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一

西方公共管理學(xué)科的發(fā)展已有一百多年，包括源于20世紀(jì)初的注重效率的傳統(tǒng)公共行政學(xué)(PublieAdministration)和1960~1970年代追求社會公平、民主參與的新公共行政學(xué)(NewPublicAdministration)，以及1970年代末期在公共政策和工商管理兩個(gè)學(xué)科的影響下形成的追求有價(jià)值的效益的新公共管理學(xué)(NewpublieMan鰭ement)。19世紀(jì)末期，西方行政面臨的基本問題之一是行政系統(tǒng)靠個(gè)人效忠性的“庇護(hù)一~依附關(guān)系”來維持，吸引不了社會精英的加入，由此滋長了裙帶關(guān)系和官場腐敗，導(dǎo)致行政能力和效率的低下。針對這一弊端，馬克斯•韋伯創(chuàng)建了傳統(tǒng)公共行政學(xué)的核心理論—官僚制。官僚制是建立在法理性權(quán)威基礎(chǔ)上的一種高度理性化(目的合乎理性或價(jià)值合乎理性)的組織機(jī)構(gòu)。在這種體制下，行政機(jī)關(guān)的權(quán)限范圍是由法律來規(guī)定的，機(jī)關(guān)中的層級結(jié)構(gòu)以及按等級賦予權(quán)威的原則，使行政組織形成了牢固而有秩序的上下級金字塔結(jié)構(gòu)。

這種組織體系的特點(diǎn)是:在職能專門化的基礎(chǔ)上進(jìn)行勞動分工;嚴(yán)格規(guī)定等級層次結(jié)構(gòu):運(yùn)用規(guī)章制度清晰明確劃分責(zé)權(quán);人際關(guān)系非人格化;遵守嚴(yán)格的系統(tǒng)工作程序;以業(yè)務(wù)能力作為選拔提升的依據(jù)。管理效率是官僚制的核心價(jià)值觀念，其他只是為了維持和保證管理效率的實(shí)現(xiàn)。盡管傳統(tǒng)公共行政學(xué)獲得了極大成功，為世界各國政府所廣泛采用。但20世紀(jì)60年代末70年代初以美國行政學(xué)家弗雷德里克森為代表的新公共行政學(xué)派對官僚制行政理論的效率至上原則提出質(zhì)疑。他們認(rèn)為效率必須以公平的社會服務(wù)為前提和代價(jià)，強(qiáng)調(diào)社會公平的重要性;強(qiáng)調(diào)公共管理者在決策和組織推行過程中的責(zé)任與義務(wù);強(qiáng)調(diào)對公眾要求做出積極的回應(yīng)，而不是以追求行政組織自身需要滿足為目的?？傊珜?dǎo)公共行政的社會公平是要推動政治權(quán)力以及經(jīng)濟(jì)福利轉(zhuǎn)向社會中那些缺乏政治、經(jīng)濟(jì)資源支持而處于劣勢境地的人們。20世紀(jì)70年代末期，伴隨著信息化及全球化時(shí)代的來臨以及公民社會的興起，傳統(tǒng)官僚體制運(yùn)作下的西方各國政府一方面既無力應(yīng)付自身機(jī)構(gòu)急劇膨脹、財(cái)政開支日益加大的困境，另一方面其供給能力的軟弱又無法滿足公共需求的不斷增強(qiáng)。

