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摘要:自公益性小額信貸被引入中國(guó)以來(lái),就和政府扶貧政策有著密不可分的關(guān)系,具有制度安排上的政府主導(dǎo)性和強(qiáng)制性。作為推動(dòng)者,政府在公益性小額信貸項(xiàng)目的發(fā)展中,其角色的定位極其重要。政府既要繼續(xù)完善政府監(jiān)管的職能,解決公益性小額信貸發(fā)展過(guò)程中存在的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)困境;又要發(fā)揮服務(wù)功能,解決其發(fā)展過(guò)程中存在的信息不對(duì)稱。

關(guān)鍵詞:公益性小額信貸;政府角色;產(chǎn)權(quán);治理結(jié)構(gòu)

一、公益性小額信貸界定

小額信貸常被分為福利主義和制度主義,而制度主義又可分為偏向扶貧等公益目標(biāo)和偏向盈利目標(biāo)兩類,本文的研究對(duì)象是福利主義小額信貸和制度主義中偏向扶貧的那一類小額信貸,既不包括正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的小額信貸,也沒(méi)有包括2005年中國(guó)人民銀行允許成立的商業(yè)性小額信貸公司和2007年中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)批準(zhǔn)成立的村鎮(zhèn)銀行、貸款子公司和農(nóng)村資金互助社。以扶貧為目標(biāo)的小額信貸與正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的小額信貸最大的差別在于是否以扶貧為宗旨以及貸款額度的大小,因此本文的研究對(duì)象可以稱為“公益性小額信貸”。

公益性小額信貸是一種為窮人提供信貸服務(wù)的信貸方式,它既區(qū)別于通常的正規(guī)和非正規(guī)信貸方式,也不同于一般的扶貧方式。迄今為止的公益性小額信貸具有以下幾個(gè)顯著特點(diǎn):

第一,有明確的社會(huì)目標(biāo),區(qū)別于純商業(yè)目標(biāo),不以贏利為目的,同時(shí)它承擔(dān)著扶貧任務(wù)或者更多的社會(huì)職能;第二,重視客戶的參與并且保持密切的聯(lián)系。公益性小額信貸不把小額信貸看成單純的經(jīng)濟(jì)關(guān)系,而且會(huì)定期的訪問(wèn)農(nóng)戶,了解客戶的需求;第三,重視對(duì)窮人的培訓(xùn)和技術(shù)支持,并將之視為實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的內(nèi)在要求。

二、從產(chǎn)權(quán)和治理結(jié)構(gòu)分析公益性小額信貸需要政府扶持的原因

1.公益性小額信貸機(jī)構(gòu)的所有權(quán)缺失。所有權(quán)在產(chǎn)權(quán)中居于首位,它是指“在法律范圍內(nèi),產(chǎn)權(quán)主體把財(cái)產(chǎn)當(dāng)做自己的專有物,排斥他人隨意加以侵奪的權(quán)利。”在中國(guó),由于大部分的公益性小額信貸機(jī)構(gòu)屬于非政府組織,而非政府組織的性質(zhì)決定了其經(jīng)營(yíng)的小額信貸的性質(zhì)。非政府組織的特點(diǎn)是沒(méi)有明確的所有權(quán),并且,非政府組織沒(méi)有明確的盈利目標(biāo)。沒(méi)有明確的所有權(quán)和盈利目標(biāo)成為小額信貸機(jī)構(gòu)可持續(xù)發(fā)展的瓶頸。

小額信貸機(jī)構(gòu)所有權(quán)缺失會(huì)帶來(lái)一系列后果。首先,由于所有權(quán)的不明晰,導(dǎo)致機(jī)構(gòu)缺乏承諾;其次,所有權(quán)的不明晰導(dǎo)致權(quán)責(zé)利不明晰,出現(xiàn)問(wèn)題之后權(quán)利、責(zé)任和利益之間發(fā)生互相掣肘情況,嚴(yán)重影響小額信貸機(jī)構(gòu)的聲譽(yù)和效率;最后,所有權(quán)不明晰導(dǎo)致小額信貸的規(guī)模擴(kuò)大困難,最終阻礙小額信貸的商業(yè)化運(yùn)作進(jìn)程。

