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一、公共管理學(xué)是包括研究政府管理在內(nèi)的新學(xué)科

絕大多數(shù)中外學(xué)者都承認(rèn),新公共管理運(yùn)動(dòng)與各國(guó)行政改革的實(shí)踐,以及公共行政學(xué)的發(fā)展密切相關(guān)。如果人們把“新公共管理運(yùn)動(dòng)”看成是一個(gè)特定的歷史范疇,并認(rèn)為對(duì)它的研究是行政學(xué)的分支內(nèi)容也未嘗不可,因?yàn)槊Q是次要的,重要的是內(nèi)容及其實(shí)質(zhì)。但當(dāng)人們把PublicAdministration與PublicManagement都譯為“公共管理”,而且把它們與國(guó)務(wù)院學(xué)位辦關(guān)于研究生專(zhuān)業(yè)目錄上相關(guān)內(nèi)容聯(lián)系在一起時(shí),這就需要審慎地分析所提出的每一個(gè)概念。應(yīng)該承認(rèn)這樣的事實(shí):國(guó)內(nèi)是有不少學(xué)者正在潛心研究“新公共管理運(yùn)動(dòng)”,但更多的人卻對(duì)“公共管理”特別感興趣。人們對(duì)公共管理的理解雖存有差異,但挖掘人們?nèi)菀走_(dá)成共識(shí)的內(nèi)容是有可能的。我們認(rèn)為,在公共管理理論與實(shí)踐研究中,存在著三個(gè)無(wú)可爭(zhēng)辯的事實(shí):其一是任何一個(gè)社會(huì)都存大著大量的社會(huì)公共事務(wù)管理活動(dòng)。這些活動(dòng)從宏觀到微觀,都直接涉及到社會(huì)民眾的切身利益。在階級(jí)社會(huì)中,政府確實(shí)是這些活動(dòng)的核心主體,但誰(shuí)都無(wú)法否認(rèn),除政府之外還有許多其它公共組織參與其中。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)發(fā)展都需要公共管理,但這絕不可能由政府對(duì)社會(huì)的管理所包辦。對(duì)政府管理活動(dòng)的研究并不能代替對(duì)整個(gè)社會(huì)公共事務(wù)管理活動(dòng)的研究。

“公共管理”作為一個(gè)普遍存在的社會(huì)現(xiàn)象,它一定有共同的規(guī)律可循。這些普遍規(guī)律會(huì)包括政府管理的內(nèi)容,政府的管理所總結(jié)出來(lái)的規(guī)律是它的最重要的部分,但絕不是全部。公共管理與政府管理之間的關(guān)系,是屬于一般與特殊的關(guān)系。政府管理是公共管理的主角,但社會(huì)公共事務(wù)管理,還需要若干配角,主角與配角的關(guān)系既不能顛倒,又不能代替。僅研究主角的行為及其規(guī)律,不研究配角的行為及其規(guī)律,特別是不把它們作為一個(gè)整體來(lái)研究是不合適的。其二是各國(guó)公共行政改革給人們的啟迪之一是,隨著社會(huì)的進(jìn)步,特別是科學(xué)技術(shù)迅猛發(fā)展,人們?cè)絹?lái)越深刻地認(rèn)識(shí)到,在處理政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、政府與公眾的關(guān)系上,傳統(tǒng)意義上的政府職能將發(fā)生變化,政府會(huì)把更多職能交給社會(huì)中那些非政府、非營(yíng)利性組織承擔(dān)。部分學(xué)者所說(shuō)的“第三部門(mén)”,目前雖在我國(guó)社會(huì)發(fā)展中所起的作用不夠理想,其力量十分脆弱,但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看它們是大有前途的。對(duì)于“第三部門(mén)”的研究,顯然是公共管理的內(nèi)容,但它與政府管理又有著不同的內(nèi)涵。其三是在社會(huì)的公共事務(wù)管理發(fā)展中,政府管理是歷史的產(chǎn)物。隨著國(guó)家的消亡,政府管理的內(nèi)容與形式都將發(fā)生本質(zhì)的變化,但社會(huì)不可能沒(méi)有公共管理。盡管我們還無(wú)法對(duì)國(guó)家消亡之后的公共管理活動(dòng)的細(xì)節(jié)描述得非常清楚,但人類(lèi)生存與發(fā)展的需要,絕對(duì)不可能缺少新社會(huì)形態(tài)下的公共管理。

