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摘要：如果用合作制的原則來衡量，我國農(nóng)村信用合作社的經(jīng)營管理體制的確長期不規(guī)范，但不同時期導(dǎo)致不規(guī)范的原因和社會條件是不同的，不能簡單地一概而論。我國經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展現(xiàn)階段的特征已經(jīng)對農(nóng)村金融改革提出了規(guī)范化和多元化的要求，在這種情況下，簡單地否定或肯定合作制的改革思路都有失偏頗，而把合作制作為農(nóng)村金融組織形式之一，同時允許多種金融組織形式在農(nóng)村共同發(fā)展，并把規(guī)范化作為改革重點，突出強(qiáng)調(diào)長期性制度安排的重要性，可能是更符合當(dāng)前我國農(nóng)村金融領(lǐng)域?qū)嶋H狀況的改革思路。

當(dāng)前圍繞農(nóng)村信用合作社體制改革所進(jìn)行的爭論，其焦點在于合作制在我國農(nóng)村到底具備不具備生存條件？如果具備，那么農(nóng)村信用合作社應(yīng)該如何規(guī)范和發(fā)展？如果不具備，那么農(nóng)村金融組織的主體形式應(yīng)該是什么？實際上，關(guān)于合作制問題的爭論由來已久，這個事實本身可能已經(jīng)在一定程度上表明，合作制這種金融組織形式在我國農(nóng)村確實存在著客觀需求。然而，圍繞合作制問題長期爭論不休，而且至今尚未得出明確結(jié)論，可能也在一定程度上意味著合作制是否存在客觀需求，不一定是我國農(nóng)村金融改革和發(fā)展過程中最基本的問題。最基本的問題可能是需要進(jìn)一步認(rèn)清現(xiàn)階段我國經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展的主要特征，并以此為基礎(chǔ)對我國農(nóng)村金融改革的基本思路作出新的選擇。

一、合作制問題為什么會爭論不休？

關(guān)于合作制問題的爭論，大致可以歸納為兩種較有代表性的觀點。一種觀點認(rèn)為，我國農(nóng)村信用合作社不符合合作制的原則，所以農(nóng)村金融改革和發(fā)展的重點應(yīng)該是按照合作制原則改造現(xiàn)有的農(nóng)村信用合作社（龔方樂，2000）。這種觀點可以稱之為堅持合作制的觀點。另一種觀點則認(rèn)為，我國農(nóng)村信用合作社不符合合作制原則的歷史已經(jīng)表明，這些原則在我國農(nóng)村金融領(lǐng)域是行不通的，因此，農(nóng)村金融改革和發(fā)展的重點應(yīng)轉(zhuǎn)向組建和發(fā)展股份制商業(yè)銀行（謝平，2001）。這種觀點可以稱之為放棄合作制的觀點。

根據(jù)合作金融理論，合作制原則包括以下一些要點：（1）實行一人一票制的民主管理；（2）對所有人平等開放；（3）不以盈利為目的；（4）不負(fù)債經(jīng)營以保護(hù)會員利益等（史紀(jì)良，2000）。如果用這些原則來衡量，那么，長期以來我國農(nóng)村信用合作社的確是非常不規(guī)范的。但是，在不同時期導(dǎo)致不規(guī)范的原因卻是不一樣的，所以不能不進(jìn)行具體分析。

首先，改革開放以前，在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制下，既不存在市場經(jīng)濟(jì)主體和市場經(jīng)濟(jì)運行機(jī)制，也不具備與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的社會信用環(huán)境，因而也就根本不可能存在作為市場經(jīng)濟(jì)主體的、符合合作制原則的農(nóng)村信用合作社。當(dāng)時的農(nóng)村信用合作社不過是為打擊農(nóng)村高利貸而設(shè)立的、為農(nóng)民發(fā)放口糧和基本生活（醫(yī)?。┵J款與傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制相配套的政府機(jī)構(gòu)的附屬物。事實上，當(dāng)時不但缺乏實行合作制原則的主觀意愿，也不具備實行合作制原則的客觀條件。所以，對這個時期里合作制問題的爭論實際上沒有多大實際意義。

