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[摘要]公辦中小學辦學體制改革呈現(xiàn)出多樣化的發(fā)展趨勢，主要包括產(chǎn)權轉讓模式、“產(chǎn)權不變，按民辦機制運行”模式和新建合作型學校模式。從公辦中小學辦學體制改革的具體實踐看，改革取得了一定成效，但如何履行政府職能，如何保障適齡兒童、青少年的權益，如何促進學校之間的公平競爭和均衡發(fā)展，如何管理國有教育資產(chǎn)，如何防范腐敗滋生等問題依然存在。對此，應明確辦學體制改革的指導原則，切實保障辦學體制改革過程中教師、學生及其家長的權益，規(guī)范辦學體制改革過程中的教育資產(chǎn)管理，以推進基礎教育事業(yè)的快速發(fā)展。

[關鍵詞]公辦中小學；辦學體制改革；均衡發(fā)展；基礎教育

近年來，各地實行公辦中小學辦學體制改革的學校數(shù)量不斷上升，改革類型與模式趨于多樣，很多地方和學校的改革探索也取得了積極成效，一定程度上緩解了教育需求旺盛與教育供給不足之間的矛盾。但是，在公辦中小學辦學體制改革過程中也出現(xiàn)了一些不規(guī)范行為，改革中的矛盾與問題仍然相當突出。部分地區(qū)、部分學校的改革明顯與國家有關政策相背離，改革過程中的不規(guī)范現(xiàn)象屢見不鮮，這在一定程度上造成了公辦中小學辦學體制改革的無序和混亂。因此，抓緊制定規(guī)范改革的系統(tǒng)政策措施，進一步約束和規(guī)范辦學體制改革行為，對于確?；A教育事業(yè)的健康發(fā)展具有十分重要的意義。

一、公辦中小學辦學體制改革的模式分析

盡管對于各種改革模式的爭論始終沒有停止，但實踐層面的改革模式仍然不斷翻新，公辦中小學辦學體制改革呈現(xiàn)出多樣化的發(fā)展趨勢。對此，究竟如何評判并加以正確引導，是當前公辦中小學辦學體制改革必須直面的一個重大問題。

（一）產(chǎn)權轉讓模式

產(chǎn)權轉讓模式主要包括產(chǎn)權整體轉讓（拍賣或出售）、產(chǎn)權部分轉讓（股份制改造）和產(chǎn)權無償轉讓（品牌和師資的無償使用）三種形式。值得注意的是，在各地辦學體制改革學校中，產(chǎn)權轉讓的總體比例雖然不大，但個別省份比例明顯偏高，而且呈擴大蔓延之勢。

1．產(chǎn)權整體轉讓

產(chǎn)權整體轉讓指由地方政府決策，下屬行政部門或教育主管部門出面，將學校產(chǎn)權全部轉讓給出資者。如某市政府在當?shù)爻潜敝袑W征地重建過程中，因為“資金短缺”，將該市開發(fā)區(qū)內(nèi)唯一的一所公辦初級中學整體轉讓給當?shù)匾凰褶k學校。這種做法明顯與現(xiàn)行法規(guī)政策相違背。

2．產(chǎn)權部分轉讓

產(chǎn)權部分轉讓指由地方政府決策，教育主管部門出面，與出資方以股份制方式合作辦學。這種形式主要出現(xiàn)在一些優(yōu)質公辦學校，教育主管部門提供學校品牌、師資和校舍、設備等教育資源，出資方提供資金，雙方按一定比例擁有學校股份。由于出資方往往是控股方，其中大部分是民營或股份制企業(yè)，使得學校的公有屬性發(fā)生變化。如某市的區(qū)教育局與一家民營公司合作，對該區(qū)一所具有50年歷史的區(qū)級重點中學實施股份制改造。區(qū)教育局以土地的使用權和學校的無形資產(chǎn)作為投入，占學校20％的股份；民營公司投入資金，占學校80％的股份。對于這樣一所辦學水平和教育質量在當?shù)囟际敲星懊┑膶W校，對其無形資產(chǎn)部分究竟如何估價?又如何能夠保證無形資產(chǎn)不流失?

