàn)象”及其他問(wèn)題，對(duì)規(guī)定的幾種不能享受低保的情況要嚴(yán)格執(zhí)行、決不手軟。比如家庭有就業(yè)能力的成員無(wú)正當(dāng)理由拒絕就業(yè)，不自食其力的；家庭擁有閑置的生產(chǎn)性設(shè)施或除住房等基本生活必須品外的非生產(chǎn)性物品按變現(xiàn)后計(jì)算人均值為當(dāng)?shù)刈畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)6倍以上的（具體標(biāo)準(zhǔn)可根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況確定）；家庭實(shí)際生活水平明顯高于當(dāng)?shù)刈畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)的等等。這樣做既能保障農(nóng)村貧困人口的生存問(wèn)題，又能防止因保障措施不當(dāng)出現(xiàn)擠兌最低生活保障基金的“懶漢現(xiàn)象”等問(wèn)題。

7、加強(qiáng)低保工作信息化建設(shè)，推進(jìn)低保資金的社會(huì)化發(fā)放

低保手續(xù)繁瑣、程序復(fù)雜。單靠工作人員手工操作和管理，難以統(tǒng)一和規(guī)范。由手工化管理向信息化管理過(guò)渡是低保工作的必然選擇。因此，地方政府應(yīng)加大投入，建設(shè)城鄉(xiāng)低保信息管理系統(tǒng)；相關(guān)部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)基層低保管理人員培訓(xùn)，實(shí)現(xiàn)低保信息網(wǎng)絡(luò)化。由計(jì)算機(jī)對(duì)低保對(duì)象進(jìn)行信息處理，既可節(jié)約財(cái)力，還能大大地提高工作效率。應(yīng)積極探索農(nóng)村低保金發(fā)放的各種有效形式，逐步推行社會(huì)化發(fā)放工作。由于低保人數(shù)多，基層低保工作人員少，為確保低保金的發(fā)放安全、堵塞漏洞，相關(guān)部門(mén)要與金融部門(mén)進(jìn)行協(xié)商，相互間予以積極配合。

綜上所述，各級(jí)政府和相關(guān)部門(mén)應(yīng)該進(jìn)一步提高思想認(rèn)識(shí)，高度重視農(nóng)村低保工作，加大對(duì)農(nóng)村低保工作的支持力度，站在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)和新農(nóng)村建設(shè)的高度上，從農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和發(fā)展的全局出發(fā)，增強(qiáng)緊迫感與責(zé)任感，消除畏難情緒，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村最低生活保障制度建設(shè)。

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