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一、歷史上的義務教育財政體制與現(xiàn)代教育在農村的推行

1、國家建設、現(xiàn)代教育的成本與現(xiàn)代教育的推行

清末民初是我國由中華帝國向民族國家過渡的時期（王銘銘，1998），新式教育的推行是民族國家形成的重要組成部分。從1901年到1906年的幾年間，清政府先后公布了多個“學堂章程”，要求各地創(chuàng)建新式學堂，逐步確立了新學制。從1905年到1909年，清政府成立學部，劃分學區(qū)，在中央、府、廳、州、縣設立相應的教育行政機構，建立起統(tǒng)一的教育行政系統(tǒng)（李建東，1996）。在推行新學制的過程中，也確立了義務教育的制度。但是義務教育并沒有真正地推廣開來，清朝就滅亡了。民國政府承繼了義務教育的理念，推行新式教育，真正開始從村莊確立起現(xiàn)代的教育（楊懋春，2001）。但在推行過程中遇到了與清政府同樣的難題，即新式教育推行的成本問題。

相對于傳統(tǒng)教育，新式教育的成本對于鄉(xiāng)村來講是比較高的。在傳統(tǒng)社會里，不少紳士居住在鄉(xiāng)村，整個社會的知識資源在城鄉(xiāng)的分布較為均勻，學生可以在村里的私塾或其他形式的學校上學。新式學校則建立了以城市為中心的學校管理體制和知識的傳授體制，學生接受知識，必須向“朝圣”一樣逐級從鄉(xiāng)村走到城鎮(zhèn)，從城鎮(zhèn)走到城市中，直至到首都。這將加大求學的交通費用。同時，新式學校往往是把學生集中起來，按照統(tǒng)一的課本進行連續(xù)的授課，如果漏掉某些課程，則很難補上，這對作為家庭輔助勞力的鄉(xiāng)村孩子來講，造成了特別的困難，尤其是在農忙時節(jié)。另外，課程的內容也與鄉(xiāng)村社會的生活實踐有很大的脫節(jié)，如果這些孩子不能走完小學到大學的現(xiàn)代教育的歷程，而在讀完小學之后仍回到鄉(xiāng)里，所學內容的實用性還不如原來的舊式學校，這也加大了接受現(xiàn)代教育的機會成本。

現(xiàn)代教育本身的這些基本問題阻礙了它很難在鄉(xiāng)村被接受，有不少學者，如費孝通（1986）、廖泰初（1938）等人指出過這一問題。在一些縣里，私塾比學堂更受歡迎，這也就是為什么私塾雖然遭到政府的嚴格控制，但仍然延續(xù)下去，與新式學校爭奪教育空間的原因。要克服新式學校的弊端，就必須設法降低新式學校的教育成本。這正是后來的鄉(xiāng)村教育運動（后發(fā)展成為鄉(xiāng)村建設運動）的領導者如晏陽初、梁漱溟等所考慮的事情（鄭大華，2000）。一些縣為了使新式教育能夠推行下去，想辦法降低新式學校的成本，如河北興和縣在20年代初成立勸學所，進行勸學運動，新成立的學校購置校址及其他一切費用由政府解決。對“新學”的學生免交學費，還給經濟補貼，用轎車接送女學生上學，這在當?shù)乇蝗俗I諷為“雇人上學”（李建東，1996）。通過這些措施，興和縣的新式教育才最終得到發(fā)展，并在制度上確立起來。定縣、鄒平等鄉(xiāng)村教育運動之所以能夠發(fā)展起來，也是得到了當?shù)乜h甚至更高層級（如中央和?。┑恼拇罅χС?。這些縣的實踐表明，要真正吸引學生，推行新式教育，就必須要降低成本。而降低成本，則必須由政府給予穩(wěn)定的資金支持。

雖然國家在法律上確定了義務教育制度，但在清朝末年和民國時期，國家內憂外患不斷，中央政府很難拿出足夠的資金來推行義務教育。清末為了解決興學中的經費問題，清朝中央及地方政府在推行新式教育的過程中也多采用地方政府籌措與民間捐資興辦相結合的方式。民國時期的義務教育雖然在鄉(xiāng)村有所推行，但這也是同各地方的財力狀況有很大的關系，一直到40年代，“初等教育經費多以地方（縣一級政府）自籌為原則”（李建東，1996）。不少縣實行的辦法是“縣立中小學的經費由政府支撥，原屬祀田、廟產，由政府接受。村辦小學（包括私塾），經費多由學校負擔，有祀田的村由祀田補貼一部分”（馬戎，1999；李建東，1999）。這成為民國初等教育的教育財政的基本格局。但因為教育財政的不獨立，教育經費一直存在著被擠占的現(xiàn)象，教育沒有固定經費，或辦或停，很不穩(wěn)定。此問題早在1920年代初全國教育聯(lián)合會的決議案中指出來，中國興學多年而教育終未見成效的原因是“（1）教育行政不獨立。（2）教育經費不獨立。權其輕重，經費不能獨立，尤其主因。”（李藺田，1994：92）。但教育經費不獨立的問題一直到民國結束也沒有得到解決。

2、傳統(tǒng)社會中鄉(xiāng)村初等教育與教育財政

一些學者（王銘銘，1999）認為，中國鄉(xiāng)村正規(guī)的初等教育的發(fā)展可追溯到明代在縣以下設立的社學。但是中國傳統(tǒng)社會實行的是“雙軌政治”（費孝通，1937，1985），中央集權的統(tǒng)治權力雖然不斷地向鄉(xiāng)村延伸，但其財政能力對其延伸程度有很大約束。因此，統(tǒng)治者對鄉(xiāng)村的控制主要是通過在科舉中獲得過功名或者是做過政府官員的鄉(xiāng)村士紳進行。政府倡導的社學大體上仍控制在地方士紳手中，辦學的經費也是多渠道的，主要來源是學田的收入，而學田的來源渠道除了官府撥給之外，主要是私人捐贈或集體捐田，另外還有商稅收入、學生納費等（李國均，2000）。清朝中央集權程度更為加強，社學已納入了國家的財政體系中，社師由官府提供生活費，受提學的管理，并資助和提倡為貧寒子弟舉辦的義學（李國均，2000）。但總的來看，在清朝，鄉(xiāng)村初等教育雖有所發(fā)展，有逐漸納入政府的趨勢，但限于政府的統(tǒng)治能力和財政力量，真正意義上的全國統(tǒng)一普及性的義務教育并沒有出現(xiàn)；鄉(xiāng)村中的初等教育呈現(xiàn)出多種形式并存（私塾、義學和社學），多種資金籌措渠道（官方、民辦以及官民合辦）并存的形態(tài)，學校的管理操縱于宗族和鄉(xiāng)村士紳的手中。教育費用主要由政府機構之外的個人或組織（如宗族、社會團體等），政府不在教育上進行大規(guī)模的投資，這成為中國各個朝代政府理財?shù)哪撤N傳統(tǒng)（馬戎，2000：100）。