3．產(chǎn)權無償轉讓

產(chǎn)權無償轉讓指由地方政府決策，以吸引社會資金的名義，將學校品牌、師資等無償提供給出資者使用。如某縣政府將該縣三所公辦學校品牌無償贈送給民營教育集團，將國家多年培養(yǎng)的三所公辦學校中80％的教師供民營教育集團使用，并提供了一系列其他民辦學校無法享有的優(yōu)惠政策。這從表面上看，這似乎是政府促進教育發(fā)展的一項改革舉措，擴大了優(yōu)質教育資源總量，但實際上，原來的三所優(yōu)質公辦學校的存量不復存在，政府本該直接承擔的發(fā)展公共事業(yè)的職能有所削弱。

（二）“產(chǎn)權不變，按民辦機制運行”模式

“產(chǎn)權不變，按民辦機制運行”模式實際是一種存量改造型的辦學體制改革試驗，也就是對原有公辦學校中的優(yōu)質學校、薄弱學校、初高中分離學校和企辦學校實施體制改革和機制轉換。

1．原校轉換

一些在師資、教學設施以及社會影響等方面享有優(yōu)質資源的學校利用學校的固有優(yōu)勢，直接轉換成為辦學體制改革學校。這批學校實施改革后，由于同時占據(jù)公辦與民辦兩頭的優(yōu)勢，且生源可以通過考試擇優(yōu)錄取，收取的費用可以用于日常教學和改善辦學條件，其競爭力顯而易見。目前，這種改革模式在各地有逐步增加的趨勢。

此外，也有一批基礎薄弱學校就地實施辦學體制改革，通過體制創(chuàng)新與機制轉換，成為一所適應社會需要的特色學校。通過這種改革模式，一批社會信譽不高、生存發(fā)展比較困難的基礎薄弱學校逐漸變成受家長歡迎的外語學校、藝術學校、綜合學校和寄宿學校，其中的一部分已成為當?shù)氐膬?yōu)質教育資源。

2．初、高中脫鉤

優(yōu)質學校初、高中的脫鉤，減少了原有的品牌初中校，使得政府提供的優(yōu)質義務教育無法滿足部分老百姓，特別是獨生子女家庭日益增長的教育需求。為此，一批優(yōu)質學校按照要求實現(xiàn)初、高中脫鉤之后，依托原校品牌，對初中部進行辦學體制改革，使其成為一所獨立的辦學體制改革學校。此類辦學體制改革學校，集中名校的大量優(yōu)質教育資源，并用較高的收費標準和較好的生源優(yōu)勢拉大了同一地區(qū)的校際差距。從長遠看，這一做法有悖于義務教育均衡發(fā)展的基本方向。

3．校企分離

為了擺脫企業(yè)辦學校的種種困境，一些地方正在通過辦學體制改革的試驗，探索企辦中小學與企業(yè)的分離形式。目前，有相當一批企業(yè)所屬的中小學校，正在通過企有民辦、社會力量或個人承辦等方式進行辦學體制改革，逐步實現(xiàn)與企業(yè)的剝離。以黑龍江東亞大學承辦某市第一機床廠所屬中小學為例：1998年2月，東亞大學針對陷入困境的齊齊哈爾第一機床廠的8所企辦學校（幼兒園）進行了公辦轉民辦的辦學體制改革，將所接納的8所企辦學校（幼兒園）組成了以黑龍江東亞大學為龍頭，從幼兒教育到高等教育在校生達12000名的教育集團。

（三）新建合作型學校模式

新建合作型學校模式實際是一種增量發(fā)展型的辦學體制改革試驗，主要包括公辦學校、政府新建學校和小區(qū)配套學校通過與社會力量聯(lián)合，以承辦或股份制方式形成的新的合作型學校。

1．名校辦民校

一批優(yōu)質學校利用已有的資源優(yōu)勢，憑借良好的社會聲譽，另行舉辦一所民辦學校，以此滿足社會大眾對名校的渴求與向往。目前，名校辦民校模式在全國呈急劇擴展的態(tài)勢，也是社會各界爭議較為集中的一種改革模式。爭論的核心不在于名校能不能舉辦民校，而是名校辦的民校是否可以享有其他民校所不具有的特殊待遇，進而成為民校中的“特殊階層”。這是人們關注的焦點，也是判定名校辦民校合法性的關鍵所在。事實上，相對于名校“變”民校的存量改造型的做法，名?！稗k”民校，更大程度上是著眼于擴大增量的改革嘗試，本身無可厚非，但改革中的具體實施行為有待進一步規(guī)范和約束。

