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【摘要】近幾年，由于國家免除農(nóng)業(yè)稅且逐年增加對農(nóng)業(yè)的支持和補貼，使農(nóng)地的預期收益增加，也使得農(nóng)村土地糾紛呈多發(fā)態(tài)勢。本文對土地糾紛的產(chǎn)生的原因進行了歷史考察后指出，目前農(nóng)村土地糾紛的原因在于新舊矛盾的積累、經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期土地法律、法規(guī)的頻繁調(diào)整以及現(xiàn)行土地制度與傳統(tǒng)習俗的背離。解決土地糾紛的方法是依靠市場逐步調(diào)整和進一步完善土地使用制度。

【關鍵詞】土地糾紛土地承包法土地有償使用制度

近幾年，國家對農(nóng)業(yè)的支持和補貼力度逐年加大，這極大地調(diào)動了廣大農(nóng)民群眾發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，促進了農(nóng)民增收和糧食生產(chǎn)的穩(wěn)定。由于惠農(nóng)政策落實的依據(jù)是農(nóng)地，因此圍繞農(nóng)地的糾紛也越來越多。從表面來看，這些問題和矛盾是由國家利農(nóng)政策的實施引起的，可從歷史的角度考察，農(nóng)村土地糾紛有深層次的原因。

一、農(nóng)村土地糾紛的幾種類型

1、無地少地農(nóng)民與村集體經(jīng)濟組織的糾紛

這一類型大致有以下三種情況：一是新增人口的承包地問題；二是在第二輪土地承包之時，個別農(nóng)戶因種種原因，將其承包地部分或全部退回發(fā)包方，現(xiàn)又向集體要回承包地；三是人口變動后承包方主動退回或被集體收回承包地，現(xiàn)在又重新要回承包地，涉及人口有大中專畢業(yè)生、到城鎮(zhèn)或大城市居住的原村民、在婆家沒有得到承包地的出嫁姑娘等。

2、由土地流轉(zhuǎn)引發(fā)的糾紛

這種情形主要是因為土地流轉(zhuǎn)過程中沒有簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，或者即使有土地流轉(zhuǎn)合同，但對土地流轉(zhuǎn)雙方的權利和義務關系規(guī)定不明確，隨著土地預期收益的變化，單方要求終止承包合同、提高土地流轉(zhuǎn)費用等。

3、由于基層組織違規(guī)操作而引發(fā)的糾紛

如個別村莊在第一輪土地承包到期時，發(fā)包方未按當時“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的原則對承包地作適當調(diào)整，導致人均承包地面積不均，現(xiàn)在承包地少的農(nóng)戶強烈要求重新發(fā)包承包地。有的基層組織借農(nóng)業(yè)結構調(diào)整、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化基地建設、引進項目之名，強行流轉(zhuǎn)農(nóng)戶承包地，甚至私下賣掉土地使用權，矛盾隨著土地預期收益提高而激化。

二、農(nóng)村土地糾紛產(chǎn)生原因的歷史考察

1、我國土地制度的演變過程

自新中國成立以來，我國土地制度經(jīng)歷了三次大的變革：、合作化和家庭承包責任制。是通過沒收地主、富農(nóng)的土地，按人口平均無償分給農(nóng)民。如1950年6月28日頒布的《中華人民共和國法》第十一條規(guī)定：“分配土地，以鄉(xiāng)或等于鄉(xiāng)的行政村為單位，在原耕地基礎上，按土地數(shù)量、質(zhì)量及其位置遠近，用抽補調(diào)整方法按人口統(tǒng)一分配之?！笔罐r(nóng)民實現(xiàn)了幾千年來的“均田地”夢想，按人口無償均分的做法也符合“不患寡而患不均”的樸素“均貧富”思想，因此得到廣大貧苦農(nóng)民的普遍歡迎和熱烈擁護。

為了防止貧富分化和為工業(yè)化建設提供支持，從上世紀50年代中期開始了合作化運動，1958年更開始了化運動。農(nóng)業(yè)合作化和化運動對我國的工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略起到一定的積極作用，但也將我國農(nóng)業(yè)帶入難以為繼的境地。農(nóng)民迫切要求改變生產(chǎn)方式，1978年或更早些時候，在全國不同地區(qū)，如四川、安徽、廣東等地都出現(xiàn)了農(nóng)民私下采取的“包干”、“包產(chǎn)”等生產(chǎn)形式。1978年家庭承包責任制實行后，到1984年底，全國569萬個生產(chǎn)隊中，有99.96%的生產(chǎn)隊實行了包產(chǎn)、包干到戶，家庭承包經(jīng)營的主體地位得以確立。

