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一、公共服務(wù)改革

眾所周知,新公共管理是一種國(guó)際化甚至全球化現(xiàn)象,其旨在糾正傳統(tǒng)公共組織在效率和公共服務(wù)供給方面所存在的缺陷。它的一個(gè)中心議題是強(qiáng)調(diào)公共管理者的管理自主權(quán)的重要性。在最低限度上,關(guān)于新公共管理效果的論述是如此耳熟能詳,以至于似乎人人都知道其真實(shí)性。然而這些“普遍接收”的真理往往值得進(jìn)一步考量。我們需要對(duì)幾個(gè)明顯的悖論作出解釋。一是全球化悖論。在所謂的新公共管理時(shí)代,無論20世紀(jì)90年代在世界范圍內(nèi)關(guān)于公共服務(wù)提供的新全球化范式是如何流行,為什么我們?cè)谧⒁獾桨l(fā)達(dá)國(guó)家公共部門改革共性的同時(shí),又注意到了大量的多樣化因素?二是當(dāng)代公共服務(wù)改革中存在的不良改革景象悖論。為什么公共服務(wù)結(jié)構(gòu)中最初的和更為激進(jìn)的變革在擁有關(guān)于服務(wù)提供的相對(duì)真實(shí)和有效聲譽(yù)的系統(tǒng)內(nèi)發(fā)生,而擁有相反聲譽(yù)的許多其它系統(tǒng)遲遲沒有或者根本沒有發(fā)生變革?三是關(guān)于管理主義的一系列悖論(Maor,1999;Jones&Thompson,1999:47-108)。即使在大多數(shù)實(shí)施改革的國(guó)家,為什么看起來存在對(duì)公共服務(wù)中的管理主義模棱兩可的認(rèn)識(shí)和相對(duì)漠視?如果當(dāng)代的公共部門訴諸堅(jiān)決的改革壓力來采納商業(yè)型的管理模式,為什么看起來不存在真正的管理主義?通過比較歷史制度主義分析,或者通過考量文化差異對(duì)改革議程的影響,這些悖論是可以解釋的。我們需要對(duì)政治家和高級(jí)官員針對(duì)他們之間關(guān)系所作出的選擇進(jìn)行更為宏觀的分析。將這些不同解釋聯(lián)系起來的一個(gè)方法是從公共服務(wù)協(xié)約的視角來考察公共服務(wù)改革。這個(gè)視角使得歷史制度主義和戰(zhàn)略互動(dòng)分析的聯(lián)合能夠解釋公共服務(wù)的改革過程。