2．經(jīng)營承包

經(jīng)營承包指將城市新建的小區(qū)配套學校，通過交由社會團體或個人承辦，形成新建的辦學體制改革學校。在小區(qū)配套學校開辦之初，往往帶有基礎薄弱學校的諸多特征，很難在短時間內(nèi)獲得家長的認同。為此，很多地方通過實施辦學體制改革，力求使小區(qū)配套學校實現(xiàn)高起點辦學。以上海市徐匯區(qū)某中學的辦學體制改革為例：學校定位于“國有民辦”，即校產(chǎn)屬于國家所有，而學校的經(jīng)營管理和教育教學由校長全權負責，學校具有教育、人事、招生、財務的自主權，辦學的經(jīng)費也由學校自行籌措，政府在辦學硬件和軟件上給學校以支持。

3．多方聯(lián)辦

多方聯(lián)辦指借助企業(yè)的資金實力，依托名校的優(yōu)質教育資源，通過聯(lián)辦等方式創(chuàng)辦的辦學體制改革學校。以上海某高級中學為例：該校由上海徐匯區(qū)教育局、上海誠開集團和某高級中學于2000年聯(lián)合創(chuàng)辦。經(jīng)反復論證之后，進行辦學體制改革試點，由徐匯區(qū)教育局控股和領導管理，同時吸引區(qū)內(nèi)房地產(chǎn)優(yōu)質企業(yè)加盟，與教育局合作辦學，并引入位育高級中學參與共同管理。

二、公辦中小學辦學體制改革的問題分析

從公辦中小學辦學體制改革的具體實踐看，改革取得了一定成效。通過改革，部分學校辦學質量和運行機制發(fā)生了變化，并逐步得到了社會和家長的認可。但應當清醒地看到，改革中的矛盾依然十分尖銳，存在的問題仍然非常突出。

公辦中小學產(chǎn)權轉讓行為與國有教育資產(chǎn)流失并不能完全劃等號，但現(xiàn)實中很多不規(guī)范的轉讓行為確實已經(jīng)造成了國有教育資產(chǎn)的流失?；趯φW校、教師、學生及其家長等不同要素的綜合考慮，對于公辦中小學的產(chǎn)權轉讓行為，必須作出基本的價值判斷和嚴格的法律約束。既便是“產(chǎn)權不變，按民辦機制運行”的辦學體制改革學校，由于其運營機制和辦學模式產(chǎn)生了變化，對于可能出現(xiàn)的問題必須進行深入分析和研究。

1．履行政府職能問題

教育是我國公共事業(yè)的重要組成部分，辦好公辦中小學是各級政府義不容辭的責任。在公辦中小學辦學體制改革過程中，政府的這種責任不僅不能削弱，反而應當不斷加強，以確保對公共教育的投入，不斷提高教育質量，確保教育的公益性和公平性。當前，部分地方政府領導在發(fā)展教育的認識上有一定偏頗，對公共教育資源的監(jiān)管存在一定誤區(qū)，一定程度上削弱了政府發(fā)展公共事業(yè)的職能。簡單地轉讓公辦中小學校的做法，不僅不利于基礎教育事業(yè)的發(fā)展，而且在公辦中小學辦學體制改革中起了錯誤的導向作用。

2．適齡兒童、青少年的權益保障問題

部分辦學體制改革學校沒有正確地把握改革方向，沒有真正在轉變體制與機制上下工夫，只是把籌集辦學資金作為改革的唯一目的，損害了適齡兒童、青少年接受義務教育的權益。比如，有的地方在實施“產(chǎn)權轉讓”時，出資方依靠融資手段購買學校，然后通過高收費或收取贊助費逐步償還購?？?。這種做法使原來的義務教育變成了“高收費教育”，加之有的新建學校遠離市中心區(qū)，不僅適齡兒童、青少年“就近入學”、“免收學費”的權益得不到保障，也違反了教育布局結構調整的基本原則。