二、公共管理的界定及其本質(zhì)

我們認(rèn)為,所謂公共管理是指那些不以營(yíng)利(不以追求利潤(rùn)最大化)為目的,旨在有效地增進(jìn)與公平地分配社會(huì)公共利益的調(diào)控活動(dòng)。這個(gè)定義最關(guān)鍵的內(nèi)容是“公共利益”一詞,而它恰恰是中外學(xué)者爭(zhēng)議最大的對(duì)象。我國(guó)那些有權(quán)威的工具書(shū),對(duì)“公共”一詞的解釋,有的是“共同”之意;有的是“公有、公用”之意;還有的解釋為“公眾共同”。這些眾多的解釋雖有差別,但其基本詞干是“共同”。若把它們與“利益”結(jié)合在一起,則形成了“公共利益”與“共同利益”。人們常常把“公共利益”與“共同利益”不加區(qū)別地運(yùn)用,我們認(rèn)為這是不合適的,它們之間有質(zhì)的區(qū)別,這在討論“公共管理”問(wèn)題時(shí)尤為重要。毫無(wú)疑問(wèn),公共利益是共同利益,但共同利益并不一定是公共利益,它們的差別體現(xiàn)在“公”字上,只有那些具有社會(huì)共享性的共同利益才是公共利益。是否以營(yíng)利為目的是區(qū)別“公共管理”和“企業(yè)管理”的重要標(biāo)志。

然而社會(huì)中確實(shí)有這樣一類(lèi)組織,包括相當(dāng)多的非正式組織,它們的存在與發(fā)展,其目的不像企業(yè)那樣是為了追求利潤(rùn)的最大化,組織成員的共同利益是維系他們合作的基礎(chǔ)。但這樣的組織并不是公共管理要研究的公共組織。如果說(shuō),組織是“利益共同體”,公共組織則是為謀求具有社會(huì)共享性利益的共同體。公共組織作為一個(gè)組織,它有組織成員的共同利益,這些利益不一定全都是公共利益。但公共組織的基本價(jià)值取向是為了社會(huì)的公共利益,否則我們所討論的管理,就不是公共管理而是企業(yè)管理,或是各種形式的私域管理。在討論“公共利益”時(shí),還有一個(gè)爭(zhēng)論激烈的問(wèn)題就是“利益”。我們采用的定義:利益是人類(lèi)為了生存與發(fā)展所必須具有的資源與條件。顯然,那些為社會(huì)成員共享的資源與條件,就是公共利益。這里提及的“社會(huì)成員”,既沒(méi)有數(shù)量的限制,也沒(méi)有地域的空間約束。譬如,在社區(qū)管理中,存在著大量的與本區(qū)居民直接相關(guān)的利益,如道路的整治、樹(shù)木花草的栽培、休閑環(huán)境的美化等等。這種優(yōu)美宜人的環(huán)境,對(duì)某些遠(yuǎn)離小區(qū)的其他地域的居民來(lái)說(shuō),或許會(huì)一輩子無(wú)從享用,從中受益。但只要有人從它處來(lái)到這里,他們就能置身于這種環(huán)境之中而獲益。因?yàn)檫@些資源與條件具有社會(huì)共享性,這就是所說(shuō)的公共利益。