二、公共服務(wù)改革過程中的三個(gè)悖論

(一)全球化悖論

有人認(rèn)為,公共管理改革的壓力源于國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的沖動(dòng),并代表著一種國(guó)際性甚至全球性關(guān)于制度設(shè)計(jì)和最好管理實(shí)踐的一系列業(yè)已認(rèn)同的思想。這種認(rèn)識(shí)司空見慣。然而,許多學(xué)者已經(jīng)轉(zhuǎn)向了與當(dāng)前的“全球化改革范式”相悖的思考。一些學(xué)者指出,即使采取的改革措施相同,改革的環(huán)境和原因也有可能不同,甚至相反。也有一些學(xué)者強(qiáng)調(diào)了不同國(guó)家采取的相同改革措施在速度和風(fēng)格上的顯著差異,并強(qiáng)調(diào)了改革中“兔子”和“烏龜”之間存在的鴻溝(Hood,1996;Olsen,1996)。另外一些學(xué)者認(rèn)為公共部門改革中的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)者各自在不同的方向上處于領(lǐng)先地位,而不僅僅是同一賽跑中(即同一方向)的兔子和烏龜。一些歐洲大陸的學(xué)者不承認(rèn)一個(gè)植根于具有文化特性的“盎格魯-薩克遜”或者“盎格魯-美國(guó)”觀念和實(shí)踐的“全球化范式”(Kickert,1997)。即使美國(guó)和威斯敏斯特類型國(guó)家之間存在一般言語所不能描述的諸多共性,改革的差異性不容置疑。例如,一些學(xué)者指出,改革戰(zhàn)略的主要差異在于公共服務(wù)改革中的集權(quán)和分權(quán)途徑(Nunberg,1995):將中央政府裂化為更為獨(dú)立和具有人員控制權(quán)的機(jī)構(gòu)是英國(guó)和新西蘭的一個(gè)主要改革議題,但新加坡和加拿大卻并非如此。同時(shí)主導(dǎo)公共部門改革的日程條款并不都是20世紀(jì)80年代風(fēng)靡大洋彼岸的“經(jīng)濟(jì)理性主義”。譬如,一種尋求“合作”模式的努力主導(dǎo)著20世紀(jì)90年代北愛爾蘭的公共部門改革,以使公共服務(wù)在一個(gè)裂化的社會(huì)中發(fā)揮“社會(huì)黏合劑”的作用。而單一化的改革和這種改革的影響則在20世紀(jì)90年代主導(dǎo)著德國(guó)的改革日程。事實(shí)上,“全球化改革模型的趨同現(xiàn)象”和“平行途徑現(xiàn)象”(諸多不同的改革模式并存的現(xiàn)象———譯者注)之間的爭(zhēng)論對(duì)于理解全球化悖論依然缺乏建設(shè)性。原因在于我們?nèi)狈θ魏谓y(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),也沒有從公認(rèn)的改革起點(diǎn)來考量行政改革的趨同,我們甚至缺乏精確的話語來爭(zhēng)論關(guān)鍵性問題。同時(shí),那些強(qiáng)調(diào)趨同和范式轉(zhuǎn)變的全球化趨勢(shì)的學(xué)者傾向于關(guān)注言語、口號(hào)、行政中技術(shù)的應(yīng)用以及與后工業(yè)社會(huì)發(fā)展聯(lián)系在一起的服務(wù)管理問題(Kaboolian,1998)。而那些強(qiáng)調(diào)路徑依賴(pathdependency)和延續(xù)的歷史差異(ongoinghistoricaldifferences)的學(xué)者則傾向于關(guān)注國(guó)家結(jié)構(gòu)、政治規(guī)則以及法律和憲法的形式。為了更好地理解比較意義上的公共部門改革,真正的挑戰(zhàn)是超越關(guān)于趨同或者路徑依賴的一般原則,以確切揭示什么現(xiàn)象在趨同和什么現(xiàn)象處于平行的發(fā)展軌跡上。這要求我們深入發(fā)展關(guān)于公共管理改革比較分析的理論(Barzelay,2000)。

(二)不良改革景象悖論

新公共管理在傳統(tǒng)意義上被認(rèn)為是糾正傳統(tǒng)公共行政在效率、質(zhì)量、顧客回應(yīng)性和有效領(lǐng)導(dǎo)等問題上所遭遇失敗的一種選擇。公共管理改革通常作為彌補(bǔ)這些缺陷的一種功能性回應(yīng)。上文已經(jīng)指出,一些人宣稱的最好的改革實(shí)踐被一些人所證明,同時(shí)也被其他一些人所否定。悖論與那些關(guān)于改革動(dòng)力的通常性解釋和為什么改革的確存在良好景象和不良景象的情況有關(guān)(Hesse,Hood&Peters,2000)。也即,20世紀(jì)80~90年代幾個(gè)率先實(shí)施大幅度公共服務(wù)改革的國(guó)家看起來獲得了關(guān)于公共服務(wù)真實(shí)性和有效性的聲譽(yù),如荷蘭、澳大利亞、新西蘭、斯堪的納維亞國(guó)家和英國(guó)等。另一方面,成為腐敗、低效率或者無法運(yùn)轉(zhuǎn)的行政系統(tǒng)代名詞的公共服務(wù)改革在許多國(guó)家業(yè)已發(fā)生。例如,在意大利的中央政府,關(guān)于官僚制績(jī)效的公眾態(tài)度反映在公眾的投票行為之中,這種要求廢除特定部門的投票行為表明了自下而上實(shí)施行政改革的壓力。歐盟的官僚制同樣是一個(gè)明顯例證,盡管充滿了諸多丑聞和對(duì)改革的真實(shí)性以及有效性的廣泛憂慮,但直到20世紀(jì)90年代末期,這些問題一直未被改革所觸動(dòng)(Metcalfe,1999)。無可否認(rèn),無論是在時(shí)間還是在跨國(guó)家的意義上,在比較含義上不存在測(cè)定官僚制有效性的示標(biāo),以便能用來證明不良改革景象的悖論。但是,對(duì)于主要的或者早期的公共服務(wù)改革來說,政府的績(jī)效低下,既不是改革的必要條件,也不是充分條件。因此,我們必須尋求其它促成改革的原因。我們常常注意到,許多國(guó)家的地方政府比中央政府和國(guó)際意義上的政府更容易受到改革壓力的影響。我們也同樣注意到,那些對(duì)全國(guó)性公共服務(wù)結(jié)構(gòu)進(jìn)行大幅度改革的國(guó)家是威斯敏斯特類型或者是威斯敏斯特議會(huì)制國(guó)家,這宣告了英國(guó)模式的終結(jié)(Campbell&Wilson,1995)。即使如此,也并不是所有的威斯敏斯特類型國(guó)家在同樣的方式上或者在同樣的程度上受到改革的影響。因此,需要對(duì)為何是一些而不是所有的威斯敏斯特類型國(guó)家進(jìn)行結(jié)構(gòu)改革的原因作出解釋。