其次，從改革開放以來到90年代中期，隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入和市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，金融業(yè)也獲得了前所未有的發(fā)展，農(nóng)村信用合作社也伴隨著金融業(yè)的發(fā)展而發(fā)展起來。然而，居于壟斷地位的國有銀行基本上還是作為政府機(jī)構(gòu)而不是市場經(jīng)濟(jì)主體來辦，仍然相當(dāng)缺乏經(jīng)營自主權(quán)和承擔(dān)經(jīng)營風(fēng)險的能力。所以一直由（四大國有銀行之一的）農(nóng)業(yè)銀行管理的農(nóng)村信用合作社的發(fā)展也主要是表現(xiàn)為數(shù)量型的擴(kuò)張，其性質(zhì)和經(jīng)營仍然主要受到行政體制的影響。但是，市場經(jīng)濟(jì)體制的初步形成和社會信用環(huán)境的初步改善，使農(nóng)村信用合作社的性質(zhì)問題越來越引起關(guān)注。在明確國有商業(yè)銀行改革的大方向是必須辦成與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的商業(yè)銀行的同時，農(nóng)村信用合作社要按照合作制原則來辦的觀點也日益成為主流觀點。并且，合作的某些原則，如合作社“由社員人股組成，實行社員民主管理，主要為社員提供金融服務(wù)”等，已經(jīng)寫入了國務(wù)院的有關(guān)文件之中。但也不能不看到，一方面，農(nóng)村信用合作社的改革進(jìn)程必然會受到國有商業(yè)銀行改革進(jìn)程的制約，即在國有商業(yè)銀行尚未能做到自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧之前，很難想像合作社原則會在農(nóng)村信用合作社得到有效貫徹實施。另一方面，社會信用環(huán)境還相當(dāng)不盡如人意，按合作制原則經(jīng)營農(nóng)村信用合作社的客觀條件還有一定差距。所以，在這個時期里關(guān)于合作制問題的爭論盡管已經(jīng)越來越具有實際意義，卻還難以有效實施。

再次，從90年代后期以來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和體制改革都進(jìn)入了一個以注重規(guī)范為主要特征的階段。這一特征在金融領(lǐng)域里表現(xiàn)得尤為明顯。一系列整頓金融機(jī)構(gòu)，規(guī)范金融秩序的措施陸續(xù)出臺；無論在城市金融領(lǐng)域還是在農(nóng)村金融領(lǐng)域都相繼發(fā)生了一些前所未有的破產(chǎn)、關(guān)閉、兼并、重組等案例。這些案例，一方面暴露出一些原來早以潛伏著的金融風(fēng)險并形成了一定的經(jīng)濟(jì)損失（這是早晚都必然會發(fā)生的事情）。另一方面也大大增加了人們的風(fēng)險意識，對市場經(jīng)濟(jì)秩序進(jìn)一步趨向規(guī)范和改善社會信用環(huán)境起到了相當(dāng)積極的促進(jìn)作用（這是不可否認(rèn)的客觀事實），從而為金融機(jī)構(gòu)行為規(guī)范化營造了更加良好的外部條件。所以，從90年代后期以來，關(guān)于合作制問題的討論越來越熱烈，而且也越來越具有現(xiàn)實意義，以至于可以說，它已經(jīng)不是一個能不能實行的問題，而是變成一個如何實行的問題了。