3、義務教育財政不獨立下的現(xiàn)代教育推行的路徑與歷史遺產

從清末和民國的實踐來看，隨著民族國家建設，國家權力向鄉(xiāng)村的滲透是在不斷地加強，義務教育作為國家建設重要的組成部分，不斷被納入到國家體系中。但現(xiàn)代教育與舊式的教育相比，成本較高，而政府的財政匱乏，且教育財政不獨立，使得義務教育經過了清末民國兩個時期，并沒有能夠真正得到普及；同樣是因為財政的問題，初等教育的興辦中存在著多渠道籌措經費和多種形式并存的情況，義務教育的基本理念、農民孩子免費享受國家提供的基本教育的權利的意識并沒有在農村扎下根。義務教育制度并沒有能夠有效地將孩子從家長、宗族控制中獨立出來，并沒有能力使鄉(xiāng)村學校從鄉(xiāng)村社區(qū)的控制之中獨立出來，沒有能夠成功地將社區(qū)孩子抽離出具體情境，納入到現(xiàn)代社會的“抽象體系”中（王銘銘，1999）。現(xiàn)代教育在農村步履維艱，傳統(tǒng)的觀念和文化在農村中不斷地再生產，在一定程度上強化和維護了中國社會傳統(tǒng)與現(xiàn)代并存的二元結構。歷史上的義務教育推行過程中復雜的關系結構作為一種路徑對建國后義務教育制度的演變產生了影響，一些做法在相當一段時間上得到了延續(xù)，在相同的經濟困境下，可能會出現(xiàn)相同的制度安排，甚至出現(xiàn)相同的結果。

二、計劃體制與市場體制下基礎教育財政與義務教育的發(fā)展

1、計劃體制下“義務教育”階段的民辦教育

根據(jù)馬克思主義的理論，教育屬于上層建筑的領域，因此新中國的領導者對此非常重視，在接管政權之后，就迅速對原來的鄉(xiāng)村教育機構進行接收、改造，取消了民國時期的帶有意識形態(tài)色彩的公民、黨義、軍訓等課程，代之以新的政治課，在學校教師隊伍中建立起政治學習制度。在1950年代，政府統(tǒng)一將私立學校改變成公辦學校，教育經費由國家統(tǒng)收統(tǒng)支，除收取學生學費外，不足部分由政府財政開支。

盡管政府在建國之后開辦了許多學校，但政府的財力是有限的，最終只能循歷史的路子，發(fā)動群眾辦學。政府在1962年明確提出，“國家辦學與廠礦、企業(yè)、農業(yè)合作社辦學并舉，……，免費教育與不免費教育并舉，全黨全民辦教育”的“兩條腿走路”的方針。實際上，在明確這樣的方針之前的教育革命和在此之后期間的教育革命中，民辦學校在各個地方都得到了極大發(fā)展。這些民辦學校雖然可能會獲得國家的資助，但經費主要由所在的集體供給。這成為建國后很長時間內農村民辦小學的最普遍模式。

在集體制度下，總體性生存的意義得到了最大強調，社會成員之間的差異降到了最小。計劃體制下的制度也是一種福利制度，較窮的家庭在公社里可以得到救濟，比如減免學雜費等。因為掙工分是成年人的事情，孩子們作為勞動力的價值并沒有機會得到體現(xiàn)，而上學的成本也比較小。因此，在這樣的制度下，義務教育能夠得到了較大發(fā)展，盡管這個時期的發(fā)展在很多鄉(xiāng)村地區(qū)是以犧牲質量為代價的盲目發(fā)展。

2、財政包干體制下的農村義務教育：

1970年代末，農村開始實行聯(lián)產承包制，鄉(xiāng)村社會中的市場經濟得到了培育，時代的鄉(xiāng)村工業(yè)也開始逐步發(fā)展起來。1980年代初期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政逐步建立，并在財政包干的體制下得到了增強。隨著市場經濟力量的壯大，社會在逐步分化，由“總體性生存”轉變成了“個體性生存”，個人的、集團的利益和和力量開始凸顯。農民、村政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及更高層級的政府變成了不同的利益主體，在它們之間常常會圍繞各自的利益，對制度的設計、權利的安排進行討價還價。

在地方財力不斷增強的情況下，中央政府通過放權以減輕自身的財政壓力。1985年《中共中央關于教育體制改革的決議》中明確規(guī)定鄉(xiāng)村義務教育實行三級辦學、兩級管理的體制，即縣、鄉(xiāng)、村三級辦學，縣鄉(xiāng)兩級管理。在資金渠道上確立了利用財、稅、費、產、社、基等來源多渠道籌措經費。杜育紅從制度經濟學的角度探討了這樣的制度所以被接受的原因，認為這是各個利益集團（中央政府、地方政府以及農民）之間的政策博弈造成的（杜育紅，2002）。地方政府對基礎教育的財政壓力估計不足，同時，在獲得財政自主支配權的方面的收益要大于財政壓力，在這樣的情況下，地方政府愿意接受這樣的制度安排；農民之所以接受這樣的安排是因為受到當時農村發(fā)展形勢的鼓舞以及對改革的良好愿望和熱情所推動。但事實上，在中央政府、地方政府和農民之間，農民是缺乏組織的、很脆弱的利益群體，常常并不能夠主動地參與到政策制定的游戲中，往往是被動接受已制定好的政策。而且，正如前面所講的，因為歷史的原因，農民在教育方面并沒有形成關于義務教育的意識和觀念，對自己的權利以及實現(xiàn)權利的方式也缺乏認識。

