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論文關(guān)鍵詞:績效審計法制化全程監(jiān)督

論文摘要:加強對績效審計的法律支持與規(guī)范,對于真正實現(xiàn)依法審計、加強績效審計工作的監(jiān)督功能有著十分重要的意義。鑒于我國行政型審計模式的特點,在績效審計法制化建設(shè)過程中,需要進(jìn)一步完備績效審計法律體系,確立績效審計的權(quán)威性與獨立性;增強人大對績效審計的全程監(jiān)督,優(yōu)化績效審計人員的法制意識與整體執(zhí)法水平。

目前,世界上已有160個國家和地區(qū)建立了適合自己國情的國家審計制度,大體可分為立法型、司法型、獨立型和行政型等四種模式。我國在1982年修改憲法時,根據(jù)當(dāng)時的實際情況,決定實行行政型的審計模式。20來年的審計實踐證明,實行政府領(lǐng)導(dǎo)下的行政審計模式,有利于審計部門貼近政府中心工作,突出重點,更加直接、有效地實施審計監(jiān)督,及時查處和糾正各種違法違紀(jì)問題,更好地發(fā)揮審計監(jiān)督的作用。2003年,全國共對3.6萬多名領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行了經(jīng)濟責(zé)任審計,查出違規(guī)資金671億元,建議給予黨紀(jì)政紀(jì)處分317人,移送紀(jì)檢監(jiān)察和司法機關(guān)查處749人,受到降職撤職處分的267人。2004年底,國務(wù)院辦公廳向全國人大常委會辦公廳提交了關(guān)于審計查出問題糾正情況的報告。這份整改“清單”顯示,截至2004年10月底,已上繳財政各項資金208.72億元,滯留、閑置的財政資金已按規(guī)定下?lián)?39.27億元,各類被擠占挪用的資金已收回6.77億元,已挽回經(jīng)濟損失2.88億元,各級政府、有關(guān)主管部門和被審計單位根據(jù)審計意見完善各項制度規(guī)定87項,向司法機關(guān)和紀(jì)檢、監(jiān)察部門移送各類案件線索222起,有754人(次)受到黨紀(jì)政紀(jì)處分或被移送司法機關(guān)處理。

不過,行政型審計模式也有其局限性,它在一定程度上會影響審計機關(guān)的獨立性和審計監(jiān)督的客觀公正性。從制度創(chuàng)新的角度考慮,如何將績效審計過程進(jìn)一步納入法制化程序,加強對績效審計的法律支持與規(guī)范,對于真正實現(xiàn)依法審計、加強績效審計工作的監(jiān)督功能有著十分重要的意義。

1.通過人大立法確立績效審計的權(quán)威性與獨立性

強化人大對績效審計的全程監(jiān)督立法保障是確立績效審計的權(quán)威性與獨立性的關(guān)鍵環(huán)節(jié),也是開展政府績效評估的前提和基礎(chǔ)。歐洲的許多國家于19世紀(jì)便開始在憲法或特別法令中規(guī)定了審計的法律地位,確立國家審計機關(guān)的職權(quán)、地位和審計范圍,授權(quán)它們獨立地對財政、財務(wù)收支進(jìn)行監(jiān)督。在現(xiàn)代資本主義國家中,為了監(jiān)督政府財政收支、執(zhí)行財政預(yù)算法案、維護統(tǒng)治階級的利益,多數(shù)國家在議會下設(shè)有專門的審計機構(gòu),由議會或國會授權(quán),對政府及國有企事業(yè)單位財政財務(wù)收支進(jìn)行審計監(jiān)督。

我國審計機關(guān)根據(jù)《中華人民共和國憲法》建立并行使職能。憲法第91條規(guī)定:“國務(wù)院設(shè)立審計機關(guān),對國務(wù)院各部門和地方各級政府的財政收支,對國家的財政金融機構(gòu)和企事業(yè)組織的財務(wù)收支,進(jìn)行審計監(jiān)督”;第109條規(guī)定:“縣級以上地方各級政府設(shè)立審計機關(guān),地方各級審計機關(guān)依照法律規(guī)定獨立行使審計監(jiān)督權(quán),對本級人民政府和上一級審計機關(guān)負(fù)責(zé)”,從而使各級審計機關(guān)的存在和獨立行使審計監(jiān)督職能得到法律上的保證。