(三)管理主義悖論

對(duì)肇始于20世紀(jì)80年代的公共部門管理主義改革的悖論性解釋包括兩個(gè)相互聯(lián)系的觀察。一個(gè)由馬奧爾(Maor,1999)提出,即改革表面上傾向于使政府的服務(wù)提供更為商業(yè)化,而事實(shí)上產(chǎn)生了更多而不是更少的官僚政治化。馬奧爾認(rèn)為,管理主義改革的提倡者所宣稱的非政治化的公共服務(wù)管理改革事實(shí)上產(chǎn)生了相反的結(jié)果。他認(rèn)為管理主義改革帶來了政治家對(duì)喪失政策執(zhí)行控制權(quán)的擔(dān)心,由此作為改革的一個(gè)結(jié)果,高級(jí)公共職位變得更富有政治色彩(同時(shí)也不安全),而不是更少。另一個(gè)相關(guān)的悖論由胡德(Hood)、斯科特(Scott)等人所觀察到。即在英國(guó),雖然強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大管理自主權(quán)的改革,然而事實(shí)上卻大量增加了新的過程規(guī)則和附加控制。賴特(Light,1993)在美國(guó)的聯(lián)邦政府中觀察到了同樣的現(xiàn)象。瓊斯和湯普森(Jones,Thompson,1999:62-4)在他們關(guān)于美國(guó)國(guó)防部在國(guó)家績(jī)效評(píng)估名義下實(shí)施的“再造”活動(dòng)的論述中,同樣觀察到管理改革中充斥著更多而不是更少的規(guī)則。和馬奧爾的發(fā)現(xiàn)相比,這個(gè)觀察對(duì)作為一項(xiàng)計(jì)劃的公共服務(wù)管理主義改革更具悖論性。事實(shí)上,管理主義改革者傾向于對(duì)傳統(tǒng)官僚制中過于穩(wěn)定的任期進(jìn)行批評(píng),以作為在政治干預(yù)中創(chuàng)造準(zhǔn)自治管理空間的含蓄理由。但是,建立在對(duì)“基于規(guī)則,過程驅(qū)動(dòng)”型官僚制猛烈批判之上的表面化管理主義改革,在公共服務(wù)中產(chǎn)生了更多服從導(dǎo)向的控制和管制。因此,我們需要對(duì)一些管理主義改革一開始就遭到失敗或者通過增加過程規(guī)則和管制而陷入困境的原因加以解釋。

三、傳統(tǒng)公共管理的再思考:公共服務(wù)協(xié)約

出于對(duì)一個(gè)全球性新公共管理概念合理性的考慮,我們需要關(guān)于傳統(tǒng)公共管理的相對(duì)總括性的解釋。而這些關(guān)于傳統(tǒng)管理范式的論述傾向于強(qiáng)調(diào)韋伯式的概念,即通常以僵硬的等級(jí)制為核心特征的機(jī)械式官僚制,同時(shí)關(guān)注對(duì)過程而不是結(jié)果的服從。此外,公共管理和私人部門管理的分離以及公共服務(wù)中商業(yè)價(jià)值和技術(shù)的缺失等,都是通常所強(qiáng)調(diào)的傳統(tǒng)公共管理的特征。盡管這些假設(shè)是常識(shí)性的,也值得對(duì)它們進(jìn)一步作歷史和比較的審視。事實(shí)上,這些假設(shè)有陷入由費(fèi)希爾(Fischer,1971)所提出的歷史分析陷阱的危險(xiǎn),即通過將特定歷史經(jīng)驗(yàn)普適化,從而迷惑我們的視線,使我們對(duì)融合進(jìn)傳統(tǒng)公共服務(wù)安排中的結(jié)構(gòu)和其它行政實(shí)踐的多樣性視而不見。進(jìn)一步講,西爾伯(Silberman,1993)強(qiáng)調(diào)了傳統(tǒng)官僚制理性結(jié)構(gòu)的多樣性,并指出了多樣性和一些人所宣稱的在20世紀(jì)初已出現(xiàn)的全球化范式之間的悖論。事實(shí)上,研究治理的當(dāng)論家強(qiáng)調(diào)每個(gè)社會(huì)的宏觀管理架構(gòu)融合和植根于該社會(huì)的特定文化、制度和權(quán)力分配特性之中(Cheung,2000;Rhodes,1997)。這樣一種解釋至少適用于關(guān)于治理的歷史模式和當(dāng)代模式(Finer,1997)。