1985年前后，在新的辦學體制和教育財政體制下，義務教育的投入有了顯著增長。但這種增長并沒有維持很長時間就因為農民來自農業(yè)的收入陷入了長期的停滯狀態(tài)而放慢了。東部地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（如蘇南地區(qū)）因鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展彌補了種植農業(yè)的收入下降，支撐了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政。然而，中國鄉(xiāng)村經濟的發(fā)展是很不平衡的，并不是所有的農村地區(qū)都可以從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展中得到彌補。在比較貧困、資源又非常缺乏的地區(qū)，知識和技術儲備較少、市場信息落后的農村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)很難發(fā)展起來。在計劃經濟體制下，盡管因為歷史的原因，東西部區(qū)域發(fā)展的不平衡是存在的，但是這種差距是得到了行政上的控制的；市場經濟打破了人為控制的相對平衡，東西部之間的差距在加大。

在貧困地區(qū)，對地方的政府官員考核往往是用發(fā)展地區(qū)的標準，使得官員的興趣集中在經濟發(fā)展和投資環(huán)境的建設上，資金投入集中在見效快的“面子工程”上，如道路的修建、城市改造以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的創(chuàng)辦上。教育在政府劃分財政資源的時候往往是排在后面，資金得不到保證。在領導體制上，主管教育的領導往往在同級領導的排位上是靠后的，一般進不了核心領導成員中，在對同級財政的分割上很少有發(fā)言權。這樣的狀況就使得當?shù)氐慕逃茈y得到足夠的資金保證，甚至在地方政府的優(yōu)先項目資金不夠時，往往會減少教育上的資源。很多貧困地區(qū)，不但談不上加大教育投資力度，即便是按照規(guī)定給予教育的費用也得不到保證，教育經費常常還被截留、挪用，以用于經濟方面的建設。一些研究者在江蘇、安徽等地的調查發(fā)現(xiàn)，政府給予教育的名義資金與學校實際得到的資金在數(shù)量上很不一致，這兩者間的差額還相當大（郭建如，2002；李湘萍，2002）。更為嚴重的是，學校成了村組織用來完成收費任務的重要工具。在河北一些地方進行調查時發(fā)現(xiàn)（郭建如，1998），一些地方竟然要求沒有完成村里三提五統(tǒng)任務的家庭，不允許其孩子上學，等到家長完成了這些上繳任務，才允許孩子返校。學校的不獨立，特別是財政上的不獨立，造成了從1980年代后期一直到1990年代，貧困地區(qū)在進行大規(guī)模建設時，也出現(xiàn)了教師工資大規(guī)模拖欠的現(xiàn)象。

在包干體制下，中央財政增長緩慢，在國民收入中的比重不斷下降，對教育的投入也隨之下降。在1994年，為改變中央財政狀況而進行的分稅制度雖然增強了中央的財力，但這并不必然意味著對教育投入的增大和農村地區(qū)教育經費得到保證。

3、分稅制、貧困地區(qū)的教育財政與轉移支付

（1）分稅制與貧困地區(qū)的財政

如果說1980年代實行的財政包干加強了地方政府財力的話，1994年的分稅制度則使得方財力的增長受到了限制。1990年代后期，中央政府提出科教興國戰(zhàn)略，各地相應地提出了科教興市、興縣的口號，并在中央的帶動下，加大了對義務教育的投入。各省的競爭和模仿使得普及義務教育成為1990年代后半期中國教育發(fā)展的重要工程。同時，在中央的嚴格監(jiān)督和獎懲措施下，長時間大規(guī)模拖欠教師的現(xiàn)象得到遏止。在貧困地區(qū)，確保教師工資和推進普及義務教育加重了當?shù)卣呢斦毫?。這些地方的財政本來就收不抵支，靠上級的財政補助、向上級財政借債來彌補收入的不足，而財政收入的大部分被用來發(fā)放工資是一種普遍的現(xiàn)象。在這些縣中，財政供養(yǎng)人口中80%是教師，在1990年代后期，教師的工資不斷上漲，人員經費的增長超過了當?shù)氐呢斦脑鲩L，地方財政更感到有壓力。

在不少貧困縣，出現(xiàn)了典型的吃飯財政和教育財政的特點，教育經費的開支在縣財政支出的比例非常高，常常占到一半以上；在教育財政中，吃飯財政的特點很明顯，教師人員工資的支出是教育財政支出的主要部分，為了確保不斷上漲的人員經費，當?shù)卣蛯W校不斷壓縮公用經費的開支，使得學校公用經費相應地不斷下降，造成生均公用經費太低，難以維持，矛盾十分突出；財政運行的原則是“保吃飯、保運轉、保開門”。

以云南原昭通市，現(xiàn)在的昭陽區(qū)為例，昭通市2000年的農民年人均收入為831元，屬云南省73個貧困縣（市）之一。在1999年，預算內的教育經費在市財政中占的比例已經占到了53%，在2000年因為“兩基”驗收，這個比例上升到了61%.據(jù)當?shù)亟逃块T統(tǒng)計，在“九五”期間，教育經費占整個財政收入的比例每年都在一半以上。在2000年，人員費就占教育經費的94%，而公用經費所占比例不到10%（郭建如，2001；昭通市昭陽區(qū)教育委員會，2001）。

在云南調查時，一些政府官員認為，造成最近幾年云南教育投入嚴重不足的重要原因是國家政策和分稅體制。根據(jù)國家的有關政策，云南對當?shù)氐闹饕洕魑铩獰熑~實行雙控（控制種植面積和產量），這使得地方財政和群眾的收入大幅度下降，同時實行分稅制，中央拿走了當?shù)氐拇罅抠Y金。曲靖市教委的一位官員說：“94年實行分稅制之后，對我們地區(qū)的社會經濟發(fā)展和地方教育事業(yè)的發(fā)展影響都很大。實行分稅制后，地方的稅收到集中到中央，這對于財源單一的地區(qū)來說，元氣大傷，因為你大頭都拿走了，你留下來的是一個小頭。我們這邊就是靠烤煙啊，但煙稅收是國家稅收，不歸你地方管。當然說是要返還，但返還的部分畢竟很少。我們曲靖市每年有40多億的收入，去掉國稅之后，就只有13個億，那能夠干什么？在分稅制以前，我們地方經濟是很不錯的。94年實行分稅制之后，分成中央稅和地方稅，我們的收入是46到47億，中央拿走之后，留給我們自己的只有14個億。是中央財政榨壓了下面的財政，根本不考慮基層組織的運行。什么都要收上去，這樣以來還讓不讓地方辦事，地方生存？地方還有沒有積極性？沒有了”（郭建如，2001）