于是，迫于政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部的迫切需要和公民社會的外部壓力，加上私營企業(yè)革新成就的示范效應(yīng)，在西方公共部門管理實(shí)踐特別是政府改革實(shí)踐的推動下，在英美等國出現(xiàn)了一種新公共管理運(yùn)動。基本的做法是為了提高政府提供公共服務(wù)的效率，將政府的“掌舵”職能和“劃槳”職能相對分離，將后者轉(zhuǎn)移給非政府組織，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的市場化、社會化、民營化。與實(shí)踐相聯(lián)系，新公共管理理論研究涉及的對象除了政府組織管理外，還包括一般的社會公共組織、公益性組織、非營利組織的管理問題。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)關(guān)于西方政府改革的研究報(bào)告總結(jié)了新公共管理的核心內(nèi)容:更加關(guān)心服務(wù)效率、效果和質(zhì)量方面的結(jié)果;高度集權(quán)、等級制的組織結(jié)構(gòu)為分權(quán)的管理環(huán)境所取代，在分權(quán)的環(huán)境中，資源配置和服務(wù)提供的決策更加接近第一線，并且為顧客和其他利益集團(tuán)的反饋提供更多的余地;靈活地選擇成本效益比更好的方法，如市場的方法，來替代政府直接提供和管制;更加關(guān)心公共部門直接提供服務(wù)的效率，包括生產(chǎn)力目標(biāo)的設(shè)定，在公共部門組織之間建立競爭性的環(huán)境;強(qiáng)化國家核心戰(zhàn)略能力，引導(dǎo)國家變得能夠自動、靈活、低成本地對外界的變化以及不同的利益需要做出反應(yīng)。

二

在信息時(shí)代，我國的行政改革是與世界范圍內(nèi)公共行政改革聯(lián)系在一起的，作為“后發(fā)”國家，借鑒“先發(fā)”國家的經(jīng)驗(yàn)本來無可厚非，但是面對紛繁復(fù)雜的各種思潮、理論、模式的涌入，如果不聯(lián)系西方改革的前提來判斷，就容易陷入“淮桔成積”的尷尬境地。就像經(jīng)濟(jì)學(xué)者顧海良教授針對現(xiàn)階段我國社會主義經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究所指出的，“經(jīng)濟(jì)學(xué)賴以發(fā)展的基礎(chǔ)，就是理論與實(shí)踐結(jié)合、歷史與現(xiàn)實(shí)結(jié)合，就是思想史與實(shí)踐史的分析，兩者缺一不可?！眑l]同樣，研究當(dāng)代中國公共管理，也必須把握好上述兩個(gè)結(jié)合，這樣才可能有真正的理論創(chuàng)新?？v觀西方公共管理理論的演變過程，可以發(fā)現(xiàn)公共管理的實(shí)踐在不同區(qū)域的不同歷史發(fā)展階段所遇到的問題各不相同，所以對理論的要求也不盡相同。而且理論的發(fā)展有其內(nèi)在的連續(xù)性，后來理論的發(fā)展不但深受當(dāng)時(shí)公共管理所面臨的環(huán)境和社會需求的影響，而且深受已有理論的影響。這涉及到理論發(fā)展的階段性和地域性的“路徑依賴”問題。就區(qū)域性而言，在英美等國推行新公共管理運(yùn)動時(shí)，歐洲大陸的法國、德國、荷蘭、瑞士等國推行的是一種“漸進(jìn)主義”的改革，意大利、希臘則力圖實(shí)現(xiàn)行政的合法化和制度化。

“由于文化一制度因素的影響，改革受到國家傳統(tǒng)的過濾。改革在統(tǒng)計(jì)傳統(tǒng)、個(gè)人主義和注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀念非常薄弱的國家最為和諧;在統(tǒng)計(jì)傳統(tǒng)、集體主義、平等觀念和不注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀念非常濃重的國家往往很難推行。川2]不同于西方的公共管理改革，我國的公共管理改革有著自己獨(dú)特的背景。當(dāng)西方國家在經(jīng)歷了效率至上之后，提倡公正、公平，倡導(dǎo)服務(wù)政府、企業(yè)政府時(shí)，我們的公共管理改革還面臨著低效率的難題。當(dāng)西方國家經(jīng)歷了公共管理的不同發(fā)展階段，我國的公共管理改革卻在經(jīng)歷從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的發(fā)展階段。我們在同時(shí)運(yùn)用計(jì)劃手段和市場手段時(shí)，市場失靈和政府失靈在我們的公共管理領(lǐng)域交叉出現(xiàn)，甚至同時(shí)存在。與西方國家的公共管理改革相比，我們不僅苦于官僚體制的各種弊端，而且更嚴(yán)重的是由于我國現(xiàn)代公共管理體制的恢復(fù)建立只有20多年時(shí)間，官僚體制的優(yōu)勢還遠(yuǎn)未發(fā)揮出來。官僚制的崇尚法理型權(quán)力、專業(yè)化、權(quán)力等級、規(guī)章制度和非人格化的基本特征，在我國遠(yuǎn)未得到完善。中國的官僚制雖然延續(xù)千年，但其實(shí)質(zhì)是一種建立在宗法、血緣關(guān)系上的形式化的前官僚制，與適應(yīng)工業(yè)社會和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的官僚制相比，發(fā)展程度嚴(yán)重不足。