考量公共行政系統(tǒng)與其社會(huì)和政治環(huán)境之間聯(lián)系的一個(gè)方法是探討公共服務(wù)協(xié)約(PublicServiceBargain)的多樣性。公共服務(wù)協(xié)約概念來自謝弗(Schaffer,1973:252)的論述。其涵義是:在一個(gè)政治系統(tǒng)中任何關(guān)于(高級(jí))公務(wù)員和其它社會(huì)主體之間關(guān)系的理解,這些理解主要涉及以習(xí)俗或者法律或者以二者混合的方式所表述的關(guān)于他們的職責(zé)、與責(zé)任相關(guān)的權(quán)利以及自主性和政治地位等問題。將公務(wù)員和其他社會(huì)主體之間的關(guān)系視為協(xié)約的某種形式與角色分析是相容的(Anton,1980:x;Aberbach,PutnamandRockman,1981)。在政治學(xué)或者行政學(xué)中不存在描述或者比較公共服務(wù)協(xié)約所公認(rèn)的方式。似乎也的確有充分理由相信不同國(guó)家間的傳統(tǒng)公共行政不存在單一的公共服務(wù)協(xié)約模式。在一些案例中,公共服務(wù)部門將自身想象為(或者被想象為)憲政或者社會(huì)秩序的一個(gè)準(zhǔn)自治的受委托人,像一個(gè)具有自主性的法官,而不僅僅是政治首腦的一個(gè)人。德國(guó)的公共服務(wù)(在1949年的基本法下,公共服務(wù)被要求忠誠于憲法而不是政府)是一個(gè)恰當(dāng)?shù)睦C。另一個(gè)準(zhǔn)受委托人(quasi-trustee)的機(jī)制包括那些具有社會(huì)合作性質(zhì)的行政系統(tǒng),其中公共服務(wù)的基礎(chǔ)性作用是履行憲法性質(zhì)的任務(wù),以將社會(huì)整合在一起。社會(huì)合作協(xié)約包括將不同的種族或者民族融合到行政系統(tǒng)或者代表會(huì)議,其中公共服務(wù)機(jī)構(gòu)和主要的社會(huì)團(tuán)體共同發(fā)揮作用(Christensen,1993)。

在上述兩種情形中,公務(wù)員獲得了作為官僚制或者憲法秩序的一個(gè)基本組成部分的準(zhǔn)自治地位,以換取履行公共服務(wù)受委托人的職責(zé)。這種職責(zé)比一個(gè)隨時(shí)聽候命令的下屬的職責(zé)要寬泛。一些人相信,和受直接選舉出的首長(zhǎng)指揮的人相比,準(zhǔn)自治的管制和準(zhǔn)自治的中央銀行系統(tǒng)提供著更顯著和更熟練的政府服務(wù)。在另外一些情形中,公務(wù)員更多被置于人的位置上,他們的工作是在非常有限的自主權(quán)下執(zhí)行首長(zhǎng)的命令。這就是謝弗(Schaffer,1973)所描述的英國(guó)公共服務(wù)協(xié)約,其中公務(wù)員以政治中立來換取相對(duì)長(zhǎng)的任期。這種情形中的公共服務(wù)協(xié)約被認(rèn)為是便利政治家和官僚之間關(guān)系的產(chǎn)物。謝弗型的公共服務(wù)協(xié)約并不是協(xié)約的唯一形式。美國(guó)的政黨競(jìng)爭(zhēng)傳統(tǒng)和歐洲內(nèi)閣制度代表著另外一種公共服務(wù)協(xié)約。即在競(jìng)爭(zhēng)型協(xié)約中,公務(wù)員保持著政治地位,但是其任期由政黨或者任命他們的首腦個(gè)人決定,因此協(xié)約包含著對(duì)個(gè)人或者政黨首腦的忠誠以換取一個(gè)穩(wěn)定的職位。顯而易見,這里存在模糊的情形,其中我們不能確定個(gè)人或者團(tuán)體是否是由謝弗型協(xié)約或者競(jìng)爭(zhēng)型協(xié)約所任命(Christensen,1999)。