3．學校之間的公平競爭、均衡發(fā)展問題

公平競爭是市場經(jīng)濟的基本法則，而今天的絕大部分辦學體制改革學校，同時占有公辦與民辦兩方面的優(yōu)勢，它們既可獲得政府的實物和財政資助，又可向學生收取不菲的費用，成了學校系統(tǒng)中的一個“特權”階層。一方面，它們的辦學起點比較高，與從零起步的一般民辦學校之間形成明顯的不公平競爭；另一方面，它們所擁有的收費權利，使其他經(jīng)費普遍短缺的公辦學校失去了平等競爭的基礎。

4．國有教育資產(chǎn)管理問題

由于公辦中小學產(chǎn)權轉讓行為缺乏科學的評估標準和相應的法律約束，操作的隨意性很大，實際上造成了國有教育資產(chǎn)特別是無形資產(chǎn)的流失。盡管目前大部分辦學體制改革學校采取的是“產(chǎn)權不變，按民辦機制運行”的改革模式，但改革畢竟導致了學校資產(chǎn)的多元化，如果對政府投入的土地校舍、設施設備等國有資產(chǎn)不進行必要的清產(chǎn)核資，不履行必要的登記手續(xù)，或者對國有教育資產(chǎn)的登記和評估不規(guī)范，都有可能造成對國有教育資產(chǎn)的直接損害。另外，政府對辦學體制改革學校除了逐步停撥教育經(jīng)費之外，如果不能獲得因承辦者辦學所造成的國有教育資產(chǎn)折舊與損耗補償，實際也造成對國有教育資產(chǎn)的隱性損害。

教育資產(chǎn)中的非國有部分對利潤和效益的追求，將使得這部分教育資產(chǎn)的管理遭遇非常大的挑戰(zhàn)。否定這部分教育投資者對這種利潤和效益的追求是不現(xiàn)實的。同時，根據(jù)教育需求的變化，這部分教育資產(chǎn)的轉移與退出也是非常靈活的，如果管理不當，必然對教育發(fā)展產(chǎn)生不良的影響。

5．防范腐敗滋生的問題

當前，辦學體制改革學校的很多做法隨意性大，特別是在董事會等管理體制的諸多方面，明顯與民辦教育的現(xiàn)行管理規(guī)定相違背。例如，辦學體制改革學校一般都設立董事會，董事會成員基本由投資者代表、教育行政部門領導（包括退休的或現(xiàn)職的）、學校管理人員、學生家長和社會有關人員組成，其中的教育行政機關工作人員應當對國有資產(chǎn)實行監(jiān)控，但這樣做顯然與《民辦教育促進法》第十九條關于“國家機關工作人員不得擔任民辦學校理事會、董事會或者其他形式?jīng)Q策機構的成員”的規(guī)定不相符合。

政府部門與社會力量通過股份制方式聯(lián)合辦學的行為，在各地不同程度地存在。在現(xiàn)行的政策與法律框架內(nèi)，認定這種合作辦學方式尚缺乏明確依據(jù)。隨著各種不規(guī)范的股份制辦學形式的出現(xiàn)，學校資產(chǎn)運作和治理結構上遇到很多新的問題，并直接引伸出了政府部門參股、個別公務人員直接入股和參與分紅等問題，如果缺乏必要的約束和規(guī)范，極易滋生各種腐敗現(xiàn)象。

地方教育行政主管部門舉辦教育管理公司，并由教育管理公司行使辦學體制改革學校的資產(chǎn)經(jīng)營與管理職能，也是辦學體制改革過程中出現(xiàn)的一種新情況。把國有教育資產(chǎn)納入經(jīng)營領域，有可能使政府與學校之間的關系產(chǎn)生微妙的變化，對于這一模式的合理性與可行性，需要特別引起關注。

三、公辦中小學辦學體制改革的對策分析

基礎教育是我國實施科教興國戰(zhàn)略的奠基工程，對提高中華民族素質，培養(yǎng)各級各類人才，促進社會主義現(xiàn)代化建設，具有全局性、基礎性和先導性作用。公辦中小學校是基礎教育的主體，辦好每一所公辦中小學校是政府的重要職責，也是堅持科學發(fā)展觀，完善政府社會管理和公共服務職能的具體體現(xiàn)。從我國國情出發(fā)，進一步解放思想，與時俱進，在基礎教育領域積極引進社會資源，開展中小學辦學體制改革的探索與實踐，是推進基礎教育事業(yè)快速發(fā)展的重要途徑。