2.公益性小額信貸機(jī)構(gòu)資金產(chǎn)權(quán)不明晰。資金作為一個(gè)機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)的血脈,在小額信貸機(jī)構(gòu)中同樣占有舉足輕重的地位。在中國(guó)主要公益性小額信貸機(jī)構(gòu)中,資金來(lái)源主要有三種途徑:捐贈(zèng)資金、軟貸款和委托資金。從以上三種資金的來(lái)源看,這些資金屬于社會(huì)公益資金,對(duì)這些資金的使用和管理屬于公益信托的范疇。從嚴(yán)格意義上說(shuō),公益信托資金沒(méi)有明確的產(chǎn)權(quán)所有者,它不屬于某個(gè)人或者團(tuán)體,這種資金為社會(huì)公益而存在。

公益性小額信貸資金產(chǎn)權(quán)的不明晰同樣有一系列嚴(yán)重的后果。首先,資金利用率極低,缺乏資金利用的動(dòng)力,造成資金的閑置;其次,沒(méi)有人對(duì)資金安全承擔(dān)責(zé)任,出現(xiàn)問(wèn)題,只能追究刑事責(zé)任,沒(méi)有追究過(guò)任何職位責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任;最后,資金產(chǎn)權(quán)的不明晰,成為小額信貸機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型和商業(yè)化的最大障礙,影響到小額信貸機(jī)構(gòu)規(guī)模的擴(kuò)大和健康發(fā)展。

3.公益性小額信貸治理結(jié)構(gòu)落后。公益性小額信貸治理結(jié)構(gòu)的落后的突出表現(xiàn)就是“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象嚴(yán)重,內(nèi)部人控制又影響到小額信貸機(jī)構(gòu)可持續(xù)發(fā)展和扶貧的目標(biāo)。中國(guó)現(xiàn)有的公益性小額信貸是在中國(guó)小額信貸法律法規(guī)缺失情況下產(chǎn)生的,是在沒(méi)有明確的所有權(quán)和資金產(chǎn)權(quán)的情況下,為了運(yùn)作小額信貸專門建立的。雖說(shuō)形式上建立了一整套的管理體系,但從功能上說(shuō),有效的管理體系是缺失的,因此內(nèi)部人控制就成了小額信貸管理的實(shí)質(zhì)。治理結(jié)構(gòu)作為機(jī)構(gòu)運(yùn)作的重要一環(huán),是機(jī)構(gòu)軟力量的重要組成部分。

當(dāng)治理結(jié)構(gòu)落后時(shí),整個(gè)小額信貸有可能陷入癱瘓的狀態(tài)。小額信貸的功能和目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。同時(shí),治理結(jié)構(gòu)落后還會(huì)帶來(lái)一系列的連鎖后果。首先,內(nèi)部人控制導(dǎo)致機(jī)構(gòu)管理水平落后,機(jī)構(gòu)業(yè)績(jī)水平低下。在內(nèi)部人控制的情況之下,機(jī)構(gòu)利益大于社會(huì)利益,從而導(dǎo)致社會(huì)公益資金的使用效果非常差。其次,影響小額信貸業(yè)務(wù)的擴(kuò)展。自2000年以來(lái),公益性小額信貸基本上處于萎縮狀態(tài),這與非政府組織機(jī)構(gòu)能力低下和不良業(yè)績(jī)有直接的關(guān)系。

所以我們可以從上文的分析中看出,公益性小額信貸在產(chǎn)權(quán)和治理結(jié)構(gòu)上存在的問(wèn)題是需要有一個(gè)外界的力量——政府來(lái)扶持其發(fā)展的。三、政府在公益性小額信貸運(yùn)作過(guò)程中的監(jiān)管角色和服務(wù)角色定位