如此看來，堅持合作制的觀點和放棄合作制的觀點各有短長。堅持合作制的觀點始終看到合作制原則在我國農(nóng)村存在著生存和發(fā)展的客觀需要，而且這種客觀需要隨著經(jīng)濟(jì)金融的發(fā)展和體制條件的演變而變得越來越具有實際意義，這是正確的。但是，這種觀點忽略了是否具有按合作制原則辦農(nóng)村信用社的主觀意愿也是實行條件之一，如果不同時具備這個實行條件，再強(qiáng)烈的客觀需要也難以轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實。放棄合作制的觀點則正確地指出，幾十年來我國農(nóng)村信用合作社之所以遠(yuǎn)離合作制原則，其中一個重要原因，就是因為缺少按照合作制原則去辦農(nóng)村信用社的主觀意愿。而只要缺少這個主觀意愿，不但在客觀條件不具備時，就是在客觀條件具備時，合作制原則也難以得到有效的貫徹執(zhí)行。但是，正像客觀條件是可以改變的一樣，主觀意愿也是可以發(fā)生變化的，尤其是當(dāng)客觀條件已經(jīng)變化之后，主觀意愿的變化就具有更大的可能性和必然性，而放棄合作制的觀點正是忽略甚至否定了這一點。由于這兩種觀點各有短長，所以雖然爭論不休，卻很難有實際結(jié)果，而事物的實際發(fā)展很可能會是另外一種結(jié)果，這種結(jié)果正是我們下面所要討論的。

二、我國經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展現(xiàn)階段的主要特征

經(jīng)過2O多年的改革開放，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制都有了很大變化，呈現(xiàn)出一些新的階段性特征。這些特征不僅在城市經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域有明顯體現(xiàn)，而且在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域也有明顯體現(xiàn)。一是由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)的普遍發(fā)展，國民經(jīng)濟(jì)總量水平顯著提高，綜合經(jīng)濟(jì)實力大大增強(qiáng)，從而使經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要動力正在從數(shù)量型擴(kuò)張向效益型提高轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變對經(jīng)濟(jì)體制也提出了相應(yīng)的客觀要求，促成其發(fā)生了相應(yīng)的轉(zhuǎn)變。二是伴隨著經(jīng)濟(jì)總量的擴(kuò)大，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)明顯趨于多元化和多層次化。多元化是指各種所有制形式、各種經(jīng)濟(jì)組織類型、各種經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平

的經(jīng)濟(jì)主體在市場中都已穩(wěn)定地占有相當(dāng)?shù)谋壤?，且都呈現(xiàn)出良好的發(fā)展前景。這一特點在東南沿海經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)體現(xiàn)的尤為明顯。多層次化是指在全國經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的過程中，不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之間的差距進(jìn)一步拉大。這一特點在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域體現(xiàn)的尤為突出，東部經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)和西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)人均GDP水平相差十幾倍甚至幾十倍。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的多元化和多層次化，對經(jīng)濟(jì)組織結(jié)構(gòu)也提出了多元化和多層次化的客觀要求，并促成了經(jīng)濟(jì)組織結(jié)構(gòu)向多元化和多層次化的方向轉(zhuǎn)變。三是與經(jīng)濟(jì)總量和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所發(fā)生的變化相適應(yīng)，經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)一步呈現(xiàn)市場化?，F(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展對經(jīng)濟(jì)體制的要求已經(jīng)不再是簡單的放權(quán)讓利，而是越來越強(qiáng)烈地要求按照公平競爭的原則加以規(guī)范。削除不公平競爭，整頓不規(guī)范市場秩序，不僅成為經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，而且也成為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)能否進(jìn)一步發(fā)展的必要條件。這一特點集中表現(xiàn)為各經(jīng)濟(jì)主體的市場風(fēng)險意識普遍得到增強(qiáng)，市場競爭能力普遍得到提高。而市場風(fēng)險意識的增強(qiáng)和市場競爭能力的提高，反過來又為市場經(jīng)濟(jì)主體的進(jìn)一步發(fā)育提供了更堅實的基礎(chǔ)。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制現(xiàn)階段的上述特征在金融領(lǐng)域也得到明顯體現(xiàn)。一是伴隨著經(jīng)濟(jì)總量的擴(kuò)大，金融總量也迅速擴(kuò)大；與此同時，金融業(yè)務(wù)的發(fā)展也呈現(xiàn)出從數(shù)量型增長向效益型增長的轉(zhuǎn)變。二是金融機(jī)構(gòu)也明顯多元化，這不僅表現(xiàn)為金融組織體系的多元化，即非國有獨資金融機(jī)構(gòu)的種類和數(shù)量不斷增多；而且表現(xiàn)為金融市場體系的多元化，即非國有獨資金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)量在金融市場業(yè)務(wù)總量中所占的比例不斷上升。三是金融體制也進(jìn)一步市場化。金融作為高風(fēng)險行業(yè)，在過去一些年里吃了更多不公平競爭、不規(guī)范市場秩序的苦頭，因而也形成了更強(qiáng)烈的風(fēng)險意識和規(guī)范競爭要求，這為進(jìn)一步規(guī)范金融市場競爭提供了更加有利的條件。