主要表現(xiàn)在缺乏現(xiàn)性精神?，F(xiàn)代官僚制以理性即目的合乎理性或價(jià)值合乎理性為取向。法理型權(quán)威是韋伯較魅力型和傳統(tǒng)型權(quán)威最為推崇的一種形式，并成為韋伯官僚制理論的基礎(chǔ)。按照現(xiàn)性建立起來的制度和組織是神圣的，它要求用這種合乎理性的標(biāo)準(zhǔn)去權(quán)衡各種行政行為。但在我國，彌漫于行政組織和公眾中的是世俗的理性主義，即通過個(gè)人內(nèi)心信仰和道德體系建立和維系著人與人的關(guān)系，進(jìn)而維系著整個(gè)社會秩序。民主被理解為“為民作主”，行政官員被認(rèn)為是“父母官”，嚴(yán)重違背了現(xiàn)代官僚制的理性精神，阻礙了行政效率的提高和法治化、現(xiàn)代化的進(jìn)程。完善的官僚制是我國建設(shè)新型工業(yè)化國家的需要。官僚制是伴隨著西方國家的工業(yè)社會的進(jìn)程而發(fā)展起來的一種公共行政模式。它的發(fā)展得到了西方發(fā)達(dá)國家工業(yè)化發(fā)展的印證。如奧斯本和蓋布勒所言，官僚制曾經(jīng)發(fā)揮過積極而重要的作用，“它解決了人民希望解決的基本問題。它為失業(yè)者和老年人提供了保障，它保證了社會的穩(wěn)定，這在經(jīng)濟(jì)大蕭條以后是至關(guān)重要的?！盵s]誠如韋伯所言:“實(shí)際上，如果社會主義的經(jīng)濟(jì)體制在技術(shù)效率上要達(dá)到與資本主義經(jīng)濟(jì)體制相類似的水平，專業(yè)官僚所起的作用會更重要。新公共管理是在西方發(fā)達(dá)國家進(jìn)入后工業(yè)社會的特定環(huán)境中發(fā)展起來的管理模式，其成功運(yùn)作是以西方發(fā)達(dá)國家所提供的前提條件為依托的。