1．明確辦學體制改革的指導原則

堅持公益性是公辦中小學辦學體制改革的首要原則。當前，政府公共政策調整的主要方向，一是提高財政對于公共事業(yè)的重點支持能力，承擔本應履行的公共事業(yè)領域的責任，不斷加大政府對基礎教育的投入，以確?；A教育事業(yè)的健康發(fā)展；二是進一步鼓勵社會力量積極參與公共事業(yè)，大力發(fā)展民辦中小學，以滿足公共政策調整的基本要求。

堅持“三個有利于”是在公辦中小學辦學體制改革中應當遵循的基本原則。只要符合國家有關法律、法規(guī)，有利于增加教育投人；有利于擴大教育規(guī)模，提高教育質量；有利于滿足社會的教育需求，基礎教育階段的各種辦學形式都可以積極探索。

在推進公辦中小學辦學體制改革過程中，應當對義務教育與非義務教育、存量改造與增量發(fā)展加以區(qū)分。義務教育屬于公共產(chǎn)品，而提供公共產(chǎn)品是政府的主要職能之一，在完善社會主義市場經(jīng)濟體制的過程中，各級政府要以更大精力、更多財力，努力辦好義務教育。民辦教育是義務教育階段辦學體制改革的主要形式，應適度發(fā)展。任何借辦學體制改革之名，通過改變義務教育學校性質，提高收費標準，加重學生家長負擔的做法都應當予以制止。

在非義務教育階段，應當逐步完善以政府投入為主，動員社會多方參與，受教育者合理分擔的投入機制。充分發(fā)揮市場力量和社會力量的作用，吸納社會教育資源，在積極發(fā)展民辦教育的同時，推進公辦學校多種形式的辦學體制改革試驗，不斷擴大優(yōu)質教育資源增量。

2．規(guī)范辦學體制改革的具體實施行為

規(guī)范公辦中小學辦學體制改革，一方面，需要對現(xiàn)行基礎教育辦學體制改革的相關政策重新進行審視，對“國有民辦”、“公辦民助”、“民辦公助”等實際操作過程中不甚明晰的概念重新進行梳理，并在此基礎上制定出指導性、規(guī)范性意見；另一方面，在修改《教育法》、《義務教育法》和制定《學校法》的過程中，對我國公辦中小學辦學體制改革的基本原則和總體方向作出更加明確的規(guī)定。

當前，在對公辦中小學辦學體制改革進行總體科學規(guī)劃的基礎上，對不同階段、不同類型辦學體制改革學校布局的合理性應給予充分考慮。對于那些試驗時間較長，改革效果較好的學校，應當積極引導其向辦學體制改革的更高層次發(fā)展，力求在辦學體制、政校關系和學校發(fā)展的制度層面上作出新的創(chuàng)造性的探索；而對于那些不符合改革條件，引發(fā)不良社會反應的學校，則應當堅決退“民”還“公”，從而對深化辦學體制改革作出積極的政策導向。各地教育行政部門應加強對這類學校的督導評估，并及時制定相應的規(guī)范性措施。

對于公辦中小學辦學體制改革中出現(xiàn)的低估或無償轉讓國有教育資產(chǎn)，造成國有教育資產(chǎn)流失的和對于公辦中小學辦學體制改革中出現(xiàn)的政府部門參股、政府公務人員入股的行為，各級政府應當予以制止，杜絕改革中各種腐敗現(xiàn)象的滋生和蔓延。

此外，需要特別加強對名校辦民校的規(guī)范管理。首先，應重點強調一個“新”字。一是實行新的辦學機制，即一律采用民辦機制；二是實行新的辦學模式。其次，應重點突出“獨立”二字。辦學體制改革學校應具有獨立的校園和基本的辦學設施，實施相對獨立的教學組織和管理，獨立進行財務核算，具有獨立法人資格，能夠獨立承擔民事責任。另外，應實行新的管理體制。辦學體制改革學校的管理制度和辦法由申請者和合作者共同商定。雙方的責權利關系通過簽署具有法律效力的協(xié)議來規(guī)范、體現(xiàn)。