（2）貧困地區(qū)農村義務教育經費的來源：

1985年中央確立了以鄉(xiāng)村兩級（村級組織可以算做是一種準政府）負責農村義務教育經費的辦學體制，同時也確立了多渠道籌措資金的方式。在后來關于義務教育的相關法律和實踐中，對學校的資金來源和運作也有一些具體規(guī)定，如公辦教師的工資由政府負擔，民辦教師的工資由村里的三提五統(tǒng)解決。來自政府的公用費用與從學生手中收取的學雜費維護學校的正常運轉，危房改造方面，小學一般是由村里集資解決，中學由鄉(xiāng)和村共同解決等。

貧困地區(qū)因為經濟落后，產業(yè)不發(fā)達，富人較少，因此規(guī)定的多渠道籌措資金除了向農民征收稅費和進行集資外，很少有其他來源。在近幾年中，中小學的辦學標準不斷提升，貧困地區(qū)上學人數(shù)不斷增加，學校要不斷地擴建、升級和達標，資金來源主要是靠群眾的教育附加費和集資。對于這一點，昭通市的教育局局長很有感受的，他認為當?shù)厝罕娫诮逃l(fā)展中到了很大的作用（郭建如，2001）。四川省教育廳在估計稅費改革將對農村義務教育產生的影響時說，“農村義務教育經費除財政預算安排外，農村教育附加、農民捐集資、投工投勞等多渠道投入占了較大比例，近幾年平均達40%左右”，“根據(jù)1999—2001年3年平均實際征收的統(tǒng)計數(shù)據(jù)估計，農村教育費附加平均每年8.97億元，農村教育集資平均每年為3.4億元，兩項合計為12.37億元”（四川省教育廳，2002）。

舉債辦教育在貧困地區(qū)也比較普遍。1990年代后期，貧困地區(qū)開始普及義務教育，資金來源除了政府投入、農村教育附加費和集資外，就是舉債。有向銀行舉債的，也有向私人借錢，還有就是拖欠工程隊的工程款項。依據(jù)四川省的統(tǒng)計，“到2000年度，全省農村教育負債20-30億元”（四川省教育廳，2002）。在云南、貴州、四川等貧困地區(qū)，教育的欠債主要是在普及義務教育的過程中出現(xiàn)的。

三、稅費改革對貧困地區(qū)農村義務教育發(fā)展的影響

1、稅費改革措施與教育財政的變化

2000年3月，安徽省率先在全國進行以省為單位的稅費改革，江蘇省在2001年也啟動稅費改革。兩省稅費改革的內容基本一致，所采取的措施也大體相同。稅費改革對教育經費的來源有了新的規(guī)定，義務教育的經費安排主要由財政預算解決，取消了教育費附加、教育集資以及教育投入上的義務工等。對于農村集資實行“一事一議”，有的地方將這樣的制度用在教育上。對學校教師工資、公用經費和危房解決的資金來源也分別做出了規(guī)定：教師工資由縣里負責，普遍的做法是把鄉(xiāng)鎮(zhèn)的某些財政收入控制起來，用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師工資發(fā)放，由縣里設立專戶，原鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政不足的部分以及教師工資中新增部分由縣進行補足。教師個人持有銀行卡，工資由縣財政通過銀行直接撥付，保證教師工資發(fā)放；學校的運行費用由學雜費來保證，不足部分則由縣里與鄉(xiāng)里負責；學雜費管理取消“零帳戶”，設立銀行專戶；危房改造由省里專項負責，縣市進行配套。為了保證稅費改革的進行，對學校的收入進行了嚴格規(guī)定，杜絕學校亂收費，對教材費用、課本費用給予明確，并要求合并鄉(xiāng)村學校，進行布局調整，精簡教師等。

2、義務教育經費缺口的彌補

稅費改革對教育最大的影響是取消了來自農民、專門用于教育的農村附加費，由此引起的缺口由政府承擔。在貧困地區(qū)，這個缺口是鄉(xiāng)級財政無力承擔的，甚至在一些貧困縣，也是縣財政很難承受的。要想使稅費改革不影響到農村義務教育的正常維持和發(fā)展，就需要省及中央財政進行比在稅費改革前多得多的轉移支付。事實上，在安徽，這個缺口正是靠各級政府的財政轉移以及擠占其他方面的經費得以解決的。

2000年，中央給安徽省用于教師工資的專項轉移支付是2.88億元，省級政府配套2000萬元。從2001年起，安徽省調減市、縣財政上解1億元，全部用于農村義務教育。在2001年9月，安徽省要求全省農村初中、小學教師工資上收到縣（市、區(qū)）統(tǒng)一發(fā)放，并建立了責任追究制度和獎勵制度。從全省情況看，這些措施的實施基本保障了教師工資的發(fā)放（魏秦歌，2002）。在危房改造方面，2001年，中央撥給安徽省15億元的中小學布局調整專項資金。安徽省決定從2001年起至2005年，省財政每年安排1.5億元資金，另外通過社會捐贈不少于5000萬元，市、縣財政兩級按1：1配套，預計籌措20億元，專項用于農村中小學危房改造，并提前到3年使用，力爭3年的時間，基本解決D類危房（鮑勁翔，2002；魏秦歌，2002）。

在保證學校運行方面，安徽省制定了農村中小學公用經費標準定額核定的原則和方法，規(guī)定學校公用經費安排以學校雜費為主，財政預算安排為輔；農村中小學雜費收入應全部用于公用經費開支，不足部分由縣鄉(xiāng)兩級財政預算核定，并予以分解落實；保證實際支出水平在稅費改革前實際水平基礎上得到逐步提高（鮑勁翔，2002）。為了防止中小學雜費被挪用擠占，安徽省在2001年8月取消了“零戶管理”的辦法，實行中小學雜費專項管理。