這些條件包括后工業(yè)化的經(jīng)濟(jì)技術(shù)水平，成熟的市場機(jī)制，對契約、形式、規(guī)則重視的理性主義，非政府組織，強(qiáng)有力的政府調(diào)控能力等。而我國尚不具備這些條件。首先，我國的法制不健全。經(jīng)過多年改革，我國的法制建設(shè)雖取得一定進(jìn)步，但專門的與行政相關(guān)的約束性法規(guī)仍不健全，內(nèi)容也不明晰，為人治留有空間。即使在法律約束范圍內(nèi)，長官意志、以權(quán)代法、以言代法的行政違規(guī)現(xiàn)象也是比比皆是。由于缺乏健全的權(quán)力制衡機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，我國公共權(quán)力呈單向運(yùn)行態(tài)勢，下級對上級只能惟命是從，人民難以有效地約束公共權(quán)力。其次，我國的市場體制還不成熟。歐文•休斯指出:“新公共管理的基礎(chǔ)是將市場原則運(yùn)用于公共政策和公共管理。它也是和精簡政府、開發(fā)市場相聯(lián)系的•一發(fā)展中國家常常缺少市場運(yùn)作的經(jīng)驗(yàn)，市場在具備許多因素之后才能有效運(yùn)轉(zhuǎn)?！盜s]因此，成熟的市場體系是新公共管理運(yùn)作必不可少的基礎(chǔ)。最后，中國的第三部門還難以擔(dān)負(fù)起公共管理的重任。新公共管理模式提倡把政府的部分職能轉(zhuǎn)移給市場和第三部門，這需要一批發(fā)育成熟、自我管理和自治能力較強(qiáng)的第三部門。中國并不存在典型意義的第三部門。即使有少量組織符合組織性、民間性、非營利性、自治性、志愿性等要求，也不會成為可以與政府部門、企業(yè)部門等量齊觀的一個(gè)部門。我國的非政府組織不僅人均擁有量少，而且存在經(jīng)費(fèi)不足、活動能力不強(qiáng)及結(jié)構(gòu)不合理等問題，嚴(yán)重地制約著他們介入公共事務(wù)的廣度、深度和能力。在不具備這些先決條件的情況下采取新公共管理做法必須謹(jǐn)慎從事，對效率的追求應(yīng)以公共利益為目的，做到價(jià)值理性和工具理性的統(tǒng)一，中國“當(dāng)代行政效率研究正在超越管理學(xué)模式，在重點(diǎn)、內(nèi)容和方法選擇上凸顯公共性，適應(yīng)公共部門的環(huán)境和需求。從歷史發(fā)展的眼光來看，傳統(tǒng)公共行政理論主要解決政治隨意干預(yù)行政而產(chǎn)生政府腐敗和普遍低效率的問題。目的是政府行為規(guī)范化、法治化，保證政府對社會、對民眾負(fù)責(zé)任。因而有了官僚制理論中關(guān)于政府的組織結(jié)構(gòu)和行為程序的規(guī)定。新公共管理理論要解決的問題是在過度規(guī)范化、法制化和過多控制的情形下如何提升政府的管理能力和改善政府的管理績效。傳統(tǒng)公共行政理論和新公共管理理論都有自身的價(jià)值。中國政府所面臨的自身行為非規(guī)范化、低法治化和管理能力、管理績效的不理想狀況將成為我們批判地吸收公共管理理論的基本立足點(diǎn)。

三

韋伯對理性研究的最大貢獻(xiàn)，是明確區(qū)分了價(jià)值理性與工具理性。這種區(qū)分的意義在于，價(jià)值理性同人性、信仰、信念、關(guān)懷、德行等目的性的價(jià)值相關(guān)聯(lián)，它所追求的是正當(dāng)性與公正性，這種正當(dāng)性和公正性不是由科學(xué)而是由人文所賦予的;而工具理性則是同制度、渠道、方法、技術(shù)、手段等相聯(lián)系的，它所追求的是科學(xué)性、有效性，是可以通過科學(xué)研究來揭示和設(shè)計(jì)的。當(dāng)前中國的公共管理應(yīng)是通過宏觀制度建構(gòu)、中觀組織重構(gòu)和微觀的公民參與三個(gè)工具理性來實(shí)現(xiàn)公共利益的價(jià)值理性。

1.價(jià)值理性:公共利益。公共管理的基本特征，就是建構(gòu)在公共同意基礎(chǔ)上的公共管理，以公共權(quán)力為制度憑借，以執(zhí)行社會職能為基礎(chǔ)，以公共利益為責(zé)任擔(dān)當(dāng)，尋求公共利益與個(gè)人利益、公平與效率、民主與集中的平衡。政府行政的根本目的是實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值和增進(jìn)公共利益。在中國現(xiàn)發(fā)展階段上，公共利益的主題之意是始終以增進(jìn)公共的福社為最高宗旨。公共利益高于一切是中國執(zhí)政黨和一切國家機(jī)關(guān)的最高政治原則，要把不斷提高國民的生活質(zhì)量，作為黨和政府的根本任務(wù)。同時(shí)，政府的公共政策必須順應(yīng)民心民意，反映社會的要求，符合公眾的利益。始終盡心盡責(zé)維護(hù)社會正義，最大限度地代表和表達(dá)‘公共利益，始終如一地維護(hù)社會的公平、公正、公理、公德。