誠(chéng)然,這個(gè)社區(qū)的中居民利益有可能包含著相當(dāng)多的僅與該區(qū)居民相關(guān)的共同利益,但從整體上分析,社區(qū)管理討論的主要是“公共利益”問(wèn)題。把公共利益作為公共管理的本質(zhì)來(lái)研究所遇到的另一個(gè)難題,就是不少西方著名學(xué)者不承認(rèn)“公共利益”的客觀性。我們認(rèn)為,這種把概念的抽象與內(nèi)容的具體化相混淆的看法是難以接受的。試問(wèn),人們討論“人”時(shí),誰(shuí)見(jiàn)過(guò)“人”?見(jiàn)到的只是社會(huì)上的各種各樣的男人和女人。前面已提到,我們所講的“利益”,是那些同人們生存與發(fā)展相關(guān)的“資源與條件”,顯然它們既不是抽象的,也不是虛幻的,而是現(xiàn)實(shí)的、具體的。至于哪些是公共利益,哪些是共同利益,哪些是私域利益,不同的人,價(jià)值觀不一,會(huì)有各自不同的解釋。在對(duì)公共管理的定義中,我們之所以重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)“有效地增進(jìn)”與“公平地分配”社會(huì)公共利益,是因?yàn)橥ǔＨ藗冋劶肮芾韱?wèn)題,更多注意的是效率。解決資源配置的矛盾,講究效率固然重要,但對(duì)公共管理來(lái)說(shuō),它經(jīng)常要解決的是社會(huì)問(wèn)題。它既要講過(guò)程管理,又要講結(jié)果管理,而且管理效益最終要從結(jié)果上檢驗(yàn)。因此,有效地增進(jìn)并能公平地分配社會(huì)公共利益是公共管理的精髓。從本質(zhì)上看,我們對(duì)公共管理的定義與公共政策的界定是基本一致的。由于公共政策是為公共事務(wù)管理活動(dòng)所制定的行為準(zhǔn)則,因此,公共政策就是有效地增進(jìn)與公平地分配社會(huì)公共利益調(diào)控活動(dòng)中的行為規(guī)范。

三、公共管理模式的基本特征

傳統(tǒng)的管理理論,無(wú)論是對(duì)一般性的管理,還是對(duì)企業(yè)管理或政府管理的討論,都存在著一個(gè)共同的特征:“主體本位、過(guò)程主線、效率至上、管制中心”?，F(xiàn)代公共管理應(yīng)該以一種開(kāi)放的思維模式,動(dòng)員全社會(huì)的力量,來(lái)建立一套以政府為中心的開(kāi)放主體體系。它要以最大限度地謀取社會(huì)公共利益為目標(biāo),通過(guò)提供公共產(chǎn)品(服務(wù)),來(lái)滿足社會(huì)民眾不斷增長(zhǎng)的物質(zhì)與精神利益的需求,實(shí)現(xiàn)社會(huì)的穩(wěn)定與公共利益的增進(jìn)。我們認(rèn)為,現(xiàn)代公共管理基本模式大致應(yīng)具備以下八個(gè)特征:

1)公共利益與個(gè)人利益相統(tǒng)一,重在公共利益上。馬克思主義認(rèn)為,個(gè)別人的私人利益與所謂的社會(huì)普遍利益是互相伴隨的。所謂個(gè)人利益就是個(gè)人為了生存與發(fā)展所必須具有的資源與條件。馬克思所講到的“社會(huì)普遍利益”,就是公共利益。在公共管理活動(dòng)中,不承認(rèn)個(gè)人利益,就談不上共同利益,更談不到公共利益。因?yàn)槿藗冊(cè)谏鐣?huì)交往過(guò)程中,總是以各自的利益與他人的利益發(fā)生聯(lián)系,并形成了共同利益。其中某些共同利益又被社會(huì)成員共享,成為公共利益。公共利益的增進(jìn)與發(fā)展應(yīng)當(dāng)以民眾的利益是否得以實(shí)現(xiàn)和滿足為基礎(chǔ),而民眾的利益是與無(wú)數(shù)個(gè)人利益的共同要求分不開(kāi)的,社會(huì)對(duì)公共利益的尊重、保護(hù)與增進(jìn),最終也是為了實(shí)現(xiàn)絕大多數(shù)的個(gè)人利益的保護(hù)與增進(jìn)。然而不同的個(gè)體之間,不僅存在著個(gè)人利益上的差異,而且存在著尖銳的個(gè)人利益沖突。社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展,不可能允許“個(gè)人利益至上”,它必須以社會(huì)“公共利益”與不同組織“共同利益”的存在,去促進(jìn)并帶動(dòng)個(gè)人利益的發(fā)展?！八饺死姹旧硪呀?jīng)是社會(huì)所決定的利益,而且只有在社會(huì)所創(chuàng)造的條件下并使用社會(huì)所提供的手段才能達(dá)到?！盵2]