從“分”的形式上看，大多數(shù)地方是按人口或勞動力平均分配，并且每三年或五年就重新調(diào)整以緩解人地分配矛盾。土地的頻繁調(diào)整和按照土地的肥沃程度、遠近搭配平均分配使土地細碎化，不利于農(nóng)民對土地的長期投資和適度規(guī)模經(jīng)營，不利于農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。在這一背景下，學術界也開始了對家庭承包責任制的思考。從理論上講，家庭生產(chǎn)經(jīng)營方式是最適合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的方式之一，這是由農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)特點決定的?？捎捎谖覈司恋匾?guī)模過于狹小，分戶經(jīng)營導致農(nóng)業(yè)技術服務削弱、農(nóng)田基礎建設投入不足和農(nóng)業(yè)增長乏力。為了改變這種狀況，各地根據(jù)當?shù)厍闆r先后開始了自發(fā)的土地制度變革，如貴州湄潭實行的“增人不增地，減人不減地”制度、廣東南海的土地股份合作制、山東平度的“兩田制”等等。中共中央辦公廳、國務院、農(nóng)業(yè)部等部門也分別就穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關系發(fā)文，并先后于1988、1998、2004年對《土地管理法》進行修訂，并在2003年頒布實施了新的《中華人民共和國土地承包法》，對有關農(nóng)村土地承包的權利義務關系作出了規(guī)定。

2、現(xiàn)有土地糾紛產(chǎn)生原因的歷史考察

（1）法律條文與鄉(xiāng)規(guī)民約、農(nóng)村傳統(tǒng)習俗相沖突。從上述分析可以看出，無論是或是家庭承包制的實施，農(nóng)民從中感受到的就是公平，即按人口平均分配土地，定期按照人口增減狀況調(diào)整土地，這已經(jīng)形成了一種慣例。除此之外，各地普遍遵守的習慣還有：出嫁的女兒、去世的老人和大中專畢業(yè)生在入學或者畢業(yè)后應退回承包地，而新增人口，如娶妻、不違背計劃生育政策的新增人口都有資格獲得土地。這些習俗是被農(nóng)民廣泛接受和遵守的“老規(guī)矩”，在很多時候這種傳統(tǒng)習俗的力量甚至要大于正式的法律制度，要改變是相當困難的。

另外，和家庭承包制實施初期的實踐加強了農(nóng)民的這種“成員”意識，只要是這個社區(qū)的一員，就可以憑借成員資格無償?shù)玫揭环萃恋亍?002年修改后的《農(nóng)村土地承包法》頒布實施改變了這一現(xiàn)狀，農(nóng)民一時很難接受。因此，有關土地承包期30年不變和“增人不增地，減人不減地”的規(guī)定也從沒有得到完全的貫徹和實施。國務院發(fā)展研究中心課題組對全國2749個村莊的調(diào)查表明，土地問題仍是農(nóng)村矛盾的焦點。自第二輪土地承包以來，平均已有12.5%的行政村進行過土地調(diào)整，東部地區(qū)最高為15.6%，中部為11.3%，西部為9.2%，浙江和內(nèi)蒙古分別高達45.5%和36.1%。由此可見，土地的小范圍調(diào)整一直都在進行。究其原因，一是大部分地區(qū)土地仍是農(nóng)民生存的基礎，人口變化必然帶來土地關系的變化；二是城市化過程導致土地關系的變化需要進行調(diào)整，東部發(fā)達地區(qū)的調(diào)整比例高于中西部地區(qū)就是明證；三是農(nóng)村土地制度、法規(guī)與農(nóng)村社區(qū)長期遵守的傳統(tǒng)習俗相沖突，難以得到真正的貫徹執(zhí)行。

（2）法律、法規(guī)頻繁修訂使農(nóng)村土地糾紛異常復雜。今天的土地糾紛多為新舊矛盾的積累，如新增人口的土地問題；有的則是由于原來處理時操作不規(guī)范而產(chǎn)生的。究其原因，從家庭承包制的實施到現(xiàn)在，國家有關農(nóng)村土地承包問題的政策、條例、法律、法規(guī)不斷出臺，法律如《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》、《民法》、《土地承包法》等，有關的政策條例就更多了?！锻恋毓芾矸ā肪驮?jīng)在1988年、1998年、2004年被三次修訂，每次都增添新的內(nèi)容。對于這種情況，即便是專門從事土地問題研究的人員也難以完全理解法律的真正意義，對于一個人口眾多、地域廣闊、經(jīng)濟發(fā)展不平衡的大國而言，要使每部法律都得到貫徹執(zhí)行，其困難可想而知。