2.工具理性一:宏觀的制度建構(gòu)。韋伯的官僚制模式，強(qiáng)調(diào)的是整個(gè)制度，公職人員所履行的權(quán)力是制度賦予他的權(quán)力，而不是個(gè)人恩賜的結(jié)果。因此，公職人員效忠的是制度，他在官僚體系中所扮演的角色也就必須是非人格化的事本主義者。韋伯認(rèn)為，人類的希望在于理性化，“重要的是制度、法規(guī)和正式職務(wù)，而不是個(gè)性;是邏輯和預(yù)見性，而不是非理性的感情和不可預(yù)計(jì)的后果:是公事公辦，而不是個(gè)人關(guān)系;是技術(shù)專長，而不是心血來潮、一時(shí)聰明?！盵v]作為一種組織形態(tài)的官僚制，不過是實(shí)現(xiàn)價(jià)值目標(biāo)的一種社會工具。把這種工具當(dāng)作價(jià)值目標(biāo)本身，就變成了官僚主義。規(guī)則與制度是官僚制和管理行政的靈魂。在我國，雖然從形式上看己經(jīng)建立了類似于科層制的行政體制，但其制度化管理的精髓遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)。規(guī)則和制度還沒有完全取代組織成員尤其是中高層決策者的個(gè)人偏好和經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，規(guī)則和制度成為阻擋弱勢者的獨(dú)木橋。從數(shù)量上看，各種規(guī)則和制度十分龐大，但并不健全，其中既有相互矛盾和沖突的地方，也有一些沒有被覆蓋的空白地帶。長期的歷史積淀及儒家文化在民眾中形成“重人治，輕法治”的心理傳統(tǒng)。

廣大國民視政府的權(quán)力為必然，而難以形成質(zhì)疑其合法性的習(xí)慣，政府也視自己的權(quán)力為必然，而沒有時(shí)刻意識到其行政權(quán)力的真正來源在于法律和制度以及制定這些法律和制度的公民。即使普通百姓之間的人際交往也主要靠柔性的“關(guān)系”協(xié)調(diào)，而不是依賴剛性的制度。西方發(fā)達(dá)資本主義國家具有行政法治化傳統(tǒng)，這些國家的公共管理問題，在很大程度上源于行政的過度法治化。西方各國要廢除的也只是過多過濫的規(guī)制，而在某些方面，如政府的宏觀調(diào)控方面，規(guī)制又有強(qiáng)化的趨向。因?yàn)橐?guī)章制度是對有效實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的理性總結(jié)，它體現(xiàn)的是法治精神，而非人治精神。如果在規(guī)制不完善的情況下一味強(qiáng)調(diào)放松規(guī)制，其后果是行政的合法性和合理性在很大程度上依賴官員個(gè)人素質(zhì)和道德修養(yǎng)，公務(wù)員的自由裁量權(quán)過分?jǐn)U大，即使在合法前提下，也可以濫用權(quán)力，難以保證社會公平、正義、合理，與現(xiàn)代民主社會的價(jià)值發(fā)生嚴(yán)重沖突。奧斯特羅姆教授認(rèn)為，在民主制行政中，如果公共行政組織服務(wù)于特定的選民，如果大眾控制、立法監(jiān)督和司法救濟(jì)的機(jī)制成為官僚控制機(jī)制的替代品，官僚制行政內(nèi)部的普遍的等級序列可以放松[sl。而在我國這樣一個(gè)有著高度集權(quán)傳統(tǒng)罕民主作風(fēng)的國家，這種種民主控制機(jī)制顯然不具備。若勉強(qiáng)為之，不但收不到提高效率、改進(jìn)工作之效，反而給管理中的非人格化因素以可乘之機(jī)，使現(xiàn)有的弊病更甚。如托克維爾所言，“如果民主的擴(kuò)大不能與司法權(quán)力的擴(kuò)大同步，國家就會陷入無政府狀態(tài)或者奴役狀態(tài)，，[7}。所以西方政府強(qiáng)調(diào)的是放松內(nèi)部和外部的管制，而我國政府強(qiáng)調(diào)的則是強(qiáng)化內(nèi)部和外部的法治。法治建設(shè)要從落實(shí)公民憲法權(quán)利入手，完善私法，健全公法，防止政府對市場經(jīng)濟(jì)的不正當(dāng)干預(yù)。法治是人民群眾依法治理政府，限制政府非法行政的行為。法治是硬性的，法治不依賴政府的自覺性，政府必須自覺或不自覺地完成法律所賦予的職能。行政機(jī)關(guān)在與其他公共權(quán)力主體、社會權(quán)力主體(團(tuán)體與個(gè)人)發(fā)生關(guān)系時(shí)，必須依據(jù)既定的國家法律的條款、原則、精神實(shí)施行政行為。為人民服務(wù)，實(shí)現(xiàn)公共行政的服務(wù)性，這不是政府或其工作人員的恩賜。提高行政效率、降低行政成本、提供更多的公共產(chǎn)品，這些都是政府必須做到的。