經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展現(xiàn)階段特征對農(nóng)村金融改革的要求可以概括為：通過多元化和規(guī)范競爭促進(jìn)發(fā)展。但是長期以來我們受單一化傳統(tǒng)思維模式的影響，總是想找到一種辦法來解決所有問題。這種思維模式至今仍困擾著我們對農(nóng)村金融改革思路的設(shè)計。如前所述，堅持合作制的觀點盡管在主張按合作制原則來辦農(nóng)村信用合作社這一點上是無可非議的，但似乎把合作制原則絕對化了，以為僅靠這一種辦法便能解決農(nóng)村金融改革和發(fā)展中的所有或主要問題。再如前所述，放棄合作制的觀點盡管在分析我國農(nóng)村信用合作社不規(guī)范的歷史原因方面是十分深刻的，但卻因此否定合作制原則今后仍然可以得到貫徹執(zhí)行，這就像因為國有商業(yè)銀行過去不規(guī)范而得出今后必然不能規(guī)范的結(jié)論一樣顯得缺乏內(nèi)在邏輯的～致性；而且用組建股份制商業(yè)銀行的單一化思路來取代農(nóng)村信用合作社，實際上也流露出受傳統(tǒng)思維模式影響的痕跡。說到底，像其它方面的改革一樣，農(nóng)村金融改革思路也不是一個單純的主觀設(shè)計問題，而是如何認(rèn)識農(nóng)村金融發(fā)展的客觀需要，從而按照或適應(yīng)這種客觀需要去設(shè)計。在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)金融已經(jīng)并且還將更加明顯地呈現(xiàn)出多元化發(fā)展特征的今天，我們需要對此有更加清醒的認(rèn)識。

三、轉(zhuǎn)換思路，推動農(nóng)村金融組織向多元化、農(nóng)村金融市場向規(guī)范化方向發(fā)展

為什么要提出農(nóng)村金融改革轉(zhuǎn)換思路，為什么要提出農(nóng)村金融組織向多元化、農(nóng)村金融市場向規(guī)范化的方向發(fā)展，這要從目前正在試點的以縣為單位的農(nóng)村信用聯(lián)社一級法人說起。去年曾經(jīng)提出過兩種農(nóng)村金融改革方案，一種是把農(nóng)村信用聯(lián)社改造為由農(nóng)業(yè)銀行控股的農(nóng)村合作銀行；一種是取消各個獨立的農(nóng)村信用社的法人資格，以縣為單位組建只有一級法人資格的農(nóng)村信用聯(lián)社。后來在江蘇開展了以組建縣農(nóng)村信用聯(lián)社一級法人為主要內(nèi)容的農(nóng)村金融改革試點工作。這項工作計劃于今年內(nèi)結(jié)束。屆時有可能允許各地農(nóng)村信用聯(lián)社依據(jù)本地實際情況進(jìn)行選擇?；蛘呓M建農(nóng)村合作銀行，或者組建一級法人的縣農(nóng)村信用聯(lián)社。如果從實際情況出發(fā)，由于中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)金融條件較差，距離組建股份制農(nóng)村合作銀行的差距較大，因此自愿組建農(nóng)村合作銀行的可能性不是很大，數(shù)量不會很多。即使在東南沿海經(jīng)濟(jì)金融條件較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，也會因農(nóng)村合作銀行的組建要求高、經(jīng)營約束嚴(yán)而缺乏自愿性。我們曾在寧波市9家縣級農(nóng)村信用聯(lián)社（包括已于3年前完成了一級法人組建的鄞縣聯(lián)社）搞了一次十分深入的調(diào)查，結(jié)果表明，除了1家條件有一定差距的聯(lián)社自愿改造為農(nóng)村合作銀行以外，其余8家（既有具備條件的，也有暫不具備條件的）都不愿意改造為農(nóng)村合作銀行，而只愿意改組為縣農(nóng)信聯(lián)社一級法人。其原因主要在于現(xiàn)有的縣農(nóng)信聯(lián)社從主客觀兩方面都難以適應(yīng)股份制商業(yè)銀行的改造要求。如果可以另作選擇的話，不少縣農(nóng)信聯(lián)社愿意選擇股份合作制，實際上是指望利用這種變通體制，既可以享受到股份制擴(kuò)充資本金等方面的好處，又可以免受股份制治理結(jié)構(gòu)對經(jīng)營者的約束。由此看來，在目前情況下實際選擇的結(jié)果很可能會是縣農(nóng)信聯(lián)社一級法人遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于農(nóng)村合作銀行。

