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一、區(qū)域經(jīng)濟一體化的體制障礙：區(qū)域政府合作的邏輯起點

區(qū)域經(jīng)濟一體化，指稱的是按照自然地域經(jīng)濟內(nèi)在聯(lián)系、商品流向、民族文化傳統(tǒng)以及社會發(fā)展需要而形成為區(qū)域經(jīng)濟的聯(lián)合體。區(qū)域經(jīng)濟一體化同時也是建立在區(qū)域分工與協(xié)作基礎(chǔ)上，通過生產(chǎn)要素的區(qū)域流動，推動區(qū)域經(jīng)濟整體協(xié)調(diào)發(fā)展的過程。目前，包括長三角、珠三角在內(nèi)的經(jīng)濟區(qū)域存在的最大的問題是各自為政，地方市場分割和地方保護主義阻礙了經(jīng)濟資源的自由流動和跨地區(qū)的經(jīng)濟合作。盡管隨著經(jīng)濟發(fā)展水平和市場發(fā)育水平的提高，隨著國家立法的完善和執(zhí)法環(huán)境的變化，地方市場分割和地方保護主義的內(nèi)容和表現(xiàn)形式也在發(fā)生變化，但造成該現(xiàn)象的體制性根源依然根深蒂固，體制轉(zhuǎn)軌過程中行政性分權(quán)下的中央與地方之間的權(quán)力結(jié)構(gòu)、“政績合法性”主導(dǎo)下的地方干部考核制度、政府機構(gòu)龐大與地方財政困境，以及計劃經(jīng)濟時代遺留的工業(yè)布局，共同造成了區(qū)域經(jīng)濟一體化的體制障礙。新制度經(jīng)濟學(xué)認為：“對于一個有著長期集權(quán)且市場不發(fā)達的國家來講，供給主導(dǎo)型的制度變遷將起主要作用”[⑤].在我們這樣一個政府主導(dǎo)型的發(fā)展中國家，只有通過政府進行市場化的制度創(chuàng)新，才能打破傳統(tǒng)體制的制度均衡，從而推動區(qū)域經(jīng)濟朝一體化的方向發(fā)展。

（一）行政性分權(quán)下的中央與地方之間的權(quán)力結(jié)構(gòu)

1978年以來，以下放財政權(quán)和稅收權(quán)、投融資權(quán)和企業(yè)管轄權(quán)為核心的行政性分權(quán)，有效地調(diào)動了地方的積極性，促進了我國經(jīng)濟的飛速發(fā)展，但這種以行政性分權(quán)為核心所形成的體制存在嚴重的缺陷，并直接導(dǎo)致了地方市場分割格局的出現(xiàn)。[⑥]從財稅體制看，80年代的幾次改革都突出了“包”的特點，圍繞著實行和強化包干制而展開的。財政包干制明顯帶有向地方傾斜收入的色彩，地方政府往往通過對企業(yè)減免稅收，然后以集資、攤派等形式，通過體外循環(huán)，把稅負納入地方政府的財庫，從而造成了國家財力的分散化。尤其值得注意的是，由于實行了財政包干制，地方政府在增加本級財政收入的動機誘導(dǎo)下，往往容易忽略規(guī)模經(jīng)濟和技術(shù)更新?lián)Q代的要求，一味地盲目投資、重復(fù)建設(shè)，導(dǎo)致地區(qū)間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，從而降低了資源配置的效率。從企業(yè)的實際地方所有制看，企業(yè)劃歸地方或由地方新建，形成了所謂的產(chǎn)權(quán)地方化。由于按照企業(yè)隸屬關(guān)系征稅，地方國有企業(yè)就成為地方財政的重要財源。而產(chǎn)權(quán)地方化則導(dǎo)致國企改革相對遲緩，政、企分開的改革措施不能落實，使企業(yè)始終難以成為獨立經(jīng)營的市場主體，同時也強化了地方政府作為一級利益主體的身份。

（二）“政績合法性”主導(dǎo)下的地方干部考核制度

在經(jīng)濟權(quán)力下放和市場化的過程中，地方政府的合法性基礎(chǔ)也發(fā)生了相應(yīng)的變化。在這種新的制度環(huán)境下，經(jīng)濟發(fā)展成為考核地方官員業(yè)績的最重要指標(biāo)之一。地方政府的領(lǐng)導(dǎo)人通過發(fā)展地方經(jīng)濟，推動GDP的增長，一方面可為自己贏得上層的肯定，另一方面通過為轄區(qū)內(nèi)的人民提供廣泛的社會福利，又可獲得地方人民的支持和認可，地方政府的政治統(tǒng)治基礎(chǔ)開始發(fā)生了轉(zhuǎn)變，形成了所謂的“政績合法性”。有學(xué)者指出，在中國現(xiàn)行政治制度下，越來越出現(xiàn)一種傾向，表明地方政府官員的提升與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展成正比。斯坦福大學(xué)的周黎安博士運用了一個委托的模型，對1980年至1993年間中國大陸28個?。ǔ鞑睾秃Ｄ希┑臄?shù)據(jù)進行了實證檢驗，結(jié)果顯示各省的經(jīng)濟績效與地方官員的晉升之間呈現(xiàn)出高度的正相關(guān)性。[⑦]因為現(xiàn)行的干部考核制度特別是對地方干部政績的評價與考核過分強調(diào)與所轄地方經(jīng)濟發(fā)展業(yè)績進行直接掛鉤，而這種業(yè)績又主要以上了多少項目、建了多少企業(yè)、經(jīng)濟增長速度多少等指標(biāo)來進行簡單量化和比較。這樣，就必然導(dǎo)致各行政區(qū)首腦或部門干部強化資源配置本地化和保護本地市場。再加上地方官員頻繁的地區(qū)間調(diào)動，更使地方政府在經(jīng)濟競爭中急功近利，尋求短期經(jīng)濟行為，從而使國民經(jīng)濟的發(fā)展缺少可持續(xù)性。

（三）政府機構(gòu)龐大與地方財政困境

地方市場分割、政府間合作動力不足的另一個重要動因在于政府機構(gòu)龐大，而地方財政困難。當(dāng)前，中國政府機構(gòu)人員隊伍十分龐大，超編嚴重，不少地區(qū)政府財政十分緊張，拖欠工資現(xiàn)象很普遍。1996年底，財政供養(yǎng)的人口3673萬人，比1978年增長了82.3%，大大高于同期人口增長的速度。在財政人口中，黨政機關(guān)干部約1100萬人。1993年~1997年，國家財政收入每年增加1000億元左右，但同期財政人口每年增加100多萬人，加上增加工資的部分，財政每年需增加工資性支出600多億元，占國家新增財力的60%以上。在不少地區(qū)，新增財政收入約80%以上用于人員經(jīng)費[⑧].政府財政成了典型的“吃飯財政”。尤其是對很多不發(fā)達的地區(qū)來說，財政上的困境更使得地方政府走入一個兩難境地，一方面，如果要搞活當(dāng)?shù)亟?jīng)濟，就需要對公共設(shè)施投資，減輕當(dāng)?shù)亟?jīng)濟主體的負擔(dān)；另一方面，各種財政剛性支出迫使地方財政必須不斷擴大或維持財政收入，結(jié)果當(dāng)?shù)亟?jīng)濟主體的稅負不減反增。這些地區(qū)的財政困境和當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平形成一種相互遏制的格局，一旦地方政府缺失自身動力進行制度創(chuàng)新來打破這種格局，往往就會轉(zhuǎn)而采用地方保護主義，以分割市場的形式來增加當(dāng)?shù)氐呢斦杖搿?/p>