關(guān)于人協(xié)約的一個(gè)額外形式發(fā)現(xiàn)于美國(guó)的城市經(jīng)理人傳統(tǒng)和它的相似體之中,其中一個(gè)公共官員被委托人賦予一定的決策自主空間,并對(duì)所負(fù)責(zé)范圍之內(nèi)發(fā)生的失誤和錯(cuò)誤判斷負(fù)直接責(zé)任。這里同樣存在對(duì)這樣的公共服務(wù)協(xié)約進(jìn)行管制的必要,因?yàn)榉潘芍苯涌刂频耐瑫r(shí)我們必須強(qiáng)調(diào)過程規(guī)則,來保障管理透明度和防止濫用權(quán)力。達(dá)成公共服務(wù)協(xié)約的途徑和表達(dá)公共服務(wù)協(xié)約的形式同樣能夠發(fā)生變化。在一些情形尤其是英國(guó)的公共服務(wù)中,公共服務(wù)協(xié)約完全是推論性或者是含蓄的,更多的是建立在通過政黨之間的談判所達(dá)成的沒有文本記錄的合意之上,而不是基于正式的規(guī)定(Heclo&Wildavsky,1974;Foster,1996)。但是在另外一些情形中,公共服務(wù)協(xié)約至少在某種程度上是以憲法條款或者公共服務(wù)法規(guī)的形式正式頒布的,并規(guī)定了公務(wù)員的權(quán)利和義務(wù)。德國(guó)的公共服務(wù)協(xié)約是不尋常的,因?yàn)榈聡?guó)1949年的基本法規(guī)定了公務(wù)員的主要義務(wù)并認(rèn)可了傳統(tǒng)的官僚行政。公共服務(wù)協(xié)約中人模型,關(guān)注的還有包容進(jìn)協(xié)約中的黨派或者主要行為主體的數(shù)目。謝弗(Schaffer,1973)認(rèn)為19世紀(jì)英國(guó)的公共服務(wù)協(xié)約僅僅是兩個(gè)主要派別之間的制度安排,即名義上選舉出的政治家和官僚。

但是在其它情形中存在與三維結(jié)構(gòu)很相近的情況。美國(guó)是一個(gè)清楚的例證,其中聯(lián)邦公共服務(wù)機(jī)構(gòu)和國(guó)會(huì)以及總統(tǒng)共存于一個(gè)三維結(jié)構(gòu)之中,公共服務(wù)協(xié)約因而是交錯(cuò)的。公務(wù)員和國(guó)會(huì)之間非書面化的協(xié)約至少與總統(tǒng)之間的協(xié)約一樣重要,總統(tǒng)通過行政命令能夠正式地塑造公共服務(wù)。我們并沒有窮盡公共服務(wù)協(xié)約的所有特征。如果認(rèn)為公共服務(wù)協(xié)約是清晰的,而且每一個(gè)國(guó)家或者政治系統(tǒng)必然歸屬于一種類型的公共服務(wù)協(xié)約,這種認(rèn)識(shí)是錯(cuò)誤的。因?yàn)?那些認(rèn)識(shí)到公共服務(wù)協(xié)約本質(zhì)的人可能存在文化上的差異。而且,許多系統(tǒng)可能是混合性質(zhì)的,其中不同的公共服務(wù)協(xié)約應(yīng)用于公共服務(wù)的不同部分或者水平之上。因此,我們有必要注意兩個(gè)問題。一個(gè)是傳統(tǒng)的公共管理包括了多樣化的而不僅僅是單一類型的公共服務(wù)協(xié)約,不論技術(shù)或者操作規(guī)則在不同國(guó)家間的共性如何。二是探討公共服務(wù)協(xié)約的多樣化應(yīng)注意以下方面:在多大意義上公共服務(wù)被視為委托人的一個(gè)人而不是一個(gè)受委托人,在多大意義上公共服務(wù)協(xié)約的作用是以法律或者憲法的形式頒布或者確立,以及在多大意義上這些協(xié)議包括兩個(gè)或者多個(gè)派別之間的互動(dòng)。