其實，國家出臺的有關土地問題的法律、法規(guī)和文件在內(nèi)容上是一致的，目的是明確的，就是為了穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系，保障農(nóng)民的土地承包權利，保障農(nóng)民的經(jīng)營自主權，維護農(nóng)民利益，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。比如，90年代國家頻頻就穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系發(fā)文，是因為90年代中期基層政府往往借助結構調(diào)整、經(jīng)濟開發(fā)等名目干涉農(nóng)民的經(jīng)營自主權，侵犯了農(nóng)民的土地權益；2003年修訂《農(nóng)業(yè)法》和《土地管理法》是為了保護農(nóng)民在土地征用過程中土地權益，保障農(nóng)業(yè)和糧食安全。但是，政策和文件的頻繁出臺往往讓基層組織無所適從，由于各地情況不同，每次土地調(diào)整都難免產(chǎn)生新的問題。在法律、法規(guī)允許基層組織每隔一定年份進行土地調(diào)整的情況下，農(nóng)民期望這一次的土地矛盾可以在下次土地調(diào)整時解決，因此沒有表現(xiàn)出太大的矛盾和沖突。但新《土地承包法》的出現(xiàn)打破了農(nóng)民的這種預期，使新舊矛盾凸現(xiàn)出來，尤其近年來國家利農(nóng)政策頻繁出臺，土地收益大幅度提高，圍繞土地的糾紛也不斷增加。三、解決土地糾紛的可行舉措

由以上分析可知，目前要徹底解決農(nóng)村土地糾紛是非常困難的，本文對如何有效地解決問題、化解矛盾進行了一些探討。

1、改變農(nóng)業(yè)補貼方式

目前國家對農(nóng)業(yè)補貼的依據(jù)是農(nóng)地，有地的農(nóng)民有補貼，沒地的農(nóng)民沒補貼。這種補貼方式與國家補貼農(nóng)業(yè)的初衷并不相符，也激發(fā)了由農(nóng)地產(chǎn)生的矛盾。因此，可以將基于農(nóng)地的補貼改為對農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的補貼。

2、合理確定土地流轉(zhuǎn)價格

目前，我國土地流轉(zhuǎn)有以下特征：一是土地流轉(zhuǎn)形式多種多樣，如轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、租賃、入股等；二是流轉(zhuǎn)期限各不相同，從1年到30年甚至50年不等；三是租金確定各異，有的是定額租金，有的是以每畝地多少稻谷或者小麥來計算的；四是流轉(zhuǎn)范圍和對象不同。如此多樣的土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，如果沒有合法的手續(xù)，當預期收益發(fā)生變化時，矛盾的產(chǎn)生在所難免。從現(xiàn)實情況看，目前土地租金的確定，既受當時土地流轉(zhuǎn)供求狀況的制約，又與當時的土地收益狀況密切相關。因此，應引導土地流轉(zhuǎn)雙方在租金的確定上綜合考慮各方因素，既要顧及當前利益，也要有長遠眼光。此外，在土地流轉(zhuǎn)過程中，要依法簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，規(guī)定雙方的權利義務關系，盡可能考慮可能出現(xiàn)的變化，給雙方穩(wěn)定的心理預期，避免土地流轉(zhuǎn)糾紛的產(chǎn)生。

3、完善土地使用制度

我國的農(nóng)村土地使用制度存在諸多問題，其中最大的問題是土地的無償使用制度。首先，土地的無償使用制度難以體現(xiàn)土地資源的稀缺性。其次，雖然長期以來，農(nóng)民看起來是在無償使用土地，但是基于使用土地而被征收的農(nóng)業(yè)稅費并不是一個小數(shù)目，各種稅費和雜項增加了農(nóng)民負擔，掩蓋了農(nóng)民對國家的貢獻。再次，農(nóng)業(yè)稅免征以后，大部分基層政府的行政能力已經(jīng)受到很大影響，長此以往必將影響農(nóng)村公共社會事務的管理和農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。最后，無償土地使用制度也不利于農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移，影響我國的城市化進程。完善土地使用制度，改無償土地使用制度為有償土地使用制度，可化解一部分無地或少地農(nóng)戶的負面情緒，同時也有利于建立和完善我國市場經(jīng)濟體系。

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