（四）傳統(tǒng)體制下遺留的工業(yè)布局

在傳統(tǒng)體制下，中央政府除強調(diào)在全國建立獨立的工業(yè)體系外，還強調(diào)在大區(qū)、某些省份建立自己獨立的工業(yè)體系，從而形成了封閉的或自成體系的工業(yè)布局。我們可以從傳統(tǒng)體制下我國兩次典型的以地方分權(quán)為主的計劃經(jīng)濟運行特點得到更有力的印證。在“”時期，為了實現(xiàn)在中共“八大”二次會議上提出的7年趕上英國、再加8—10年趕上美國的發(fā)展目標(biāo)，中央政府出于自身財力有限的考慮，只好下放權(quán)力，發(fā)揮地方政府參與經(jīng)濟建設(shè)的主動性。于是，在以經(jīng)濟協(xié)作區(qū)為單位組織經(jīng)濟建設(shè)的同時，同意每個省、直轄市、自治區(qū)都建立自己獨立的工業(yè)體系，從而促成了經(jīng)濟發(fā)展的分散化和分割化趨勢。在“”期間，由于受到極“左”思想的影響，加上中蘇關(guān)系危機引發(fā)的對當(dāng)時所謂戰(zhàn)爭形勢的錯誤判斷，中央政府再一次下放權(quán)力，鼓勵各個地方甚至企業(yè)都要自力更生、自給自足，以便戰(zhàn)爭發(fā)生時能夠“省自為戰(zhàn)”。計劃經(jīng)濟時代遺留下來的這種封閉的或自成體系的地方工業(yè)布局，現(xiàn)在看來實際上已經(jīng)成為以市場為取向的區(qū)域經(jīng)濟一體化的發(fā)展障礙。

總之，這種人為的條塊分割、劃地為牢的經(jīng)濟分散化和分割化過程助長了“大而全”、“小而全”、重復(fù)建設(shè)，阻礙了地區(qū)間分工和交換的發(fā)展。全國的經(jīng)濟運行，正是這樣被分割成為許許多多互不相關(guān)和互相隔絕的地方經(jīng)濟單位。澳大利亞學(xué)者奧德麗·唐尼索恩（AudreyDonnithorne）在1972年發(fā)表于英國倫敦《中國學(xué)季刊》的一篇文章中，曾經(jīng)將這種獨特的經(jīng)濟現(xiàn)象比喻成“蜂窩狀”經(jīng)濟（CellulreyEconomy），[⑨]這一比喻是相當(dāng)貼切的。

二、問題的提出與相關(guān)文獻的回顧

經(jīng)濟全球化和區(qū)域經(jīng)濟一體化是當(dāng)前世界經(jīng)濟發(fā)展的兩大趨勢。改革開放以來，隨著中國社會經(jīng)濟的發(fā)展，尤其是20世紀90年代以后市場化改革的不斷深化，中國區(qū)域經(jīng)濟的聯(lián)系越來越緊密，區(qū)域合作的范圍和領(lǐng)域不斷拓展，合作規(guī)模不斷增大，形成了像長江三角洲、珠江三角洲等重要的經(jīng)濟區(qū)域。與此同時，計劃經(jīng)濟時代形成的“行政區(qū)經(jīng)濟”，以及近年來愈演愈烈的地方保護主義，則嚴重地阻礙了區(qū)域經(jīng)濟一體化的進程，從而增加了地方之間貿(mào)易的交易成本，損害了經(jīng)濟增長。按照法國經(jīng)濟學(xué)家SandraPoncet的研究，1997年中國國內(nèi)省級間商品貿(mào)易平均關(guān)稅達到了46%，比10年前整整提高了11%.這一關(guān)稅水平超過了歐盟各成員國之間的關(guān)稅水平，和美國與加拿大之間的貿(mào)易關(guān)稅相當(dāng)。也就是說，1987年中國消費者購買各自所屬省份自制產(chǎn)品的數(shù)量是它省產(chǎn)品的10倍，而到了1997年，這一比重達到21倍[①].因此，如何打破地方保護主義，構(gòu)筑區(qū)域經(jīng)濟的總體優(yōu)勢，已經(jīng)成為當(dāng)前我國政府和學(xué)界共同關(guān)注的焦點之一?，F(xiàn)有的文獻對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展與地方政府間關(guān)系的研究，主要集中在兩個領(lǐng)域：一是區(qū)域經(jīng)濟學(xué)的研究。就當(dāng)代中國區(qū)域問題研究而言，區(qū)域經(jīng)濟學(xué)的研究是最豐富和最深刻的，它不僅從經(jīng)濟學(xué)的角度進行了深刻的理論分析，而且提供了豐富的實證材料，尤其是近段時期以來圍繞著長江三角洲區(qū)域經(jīng)濟一體化問題的一系列實證分析和理論探討的論著[②]，大大推動了該領(lǐng)域研究的深入。在諸多經(jīng)濟學(xué)者看來，當(dāng)代中國區(qū)域經(jīng)濟的順利發(fā)展只能寄希望于市場經(jīng)濟的發(fā)展和完善，因為市場的力量遲早要沖破行政區(qū)劃的邊界，從而促進經(jīng)濟的合理分工與協(xié)作，促進資源的合理配置，他們認為，一旦企業(yè)主導(dǎo)型的區(qū)域經(jīng)濟合作組織定格為區(qū)域經(jīng)濟合作的主角，一個國家便步入了興旺發(fā)達的現(xiàn)代化快車道。[③]二是經(jīng)濟地理學(xué)和政區(qū)地理學(xué)的研究。20世紀90年代以來，國內(nèi)經(jīng)濟地理學(xué)與政區(qū)地理學(xué)的研究也不斷觸及區(qū)域行政問題。這一領(lǐng)域的學(xué)者往往從行政區(qū)域改革的角度切入這一研究課題，從管理學(xué)的管理幅度與管理層次適度的原則出發(fā)，考察中國現(xiàn)行的行政區(qū)劃存在的種種問題，并圍繞著一些熱點問題如“撤縣改市”、“市領(lǐng)導(dǎo)縣體制”、“撤消地區(qū)行署建立實體市”等，展開激烈的爭論并提出了一些改革的對策。[④]這些對策的一個共同的思路就是調(diào)整行政區(qū)劃，使行政區(qū)與經(jīng)濟區(qū)盡可能一致，這一點在區(qū)域經(jīng)濟學(xué)研究中也得到了不少學(xué)者的認同。