那么，對縣農(nóng)信聯(lián)社一級法人這種改革方案到底應(yīng)如何看待呢？第一，這種方案不失為從實際出發(fā)的一種現(xiàn)實選擇。但是，也不能不同時看到，這種方案只能作為一種過渡性制度安排（而且過渡期越短越好），而不宜作為一種長期性制度安排。因為縣農(nóng)信聯(lián)社一級法人不是一種規(guī)范的金融企業(yè)組織形式，與我國金融改革和發(fā)展的要求相比，它既沒有賴以生存和發(fā)展的制度基礎(chǔ)，也缺乏有效的內(nèi)控機(jī)制，極易受到來自外部的行政干預(yù)而演變?yōu)閲?yán)重的內(nèi)部人控制。第二，從宏觀管理角度選擇這種方案的一個主要考慮恐怕在于，通過把農(nóng)村信用合作社的法人組織擴(kuò)大，達(dá)到把農(nóng)村信用合作社的系統(tǒng)性風(fēng)險納人到可控范圍的目的。因為國有商業(yè)銀行體系龐大，且有國家信用作擔(dān)保，其系統(tǒng)性風(fēng)險基本上處于可控范圍。而農(nóng)村信用合作社各自為政，不成系統(tǒng)，其系統(tǒng)性風(fēng)險沒有國家擔(dān)保，也超出地方政府財力的承受能力，所以需要采取某種方式將農(nóng)村信用合作社的系統(tǒng)性風(fēng)險納入可控范圍。但是，這可能是一種過高的期望值。以前通過擴(kuò)大法人組織以降低金融風(fēng)險的嘗試（如海南發(fā)展銀行兼并18家城市信用社）沒有成功的先例；已有的縣農(nóng)信聯(lián)社一級法人試點經(jīng)驗也表明，除非政府拿錢（如江蘇），否則即使擴(kuò)大了法人組織，縣農(nóng)信聯(lián)社的風(fēng)險也不會得到降低或有效控制（如三年前已實行了一級法人的寧波市勤縣農(nóng)信聯(lián)社）。而如果政府有足夠的錢的話，那么與其扶植過渡性制度安排，不如扶植長期性制度安排。第三，這種方案即使作為一種過渡性制度安排，在選擇時也必須有一個重要的前提條件，這就是要同時作出長期性制度安排。不但要明確長期性制度安排是過渡性制度安排的必然演變方向，而且要鼓勵并創(chuàng)造條件讓長期性制度安排能夠同時生長。否則，過渡性制度安排將失去過渡的實際意義。