(一)政府在公益性小額信貸運(yùn)作過(guò)程中的監(jiān)管角色分析與定位

第一,對(duì)公益性小額信貸有一個(gè)監(jiān)管的框架,不吸收存款時(shí)采用非審慎監(jiān)管的辦法,或注冊(cè)登記的辦法,可以依法進(jìn)行小額信貸業(yè)務(wù)。由于小額信貸機(jī)構(gòu)不同于一般金融的特點(diǎn),對(duì)小額信貸的監(jiān)管可以是現(xiàn)有監(jiān)管機(jī)構(gòu)中新成立的獨(dú)立的部門,或獨(dú)立于現(xiàn)有監(jiān)管機(jī)構(gòu)以外。第二,政府還對(duì)經(jīng)營(yíng)良好的小額信貸機(jī)構(gòu)給予支持,如提供批發(fā)資金。第三,實(shí)行稅收優(yōu)惠,改進(jìn)呆壞賬核銷機(jī)制。公益性小額信貸主要服務(wù)于低收入人群,增強(qiáng)弱勢(shì)群體的“造血功能”,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)公平,因此絕大多數(shù)國(guó)家對(duì)小額信貸給予了稅收優(yōu)惠,降低借款人成本。中國(guó)稅務(wù)當(dāng)局也應(yīng)從科學(xué)發(fā)展觀的高度理解發(fā)展小額信貸的重大意義,免除小額信貸機(jī)構(gòu)或商業(yè)銀行小額信貸業(yè)務(wù)的營(yíng)業(yè)稅,降低所得稅,推動(dòng)小額信貸業(yè)務(wù)的發(fā)展。

(二)政府在公益性小額信貸運(yùn)作過(guò)程中的服務(wù)角色分析與定位

1.政府在公益性小額信貸運(yùn)作過(guò)程中的服務(wù)角色分析。在服務(wù)型政府的界定中,政府服務(wù)的功能凸現(xiàn),而傳統(tǒng)的掌舵功能下降;政府的主要職能開始由公共行政轉(zhuǎn)向公共服務(wù)。在這個(gè)轉(zhuǎn)變的過(guò)程中,作為經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)一個(gè)不容忽視的小額信貸項(xiàng)目運(yùn)作應(yīng)該怎樣運(yùn)行,應(yīng)該怎樣在服務(wù)型政府的視野之下規(guī)范自己的活動(dòng),成為一個(gè)不容回避的問(wèn)題。具體說(shuō)來(lái),在服務(wù)型政府的視野下,政府應(yīng)該提供以下服務(wù)才能擔(dān)當(dāng)起服務(wù)型政府的責(zé)任,才能在這個(gè)意義上實(shí)施自己的責(zé)任職能:第一,政策引導(dǎo)。要在這個(gè)環(huán)境內(nèi)健康有序地運(yùn)行,作為服務(wù)型政府的一個(gè)職能就是提供必要的政策支出,這些政策主要側(cè)重于對(duì)公益性小額信貸項(xiàng)目運(yùn)作的健康發(fā)展,在對(duì)小額信貸服務(wù)的意義上更加有效、有序地進(jìn)行。第二,組織協(xié)調(diào)。向公共服務(wù)政府轉(zhuǎn)變,在面對(duì)小額信貸項(xiàng)目運(yùn)作中,政府還負(fù)有組織協(xié)調(diào)的職能和義務(wù)。

具體來(lái)說(shuō),就是從公益性小額信貸項(xiàng)目的引進(jìn)、小額信貸項(xiàng)目運(yùn)作中出現(xiàn)問(wèn)題后的咨詢工作。政府有關(guān)的技術(shù)部門可以提供組織一系列問(wèn)題的規(guī)模咨詢活動(dòng)以及解決問(wèn)題的規(guī)劃指導(dǎo),在項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題與矛盾,政府部門應(yīng)該積極出現(xiàn),合理調(diào)節(jié),重點(diǎn)解決。