經(jīng)濟學(xué)家和地理學(xué)家的見解，為我國區(qū)域經(jīng)濟一體化的發(fā)展提供了許多富有建設(shè)性的理論指導(dǎo)和政策性建議。但是，我們也必須看到，在我國現(xiàn)有的體制背景下，上述兩種思路都存在著明顯的缺陷。首先，從區(qū)域經(jīng)濟學(xué)的視角來看，依靠市場經(jīng)濟的發(fā)展和完善來促進區(qū)域經(jīng)濟一體化的實現(xiàn)，毫無疑問，應(yīng)是解決中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展障礙的最佳思路。然而，我國從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟的社會轉(zhuǎn)型決非一朝一夕之功，市場化機制的發(fā)育成熟、統(tǒng)一的大市場的形成，無疑是一個漫長的發(fā)展過程，即使在市場經(jīng)濟已經(jīng)完全發(fā)育成熟的發(fā)達國家，其固有的市場失靈的客觀存在也使我們無法完全將解決區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展問題的希望寄托于市場萬能的神話之上。進言之，正如許多經(jīng)濟學(xué)家指出的，市場力量的作用通常傾向于增加而不是減少區(qū)域差異，因此，即使是市場發(fā)達的社會，也傾向于實行政府干預(yù)型的協(xié)調(diào)模式。其次，按照經(jīng)濟地理學(xué)和政區(qū)地理學(xué)的改革思路，即重新調(diào)整行政區(qū)劃，從理論上看似乎可行，從實踐的角度看卻未免是脫離了當(dāng)代中國政治與社會現(xiàn)實的紙上談兵。眾所周知，許多行政區(qū)劃是歷史形成的，具有相當(dāng)?shù)姆€(wěn)定性和剛性，不能也不應(yīng)該隨著經(jīng)濟活動的頻繁變化而隨意調(diào)整。同時，經(jīng)濟區(qū)以經(jīng)濟為主要標(biāo)準甚至是唯一的尺度，而行政區(qū)則要考慮到綜合性因素，而不能僅以經(jīng)濟為限。對現(xiàn)行的行政區(qū)劃的重新調(diào)整，涉及政治、經(jīng)濟、文化等各個方面，很可能是一項比需要解決的問題本身還要困難和復(fù)雜的工程，搞得不好恐怕治絲益棼，引發(fā)出難以預(yù)料的后果。

我們認為，研究現(xiàn)階段我國的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展與區(qū)域合作，需要從政治經(jīng)濟學(xué)的維度切入，通過對政府結(jié)構(gòu)、政府的決策程序及其微觀基礎(chǔ)的考察和審視，推進問題的解決。因為，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟一體化的主要障礙，即地方保護主義的根源在于現(xiàn)行的體制和結(jié)構(gòu)。在市場機制尚不完善、法治極不健全的情況下，僅僅依靠民間經(jīng)濟交往這一自下而上的市場力量，顯然難以沖破這一體制性的障礙。在我們看來，通過構(gòu)建一個強有力的區(qū)域政府合作機制，依靠政府間的合作積極推動區(qū)域經(jīng)濟一體化，是在現(xiàn)行體制下實現(xiàn)我國區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展的理性選擇。

三、區(qū)域政府合作機制的建構(gòu)思路

區(qū)域政府合作的目的，從根本上說，就是通過行政性力量基于對市場規(guī)范的共識，掃除行政壁壘，促進區(qū)域內(nèi)部要素的流動，實現(xiàn)資源的有效配置，最終形成一個統(tǒng)一的地域經(jīng)濟組織，即區(qū)域經(jīng)濟共同體。這一合作機制與傳統(tǒng)體制下的地區(qū)合作與發(fā)展不同，它必須是建立在分享共同利益的基礎(chǔ)之上的合作行為。在市場經(jīng)濟深入發(fā)展和各地方政府利益獨立化的制度背景之下，區(qū)域內(nèi)各地方政府之間的合作行為是一種利益驅(qū)動下的戰(zhàn)略選擇，區(qū)域政府合作框架必須是基于各地的共同利益之上，并且使區(qū)域內(nèi)的地方政府意識到只有選擇合作策略才能增進和分享共同的利益。因此，從追求區(qū)域共同利益這一合作原則出發(fā)，區(qū)域政府合作機制的建構(gòu)思路應(yīng)體現(xiàn)為以下幾點：

（一）區(qū)域政府合作必須構(gòu)建一個統(tǒng)一協(xié)調(diào)的市場競爭規(guī)則。

區(qū)域經(jīng)濟一體化的關(guān)鍵是市場競爭規(guī)則的一體化。歐共體創(chuàng)建和歐盟運行的實際經(jīng)驗表明，一個統(tǒng)一的協(xié)調(diào)的市場競爭規(guī)則對建立區(qū)域經(jīng)濟一體化的發(fā)展機制來說是至關(guān)重要的。如果沒有它的支撐，就無法在區(qū)域大市場范圍內(nèi)，協(xié)調(diào)各地方的政府行為，無法限制地方政府主導(dǎo)的盲目重復(fù)建設(shè)的沖動，無法使區(qū)域內(nèi)市場主體進行充分、有效的和公平的市場競爭，無法防止市場競爭被各地區(qū)行政權(quán)力和壟斷勢力扭曲，無法實現(xiàn)區(qū)域范圍內(nèi)的資源有效配置。因此，區(qū)域內(nèi)各政府應(yīng)實行統(tǒng)一的非歧視性原則、市場準入原則、透明度原則、公平貿(mào)易原則，清理各類法規(guī)文件，逐步取消一切妨礙區(qū)域市場一體化的制度與政策規(guī)定，取消一切妨礙商品、要素自由流動的區(qū)域壁壘和歧視性規(guī)定，促進市場的發(fā)育與完善。

（二）區(qū)域政府合作必須要有跨行政區(qū)的制度性的組織協(xié)調(diào)機構(gòu)。

由于我國區(qū)域經(jīng)濟一體化是建立跨行政區(qū)基礎(chǔ)之上的，為了消除局部利益對區(qū)域共同利益的侵蝕，必須在分立的行政區(qū)基礎(chǔ)上形成共同的內(nèi)在機制，并在保證共同利益的基礎(chǔ)上制定具有約束力的共同政策和制度規(guī)范，實現(xiàn)組織體系內(nèi)的超行政區(qū)的協(xié)調(diào)與管理。[⑩]沒有統(tǒng)一的跨行政區(qū)的區(qū)域協(xié)調(diào)管理機構(gòu)，區(qū)域合作就很難進入到真正的實質(zhì)性階段；沒有明確的協(xié)議或制度，就很難保證地方政府在追求地方利益的同時不會對共同利益產(chǎn)生消極影響。但值得注意的是，這樣一種框架性制度結(jié)構(gòu)必須建立在相關(guān)地區(qū)自愿合作的基礎(chǔ)之上，而且是一種對各地具有明確的約束性機制。這種機構(gòu)應(yīng)該有明確的職能和權(quán)限，并且所作出的決策可以以立法等形式，對各級地方政府的行為構(gòu)成有效約束。

（三）區(qū)域政府合作必須強化對區(qū)域內(nèi)交通、港口、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)籌與管理，實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一體化。

基礎(chǔ)設(shè)施的一體化是區(qū)域一體化的基本架構(gòu)，交通、港口、通訊是推進區(qū)域一體化的重要基礎(chǔ)，也應(yīng)該是區(qū)域整體規(guī)劃的核心。[11]沒有基礎(chǔ)設(shè)施的一體化，不僅使現(xiàn)有的資源與設(shè)施空置與浪費，而且也極大地影響地區(qū)間生產(chǎn)要素的自由流動，提高了區(qū)域內(nèi)的交易成本。目前，由于受條塊分割體制的影響，跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施很難實現(xiàn)“無縫隙”銜接，甚至地區(qū)之間競相追求大而全、小而全，嚴重影響了區(qū)域整體形象，制約了經(jīng)濟效率的提高。以長江三角洲為例，該區(qū)域在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的統(tǒng)籌規(guī)劃與管理方面存在著不少的問題。如地區(qū)間及各種交通運輸方式之間的協(xié)作配套比較差，很少從綜合運輸?shù)慕嵌葋斫y(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè)本區(qū)域的交通設(shè)施。

（四）區(qū)域政府間合作必須構(gòu)建區(qū)域經(jīng)濟特色，充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)競爭力。