為推進(jìn)績效審計法制化建設(shè),需要通過人大進(jìn)一步完善績效審計立法,確立政府績效審計的權(quán)威性,頒布審計工作的制度和規(guī)范,授予審計機構(gòu)享有調(diào)查、審計公共部門活動的權(quán)力,不受任何政府部門或個人的干擾;對審計項目的確定及審計形式等作出詳細(xì)規(guī)定,審計結(jié)果能得到有效傳遞、反饋和處理,促進(jìn)公共管理部門自覺而有效地開展績效審計工作。在不斷完善績效審計立法的同時,還要強化人大對政府績效審計工作的全程監(jiān)督,從只管審批到管住花錢,真正將政府花錢引上法制化、規(guī)范化的軌道之上。不久前,廣東省人大財經(jīng)委與省財政廳實現(xiàn)正式聯(lián)網(wǎng),通過“廣東省國庫集中支付系統(tǒng)”,人大財經(jīng)委可以從網(wǎng)上直接查詢、監(jiān)督省財政廳的每一筆政府財政支出。人大與財政廳實現(xiàn)聯(lián)網(wǎng),使人大能夠及時掌握財政資金的收支及預(yù)算執(zhí)行情況,強化了人大監(jiān)督,也推動了政府依法行政。這種創(chuàng)新的監(jiān)督方式使原有的“走過場”的預(yù)算批準(zhǔn)制度轉(zhuǎn)變?yōu)槎鄬哟巍⒍喾轿坏膶嵸|(zhì)性監(jiān)督,既可以幫助納稅人隨時盯住財政資金的流向,也可以約束政府花錢的隨意性。

2.進(jìn)一步完備績效審計法律體系,使整個績效審計過程都能做到有法可依

從世界范圍看,許多國家已經(jīng)制定了專門的績效審計法律制度。1972年,美國會計總署的文件《政府機構(gòu)、計劃項目、活動和職責(zé)的審計標(biāo)準(zhǔn)》對政府部門及其他非政府部門有公共資金的領(lǐng)域進(jìn)行績效審計作了具體規(guī)定。英國于1983年頒布的《國家審計法》第一次從法律上正式授權(quán)英國國家審計部門實施績效審計,英國審計委員會開展績效審計所遵循的主要審計實務(wù)法規(guī)是《審計實施規(guī)程》,該規(guī)程確認(rèn)公共資金使用的經(jīng)濟性、效率性、效果性;規(guī)定了審計人員的權(quán)力、責(zé)任和被審計單位的不同責(zé)任;規(guī)定了審計回避、保密、獨立性、客觀性的制度等項內(nèi)容。

在我國,依法審計已成為中華人民共和國憲法規(guī)定的一項重要審計工作原則。1994年8月頒布、1995年1月開始施行的《中華人民共和國審計法》,對國家審計監(jiān)督的地位、作用與監(jiān)督的原則,審計機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制、職責(zé)及權(quán)限,審計程序和法律責(zé)任等方面的內(nèi)容都作了明確規(guī)定,為審計機關(guān)及其審計人員依照法律規(guī)定的職權(quán)進(jìn)行審計監(jiān)督奠定了基礎(chǔ)。隨著我國審計監(jiān)督、執(zhí)法的客觀環(huán)境和條件發(fā)生的變化,修改、補充《中華人民共和國審計法》的部分內(nèi)容已變得十分迫切。就我國現(xiàn)有審計立法體系和目前審計執(zhí)法的實際情況來看,可根據(jù)績效審計發(fā)展的要求逐步考慮制定《政府績效審計法》,從立法上維護政府績效審計的權(quán)威性;制定《政府績效審計準(zhǔn)則》,具體規(guī)范政府績效審計的實施程序;制定《政府績效審計執(zhí)業(yè)規(guī)則》,加強對審計人員的業(yè)務(wù)能力、職業(yè)素養(yǎng)的要求,提高審計隊伍的整體水平。此外,還需加大力度盡快完善審計處理處罰法規(guī)。目前,我國各級審計機關(guān)對違法違規(guī)問題的處理處罰,主要還是依據(jù)l987年6月國務(wù)院的《關(guān)于違反財政法規(guī)處罰的暫行規(guī)定》。18年過去了,現(xiàn)行的經(jīng)濟體制和各種環(huán)境已發(fā)生巨大變化,為此,應(yīng)從實際出發(fā),盡快修訂《國務(wù)院關(guān)于違反財政法規(guī)處罰的暫行規(guī)定》,同時審計署也可建立健全相對獨立完善的審計處理處罰體系,可以將一些常見的違法違規(guī)行為加以分類,排列出若干種違法違規(guī)形式,并明確規(guī)定相應(yīng)的處理處罰條文和措施,以確保審計處理處罰工作的順利進(jìn)行。