四、重估悖論:一個(gè)公共服務(wù)協(xié)約的視角

在回顧了傳統(tǒng)公共管理中公共服務(wù)協(xié)約的一些國(guó)際多樣性之后,我們現(xiàn)在需要探討一下在多大意義上一個(gè)公共服務(wù)協(xié)約視角能夠幫助我們解釋這三個(gè)悖論。

(一)全球化悖論

前文已經(jīng)提及,近年來公共部門改革的多樣性似乎適用于改革的一些領(lǐng)域而不是其它領(lǐng)域。然而改革話語和一些過程特征傾向于展示強(qiáng)烈的共性和國(guó)際移植色彩,盡管公共服務(wù)的憲法特征以及與此相關(guān)的政治結(jié)構(gòu)和過程存在更多的多樣性。其中的一些多樣性包括“烏龜”和“兔子”的差異,即從不同起點(diǎn)以不同速度向同一方向前進(jìn)的國(guó)家間的差異。再者,其中的一些差異包括方向而不是速度的差異。因此,在理論上認(rèn)為全球化導(dǎo)致了所有公共管理發(fā)展的趨同化的論點(diǎn),其合理性值得懷疑。正如所指出的,解釋公共部門改革中這些結(jié)構(gòu)性差異的最明顯方式需要采用歷史制度主義的一些形式。在不同環(huán)境中,不同的議程主導(dǎo)著改革。這種情況看起來反映了在改革中發(fā)揮作用的歷史遺產(chǎn)的差異。在公共服務(wù)協(xié)約的變革上,同樣可以訴諸烏龜型和兔子型改革間的差異。出于一個(gè)公共服務(wù)協(xié)約的視角,烏龜型改革傾向于這樣的情形,即已經(jīng)存在的公共服務(wù)協(xié)約為政治家創(chuàng)造了較低的動(dòng)機(jī)或者較少的機(jī)會(huì)來重塑高級(jí)官僚制結(jié)構(gòu),而兔子型改革傾向于相反的情形。以德國(guó)或者歐盟為例,和更為實(shí)用的人協(xié)約相比,系統(tǒng)的或者植根于憲法的公共服務(wù)協(xié)約,為政治家提供了較少的機(jī)遇來削減公共服務(wù)任期。同樣,為政治家控制高級(jí)行政任命提供大量機(jī)會(huì)的已存在的公共服務(wù)協(xié)約,例如加拿大的副主管部長(zhǎng)和法國(guó)的內(nèi)閣,與那些限制或者削弱政治家塑造過程的能力的傳統(tǒng)公共服務(wù)協(xié)約相比(如澳大利亞或者新西蘭的系統(tǒng)),也為政治家實(shí)施改革提供了較低的動(dòng)機(jī)。因此,在依靠一些國(guó)外或者國(guó)內(nèi)的制度化能力進(jìn)行改革的意義上,動(dòng)機(jī)和機(jī)遇的二重奏需要補(bǔ)充進(jìn)第三個(gè)要素即能力。一些甚無活力的公共服務(wù)系統(tǒng)除了反映動(dòng)機(jī)和機(jī)遇的短缺外,可能也反映了能力的缺失。