區(qū)域整體競爭力歸根到底在于產(chǎn)業(yè)的競爭力，而產(chǎn)業(yè)競爭力的關(guān)鍵在于產(chǎn)業(yè)區(qū)域特色優(yōu)勢的形成。因此，區(qū)域內(nèi)各地必須從自身的比較優(yōu)勢和競爭力出發(fā)，統(tǒng)一制定適合本地區(qū)特點的區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策。各地政府要充分尊重企業(yè)的意愿，努力為企業(yè)的跨地區(qū)擴張和競爭創(chuàng)造更為寬松的條件和環(huán)境，在競爭中進行產(chǎn)業(yè)整合，在競爭中形成合理的產(chǎn)業(yè)分工和區(qū)域優(yōu)勢。目前，在我國由于各區(qū)域一般都沒有一個統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)調(diào)機制，各地區(qū)在制定或規(guī)劃各自的支柱產(chǎn)業(yè)時，大都是從各自的行政區(qū)利益或眼前利益出發(fā)，產(chǎn)業(yè)的同構(gòu)化現(xiàn)象嚴重，這十分不利于區(qū)域產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展和區(qū)域經(jīng)濟一體化，降低了區(qū)域的產(chǎn)業(yè)整體凝聚力和開拓力。因此，區(qū)域經(jīng)濟一體化必須形成統(tǒng)一的區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策，加強各地方政府間的協(xié)調(diào)，為企業(yè)間的競爭創(chuàng)造良好的市場條件，通過競爭實現(xiàn)整合，逐漸形成以分工協(xié)作為基礎(chǔ)的區(qū)域性產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)，進而形成整體優(yōu)勢和網(wǎng)絡(luò)。

四、現(xiàn)階段我國建構(gòu)區(qū)域政府合作機制的理性選擇

根據(jù)我國現(xiàn)有的制度結(jié)構(gòu)，借鑒國外的實踐以及結(jié)合區(qū)域政府合作的基本原則，我們認為，在現(xiàn)階段，要建立區(qū)域政府合作機制并確保這一機制的有效運轉(zhuǎn)，直接取決于我們能否建構(gòu)起良好的制度環(huán)境、合理的組織安排和完善的區(qū)域合作規(guī)則。其中，制度環(huán)境是基礎(chǔ)保障，組織安排是結(jié)構(gòu)保障，行為規(guī)則是具體的激勵與約束保障。在區(qū)域政府合作機制的建構(gòu)過程中，中央政府與地方政府在各自的范圍內(nèi)進行有效的制度創(chuàng)新，則是問題的關(guān)鍵之所在。

（一）良好的制度環(huán)境：制度基礎(chǔ)的完善與體制的改革

按L.E.戴維斯和D.C.諾斯的理解，制度環(huán)境“是一系列用來建立生產(chǎn)、交換與分配基礎(chǔ)的政治、社會和法律基礎(chǔ)規(guī)則”。[12]而中央政府作為全國各族人民利益的總代表，它支配著各種政治資源，是維系政治系統(tǒng)穩(wěn)定的主要力量，承擔(dān)著提供憲法秩序、基本法律和主流意識形態(tài)等制度安排的主要職責(zé)。因此，區(qū)域政府合作機制的建立所需要的良好的制度環(huán)境，在很大程度上取決于中央政府的制度創(chuàng)新能力。

1.積極推進法治建設(shè)，完善相應(yīng)的法律制度。市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，基于市場經(jīng)濟基礎(chǔ)上的區(qū)域政府合作機制離不開法律制度的規(guī)制。在西方發(fā)達國家，法律對于反壟斷、促進自由市場的形成與發(fā)展起到了極其重要的作用。[13]因此，對于中央政府來說，首先，必須提高憲法權(quán)威，強化憲法在統(tǒng)一國內(nèi)市場中的作用。在憲法中明確禁止地方政府分割市場的行為，其條文核心是“不得以任何形式限制國內(nèi)自由貿(mào)易”；明確、細化違憲審查程序，切實建立違憲審查制度，以憲法訴訟、行政訴訟等方式防范、懲戒分割統(tǒng)一市場的行為，尤其是抽象行政行為。其次，完善相應(yīng)的競爭法來阻止地方保護主義的行為。競爭法在建立和維護市場秩序方面起著至關(guān)重要的作用，它主要包括反限制競爭法和反不正當(dāng)競爭法，而反限制競爭法就屬于反壟斷包括反行政性壟斷的根本大法。當(dāng)前，我國只出臺了《反不正當(dāng)競爭法》，尚未出臺《反限制競爭法》，即反壟斷法，因此，中央政府必須根據(jù)我國的現(xiàn)實情況，借鑒發(fā)達國家的相關(guān)經(jīng)驗，盡快出臺一部行之有效的《反限制競爭法》，其中應(yīng)包括反行政性壟斷和地方保護主義的法律規(guī)定。此外，還應(yīng)出臺一部地區(qū)關(guān)系法，以法律的形式明確地區(qū)政府間關(guān)系。

2.改革中央與地方之間的關(guān)系，深化財稅體制改革，完善分稅制。財稅體制是中央與地方關(guān)系的核心問題，合理界定中央與地方的財權(quán)直接關(guān)系到全國統(tǒng)一市場秩序的形成。因此，鑒于長期以來中央與地方之間“治亂循環(huán)”所帶來的一系列不良后果，我們必須深化財稅體制改革，完善分稅制：首先，進一步合理界定政府事權(quán)，劃清各級政府的支出責(zé)任，并以此為基礎(chǔ)劃分稅制。其次，建立規(guī)范化的中央對地方的轉(zhuǎn)移支付制度。一般包括：一般性補助即稅收返還；專項撥款補助；特殊因素補助等。再次，應(yīng)調(diào)整稅費關(guān)系，規(guī)范政府收入，同時進一步完善地方稅體系。發(fā)達市場經(jīng)濟國家政府理財?shù)囊粭l重要原則是預(yù)算的完整性，即政府部門依賴國家的行政權(quán)威、資產(chǎn)所有權(quán)或提供某種特殊服務(wù)而向企業(yè)和個人征收的各種收入，都應(yīng)做為財政收入。因此，我國應(yīng)通過“費改稅”，擴大現(xiàn)有稅種、稅基或設(shè)置新稅種等辦法加以規(guī)范，并建立國家預(yù)算，建立以稅收為主，收費收入為輔，稅費并存的財政收入運行機制，同時也為地方政府建立穩(wěn)定的稅基。[14]

3.建立科學(xué)的地方政府官員的績效評價體系。如前所述，在以經(jīng)濟建設(shè)為中心的制度背景下，一個地方的經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r往往直接決定了該地方政府官員的政治、經(jīng)濟收益。所以在這樣的績效評價體系的指引下，地方政府官員往往會為了自身利益的最大化而忽視全局利益，以至于地方政府行為呈現(xiàn)出異化特征，從而導(dǎo)致地方政府間利益關(guān)系的不協(xié)調(diào)，地方保護主義和地方市場分割盛行。因此，必須建立起科學(xué)的地方政府官員績效評價體系，通過其正確的方向引導(dǎo)，規(guī)范官員們的行為取向和行為模式，實現(xiàn)地方政府行為的正?；?，從而達到協(xié)調(diào)和改善政府間利益關(guān)系的目的。我們認為，科學(xué)的地方政府績效評價體系的建立應(yīng)該體現(xiàn)以下思想：一是對一個地方政府政績的評價應(yīng)該把該地方社會經(jīng)濟發(fā)展與其歷史狀況及長遠發(fā)展有機結(jié)合，尤其要注重該地方的可持續(xù)發(fā)展的能力；二是對地方政府官員的考核、評價應(yīng)該取向于一個綜合的指標(biāo)體系，而不應(yīng)僅僅局限于發(fā)展經(jīng)濟的能力。應(yīng)當(dāng)設(shè)計一套科學(xué)、規(guī)范、可量化的干部績效考核指標(biāo)體系，其中不僅要有經(jīng)濟數(shù)量、增長速度指標(biāo)，更要關(guān)注經(jīng)濟增長的質(zhì)量指標(biāo)、社會效益指標(biāo)和環(huán)保指標(biāo)，關(guān)注在遵守國家法律法規(guī)方面的表現(xiàn)，對直接干預(yù)市場運轉(zhuǎn)或企業(yè)活動所造成的經(jīng)濟損失必須承擔(dān)相應(yīng)的法律和經(jīng)濟責(zé)任。