3.增強績效審計人員依法審計的法律意識,提高整體執(zhí)法水平

增強審計執(zhí)法人員自身的法律素養(yǎng)與法律意識,既是審計現(xiàn)代化、法制化的重要內(nèi)容,也為實現(xiàn)審計現(xiàn)代化、法制化提供可靠的主體性保證。行內(nèi)常講審計人員要“慎獨、慎微、慎言、慎處”,即:審計人員獨自處事的時候,要加強自我監(jiān)督;審計人員要防微杜漸,注重小節(jié);審計人員要說話有度,不該說的不說,不該讓被審計單位知道的事千萬不能透風(fēng);審計人員要對審計查出的問題客觀公正、實事求是地依法進(jìn)行處理,切忌隨意性,等等。這些職業(yè)規(guī)范肯定了審計系統(tǒng)全員提高法制意識、依法審計的必要性。

在西方經(jīng)濟發(fā)達(dá)國家,國家審計機關(guān)中的法律專業(yè)人員占整個審計人員的比例都超過30%,財會專業(yè)的人員占整個審計人員的比例不到30%,而在我國審計機關(guān)中財會專業(yè)的人員占整個審計人員的70%以上,法律專業(yè)的人員只占整個審計人員的3%左右,為此,在審計隊伍建設(shè)方面,國家審計機關(guān)不僅需要接納相關(guān)的法律專業(yè)人員,適當(dāng)增加法律專業(yè)人員的比例,同時應(yīng)加快培養(yǎng)在職審計人員。目前各級審計部門一般采用招聘考試的辦法招收審計人員,并注重對在職審計人員進(jìn)行各種形式的培訓(xùn)和各個不同層次的審計專業(yè)教育。但如何調(diào)整、優(yōu)化國家審計人員的知識結(jié)構(gòu),通過培訓(xùn)教育以提高審計隊伍整體執(zhí)法水平,仍需要給予特別的關(guān)注。

4.提高政府績效審計的透明度,完善社會對績效審計的依法監(jiān)督

從國外績效審計信息披露的情況來看,審計結(jié)果一般要以某種表達(dá)方式傳遞給四個方面的對象:一是立法機構(gòu)。立法型、司法型和獨立型國家審計機關(guān)每年都要向國家立法機構(gòu)提交年度審計報告、專項審計報告或特殊審計報告;二是司法機構(gòu)。審計機關(guān)遇到已經(jīng)超越權(quán)限的問題時,采取移交移送等方式,將審計結(jié)果傳遞給國家司法機構(gòu)。三是行政機構(gòu)。國家審計要將審計結(jié)果以審計報告、審計建議書(意見書)、審計判決書、審計決定等方式傳遞給政府各級行政機構(gòu)。四是公眾傳媒,即傳遞給社會公眾。世界各國國家審計機關(guān)基本上都被授予并保留這一有力手段,它是借助公眾輿論的力量來發(fā)揮審計監(jiān)督的作用。英國審計署每年都將所有審計報告全部在審計署網(wǎng)站上刊登,任何人都可隨時查閱。瑞典是通過立法部門監(jiān)督、社會輿論監(jiān)督和行政監(jiān)督及后續(xù)審計等方式共同促使審計報告充分發(fā)揮作用。

長期以來,我國國家審計機關(guān)只有少量的審計結(jié)果按需要并經(jīng)批準(zhǔn)通過新聞媒體予以公布,這方面信息公開的力度有待于進(jìn)一步加大。按照公正透明的要求及國際上許多國家的做法,除規(guī)定密級檔案以外,政府部門檔案要允許社會公眾查閱,目前檔案管理部門也已經(jīng)提出了這方面的設(shè)想和要求。所以審計結(jié)果公布和容許公眾查閱檔案勢必大大增強審計工作的透明度。據(jù)了解,審計署已明確提出:到2007年,力爭做到所有審計和專項審計調(diào)查項目的結(jié)果,除涉及國家秘密、商業(yè)秘密及其他不宜對外披露的內(nèi)容外,全部對社會公告。