一些研究者比較了安徽省1999年、2000年、2001年農村義務教育經費收入的總收入以及預算內撥款的數(shù)量之后認為，從大數(shù)上來看，2000年的農村義務教育投入與稅費改革前持平并略有增長，2001年則有較大幅度增長，并認為“農村稅費改革后義務教育經費的收入總量并沒有減少。改革只是改變了部分教育經費收入的來源。改革后，教育支出總量大幅增加，增加量之大，增速之快，前所未有”（鮑勁翔，2002）。

3、稅費改革中義務教育經費緊張問題的凸現(xiàn)與制度博弈過程

安徽省的稅費改革被稱為是繼、聯(lián)產承包制度之后農村發(fā)生的又一次重大變化（鮑勁翔，2002），引起了廣泛的關注。在評論安徽省稅費改革成敗時，較多的關注者關心的是改革造成的農村義務教育經費的緊張問題。

一些研究者指出，農村義務教育經費緊張的問題在稅費改革之前就存在，與稅費改革沒有必然的關系。在稅費改革之前，教育經費緊張的問題被資金錯位使用所掩蓋，即學校使用教育附加費和學雜費以及用各種名目得來的亂收費收入發(fā)放教師的工資、津貼等，這些費用維持了學校的正常運行。當這些收費渠道被卡住之后，學校就顯得資金緊張（鮑勁翔，2002；魏秦歌，2002）。

這個解釋有一定道理，但如果仔細剖析安徽省的稅費改革過程，就會發(fā)現(xiàn)這個解釋并不很全面。稅費改革過程中出現(xiàn)的教育經費緊張問題集中于2000年，但鮑及魏的文章沒有對這一現(xiàn)象做出明確的解釋。實際上，分析這個時間差以及在這個過程中出現(xiàn)的制度設計的變化是有意義的，因為這個時間差和制度的變化過程體現(xiàn)的恰恰是一個制度博弈的過程。

安徽省稅費改革是從2000年3月正式啟動，但是關于確保義務教育正常運行的重要措施卻都是在2001年出臺的。如教師工資統(tǒng)一上收到縣里的政策是在2001年9月實行的，中小學零戶管理的取消、專用帳戶的設立是在2001年8月，中小學公用經費定額和保證辦法也是在2001年7月之后進行的。而在此之前，在稅費改革開始時，對于教師工資的發(fā)放以及義務教育經費的保障是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行的，最開始稅費改革是把取消的教育附加和集資安排在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政預算中（鮑勁翔，2002）。在稅費改革過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)來自農民的收入大幅減少，在這時，還要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算保證教師工資以及正常運行費用以及管理學雜費，這必然使本來就存在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)擠占、挪用教育經費的現(xiàn)象更加嚴重。在2001年，把這些費用的保障和管理責任上移到縣里，使得教育經費緊張的問題就得到緩解。安徽省稅費改革的這個教訓和經驗顯示，稅費改革中如果不建立教育資金相對獨立的運行制度，就無法保證教育的正常運行。這就是為什么出現(xiàn)義務教育經費在安徽省的稅費初期顯得非常緊張的原因。

正是這個問題的凸現(xiàn)，使得安徽省從2001年起在幾個月內先后出臺了幾個相關的規(guī)定，重新對義務教育的責任進行了明確，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)無法支配教育經費。同時，更為重要的是加大了縣以及縣以上政府在義務教育方面的轉移支付力度。在2001年，縣及省級預算內的義務教育經費大幅度增長，這種增長顯然超過了本級財政的增長比例，相當大的部分則是教育擠占政府其他開支給予保證的。擠占對經濟狀況不同的地方政府來講，影響是不一樣的。在稅費改革前，經常是教育經費被其他方面所擠占，但在稅費改革過程中卻出現(xiàn)了教育經費擠占其他方面的投資的現(xiàn)象。出現(xiàn)這樣的結果應該說是政府各部門間博弈的結果。在安徽，稅費改革已經上升到了政治的意義上，變成了一種政治的符號，其成敗直接影響到地方官員的政績，義務教育的穩(wěn)定與否成為稅費改革成敗的關鍵指標。各級政府承受的政治壓力是巨大的，在學校和基層政府，也有更大的壓力要求縣及省政府承擔更多的責任。而在這個過程中，大環(huán)境的改變在客觀上也促使教育部分在預算分割的政治游戲中占據(jù)了有利位置。在2001年，中央確立了新的辦學體制，新體制要求義務教育要在國務院領導下，各級政府負責，以縣為主，加大轉移支付力度。新體制的出臺正是基于安徽省稅費改革在義務教育方面初期的挫敗，同時，新體制也為教育部門爭取更多的資源提供了更大的籌碼。

安徽省稅費改革過程中教育經費的緊張與緩解的過程體現(xiàn)的是各種力量在角逐和進行制度博弈的過程，由此形成的結果對其他省的稅費改革將起到借鑒作用。這種制度的傳播、模仿和學習的過程可以減少后來者的成本。江蘇省財力比安徽省雄厚，這是江蘇省能夠憑借本省力量自行完成稅費改革的關鍵，但江蘇省在稅費改革過程中吸取安徽省的經驗和教訓也是其改革順利進行的很重要的原因。而安徽和江蘇省的稅費改革又為2002年準備進行稅費改革的省份（如四川）提供了借鑒。稅費改革在全國的推行既是中央政府推動的結果，同時也是制度的模仿、傳播的結果。

4、稅費改革對制度剛性與權利空間的影響：

稅費改革不僅僅是相關方收入和支出結構的調整，作為一種制度安排，它通過重新劃分制度相關方的權利邊界，以及對違反權利的可能性和侵犯對方權利的成本的界定而改變了原來的權利安排，尤其是農民、學校、鄉(xiāng)村政府、縣政府之間的權利安排。

稅費改革前，鄉(xiāng)村社會中義務教育相關方間的權利邊界比較模糊，雖然對各方的權責有籠統(tǒng)的意識和劃分，在操作中有很多細節(jié)是模糊的。在法律、法規(guī)出現(xiàn)矛盾，對權利的界定成本很高的地方，也會出現(xiàn)權利的模糊狀態(tài)。在這種情況下，通常的趨勢是力量決定權利，誰的力量大誰、權力大，誰就相應地占據(jù)資源空間中更有利的位置，擁有更強的擠占能力、控制和調配的能力。一般來說，越是有組織性的集團其能力越大。于是，在鄉(xiāng)村社會中，鄉(xiāng)政府為了自身的利益或完成某種政績性的任務，常常擠占學校的經費，因為這些費用是歸政府管理的，而學校也是歸政府管理的。在實行零帳戶的情況下，所有的資金都歸政府統(tǒng)一支配，學校在財政資源分配上的聲音小、力量弱。在農村，甚至出現(xiàn)村政府通過控制小學要求學生家長交納稅費的現(xiàn)象。學校雖然在與政府打交道時處于一種弱勢，但學校掌握了對學生家長來說的一種重要資源——教育機會，這使學校相對于身為學生家長的農民又處于某種強勢，通過控制學生而影響家長，侵犯這些農民家長的利益。