4.實現(xiàn)政企分開，使企業(yè)真正成為市場的主體。地方保護主義、地方市場分割實際上是行政性關(guān)系在資源分配過程中占上風(fēng)的結(jié)果，它緣于地方政府對微觀經(jīng)濟主體控制權(quán)的膨脹，而建立全國統(tǒng)一市場，形成區(qū)域市場機制的核心之一是要形成獨立運轉(zhuǎn)的市場主體，使企業(yè)成為真正的法人實體和市場競爭主體。因此，區(qū)域經(jīng)濟一體化的培育最重要的是使地方政府從微觀經(jīng)濟活動中撤離，減少對企業(yè)的不必要的行政干預(yù)，為企業(yè)走向區(qū)域市場創(chuàng)造條件，在區(qū)域市場內(nèi)能夠?qū)崿F(xiàn)生產(chǎn)要素的自由流動和資源的優(yōu)化配置。具體來說，應(yīng)該重點抓好以下兩項工作：一是積極推動地方國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)改造，對國有經(jīng)濟實施戰(zhàn)略性布局調(diào)整，有所為有所不為。二是加快國有資產(chǎn)管理體制改革步伐，成立獨立于行政系統(tǒng)的國有資產(chǎn)運營機構(gòu)，通過出售等方式加快非國有化。

5.重建地方政府競爭秩序，促進政府職能的轉(zhuǎn)變。在西方國家，政府競爭是產(chǎn)生產(chǎn)權(quán)保護機制、有限政府制度和企業(yè)家創(chuàng)新制度的前提，其核心在于制度競爭，通過競爭性地向市場主體和公民提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，塑造了有效政府的制度基礎(chǔ)，從而促進了經(jīng)濟的增長。我國八十年代推行分權(quán)改革以來，地方政府間圍繞著經(jīng)濟增長為首要目標(biāo)的競爭，一方面，推動了我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，另一方面，為了實現(xiàn)本地區(qū)的高速增長和充分就業(yè)，地方政府往往不顧資源整體配置的效率，熱衷于推行地方保護主義的政策措施，致使諸侯經(jīng)濟泛起、地方主義泛濫。因此，重建地方政府競爭秩序，必須從以地方保護主義為策略的封閉式競爭轉(zhuǎn)向開放式的制度創(chuàng)新為基礎(chǔ)的制度競爭，通過制度創(chuàng)新來吸引資源、創(chuàng)新技術(shù)、促進增長，而不是通過地方保護主義來維持增長。（二）合理的組織安排：創(chuàng)立制度化的多層次組織機構(gòu)

區(qū)域政府合作機制的實現(xiàn)不但要有良好的制度環(huán)境，更要有實施具體合作事宜的組織載體。在W.W.拉坦看來，一個組織一般被看作是一個決策單位，對資源的控制由組織實施，制度概念包括組織的含義[15].諾斯認為，“有效的組織是制度變遷的關(guān)鍵”。區(qū)域合作是通過區(qū)域合作組織進行的，區(qū)域合作組織本身的出現(xiàn)是制度安排創(chuàng)新的產(chǎn)物，它使區(qū)域利益主體的獲利空間得以擴大或延伸，能將原來對立的利益轉(zhuǎn)化為一致利益，而且這種組織的安排方式是處于動態(tài)調(diào)整過程中，它既可能是正式的，也可能是非正式的；既可能是強制性的，也可能是誘致性的。從我國實際情況和西方國家區(qū)域合作的實踐來看，區(qū)域政府合作機制要得以真正建立，必須在中央政府、地方政府和市場中介組織三個層面上形成制度性的組織機構(gòu)，實行多層面的協(xié)調(diào)互動。

1.“區(qū)域協(xié)調(diào)管理委員會”：中央政府的組織創(chuàng)新

區(qū)域政府合作機制的建立離不開中央政府的直接介入，尤其是在中國這樣一個制度不完善，而中央政府又掌握了大量的資源配置權(quán)的國度里。正如邁克爾·泰勒所言：“國家干預(yù)經(jīng)濟最有說服力的理由在于，如果沒有國家，人們就不能卓有成效地相互協(xié)調(diào)，以實現(xiàn)他們的共同利益，尤其是不能為自己提供某些特定的公共產(chǎn)品”[16].在我國，由于機構(gòu)改革大大滯后區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，目前中央政府尚未建立起專門性的區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)，這完全有悖于區(qū)域合作的基本原則和發(fā)達國家的一貫普遍做法。在當(dāng)代幾乎所有發(fā)達國家，中央政府在區(qū)域管理領(lǐng)域都發(fā)揮了積極的作用。在西歐國家，議會中都有永久的或臨時的專門委員會，其職能是既介入一般區(qū)域管理與規(guī)劃制訂，又參與解決最嚴重的區(qū)域問題。正如有學(xué)者說，“如此大國沒有一個專門的區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)在全球來看是少見的”[17].

因此，根據(jù)對發(fā)達國家的經(jīng)驗總結(jié)和對中國改革開放以來在區(qū)域合作方面存在問題發(fā)分析，我們認為，在我國，中央政府必須設(shè)立一個負責(zé)區(qū)域管理的綜合性權(quán)威機構(gòu)：“區(qū)域協(xié)調(diào)管理委員會”。該機構(gòu)應(yīng)由國家發(fā)改委、經(jīng)貿(mào)委、財政部、中國人民銀行等有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)和區(qū)域經(jīng)濟專家組成，其基本職能包括：提出區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展與區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)的建議并報請中央與立法機構(gòu)審批；具體執(zhí)行經(jīng)立法程序通過的政策、規(guī)劃與其它規(guī)劃，與地方政府合作協(xié)調(diào)不同地區(qū)利益主體間關(guān)系并約束地方政府行為；統(tǒng)一管理專門的區(qū)域基金（需要設(shè)立）或約束有關(guān)部門的區(qū)域資源的使用方向；具體負責(zé)區(qū)域劃分工作，組織實施全國性跨區(qū)域重大項目，組織研究重大區(qū)域問題；審查和監(jiān)督區(qū)域政府間自主達成的區(qū)域合作規(guī)則的執(zhí)行情況等等。同時，還要賦予這一權(quán)威性機構(gòu)與其職能相匹配的權(quán)力和資源，進而理順其與國家立法機構(gòu)、國務(wù)院以及其他相關(guān)職能部門的關(guān)系，并使之法律化、制度化。