5.加強對預(yù)算管理體制的法律規(guī)范,強化人大在預(yù)算編制、監(jiān)督中的權(quán)威作用

目前全國人大所審計的預(yù)算報告,存在兩大問題:一是過于粗略。至今每年春天財政部門代表政府向各級人大所作的預(yù)算報告大多過于籠統(tǒng),不僅老百姓看不懂,很多專業(yè)人士也不甚明了。而在發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟國家,類似的報告細(xì)分化程度很高。每一筆財政支出用途何在以及相關(guān)的細(xì)節(jié)問題,在報告中都列得很詳細(xì)。二是執(zhí)行中彈性太大。預(yù)算案中各個科目的支出,應(yīng)當(dāng)是“鐵預(yù)算”,基本上是不留任何彈性的,只有人大或其常委會本身能夠?qū)︻A(yù)算案進(jìn)行修正。而傳統(tǒng)上,政府各部門預(yù)算執(zhí)行的各個環(huán)節(jié)彈性很大,幾億、甚至數(shù)十億巨資,可以僅僅根據(jù)一些官員的意見而隨意改變用途,甚至都沒有通知一聲人大。這樣的“靈活性”給各部門擠占挪用財政專項撥款、財政收支不列入預(yù)算等違法違規(guī)行為提供了便利的條件。為此,預(yù)算管理體制改革的基本思路應(yīng)當(dāng)是淡化決算,強化預(yù)算編制。各個部門的各個具體預(yù)算科目,事先由人大的各個專門委員會進(jìn)行詳盡的審議。預(yù)算監(jiān)督的內(nèi)容主要體現(xiàn)在三個方面:一是財政資金分配是否合理,是否把錢花在社會發(fā)展最需要的地方;二是財政資金的使用是否績效最佳,有沒有發(fā)揮最大效益;三是防止財政腐敗,財政資金有沒有被貪污、挪用。因此,績效審計的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)是從最上游建立合理的架構(gòu),首先是對于預(yù)算編制要建立科學(xué)嚴(yán)格的審議和批準(zhǔn)制度,其次才是對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督機制及違規(guī)后的糾錯和問責(zé)機制。這個問題不解決,“審計風(fēng)暴”雖一年猛似一年,問題也許仍將一年又一年地重復(fù)。

預(yù)算管理具有專業(yè)方面的要求。在英國,財政預(yù)算管理是由普選產(chǎn)生的人士組成預(yù)算管理團體與地方政府首腦共同進(jìn)行的。預(yù)算管理團體的人士經(jīng)考試、資格審查、面試后作為候選人參加普選而產(chǎn)生,是體現(xiàn)各方面意志的優(yōu)秀專業(yè)人士,約有500-600人之多,依靠高素質(zhì)、有廣泛代表性的預(yù)算管理團體和比較科學(xué)、全面的預(yù)算指標(biāo)體系來保證政府預(yù)算質(zhì)量。為進(jìn)一步強化對預(yù)算過程的管理與監(jiān)督,可由人大代表、有關(guān)政府部門領(lǐng)導(dǎo)同志、專家等幾個方面的人員組建財政預(yù)算管理委員會,加強對預(yù)算的經(jīng)濟性、效率性、效果性的事先評估,以提高財政預(yù)算的科學(xué)性與合理性。超級秘書網(wǎng)

6.將績效審計與問責(zé)機制結(jié)合起來,對違法違規(guī)使用資金行為依法進(jìn)行處理

我國審計法規(guī)定,被審計單位的財政收支、財務(wù)收支違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定,構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任。但對于被審計單位的領(lǐng)導(dǎo)們該追究什么責(zé)任,目前似乎沒有什么明確的說法。照現(xiàn)有的法規(guī),國家僅僅對“縣以下黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟責(zé)任審計”和“國有企業(yè)及國有控股企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員任期經(jīng)濟責(zé)任審計”有相應(yīng)的規(guī)定條文,再上級的部門似乎無人承擔(dān)審計責(zé)任了。

李金華在中共審計署黨組2004年度民主生活會上作述職報告時指出,管理混亂和責(zé)任不明是大量違法違規(guī)問題屢禁不止的重要原因。強調(diào)要解決屢查屢犯的問題,除了進(jìn)一步加大審計和整改力度外,還要強化問責(zé)意識,發(fā)現(xiàn)問題之后要分析和追究責(zé)任;不僅是直接責(zé)任,還要追究管理責(zé)任,要改變那種只要不裝自己腰包就不算什么大問題的片面看法。為此,建立并完善績效審計問責(zé)制度,使審計出的結(jié)果同相應(yīng)的獎懲制度相配套,從而對決策者形成必要的社會壓力,是推進(jìn)績效審計法制化所必須解決的一個問題。

問責(zé)制是一套完整的責(zé)任體系。在各類問責(zé)主體中,人大是最重要的問責(zé)主體。我國憲法第三條、第一百二十八條明確規(guī)定由人大產(chǎn)生的行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)要對人大“負(fù)責(zé)”。人大有權(quán)采用詢問和質(zhì)詢等方式,就審計出來的重大問題對有關(guān)政府官員進(jìn)行質(zhì)問,要求其作出解釋和說明。如果通過詢問、質(zhì)詢等還不能把問題搞清楚,人大還可以啟動特定問題調(diào)查程序,組成專門的臨時委員會對某一重大事件進(jìn)行調(diào)查。同時,人大還可以把上述權(quán)力與對官員的罷免權(quán)相結(jié)合,使得監(jiān)督更有力度。隨著依法治國的力度不斷加大,需要進(jìn)一步建立和完善不信任投票制、彈劾制以及主要責(zé)任人引咎辭職制等,增強人大監(jiān)督的問責(zé)手段和力度,使長期習(xí)慣于“對上負(fù)責(zé)”的官員們學(xué)會“對法負(fù)責(zé)”,確保績效審計法制化有始有終。