在權利模糊的狀態(tài)中，學校相對于政府、學生家長相對于學校在互動中往往處于弱勢，其主張權利的能力不足，不能在權利安排過程中使制度博弈的趨勢向自己有利的方向發(fā)展。在學校、鄉(xiāng)村政府和農民家長之間的互動中，盡管有一定的制度性框架，甚至某些制度是非常清楚的。但是，如果制度是可協(xié)商的，同時又沒有足夠的權威和力量來保證權利的實施，相關方在行使權利時權利的排他性是弱化的，就容易造成相關方對權利的侵犯。這種現(xiàn)象在一些學者對鄉(xiāng)村政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)關系的研究中，得到了證實（劉世定，1998）。在鄉(xiāng)村政府、家長以及學校之間也容易出現(xiàn)這樣的現(xiàn)象。因為，在他們之間，尤其在政府與學校之間，在政府與鄉(xiāng)民之間存在著管理上的關系，一般的情況是上級控制著更多的資源，而使下級的排他性能力比較弱。這也就是稅費改革前在這三者間經常出現(xiàn)經費擠占和錯位現(xiàn)象的根源。政府擠占和挪用學校的資金，向農民進行非法攤派，而學校也通過學生向家長收取各種費用。在這樣的互動過程中，農民常常成為弱者和被犧牲的對象。

稅費改革對三者的權利邊界和互動框架進行了重新設計，對各方權利邊界給予清楚的劃分，各方關于各自的權利信息相對比較清楚。為了確保稅費改革的進行，更高層級的政府對違反權利邊界的行為給予了嚴格的檢查和嚴厲的懲處。首先是調整了這三者互動的制度框架，將學校很多的事務從鄉(xiāng)村政府中擺脫出來，大大削弱了鄉(xiāng)村政府職能，控制了其財力，并要求對政府機關進行精簡。明確了學校的財力來源，使學校的經費擺脫了鄉(xiāng)村政府的控制，獲得了較大的獨立性。如教師工資上劃，由縣里負責，實行工資卡制度，由銀行直接撥付，這就使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府接觸不到教師的人員經費。在學雜費的管理上，取消零帳戶，在縣財政設立專門帳戶，而不是鄉(xiāng)政府來管理，維持了學校的日常運轉。危房資金則采用上級負責的專款形式。學校資金基本上不經過鄉(xiāng)里，不依賴鄉(xiāng)里，使學校與鄉(xiāng)村打交道的機會減少，鄉(xiāng)政府接近其財源的可能性減少。新的制度設計增強了對原來互動中的弱者——農民的保護，一方面將明確征稅的依據(jù)，規(guī)定了限額，使農民對自己的權利與義務比較清楚；另一方面，在制度的設計上強調了他們的意愿的重要性，比如抬高了“一事一議”的門檻。對于另一強者——學校，則嚴格規(guī)范了其收費的范圍，使學校與政府從農民中籌集資金的空間大大縮小。

經過稅費改革，農村學校的經費從鄉(xiāng)村政府的控制中擺脫出來，鄉(xiāng)村政府接近學校的渠道被隔離起來了，學校贏得了獨立性。但另一方面，學校要想獲得鄉(xiāng)村兩級政府的資助，其成本也大大增大。稅費改革后，想讓農民集資或者出義務工資助教育只能通過“一事一議”這樣的制度。但是，“一事一議”操作起來難度很大。農村學校在布局調整后，往往是幾個自然村的學生，甚至是幾個行政村的學生在一個學校上學。學校要與幾個村的村民打交道，這使其交易成本大大增加。在新的辦學體制中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成了輔助性的機構，要想讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更多的資助學校，因為責任的不明確性，難度也增大了。

四、轉移支付制度與目前義務教育財政體制的過渡性：

1、轉移支付的必要性與迫切性

稅費改革不但影響了鄉(xiāng)村社會各主體之間的互動，也對政府之間的責任與權利產生了重要的影響。相對來說，稅費改革劃清了村民、學校和鄉(xiāng)村政府等相關方在義務教育投入方面的權利邊界，但是對政府之間的權利邊界則并沒有明確的劃分。

稅費改革和新的辦學體制使發(fā)展義務教育的責任在制度上轉移到了縣財政，事實上，鄉(xiāng)財政也分擔了相當?shù)慕涃M壓力。首先，原用于發(fā)放教師工資的財政被縣政府控制，用于教師工資的發(fā)放。同時，在縣承擔義務教育主體責任時，鄉(xiāng)政府要承擔相應職責。一般情況下，縣政府會盡可能地要求鄉(xiāng)級政府多承擔責任。在這樣的上下級的關系上，同樣的地存在著權利的排他性弱化的問題。

但是，即便這樣，對財政力量比較弱的縣來說，壓力仍是巨大的。鮑勁翔指出，“義務教育支出占縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財力比重過大，一些縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政將難以為繼”（鮑勁翔，2002）。從安徽省的情況來看，在彌補這樣的缺口上，來自省以及中央的轉移支付起到了非常大的作用。因此，有必要對政府間的轉移支付進行討論。

2、轉移支付制度的形式及存在的問題

在我國的財政體制中，轉移支付制度主要有兩種，一種是彌補財政缺口、平衡財政而發(fā)生的一般性轉移支付，另一種是專項性的轉移支付，用于某一方面的發(fā)展。專項性的轉移支付除了專項補助之外，還有項目性的專項轉移支付。稅費改革前，彌補財政不足的一般性轉移支付數(shù)量不是很大。專項補助性的轉移支付也成為經常性的資金收入，往往被地方用來彌補財政的不足。項目性的轉移支付中存在著資金分配上的缺乏操作性和可透明性，人為的可操作的空間比較大，一些地方雖然比較富裕，但分到的資金比窮地方還多，使轉移支付的公平性受到了損害。