(二)不良改革景象悖論

對(duì)不良改革景象悖論的解釋可能有幾種答案。譬如,有人可能認(rèn)為成功的改革是為獲得更大進(jìn)步的革新性改革,其它改革則停滯不前。而政治學(xué)家更傾向于這樣的解釋,即改革過程中不同的主體試圖影響控制、懲罰和責(zé)任的分配。薩瓦(Savoie,1994)和馬奧爾(Maor,1999)認(rèn)為行政改革是選舉出的政治家為提高他們對(duì)上層官僚的隨意控制而進(jìn)行努力的結(jié)果?；舳?Horn,1995)則認(rèn)為行政改革是政治家下述活動(dòng)的結(jié)果:致力于擴(kuò)大他們的政策的持久度,同時(shí)將成本最小化。如果不預(yù)期的情況發(fā)生,則控制人的因素、不確定性成本以及不利因素可能會(huì)增加。從政治科學(xué)的視角出發(fā),當(dāng)存在與政治家關(guān)于、忠誠和不確定性成本的最優(yōu)考慮不一致的情況時(shí),結(jié)構(gòu)性改革將會(huì)發(fā)生。這種不一致可能出現(xiàn)在兩種情形之中。一種是當(dāng)政治家們觀察到他們能夠降低和不確定性成本時(shí),通過從一種公共服務(wù)協(xié)約轉(zhuǎn)向一種新的公共服務(wù)協(xié)約使得他們更容易控制官僚,或者將由于失誤和其它不預(yù)期的結(jié)果而承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給他人。另外一種情況是,當(dāng)政治家觀察到他們能夠通過從一種公共服務(wù)協(xié)約轉(zhuǎn)向另外一種協(xié)約來提高下屬的忠誠度時(shí),即使他們離開權(quán)力中心,他們所支持的政策也將會(huì)得到加強(qiáng)。前文已經(jīng)提到,受委托人或者系統(tǒng)的公共服務(wù)協(xié)約與人或者實(shí)用的公共服務(wù)協(xié)約相比,為政治家們提供了較少的改革機(jī)會(huì)。即使政治家有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)來改革受委托人或者系統(tǒng)的公共服務(wù)協(xié)約,這些公共服務(wù)協(xié)約在憲法上或者社會(huì)上所確立的方式,使得在一般環(huán)境中進(jìn)行單方面改革的交易成本高昂。然而,對(duì)于人或者實(shí)用的公共服務(wù)協(xié)約來說,交易成本可能較低,因?yàn)檫@種公共服務(wù)協(xié)約為政治家創(chuàng)造了較多的改革機(jī)會(huì)。因此,對(duì)于此種類型的公共服務(wù)協(xié)約來說,正是能夠預(yù)期的政治家的動(dòng)機(jī)決定了能夠?qū)嵤└母铩?/p>

(三)管理主義悖論

管理主義的悖論即是,在一個(gè)充滿管理主義主旋律的時(shí)代中,公共部門管理主義普遍遭遇了驚人的不受重視的現(xiàn)象。公共部門管理主義不受重視的核心問題在于無法讓渡或者尊重作為管理型公共服務(wù)協(xié)約核心的管理自主權(quán)。在此意義上,管理主義悖論的歷史原因至少包括兩個(gè)獨(dú)立路徑。一是公共部門管理主義的核心要素一開始就遭到扼殺,以至于從來沒有建立管理型的公共服務(wù)協(xié)約。另一個(gè)是“虛假的進(jìn)步”,即表面讓渡的管理自主權(quán)實(shí)際上相當(dāng)模糊或者不斷遭到削弱。至少有兩種途徑導(dǎo)致“虛假的進(jìn)步”現(xiàn)象:通過一個(gè)或者多個(gè)黨派對(duì)管理型公共服務(wù)協(xié)約的欺騙,或通過嚴(yán)厲的管制來消磨管理型協(xié)約。馬奧爾(Maor,1999)認(rèn)為,管理主義不受重視的現(xiàn)象是政治家試圖糾正不虞效應(yīng)所采取行動(dòng)的結(jié)果。他認(rèn)為,政治家們觀察到政策執(zhí)行控制權(quán)有喪失給官僚們的危險(xiǎn),因此政治家通過對(duì)官僚的工作安全施加更多而不是更少的政治壓力來加強(qiáng)對(duì)官僚們的政治控制。但是解雇或者更換管理人員并不是政治家回應(yīng)管理型公共服務(wù)協(xié)約的唯一方式。一個(gè)替代的或者補(bǔ)充性的途徑對(duì)政治家來說就是“欺騙”,即不承認(rèn)對(duì)管理領(lǐng)域的侵犯或者在正式達(dá)成的框架外進(jìn)行秘密交易(Barker,1998)。事實(shí)上,一個(gè)“欺騙”的視角可以部分解釋馬奧爾提出的悖論,即這樣一個(gè)難題:選舉出的政治家為什么同意實(shí)施給他們帶來威脅的公共服務(wù)協(xié)約改革。馬奧爾認(rèn)為這種情況是錯(cuò)誤估算或者是不預(yù)期的結(jié)果,因?yàn)檎渭以谀撤N程度上被管理主義話語所迷惑而實(shí)施了改革,而改革后來對(duì)他們自身而言導(dǎo)致了控制權(quán)的喪失,這就要求他們以解雇公共管理人員的形式加以糾正。但這里存在一種對(duì)馬奧爾見解的替代性解釋。這種替代性解釋更少假設(shè)政治家的天真,而認(rèn)為政治家被管理型公共服務(wù)協(xié)約明確吸引,因?yàn)樗麄兺ǔＦ谕谒麄冃枰畷r(shí),能夠以公開逾越管理領(lǐng)域的方式欺騙協(xié)約。如果政治家以這種方式能夠欺騙法定規(guī)則,他們就不再面對(duì)在操作性失誤和錯(cuò)誤問題上對(duì)政策執(zhí)行的實(shí)際控制與過失轉(zhuǎn)移之間無法躲避的兩難選擇(Fiorina,1986)。