2.建立跨行政區(qū)的協(xié)調(diào)管理機構(gòu)：地方政府間的自愿合作制度創(chuàng)新

盡管中央政府在促進區(qū)域政府合作中發(fā)揮著重要的作用，但地方政府畢竟是區(qū)域合作的主要參與者，因此，如何發(fā)揮各地方政府的積極性，建立一個反映各地方政府意愿、能獲得區(qū)域內(nèi)各政府普遍認同的、具有民主的治理結(jié)構(gòu)的跨行政區(qū)的協(xié)調(diào)管理機構(gòu)，則是區(qū)域政府合作機制能夠真正建立的關(guān)鍵。

新制度經(jīng)濟學(xué)認為，交易雙方如果試圖通過第三方的介入來協(xié)調(diào)彼此間關(guān)系，必然會使交易費用增加，而協(xié)調(diào)地方政府之間的利益關(guān)系，單純寄希望于中央政府的宏觀調(diào)控，不僅成本太高，也難以達到目標(biāo)。其原因在于：一方面，中央政府遠離各地方，在信息收集上，其無法擺脫哈耶克所說的“構(gòu)造性無知”的困境，其提供的制度安排雖然具有規(guī)范性、制度化水平高的優(yōu)點，但由于它是以高度的強制性權(quán)力為基礎(chǔ)的，其制度安排不以一致性為前提，因而其動力水平相對比較低，而且要提高其動力水平就必須付出較高的政治成本（如用于宣傳、教育等費用）。而地方政府直接接觸當(dāng)?shù)氐膫€人和團體，能夠及時了解個人和團體自發(fā)產(chǎn)生的創(chuàng)新意圖，因而地方政府間合作所提供的制度安排更能滿足制度需求。另一方面，地方政府權(quán)力尤其是經(jīng)濟權(quán)力的擴張，改變了它們在政府權(quán)力結(jié)構(gòu)中的地位和角色，使它們由集權(quán)體制下單純的中央政府的派出和機構(gòu)，轉(zhuǎn)而成為相對獨立的行為主體，大大強化和提高了地方政府作為制度創(chuàng)新主體的地位，使地方政府具有了追求本地經(jīng)濟快速增長以及響應(yīng)獲利機會進行政府間合作的權(quán)力和動機。所以美國著名的新制度主義學(xué)者埃莉諾·奧斯特羅姆指出，“我不同意如下的看法，即中央政府管理或私人產(chǎn)權(quán)是‘避免公用地災(zāi)難的唯一途徑’”。埃莉諾·奧斯特羅姆還通過實證研究，認為“在一定的自然條件下，面臨公用地兩難處境的人們，可以確定他們自己的體制安排，來改變他們所處的情況的結(jié)構(gòu)”[18].因此，促進地方政府間合作應(yīng)該成為協(xié)調(diào)地方政府間利益矛盾、走出“公用地災(zāi)難”和“囚徒博弈困境”的必然選擇，而實際上，由于資源稟賦等的差異，各地區(qū)之間客觀上存在著通過互利合作而實現(xiàn)利益最大化的相互需要。只要能進行良好的信息溝通，建立雙邊或多邊協(xié)商機制，降低交易費用，在一個相對規(guī)模較小的組織中，實現(xiàn)集體行動應(yīng)該是可能的。[19]

從近些年我國發(fā)展實踐來看，地方政府為了協(xié)調(diào)相互間關(guān)系，也往往傾向于加強橫向合作與聯(lián)系以實現(xiàn)利益最大化，但現(xiàn)階段合作往往還處于一種非制度性的階段，缺乏強有力的組織保證。因此，應(yīng)對區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展的客觀需要，建立一個跨行政區(qū)的協(xié)調(diào)管理機構(gòu)尤為必要。具體來說應(yīng)體現(xiàn)以下幾點：①該機構(gòu)的具體組織形式，可借鑒世界發(fā)達國家和國際組織的的經(jīng)驗和做法，比如，美國的區(qū)域開發(fā)委員會及區(qū)域規(guī)劃協(xié)會、德國的區(qū)域聯(lián)合體、加拿大的大都市，賦予該組織相應(yīng)的立法權(quán)、行政權(quán)和財政權(quán)等。②其主要職能是：組織協(xié)調(diào)實施跨行政區(qū)的重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重大戰(zhàn)略資源開發(fā)、生態(tài)環(huán)境保護與建設(shè)以及跨區(qū)生產(chǎn)要素的流動等問題；統(tǒng)一規(guī)劃符合本區(qū)域長遠發(fā)展的經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；制定統(tǒng)一的市場競爭規(guī)則和政策措施，并負責(zé)監(jiān)督執(zhí)行情況；協(xié)助各市縣制定地方性經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，使局部性規(guī)劃與整體性規(guī)劃有機銜接。③關(guān)于組織內(nèi)部的功能性機構(gòu)設(shè)置方面，除負責(zé)日常聯(lián)絡(luò)和組織工作的秘書處外，還應(yīng)根據(jù)專業(yè)、精簡、高效的原則設(shè)立各種專業(yè)委員會和工作小組。它們有一定的管理、協(xié)調(diào)、研究分析和組織職能，并越來越具有一定的常設(shè)性質(zhì)。如長江三角洲地區(qū)可根據(jù)實際情況設(shè)立區(qū)域規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)委員會、重大基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)管理委員會、上海國際航運中心管理委員會、太湖流域環(huán)境保護與治理委員會等專業(yè)或綜合職能管理機構(gòu)。④在機構(gòu)的人員配備方面，應(yīng)堅持公正和專業(yè)的原則，在各地方政府的經(jīng)貿(mào)委、計委、財政部、人民銀行等相關(guān)職能部門中抽調(diào)部分公務(wù)員，并且保證區(qū)域內(nèi)各地方政府人員數(shù)量的平衡。⑤該機構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)應(yīng)適度效仿民間組織，其主要領(lǐng)導(dǎo)人必須由各地方政府民主選舉或中央政府在充分征詢各地方政府意見的基礎(chǔ)上協(xié)商產(chǎn)生；機構(gòu)內(nèi)設(shè)立理事會作為該組織的最高權(quán)力機關(guān)，理事會成員由各地方政府的行政首長和中央政府相關(guān)部門的官員兼任，共同協(xié)商決定有關(guān)區(qū)域發(fā)展的重大戰(zhàn)略問題，其作出的決策對區(qū)域內(nèi)各政府具有普遍的約束力。

3.鼓勵建立各類半官方及民間的跨地區(qū)的民間組織

各級政府應(yīng)積極推進體制改革，打破阻礙民間組織發(fā)展的制度障礙，為民間組織發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，組建跨地區(qū)的民間組織，以民間的力量自下而上地推進區(qū)域政府合作，進而實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟一體化。我們認為，以民間力量推動經(jīng)濟合作，不僅具有成本低、見效快的優(yōu)勢，而且民間組織自身的思想框框少，沒有地區(qū)利益等方面的影響。因此，在現(xiàn)代市場條件下，應(yīng)當(dāng)充分重視民間組織在區(qū)域經(jīng)濟一體化中的推動作用。