在項目性轉移支付的過程中，往往要求項目所在地的政府進行配套，配套比例常在1：1到1：0.5之間。盡管當?shù)卣庙椖繂拥钠鯔C，通過農民的集資、附加費等吸納了大量的資金，使當?shù)氐慕逃缴狭艘粋€臺階，配套資金的制度起到了“催化劑”和“吸附劑”的作用。但是，因為“配套資金”的落實化費了當?shù)厝罕娕c地方政府在教育上的多年積蓄，甚至是未來幾年的收入，對于當?shù)氐慕逃某掷m(xù)發(fā)展造成了影響。

稅費改革和新的辦學體制強調了中央政府、省政府以及縣政府的責任，但這幾者的權利和責任究竟怎么來劃分，并不是很明確的。在這樣的情況下，地方政府（主要是縣級政府）、與省級政府和中央政府之間就產生了一個很大的博弈空間。這個空間的存在影響到了義務教育的財政體制在具體實施中的穩(wěn)定性，使得它們之間具體的責任劃分將隨它們之間的博弈狀況而變化。因此，應當及早制定轉移支付的相關法律，明確各級政府的具體職責，使政府責任的落實具有可預期性、可操作性和制度化。

五、總結與進一步的討論

1、義務教育的功能與發(fā)展義務教育的驅動力

從我國引進義務教育制度、推行現(xiàn)代教育以來，有近百年的歷史。在這百年中，義務教育的普及總是被不斷地提出。為什么要普及義務教育呢？為什么就不能夠進行基礎教育階段的非義務教育呢？如果說用世界上大多數(shù)國家都實行了義務教育，義務教育已經成了衡量國家現(xiàn)代性程度的標志，因此，各個國家紛紛效仿這一制度來解釋這一現(xiàn)象，雖然有道理，但并不充分。因為要得到這樣的標志要付出高昂的成本。經濟學的解釋基本上是根據(jù)社會收益率與私人收益率的比較來劃分公共產品與私人產品。一般認為，基礎教育的私人收益率要低于社會收益率，高等教育的私人收益率要大于社會收益率，因此，基礎教育要實行義務教育，而高等教育要實行非義務教育的辦法。但這樣的解釋存在的問題就是如何確定基礎教育的個人收益率與社會收益率的比例，在確定社會收益率時，能否僅僅考慮經濟上的收益？這些問題并不是很容易回答的。

社會學對義務教育的興辦有不同的解釋。社會學認為，人之所以成為某個社會的成員在于這個人接受了這個社會的文化，認同于這個社會，并學會了作為這個社會成員所必須的一些生活和工作的技能。基礎教育時期（中小學教育）正是實現(xiàn)個人社會化的關鍵時期，如果在這個時期，未來的社會成員接受了這個社會主要的價值觀念和基本的生存技能，那么在這些人長大之后，離開社會化的主要機構——學校，有資格成為社會的正式成員后，在學校學得的態(tài)度和價值就成為維持和延續(xù)該社會的重要成分，而不至于威脅到這個社會的秩序。這也就是每個民族、部落、宗族高度重視兒童、青少年教育的重要原因。在一個社會發(fā)展到新的階段，進行社會制度更替時，國家或民族的領導者總是要使社會成員接受新的思想，維護新的制度，因此，也非常重視對兒童的教育。實際上，現(xiàn)代民族國家的形成就得益于義務教育使關于國家和民族的概念能夠為社會的成員廣泛接受、成為社會的“集體意識”。

法國社會學家涂爾干在論述社會從“機械團結”向“有機團結”轉變時，更強調了形成整個社會的“集體意識”，以防止維系社會整合的“集體意識”被各種職業(yè)、階層所分割，使社會陷入一種“部落主義”中的重要性（涂爾干，2001）。在傳統(tǒng)社會中，朝廷有儒家的四書五經所倡導、國家的法律所維護的大傳統(tǒng)，民間則有各個地方的小傳統(tǒng)，而在其間起調和作用的則是取得功名或者做過官的士紳。在中國進入現(xiàn)代化的過程中，家國同構的模式被打破，二元結構出現(xiàn)了，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村與現(xiàn)代的都市之間的距離越來越大，社會的割裂程度在加深。義務教育的發(fā)展就成了執(zhí)政者希望以此形成全體社會共同的認同與意識的主要方式。義務教育的社會化功能，尤其是政治社會化的功能就成為執(zhí)政者重視與推行義務教育的基本動力。在計劃體制下，整個社會的組織性程度很高，社會化的政治化和意識形態(tài)化比較強，社會的整合是空前的。但在市場經濟下，社會分化程度加劇，全球化更加促進這樣的過程，因此如何形成一種全體國民都接受的基本的價值、觀念，特別是在農村和民族地區(qū)，就再次成為社會需要解決的重要問題。

最近幾年政府對義務教育的重視以及進行義務教育的普及，更多地是從經濟的價值去考慮的。研究現(xiàn)代化的社會學家（英克爾斯，1985）認為，基礎教育對經濟的作用在于它提供了將孩子從傳統(tǒng)社會中解放出來，形成現(xiàn)代工業(yè)生產所需要的價值、觀念、品性及所需要的基本技能?，F(xiàn)代的社會進入了信息化和知識經濟的時代，知識將變得越來越重要。能否讓每個人都能夠進入到知識社會中，提供給他們基本的教育，對于社會公平來說具有重要的意義。因為未來國家的差別、地區(qū)的差別和個人的差別將主要可能是因為教育上的差別。在這樣的背景下，基礎教育的地位就凸現(xiàn)出來，教育的經濟功能成為推動義務教育發(fā)展的強勁力量。在1990年代后期，中央和地方加大了義務教育的投入，不少省份也就是在這個時間完成了義務教育的普及（如江蘇），一些貧困省如云南、貴州等也在2001年前后加快了“普九”和“普六”的步伐。

從全國的實踐來看，并不是因為要發(fā)展義務教育才要進行稅費改革。但是稅費改革卻帶來了一系列的后果，直接影響到了義務教育的投入和對義務教育的重視。

2、義務教育財政制度變革的博弈過程

盡管近百年來，不同時期的執(zhí)政者都能從政治的高度重視義務教育的發(fā)展，在法律上確立了義務教育的地位。但從對歷史的回顧中可以看到，義務教育的推行過程是相當艱難的。在現(xiàn)代教育推行的初期，的確存在著政治利益上的沖突與抵制。在政權確立和穩(wěn)固之后，推行義務教育過程的阻力則主要在于圍繞義務教育成本的分擔而引起的利益沖突。