再者,在一個(gè)三維結(jié)構(gòu)中,當(dāng)?shù)谌綄?duì)其它兩方關(guān)于管理自主權(quán)———責(zé)任的交換進(jìn)行否決時(shí),能夠促成導(dǎo)致管理主義悖論的“一產(chǎn)生就遭到扼殺”這一路徑。對(duì)于美國(guó)聯(lián)邦公共服務(wù)中的管理主義悖論來說,看起來存在許多這樣的情況(尤其是在1994~1995年共和黨主導(dǎo)國(guó)會(huì)期間),當(dāng)國(guó)會(huì)支持NPR的改革措施時(shí),聯(lián)邦部門卻進(jìn)行了抵制,而總統(tǒng)無法支持國(guó)會(huì)的立場(chǎng)(Jones&Thompson,1996:63)。因此,三維結(jié)構(gòu)中的第三方通過否決行動(dòng)或者通過不采取行動(dòng),阻止著一個(gè)管理型公共服務(wù)協(xié)約的形成。一個(gè)三維結(jié)構(gòu)同樣能夠?qū)⒐膊块T間的關(guān)系導(dǎo)入“虛假的進(jìn)步”路徑,從而導(dǎo)致管理主義悖論。在英國(guó)中央政府的執(zhí)行局改革中能夠觀察到這樣一種過程,并常常作為一個(gè)當(dāng)代公共部門管理主義最重要的例證加以引用。即在改革中,通過將高級(jí)公共服務(wù)部門分離為兩個(gè)(不對(duì)等的)群體的機(jī)構(gòu),能夠創(chuàng)造出一個(gè)三維結(jié)構(gòu)關(guān)系。一個(gè)群體在內(nèi)閣部門工作,與謝弗型公共服務(wù)協(xié)約有某種相近;另外一個(gè)群體作為執(zhí)行局的首席執(zhí)行官而工作,與管理型公共服務(wù)協(xié)約有某種相近。內(nèi)閣部門群體存在這樣一種激勵(lì),即將執(zhí)行機(jī)構(gòu)的首席執(zhí)行官們置于復(fù)雜的監(jiān)督和管制之下……以阻止機(jī)構(gòu)的首席執(zhí)行官通過在框架協(xié)議外與部長(zhǎng)們串通來欺騙管理型公共服務(wù)協(xié)約。但是這種類型的管制能夠侵蝕和削弱一個(gè)管理型公共服務(wù)協(xié)約。前文已經(jīng)指出,雖然存在對(duì)一個(gè)管理型公共服務(wù)協(xié)約在信息提供和利益沖突等問題上進(jìn)行規(guī)制的必要,但過多的規(guī)制,正如特羅薩(Trosa,1994)、赫格伍德(Hog-wood)、賈奇(Judge)和麥克維卡(Mcvicar,1998)等人所論證的英國(guó)執(zhí)行局的首席執(zhí)行官們所遭遇的情形,已經(jīng)大大超出了一個(gè)管理型公共服務(wù)協(xié)約所需要規(guī)制的底限。

五、結(jié)語

一個(gè)單一的分析方法不可能解釋萬事萬物。但是公共服務(wù)協(xié)約的歷史遺產(chǎn)和這些協(xié)約之間的戰(zhàn)略互動(dòng)看來能夠解釋一開始所提到的公共部門改革悖論的諸多方面。所觀察到的改革結(jié)構(gòu)模式的不同,在很大意義上通過考量公共服務(wù)協(xié)約的歷史性變革而能夠得到解釋,這些公共服務(wù)協(xié)約為改革提供了不同的模式。因此,對(duì)傳統(tǒng)公共管理不同形式的透徹理解能夠幫助我們理解新公共管理時(shí)代改革行為的多樣性。