民間組織的主要職責(zé)是研究區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和推進地區(qū)協(xié)作。具體形式可有不同層次：一是可建立以各地經(jīng)濟專家為主體的，如“長江三角洲經(jīng)濟一體化發(fā)展咨詢委員會”、“長江三角洲經(jīng)濟協(xié)調(diào)聯(lián)合會”、“長江三角洲經(jīng)濟一體化促進會”等組織。這些組織機構(gòu)不同于一般的研究機構(gòu)，它應(yīng)成為三地政府決策的咨詢參謀機構(gòu)。二是充分發(fā)揮行業(yè)組織在區(qū)域產(chǎn)業(yè)一體化中的積極作用。這里的關(guān)鍵是，行業(yè)協(xié)會要突破行政區(qū)劃障礙，組成跨地區(qū)的行業(yè)聯(lián)盟，共同制定區(qū)域行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域共同市場規(guī)則，推進區(qū)域市場秩序建立，探索區(qū)域各類市場資源的聯(lián)接和整合等。三是可組建跨地區(qū)股份制區(qū)域性集團公司?？鐕臼谴蚱茋抑g關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘的最有效方式；同樣，跨區(qū)公司也是打破區(qū)域封閉格局最好的方式。因而，要倡導(dǎo)組建各地相互參股的跨地區(qū)的超級巨型企業(yè)集團，這既是參與國際競爭的需要，也是打破封閉，優(yōu)化資源配置，增強綜合競爭力的需要。當(dāng)然，這種超級企業(yè)集團不是行政的捏合，而要遵循市場規(guī)律?？梢蕴剿魍ㄟ^跨地區(qū)強強聯(lián)合組成具有規(guī)模和競爭力的龍頭企業(yè)，再通過龍頭企業(yè)聯(lián)合、控股區(qū)域內(nèi)的上下游配套企業(yè)，形成由緊密層和松散層組成的巨型企業(yè)集團。

（三）完善的區(qū)域合作規(guī)則：自愿遵守的激勵和約束機制

國際經(jīng)驗表明，區(qū)域經(jīng)濟一體化進程發(fā)展的快慢與是否有完善的制度保障是直接相關(guān)的。以目前運作最為規(guī)范的歐盟為例，作為制度一體化的歐盟，每個階段都制定相關(guān)法律，成員國依此實施一致對內(nèi)對外政策，經(jīng)歷了由低到高的一體化形式?！栋屠钘l約》建立了歐洲煤鋼共同體，反映了特定經(jīng)濟部門的一體化。《羅馬條約》建立了關(guān)稅同盟，實行區(qū)域貿(mào)易自由化?！秵我粴W洲法案》對商品、勞動、人員和資本的自由流動列出了約300項立法，并規(guī)定了完成這些立法的時間表。1993年，歐洲統(tǒng)一大市場正式形成。隨后，歐共體成員國簽署了《馬斯特里赫特條約》，并于1999年實現(xiàn)了經(jīng)濟貨幣聯(lián)盟。如今，歐盟各國又將實行統(tǒng)一的憲法提上了議事日程。今后，歐盟將邁向完全的經(jīng)濟一體化，對各種經(jīng)濟政策通過超國家機構(gòu)進行協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。在我國，經(jīng)濟區(qū)域內(nèi)缺乏一致性的規(guī)則，各地區(qū)在招商引資、土地批租、外貿(mào)出口、人才流動、技術(shù)開發(fā)、信息共享等方面的政策上都存在很大的差異，沒有規(guī)范區(qū)域一體化發(fā)展的統(tǒng)一法規(guī)。這個問題不解決，區(qū)域政府合作就缺乏必要的制度保障。因此，在區(qū)域合作的進程中，區(qū)域政府間針對區(qū)域整體發(fā)展所達成的共識，必須要以制度性的合作規(guī)則來保證。這種區(qū)域合作規(guī)則應(yīng)達到兩個基本要求：一是為合作行為提供足夠的激勵；二是對違反“游戲規(guī)則”者與采取機會主義者予以充分的懲罰以使違規(guī)者望而生畏。

從制度理論的角度來說，區(qū)域合作規(guī)則是利益相關(guān)的個體即區(qū)域內(nèi)各政府，在一個有限的“囚徒困境”博弈中而產(chǎn)生的一種合作均衡，它必須是以一致同意為前提。這種規(guī)則雖然隨經(jīng)驗出現(xiàn)的，但它們在一個群體內(nèi)以正規(guī)的方式發(fā)揮作用并被強制執(zhí)行。可以說區(qū)域合作規(guī)則具有以下三個特點：第一，規(guī)則的形成是地方政府間相互博弈的產(chǎn)物，體現(xiàn)了參與者的一致同意；第二，將規(guī)則以文字的形式規(guī)定下來，具有較強的制度性；第三，有正式的執(zhí)行機制。在區(qū)域政府合作中，跨行政區(qū)的協(xié)調(diào)管理機構(gòu)和中央政府（一般在地方政府間利益糾紛無法得以解決時，才予以介入）充當(dāng)了地方政府間利益糾紛的中間人，由它們就什么是違反規(guī)則的行為作出裁決，以一種正式化的方式維護區(qū)域合作規(guī)則。

因此，我們認為，區(qū)域經(jīng)濟內(nèi)很有必要制定一個各地共同遵守的區(qū)域公約，以強化地方政府調(diào)控政策的規(guī)范化和法制化。內(nèi)容可包括：形成區(qū)域生產(chǎn)力布局原則和區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展準則；開放共同市場，促進人才交流；建立協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，統(tǒng)一開發(fā)利用自然資源，統(tǒng)一整治和保護環(huán)境；建立協(xié)調(diào)與管理制度，在戶籍制度、住房制度、就業(yè)制度、醫(yī)療制度、教育制度、社會保障制度等改革方面加強行政協(xié)調(diào)，聯(lián)手構(gòu)建統(tǒng)一的制度架構(gòu)和實施細則，以此協(xié)調(diào)各地區(qū)的政策行為；在招商引資、土地批租、外貿(mào)出口、人才流動、技術(shù)開發(fā)、信息共享等方面，營造無特別差異的政策環(huán)境。待時機成熟再將這個公約上升為區(qū)域發(fā)展與管理法，實現(xiàn)區(qū)域制度架構(gòu)的融合。

需要特別一提的是，區(qū)域合作規(guī)則的形成和有效運作，必須要有與之相適應(yīng)的新型的“區(qū)域利益分享和補償機制”。我們知道，區(qū)域政府合作的出發(fā)點是地方政府通過合作來共享整體利益，而打破傳統(tǒng)的“小而全”、“大而全”的工業(yè)體系，重新調(diào)整各地方政府的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，形成合理的產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)分工體系是區(qū)域政府合作的題中應(yīng)有之義。但合作結(jié)構(gòu)中總有優(yōu)勢一方，有些地區(qū)可能必須從某些產(chǎn)業(yè)中退出，去重新定位自己的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，而另一些地區(qū)則可以乘機擴大市場和規(guī)模，進一步壯大自身的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢；有些地區(qū)生產(chǎn)的可能是低附加值的上游產(chǎn)品，有些地區(qū)生產(chǎn)的可能是高附加值的下游產(chǎn)品，于是發(fā)生了地區(qū)利益從劣勢一方流向優(yōu)勢一方的問題。這就需要合作優(yōu)勢一方給予劣勢一方以必要的補償，讓區(qū)域內(nèi)所有的地區(qū)都共享合作的收益，否則，合作關(guān)系就會破壞，彼此利益都會受損。因此，區(qū)域合作規(guī)則要有效地發(fā)揮作用取決于能否達致各方利益的平衡，實現(xiàn)合作雙方或多方的雙贏或共贏，這就需要有一個與此相適應(yīng)的“區(qū)域利益分享和補償機制”。所謂區(qū)域利益分享和補償機制，指的是各地方政府在平等、互利、協(xié)作的前提下，通過規(guī)范的制度建設(shè)來實現(xiàn)地方與地方之間的利益轉(zhuǎn)移，從而來實現(xiàn)各種利益在地區(qū)間的合理分配。當(dāng)然，在這一機制中，中央政府的協(xié)調(diào)作用是不可或缺的，尤其是涉及到財政轉(zhuǎn)移支付方面，更離不開中央政府的宏觀調(diào)控。五、結(jié)語