2)政府組織與其它公共組織相統(tǒng)一,重在政府組織上。不言而喻,政府是公共管理活動(dòng)的核心主體,但它們不是唯一的主體。相反,西方新公共管理運(yùn)動(dòng)的實(shí)踐已經(jīng)證明,政府承擔(dān)的不少公共管理職能及具體內(nèi)容,由非政府的公共組織來(lái)承擔(dān),這不僅是可能而且是可行,后者不一定比前者差。一般地說(shuō),宏觀方面的管理職能或全局性的關(guān)鍵事件,更多地應(yīng)由政府來(lái)承擔(dān),特別是如國(guó)防、外交、重大法律、法規(guī)與政策的制定,只能由政府來(lái)完成。從微觀方面的管理來(lái)看,政府可以承擔(dān)一部分,但更多地應(yīng)該交給社會(huì)的其它公共事務(wù)管理部門(mén)來(lái)做。愈是接近基層方面的公共事務(wù),愈有可能讓相關(guān)的非政府部門(mén)來(lái)完成。

3)社會(huì)問(wèn)題管理與資源管理相統(tǒng)一,重在問(wèn)題解決上。多數(shù)人認(rèn)為,在一般的管理活動(dòng)中,管理目標(biāo)是既定的,所以管理的主要問(wèn)題是在管理過(guò)程中,如何配置資源,使之更有效。在企業(yè)管理中,只要通過(guò)有效手段,把各種資源協(xié)調(diào)好,就能實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化。在公共行政活動(dòng)中,當(dāng)人們把注意力集中到行政組織內(nèi)部的管理活動(dòng)時(shí),“效率至上”也促使人們過(guò)多地思考資源配置的效率問(wèn)題。公共管理則更多地是因?yàn)橐鉀Q社會(huì)問(wèn)題,即由于社會(huì)多數(shù)成員所期望的現(xiàn)象與實(shí)際現(xiàn)象產(chǎn)生了偏差而提出來(lái)的。這些偏差所包含的內(nèi)容是多方面的,既有要素及其配置有效性問(wèn)題,也有利益分配的公平性問(wèn)題。我們不否認(rèn)資源管理在公共管理中的重要性,因?yàn)楣芾磉^(guò)程中若資源配置不當(dāng),就不能實(shí)現(xiàn)公共管理要解決社會(huì)問(wèn)題之目的。然而社會(huì)問(wèn)題管理比資源管理所包含的內(nèi)容更豐富,更復(fù)雜。前者需要后者做保證,但即使后者實(shí)現(xiàn)目標(biāo),也不一定會(huì)使前者成功。

4)結(jié)果管理與過(guò)程管理相統(tǒng)一,重在結(jié)果管理上。在公共管理活動(dòng)中,對(duì)社會(huì)問(wèn)題管理實(shí)際上包含三項(xiàng)內(nèi)容:一是問(wèn)題提出的管理;二是問(wèn)題解決的過(guò)程管理;三是問(wèn)題解決的結(jié)果管理。資源管理更多地是關(guān)注前兩項(xiàng)內(nèi)容,很少討論第三個(gè)內(nèi)容。我們已經(jīng)反復(fù)強(qiáng)調(diào),傳統(tǒng)管理理論,總是先設(shè)定一個(gè)目標(biāo),然而圍繞如何實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)去協(xié)調(diào)資源管理,關(guān)注管理過(guò)程。正如泰勒所言,科學(xué)管理要使勞資雙方在思想上發(fā)生革命,這就是只關(guān)注增加盈利,而使如何分配盈利的爭(zhēng)論成為不必要。這種只關(guān)注如何有效地實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的過(guò)程管理,而不考慮目標(biāo)確定的合理性以及實(shí)際分配的公平性,一直受到許多學(xué)者的抨擊。過(guò)程管理更多地強(qiáng)調(diào)效率,而結(jié)果管理更多地突出公平。