現(xiàn)代的新式教育包括義務教育制度是從國外移植過來的，并非本土產生的。與中國傳統(tǒng)社會的舊式教育相比，接受這種教育的成本比較高。那么，誰來負擔這樣的成本呢？是農民，是地方政府，是中央政府，還是社會團體？對于一直生活在貧困邊緣上的中國小農來講（黃宗智，1992），接受傳統(tǒng)教育對于他們來講，并不是件容易的事情。在新式教育下，他們不但要貢獻出一個家庭的好幫手，還得付出遠比傳統(tǒng)教育昂貴得多的學費，這是他們無法承擔的。在動蕩不安的時局下，對于地方政府的官員來講，有比教育更重要的事情。而處于內憂外患之中的中央政府則是心有余而力不足。因此，鄉(xiāng)村初等教育的實施演變成了多渠道籌資的形式，根據(jù)各地不同的情況，有政府辦的，有教會辦的，有宗族辦的，還有大量的私塾。

建國后，中央政府在財力不足的情況下只好實施“兩條腿走路”，農村教育以民辦學校為主。改革后，在政治激勵機制下，地方官員有更多可以見效快的事業(yè)去辦理，對于需要巨大資金而又見效慢的義務教育則常常無暇顧及或者有意棄之一邊。農村義務教育經費的不足造成了義務教育的發(fā)展緩慢。稅費改革，明確了農民、鄉(xiāng)村政府以及學校之間的權利邊界，強化了制度的剛性和權利的排他性，使得農村學校的教育經費終于可以獨立于鄉(xiāng)村兩級政府。但是，作為重要保證措施的轉移支付制度仍然只有雛形，政府之間的權利邊界并沒有建立起來，這使得目前的義務教育的財政制度仍然呈現(xiàn)出一種不穩(wěn)定的過渡性質，最終的穩(wěn)固形態(tài)還需要取決于各級政府之間的博弈結果。

3、稅費改革的無意識后果：

稅費改革對于保證義務教育經費的投入起到了重要的作用，但稅費改革帶來的一系列后果中有一些并不一定是決策者和執(zhí)行者所意識到的，對于決策者和執(zhí)行者來說，這些后果可以稱為稅費改革的無意識后果，或者稱為稅費改革的潛功能。

（1）鄉(xiāng)村學校脫離地域，增強獨立化、公立化和標準化

從歷史上看，無論是傳統(tǒng)社會中舊式的初等教育，或者是現(xiàn)代的鄉(xiāng)村義務教育，都因為經費問題，始終沒有脫離鄉(xiāng)村社會的掌控，小學教育尤其如此。在傳統(tǒng)社會中，主要是被宗族、鄉(xiāng)村社會的士紳所控制。而從建國后到稅費改革之前的較長時期內，基本上是由鄉(xiāng)村政府所控制。鄉(xiāng)村官員對學校的影響力是相當大的。他們可以安排自己的親戚到學校工作，擠占學校的經費，甚至是把學校變成實現(xiàn)收費的工具。這些都大大地影響到了學校的獨立性與正常運行。中小學的教員多是當?shù)厣鐓^(qū)的知識分子擔任，他們擁有豐富的地方性知識，知識的傳授不可避免地帶有濃厚的社區(qū)色彩。稅費改革后，通過撤并，新成立的學校往往是在幾個行政村或自然村的基礎上建立起來的，擺脫了自然村的約束，教師來源以公辦教師為主，經費上主要是來自于縣政府。因此，鄉(xiāng)村教育越發(fā)具有公辦性質，越發(fā)標準化。這在學校的發(fā)展中，在學校與社區(qū)和國家的關系變化中具有非常重要的意義。

（2）為解決教育機會的不平等提供新的平臺

社會學家認為，學校是進行社會化的機構，也是進行社會分層的機構（鮑爾斯，金蒂斯，1990）。學校教育起到了訓練、篩選和分配社會成員的作用。教育資本的分配是社會不平等的重要原因。在知識社會中，這點就更為突出。而在我國，因為體制上的原因，許多人無法得到義務教育的機會，或者是無法接受同樣數(shù)量和同樣質量的義務教育。因此而形成的不平等在市場經濟下越來越突出。進行稅費改革，強化轉移支付力度，實現(xiàn)義務教育資源的均衡化，對于解決長期以來的教育資源分配的不平等提供了很好的契機。

（3）教育的同質化與多樣化：

盡管實施義務教育的中小學公立化、標準化為實現(xiàn)教育資源的公平性提供了條件，經費主要由國家來承擔，減少了來自農村家長的阻力，這種統(tǒng)一性的、標準性、同質性的教育在把社區(qū)的學生抽離出社區(qū)，納入到現(xiàn)代社會中的“抽象體系”中，進入流動性的現(xiàn)代社會中將會起到非常重要的作用。但是應該注意到同質化教育可能帶來的弊端?，F(xiàn)代教育之所以在很長的時間內并沒有有效地推行下去，其中一個很重要的原因在于沒有為學生設計好出路，在學生沒有辦法走出社區(qū)的情況下，所講授的內容又脫離了農村的現(xiàn)實。要解決這樣的問題，就應當結合具體的農村情況，適當發(fā)展一些校本課程。在目前，如何實現(xiàn)標準化的教育要求與校本課程的結合將是農村和民族地區(qū)義務教育推行中要考慮的問題。

另外，義務教育的普及和同質化也會對過去層層選拔的精英式教育產生影響，可能會影響到學生的質量。因此，鼓勵興辦基礎教育階段中的非義務教育，為不同階層的學生提供多樣化的教育，是非常必要的。而基礎階段非義務教育形式的存在既使鄉(xiāng)村教育形式多樣化，又能促進公立教育的發(fā)展，但前提應當是公立學校的發(fā)展能夠保證鄉(xiāng)村的每一個孩子能享受到國家所提供的義務教育的權利。參考文獻：

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關鍵詞：基礎教育財政體制、農村義務教育、制度博弈、權利界定、權利的排他性