綜上所述，區(qū)域政府合作機制，就是在中央政府良好的政策引導(dǎo)下，依靠區(qū)域內(nèi)地方政府間對區(qū)域整體利益所達成的共識，運用組織和制度資源去推動區(qū)域經(jīng)濟一體化，從而塑造區(qū)域整體優(yōu)勢。作為實現(xiàn)我國區(qū)域經(jīng)濟一體化的現(xiàn)實選擇，這是由我國改革的初始條件決定的。我國是一個政府主導(dǎo)型的、現(xiàn)代化的后發(fā)型國家，一方面，計劃體制下政府對經(jīng)濟的深度干預(yù)，政府手中掌握了大量的管理和直接運行經(jīng)濟的權(quán)力和能力。另一方面，市場經(jīng)濟發(fā)育還極不成熟、公民社會的力量也還有待于發(fā)展和壯大，所以，除非政府之間達成共識，通過政府間合作，依靠一致性的行政力量、中央政府的政策資源和法律制度去實現(xiàn)一體化，否則在政府之外幾乎沒有足夠的力量和制度渠道來實現(xiàn)這一制度變遷。當(dāng)然，以政府合作來推動區(qū)域經(jīng)濟一體化，并不是強調(diào)政府的力量去替代市場，而是試圖通過區(qū)域內(nèi)地方政府的共同行動，一起嘗試并進行以市場化為導(dǎo)向的制度創(chuàng)新，為區(qū)域內(nèi)社會經(jīng)濟資源的優(yōu)化配置提供一個一體化的制度平臺。

同時，我們也必須意識到，在一個缺乏普遍的法治規(guī)則、統(tǒng)一的市場秩序和完善的區(qū)域政策的國度里，要真正建構(gòu)起一個行之有效的區(qū)域政府合作機制，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟一體化，絕非是一朝一夕的事。從發(fā)達國家的經(jīng)驗看，甚至連歐洲的一體化也走過了半個世紀的艱難歷程。但區(qū)域經(jīng)濟一體化的前景是誘人的。而且近年來，以長江三角洲和珠江三角洲為代表的經(jīng)濟區(qū)域內(nèi)各級政府通過實質(zhì)性的合作所表現(xiàn)出來的區(qū)域經(jīng)濟一體化的績效，也使我們有足夠的理由相信，建構(gòu)一個行之有效的區(qū)域政府合作機制，推動和實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟一體化，進而實現(xiàn)全國統(tǒng)一市場的形成，也決非是一個遙不可及的烏托邦。

注釋：

[①]轉(zhuǎn)引自BruceGilley，ProvincialDisintegration：Reachingyourmarkerismorethanjustamatterofdistance，22/11，2001.載于《遠東經(jīng)濟評論》。

[②]代表性研究成果有：上海證大研究所主編的《長江邊的中國：大上海國際都市圈建設(shè)與國家發(fā)展戰(zhàn)略》，學(xué)林出版社2003年3月；洪銀興、劉志彪等著：《長江三角洲地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的模式和機制》，清華大學(xué)出版社2003年4月版以及發(fā)表在2003年《浙江社會科學(xué)》、《浙江經(jīng)濟》的數(shù)篇文章。

[③]其中以張云可的《區(qū)域大戰(zhàn)與區(qū)域經(jīng)濟關(guān)系》，民主與建設(shè)出版社2001年5月，最為典型。

[④]代表性研究成果有：張文范主編的《中國行政區(qū)劃研究》（中國社會科學(xué)出版社1991年）、浦善新等主編的《中國行政區(qū)域概論》（知識出版社1995年）、劉德君的《中國行政區(qū)劃的理論與實踐》（華東師范大學(xué)出版社1996年）以及近幾年發(fā)表在《中國行政管理》上的數(shù)篇論文。

[⑤]盧現(xiàn)祥：《西方新制度經(jīng)濟學(xué)》，中國發(fā)展出版社1996年版，第122頁。

[⑥]銀溫泉、才婉如：《我國地方市場分割的成因和治理》，載于《經(jīng)濟研究》2001年第6期。

[⑦]周黎安于2002年11月17日在北京大學(xué)中國經(jīng)濟研究中心作的題為“晉升和財政刺激：中國地方官員的激勵研究”的學(xué)術(shù)報告。

[⑧]數(shù)據(jù)來源：《中國統(tǒng)計年鑒》1993~1997年歷年的相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)。

[⑨]參見[澳]奧德麗·唐尼索恩《中國的蜂窩狀經(jīng)濟：文化革命以來的某些經(jīng)濟趨勢》，載《走向21世紀：中國經(jīng)濟的現(xiàn)狀、問題和前景》，江蘇人民出版社1992年版。

[⑩]盛世豪：《長三角一體化中的政府與企業(yè)定位》，載《浙江經(jīng)濟》2003年第6期。

[11]盛世豪：《長三角一體化中的政府與企業(yè)定位》，載《浙江經(jīng)濟》2003年第6期。

[12]L.E.戴維斯與D.C.諾斯：“制度變遷的理論：概念與原因”，載《財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷——產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集》，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社1996年，第270頁。

[13]美國1887年通過的《洲際商業(yè)法》、1890年的《謝爾曼反托拉斯法》以及后來的《克賴頓法》都對美國統(tǒng)一自由市場的形成起到了極為關(guān)鍵的作用。參閱希爾曼斯：《美國是如何治理的》，商務(wù)印書館1988年，第499~504頁。

[14]參閱銀溫泉、才婉如：《我國地方市場分割的成因和治理》，載于《經(jīng)濟研究》2001年第6期。

[15]W.W.拉坦：“誘致性制度變遷理論”，載《財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷——產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集》，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社1996年，第329頁。

[16]MichaelTalyor，ThePossibilityofCooperation，NewYork：CambridgeU.P.1987.PL.

[17]張可云：《區(qū)域大戰(zhàn)與區(qū)域經(jīng)濟關(guān)系》，民主與建設(shè)出版社2001年5月版，第506頁。

[18]V·奧斯特羅姆等：《制度分析與發(fā)展的反思——問題與抉擇》，商務(wù)印書館1996年，第89、98~99頁。

[19]曼庫爾·奧爾森：《集體行動的邏輯》，上海三聯(lián)書店1996年，第71頁。

內(nèi)容提要：區(qū)域經(jīng)濟一體化是全球化時代世界經(jīng)濟發(fā)展的一大趨勢。中國加入WTO以后，在加快與國際社會接軌、盡快融入全球化世界的同時，如何加強國內(nèi)各區(qū)域間的經(jīng)濟合作以實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟一體化，同樣是中國政府必須面對的一個重大課題。本文從分析我國區(qū)域經(jīng)濟一體化實現(xiàn)的體制性障礙入手，探討了現(xiàn)階段我國區(qū)域經(jīng)濟一體化的路徑選擇問題，認為區(qū)域政府合作是現(xiàn)有體制下實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟一體化的理性選擇?；诖艘徽J識，作者提出了區(qū)域政府合作機制的建構(gòu)及其原則，指出：構(gòu)建區(qū)域政府合作機制必須要有良好的制度環(huán)境、合理的組織安排和完善的區(qū)域合作規(guī)則。

關(guān)鍵詞：區(qū)域經(jīng)濟一體化、地方保護主義、區(qū)域政府合作、路徑選擇