3．保障辦學體制改革過程中教師、學生家長的權益

保障義務教育階段適齡兒童、青少年免費就近入學的權力是政府的義務和責任。因此，義務教育階段的公辦小學和初中實施辦學體制改革應當嚴格控制。確需實施改革的，不管是老學校還是新建校，均應首先保證居住地兒童、青少年免費就近入學的機會和權利。在招生劃片區(qū)域內(nèi)，不能由其他公辦學校解決免費就近入學的學生，辦學體制改革學校應當予以接受，并使之享受免費入學政策。政府對此怎樣實行相關的補貼政策，需要結合當?shù)亓x務教育全局情況予以統(tǒng)籌考慮。

在公辦中小學辦學體制改革過程中，如何創(chuàng)造一種公平競爭的市場環(huán)境和政策環(huán)境，是政府管理和制度選擇所面臨的一個現(xiàn)實問題。在一些學校的改革過程中，辦學體制改革學校的校長任免、教師身份待遇和學校管理等方面，仍然沿用公辦學校的制度規(guī)定，這就使其同時享有公辦和民辦兩種優(yōu)勢。從體制改革的長遠發(fā)展來說，這種保留公辦學校人事制度、管理制度的特殊政策必須改變，應與民辦學校一視同仁，逐步探索建立既符合自身特點，責權利又相統(tǒng)一的相關制度。

4．規(guī)范辦學體制改革過程中的教育資產(chǎn)管理

國有教育資產(chǎn)性質，權利主體和管理處置辦法有待進一步明晰。國有教育資產(chǎn)屬公益性資產(chǎn)，而非經(jīng)營性資產(chǎn)，簡單套用國有企業(yè)資產(chǎn)處置管理辦法，管理并處置國有教育資產(chǎn)，顯然有悖于教育作為社會公益性事業(yè)所具有的特殊性。為此，教育部《關于加強基礎教育辦學管理若干問題的通知》明確規(guī)定：各地不得將公辦中小學和幼兒園以出售、拍賣等方式進行轉讓，已經(jīng)轉讓并造成公有教育資產(chǎn)流失、減損的，應當及時予以糾正。當前，繼續(xù)重申上述規(guī)定，并制定更為明確的規(guī)范性政策，是制止一部分地方通過拍賣、出售和折股等手段處置國有教育資產(chǎn)，簡單化地實施“產(chǎn)權轉讓”的重要手段。

在公辦中小學實施“產(chǎn)權不變，按民辦機制運行”的辦學體制改革中，國有教育資產(chǎn)、承辦者投入的資產(chǎn)和學校辦學過程中積累的資產(chǎn)是學校資產(chǎn)的三個重要組成部分。因此，在改革過程中必須對學校資產(chǎn)進行分類建賬，探索科學管理的有效途徑，特別是需要對國有教育資產(chǎn)進行評估和登記，以避免對國有教育資產(chǎn)造成直接或間接、顯性或隱性的損害。

除了辦學體制改革學校本身的資產(chǎn)需要給予明確界定之外，在學校經(jīng)營過程中對校產(chǎn)增值部分的定性，以及辦學體制改革學校的承辦者利用改革后獲取的教育資金再投資創(chuàng)辦的“純”民辦學校，其校產(chǎn)的定性和歸屬問題，都需要給予明確的界定和劃分。

當前，特別需要加強對實行辦學體制改革學校的收費和經(jīng)費使用的管理和監(jiān)督。實行辦學體制改革學校的收費項目和收費標準應當報有關部門批準并公示，以加強對學校收費使用情況的監(jiān)督檢查，確保學校收費用于學校發(fā)展。各地不得因實行辦學體制改革而減少當?shù)氐呢斦越逃度?。對實行辦學體制改革學校應當逐步停止財政撥款，教育主管部門應當按一定比例向學校收取國有教育資產(chǎn)的使用補償費，停撥的教育經(jīng)費和收取的補償費列入“財政專戶”，主要用于當?shù)剞k學困難學校的改造建設，以促進基礎教育特別是義務教育的均衡發(fā)展。