3.工具理性二:中觀的組織重構(gòu)。這就必須區(qū)分政府管理與公共管理兩個(gè)不同的模式。區(qū)分的主要標(biāo)志是管理主體的不同。公共管理是包括政府管理在內(nèi)的全社會開放式管理體系，政府是公共管理活動的核心主體，但除政府之外公共管理還需由非營利組織、非政府公共部門和私營部門來承擔(dān)。從西方20世紀(jì)80年代以來的公共管理改革實(shí)踐來看，基本上都傾向于放手讓非政府組織和私營部門參與公共物品的供給，改革的成功經(jīng)驗(yàn)都貫穿著“政府不必是惟一提供者”的多元化主體理念。其涵義為:第一，政府的有限能力決定了它不可能提供所有的公共物品，建立公共部門與私營部門、非政府組織的合作性伙伴關(guān)系是必然的理性選擇，也是通過多種途徑實(shí)現(xiàn)公共利益的組織基礎(chǔ)。第二，政府雖然不必是惟一的提供者，但政府的某些傳統(tǒng)責(zé)任和職能是不能放棄的，而且某些公共物品只能由政府來提供。也就是說，主張多元化供給并不能全盤否認(rèn)政府的作用，政府畢竟是最核心的公共管理主體。第三，政府不必直接提供某些公共物品，它可以通過有效的、激勵(lì)性的制度安排來鼓勵(lì)其他社會主體參與供給，也以通過集體購買方式滿足公眾的需求。

由此可見，政府的核心作用是不可替代的。這種核心作用還表現(xiàn)在它為其他管理組織進(jìn)行公共管理提供了制度化規(guī)制的途徑。可以認(rèn)為，公共管理組織應(yīng)該是以政府為核心的、多元化的開放組織體系。我們既需要關(guān)注政府的公共管理，但更需要建立多元化的管理組織體系、建立與公眾之間的良性合作關(guān)系。因此，中國的行政改革不僅應(yīng)該從“外延型”向“內(nèi)涵型”發(fā)展，即由單純裁減機(jī)構(gòu)、人員轉(zhuǎn)向深層次的職能轉(zhuǎn)變和權(quán)力調(diào)整，更應(yīng)該改變過去僅僅局限于政府內(nèi)部關(guān)系調(diào)整的狀況，拓展到政府與社會、政府與公民、政府與國家等更為重要方面的關(guān)系、更為重要的內(nèi)容。概括地說，就是要由傳統(tǒng)的“行政體制改革”向“公共管理改革”轉(zhuǎn)變。公共管理改革既包括政府部門的改革，也包括非政府性質(zhì)的組織和機(jī)構(gòu)、團(tuán)體和單位，如事業(yè)單位、公共企業(yè)的改革;既包括行政機(jī)關(guān)的改革，也包括立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的改革;既包括這些部門和組織內(nèi)部之間關(guān)系、部門與部門之間的關(guān)系的調(diào)整，也包括上述機(jī)構(gòu)和組織、單位與社會、與市場、與企業(yè)、與公民之間的關(guān)系的調(diào)整。