由此可見，我國農(nóng)村金融改革的基本思路需要從以單一模式為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐远嘣Ｊ綖橹?，從以過渡性制度安排為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐蚤L期性制度安排為主。這里特別需要強(qiáng)調(diào)指出的是，這兩個轉(zhuǎn)變是相互聯(lián)系的，不可分割的。既然在現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展條件下，縣農(nóng)信聯(lián)社一級法人或股份制農(nóng)村合作銀行都不宜作出單一性的制度安排，那么，就應(yīng)該允許（可以是逐步允許）多種形式的金融組織形式在農(nóng)村同時生存和發(fā)展，以滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展的客觀需要。目前，這些適宜在農(nóng)村經(jīng)營和發(fā)展的金融組織形式不僅包括原有的農(nóng)村信用聯(lián)社（獨立法人的和縣農(nóng)信聯(lián)社一級法人的）

、農(nóng)業(yè)銀行分支機(jī)構(gòu)、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行分支機(jī)構(gòu)等；還應(yīng)包括合作制的農(nóng)村信用社、股份合作制的農(nóng)村信用社、股份制的農(nóng)村合作銀行（可以由農(nóng)業(yè)銀行控股，也可以不由農(nóng)業(yè)銀行控股）、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的分支機(jī)構(gòu)（對原有的、以承擔(dān)政策性業(yè)務(wù)為主的農(nóng)村信用合作社進(jìn)行改造）、國有獨資商業(yè)銀行的分支機(jī)構(gòu)、股份制商業(yè)銀行的分支機(jī)構(gòu)、甚至外資和合資商業(yè)銀行的分支機(jī)構(gòu)等；以及證券公司的分支機(jī)構(gòu)、保險公司的分支機(jī)構(gòu)、信托投資公司和財務(wù)租賃公司的分支機(jī)構(gòu)或網(wǎng)點等。

然而，允許多種金融組織形式在農(nóng)村金融領(lǐng)域共同生存、競爭和發(fā)展，并非單純出于農(nóng)村金融組織結(jié)構(gòu)多元化的考慮，更重要、更長遠(yuǎn)的考慮在于把農(nóng)村金融領(lǐng)域的過渡性制度安排和長期性制度安排結(jié)合起來，并且更突出地強(qiáng)調(diào)長期性制度安排。所以，除了縣農(nóng)信聯(lián)社一級法人這種過渡性的農(nóng)村金融組織形式之外，其它的農(nóng)村金融組織形式（包括政策性農(nóng)村金融組織形式）都要在生存和發(fā)展的過程中格外強(qiáng)調(diào)規(guī)范化。只有農(nóng)村金融組織（從治理結(jié)構(gòu)到內(nèi)控制度）按規(guī)范化的要求進(jìn)行組建或改組，其經(jīng)營行為才能夠規(guī)范，才能逐步形成規(guī)范化的農(nóng)村金融市場，才能從根本上化解農(nóng)村金融風(fēng)險。不同形式的農(nóng)村金融組織形式其規(guī)范化的要求有所不同，但結(jié)合目前我國農(nóng)村金融領(lǐng)域的實際情況，有必要強(qiáng)調(diào)以下幾種形式的規(guī)范化。

合作制的農(nóng)村信用合作社。合作制原則前面已經(jīng)列舉過。目前農(nóng)村信用合作社之所以不規(guī)范．主要是沒有按照這些原則來辦，而是按照國有商業(yè)銀行的模式在辦農(nóng)村信用合作社，再繼續(xù)這樣辦下去是沒有出路的。應(yīng)該明確，按合作制原則辦農(nóng)村信用合作社的目的是為廣大農(nóng)村居民提供社區(qū)化的、互助性（非盈利性）的、數(shù)額有限的金融服務(wù)。那些技術(shù)要求高、數(shù)額大、盈利性的金融服務(wù)應(yīng)該由商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)去承擔(dān)。因此，目前多數(shù)農(nóng)村信用合作社都應(yīng)該按照一人一票、民主管理、合作互助、非盈利性、社區(qū)化服務(wù)等原則逐步進(jìn)行規(guī)范化改造。在歐、美那些經(jīng)濟(jì)金融條件高度發(fā)達(dá)的國家里，互助性的信用合作金融組織至今仍大量存在的事實表明，我國農(nóng)村信用合作社無論在經(jīng)濟(jì)金融條件較不發(fā)達(dá)地區(qū)，還是較發(fā)達(dá)地區(qū)都有著廣闊的生存和發(fā)展空間。為此，還需解決的另一個認(rèn)識障礙是，農(nóng)村信用合作社機(jī)構(gòu)規(guī)模小并不是導(dǎo)致金融風(fēng)險或防范化解金融風(fēng)險不力的原因，而組織制度和經(jīng)營行為不規(guī)范才是真正的原因所在。所以，通過規(guī)范農(nóng)村信用合作社的組織制度和經(jīng)營行為才是解決當(dāng)前農(nóng)村信用社風(fēng)險真正有效的途徑。