5)管理所追求的公平與效率相統(tǒng)一,重在公平上。對(duì)公共管理本質(zhì)的理解使我們清醒地認(rèn)識(shí)到,有效地增進(jìn)與公平地分配社會(huì)公共利益,都必須認(rèn)真考慮。但增進(jìn)公共利益最終還是為了分配給社會(huì)的每一個(gè)成員?！耙值案?必須做蛋糕”。蛋糕愈做愈大,人們獲取的蛋糕的份額量也會(huì)愈大。要分“蛋糕”,就要考慮“公平”。我們認(rèn)為,效率與公平是公共管理的兩大基本目標(biāo)。效率與增進(jìn)公共利益有關(guān),公平與分配公共利益有關(guān)。引起爭(zhēng)論的問(wèn)題是公共管理的基本目標(biāo),是重在效率還是公平?在討論公共政策的本質(zhì)時(shí),我們?cè)岢?在政府與市場(chǎng)的關(guān)系上,市場(chǎng)機(jī)制主要解決效率問(wèn)題,政府的政策機(jī)制主要解決公平問(wèn)題。這里講的公平,是廣義的公平,包括分配公平、規(guī)則公平、競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的公平以及程序公平等等。在公共管理討論中,我們?nèi)匀粓?jiān)持:公共管理主體主要解決公平問(wèn)題,而市場(chǎng)機(jī)制主要解決效率問(wèn)題。這里的公平,仍然是廣義公平。

6)公共組織的外部管理與內(nèi)部管理相統(tǒng)一,重在外部管理上。公共管理更多地是要解決社會(huì)公共問(wèn)題,所以強(qiáng)調(diào)公共利益,重在結(jié)果管理,突出公平等等,實(shí)質(zhì)上都是圍繞公共組織對(duì)外實(shí)施管理展開(kāi)的。傳統(tǒng)的企業(yè)管理理論主要研究企業(yè)內(nèi)部問(wèn)題自然不必多說(shuō)。在政府管理研究中,圍繞著提高“行政效率”,不少人把注意力常常放在政府內(nèi)部管理上。加強(qiáng)政府自身管理是必要的。但這種活動(dòng)的最終歸宿還是體現(xiàn)于外部的管理,即對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理。不論是政府,還是其它社會(huì)公共組織,都要把對(duì)外管理的質(zhì)量作為衡量其績(jī)效的最終標(biāo)準(zhǔn)。

7)服務(wù)管理與管制管理相統(tǒng)一,重在服務(wù)上。社會(huì)中大量存在的問(wèn)題主要有兩類(lèi):一類(lèi)是管制性問(wèn)題,另一類(lèi)是服務(wù)性問(wèn)題。為了維護(hù)政治統(tǒng)治,作為統(tǒng)治階級(jí)工具的政府,憑借著強(qiáng)制性的公共權(quán)力,一直在社會(huì)管理中承擔(dān)著“統(tǒng)治型”角色,以至于不少人產(chǎn)生誤解,一講政府的外部管理,就是政府對(duì)社會(huì)民眾的管制。憲法、法律及政府確定的管制性制度和政策,甚至像價(jià)格管制等微觀規(guī)制措施,都是要解決社會(huì)中屬于管制性問(wèn)題的。七十年代以來(lái),西方行政改革的啟示之一是如何以公眾為對(duì)象,引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,以企業(yè)家精神重塑政府,提高政府的能力與效率,使公眾獲取更多高質(zhì)量服務(wù)。打破傳統(tǒng)管理理論的思維模式,不是從管理主體的角度考慮如何管制被管理者,而是站在社會(huì)與民眾的立場(chǎng),要求公共管理的主體,特別是政府如何為公眾服務(wù),這是公共管理發(fā)展中具有里程碑性的特征。我們認(rèn)為,公共組織承擔(dān)著管制管理與服務(wù)管理兩個(gè)任務(wù),但其立足點(diǎn)還是在服務(wù)上。

8)管理制度與技術(shù)相統(tǒng)一,重在制度創(chuàng)新上。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉在討論我國(guó)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展時(shí),提出了,“制度重于技術(shù)”[3]的思想。我們認(rèn)為,這一思想也適用于公共管理。管理活動(dòng)所運(yùn)用的技術(shù)與方法,主要是針對(duì)效率問(wèn)題的。而制度變革與制度建設(shè)既要解決效率又要處理公平問(wèn)題。正是在這個(gè)意義上,我們十分強(qiáng)調(diào)公共管理活動(dòng)中制度創(chuàng)新的特殊意義。