2.中國(guó)政府在公益性小額信貸項(xiàng)目運(yùn)作中服務(wù)角色定位。第一,提供眾多公共政策支持。小額信貸進(jìn)入中國(guó)之后作為一個(gè)新生事物沒(méi)有與之相關(guān)的法律法規(guī),尤其是在中國(guó)農(nóng)村金融制度不完善的狀況下,沒(méi)有法律法規(guī)的規(guī)范,小額信貸不可能走出自身的困境完成自身的目標(biāo)。所以,急需出臺(tái)一部把公益性小額信貸的發(fā)展規(guī)范在法律許可的范圍內(nèi),實(shí)現(xiàn)有法可依。只有在法律的平臺(tái)之上,小額信貸才有可能走出所有權(quán)缺失的困境,因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)的規(guī)范是來(lái)自于法律的約束;只有在法律的平臺(tái)之上,小額信貸才有可能走出資金產(chǎn)權(quán)的不明晰困境,按照法律完善資金的有效使用制度;也只有在法律的規(guī)范之下,小額信貸才能走出治理結(jié)構(gòu)落后的狀況,實(shí)現(xiàn)自身規(guī)范發(fā)展。政府給予公益性小額信貸機(jī)構(gòu)明確的法律地位后,并在其發(fā)展到一定階段后,允許其擴(kuò)大金融業(yè)務(wù),直至可以吸收存款。近年來(lái),有的學(xué)者指出公益性小額信貸的發(fā)展趨勢(shì)有可能是慢慢走向商業(yè)性質(zhì)的小額信貸。中國(guó)政府和政策制定機(jī)構(gòu),應(yīng)該做好這方面公益性小額信貸“轉(zhuǎn)型”的各方面準(zhǔn)備,如果可能可以提供眾多的政策支持。第二,發(fā)展方向引導(dǎo)。首先,引導(dǎo)小額信貸模式的組織制度創(chuàng)新。通過(guò)重組、聯(lián)合的方式建立獨(dú)立的、專業(yè)化的非政府組織小額信貸,將小額信貸的業(yè)務(wù)從現(xiàn)在依托的非政府組織中剝離出來(lái),成立專門的公益性小額信貸機(jī)構(gòu)。這樣專門的小額信貸機(jī)構(gòu)的最大特點(diǎn)就是宗旨和目標(biāo)明確,避免了原有部門的滲透和內(nèi)部人控制的現(xiàn)象,能夠?yàn)樾☆~信貸的發(fā)展提供制度上的保證。其次,規(guī)范和引導(dǎo)非政府組織的發(fā)展。由于中國(guó)小額信貸有著自己的特點(diǎn),那就是自從引進(jìn)之后就形成了非政府組織主導(dǎo)的局面。而在中國(guó),由于傳統(tǒng)和歷史的原因,非政府組織一直發(fā)展滯后,并且與政府部門和商業(yè)部門有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。

綜上所述,政府角色在支持在小額信貸發(fā)展過(guò)程中,起著至關(guān)重要的作用。一些中國(guó)小額信貸項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)證明,與政府的良好關(guān)系是開展小額信貸項(xiàng)目的最重要的條件之一。正因如此,處理好公益性小額信貸項(xiàng)目運(yùn)作中的政府角色能夠有效地推動(dòng)其在中國(guó)的展開與良性循環(huán),推動(dòng)其在中國(guó)的可持續(xù)的發(fā)展。而公益性小額信貸項(xiàng)目的展開又跟國(guó)家的扶貧等社會(huì)福利政策密切相關(guān),怎么讓更多的貧困人口脫貧也一直是政府部門義不容辭的責(zé)任。所以,公益性小額信貸在中國(guó)今后的發(fā)展必須要做好政府的角色定位。

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