4.工具理性三:微觀的公民參與。民主之治是一切民主憲政體制國家公共管理的理念基礎(chǔ)。其核心觀點(diǎn)認(rèn)為，民主價(jià)值觀和政治倫理規(guī)范是一切行政價(jià)值的基礎(chǔ)。我國是人民民主專政的社會主義國家，“民主”和“人民當(dāng)家作主”對國人而言并不陌生。但以往所說的民主一般總是限于政治民主，未提行政民主。所謂行政民主，并不是指社會的大多數(shù)成員都進(jìn)入國家行政機(jī)關(guān)，直接成為政府公職人員。作為“多數(shù)人的管理”的行政民主，僅僅是指作為行政主體的少數(shù)人所從事的管理，是按一定的行政法規(guī)，在人民的同意和委托、監(jiān)督和制約之下，代表人民利益所行使的管理，行政職業(yè)向社會開放，行政決策按一定的科學(xué)程序進(jìn)行等。我國傳統(tǒng)公共管理面臨的一個(gè)主要問題就是缺乏公眾參與。在行政改革過程中，我們應(yīng)努力改善這一狀況。首先，重視培育公共管理的多元主體，增進(jìn)公民參與意識。要將公民對于公共管理的“青天”情結(jié)轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極參與的“主體”意識。

政府應(yīng)采取鼓勵(lì)性措施，建立經(jīng)常性制度和通暢的信息流動、反饋機(jī)制，激發(fā)公民參政議政的熱情。其次，要培養(yǎng)管理者的正確觀念，參與并非分權(quán)，而是為了更好的管理。再次，通過有效的制度安排，實(shí)現(xiàn)公民實(shí)質(zhì)性參與政府公共政策和行政管理的過程。為此，除國家保密法明示規(guī)定外，有必要實(shí)行開放式的政府政務(wù)議程，反對任何以效率、成本、專業(yè)、安全等為借口實(shí)行行政集權(quán)、行政壟斷甚至行政專權(quán)。加強(qiáng)參與的法制建設(shè)。要用法律的嚴(yán)肅性明確各類主體參與管理的地位，保證公民依法參政的權(quán)利。結(jié)論理論的“社會一文化功能和適用性，要比所謂的‘機(jī)構(gòu)，和技術(shù)經(jīng)濟(jì)性更為重要。我們在面對西方公共管理理論時(shí)必須充分考慮中國的國情，從法治、民主、平等、公正、和諧、高效等中國人當(dāng)前和未來都非常注重的價(jià)值觀出發(fā)，根據(jù)目前和今后中國社會的需求，如社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政治、行政體制改革以及中國公共管理理論建設(shè)過程中必須解決的市場化、非政府組織、績效、廉潔等問題，做出我們自己的選擇。理論和實(shí)踐有待解決以下幾個(gè)問題:在政府管理性重組、提高效率過程中如何保證平等;怎樣才能對非傳統(tǒng)的服務(wù)給予更多的重視，如社會保障等;隨著服務(wù)提供者的增加，如何協(xié)調(diào)服務(wù)提供者之間的關(guān)系:如何降低分散化或分權(quán)帶來的嚴(yán)重后果;如何看待全球化的影響;新的信息技術(shù)與電子政務(wù)的社會經(jīng)濟(jì)后果;在實(shí)現(xiàn)政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)目的的同時(shí)如何保證良好的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。