股份制的農(nóng)村合作銀行。目前，我國農(nóng)村還沒有股份制的農(nóng)村合作銀行。但是，如果允許組建的話，也不要只允許（或者說最好不要）組建由農(nóng)業(yè)銀行控股的農(nóng)村合作銀行，而應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)造條件和鼓勵組建向社會募股的農(nóng)村合作銀行。理由很簡單，農(nóng)業(yè)銀行自身離規(guī)范的股份制要求的商業(yè)銀行標(biāo)準(zhǔn)還差得很遠(yuǎn)，還面臨著很繁重的規(guī)范化改造任務(wù)，顯然，在這樣的過程中由農(nóng)業(yè)銀行控股不利于農(nóng)村合作銀行的規(guī)范化組建和發(fā)展。如果農(nóng)村合作銀行從一開始組建就不能走上一條規(guī)范化的發(fā)展之路，那還不如不組建，以避免產(chǎn)生新的金融風(fēng)險。向社會募股的農(nóng)村合作銀行，不但對銀行治理結(jié)構(gòu)和銀行管理制度的內(nèi)部要求高，而且對政府部門的行政管理和金融監(jiān)管當(dāng)局的金融監(jiān)管的外部要求也高，因此會相應(yīng)付出更多的改革成本。但如果不能堅持按照規(guī)范化的要求組建農(nóng)村合作銀行的話，從長遠(yuǎn)看，則必將付出更大的經(jīng)濟(jì)成本和社會成本。

政策性的農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行組建以來，已將分支機(jī)構(gòu)設(shè)到了縣一級。所以，對于農(nóng)村金融領(lǐng)域來說，當(dāng)前的主要任務(wù)不在于增加新的政策性金融機(jī)構(gòu)，而在于對現(xiàn)有的政策性金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)范化改造。目前農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行面臨的主要問題是資金來源渠道和資金運用方式不規(guī)范。任何金融機(jī)構(gòu)若以虧損的方式長期經(jīng)營都是難以為繼的，政策性金融機(jī)構(gòu)也不例外。我們一直主張，借鑒日本政策性金融機(jī)構(gòu)長期運作的成功經(jīng)驗，通過給郵政儲蓄必要的政策優(yōu)惠條件，將其吸收的低成本儲蓄資金作為主要來源，再加上社會保障資金等輔助性來源，以財政資金的運用方式全額劃轉(zhuǎn)給政策性金融機(jī)構(gòu)（目前主要指國家開發(fā)銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，以后還可以陸續(xù)包括住房開發(fā)、中小企業(yè)發(fā)展等政策性金融機(jī)構(gòu)）運用，切斷政策性金融機(jī)構(gòu)與中央銀行之間的資金依賴關(guān)系。在理順資金來源關(guān)系的同時，進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的資金運用，規(guī)范的主要原則是：（1）根據(jù)資金來源安排資金運用，避免承擔(dān)超負(fù)荷的經(jīng)營壓力；（2）不要介入商業(yè)性經(jīng)營領(lǐng)域，不許與商業(yè)銀行進(jìn)行業(yè)務(wù)競爭；（3）以保本微利為目標(biāo)進(jìn)行經(jīng)營考核，暫時性的小額虧損由財政予以補(bǔ)貼；（4）作為第二財政資金加強(qiáng)預(yù)算約束和管理。