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一、實行回避制度有利于嚴格、科學的人事制度的建立和發(fā)展

在我國各種組織中,存在很多因某種親屬關系而聚集在一起的“小團體”,這些親屬派系之間,常常會因個人利益上的矛盾,而破壞部門內部的整體協(xié)調。公務員隊伍中若存在大量的親屬關系,就容易在行政機關中形成非組織活動,從管理科學的角度來講,這對正常組織活動和組織管理是十分有害的。實行回避制度,限制互為親屬關系的人在同一部門或單位任職,就能避免親屬關系的影響,凈化人際關系,確保工作的正常高效運轉。而且,回避制度的建立,可以切實貫徹公開、平等、競爭、擇優(yōu)的現(xiàn)代管理理念,做到選賢任能、量才為用。

3、實行回避制度有利于行政機關的自我管理，提升政府形象。長期以來，我國缺乏有關親屬回避的規(guī)定，再加上制度設計的缺陷，同一部門或單位的親屬聚集現(xiàn)象比較突出，形成了各種“關系網(wǎng)”，導致裙帶關系、用人上的不正之風盛行。這些關系的存在，影響了正常的工作開展，一些公務無法秉公辦理，降低了政府機關的威信，挫傷了廣大干部群眾的積極性，敗壞了社會風氣。回避制度的實行，減少了“關系網(wǎng)”的存在，能夠促使政府及各部門建立和諧的人際關系，使組織充滿生機與活力。行政機關自我管理水平的提高，符合現(xiàn)代政府樹立良好形象的目標，有利于通過提高政府及公務員的威信和聲望。

二、我國實行公務員回避制度的制約因素

通過法制化的方式，防止情感因素或其他因素滲入到公共行政領域，公務員回避制度的實行，可以有效的防止因親屬關系給國家管理帶來的種種弊端，為公務員公正廉潔、依法執(zhí)行公務創(chuàng)造了條件。但是，當前我國的公務員回避制度仍然存在著不少問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面:

1、民眾心理基礎脆弱。我國傳統(tǒng)文化的一個突出特點就是重視家庭和親屬關系。從“家天下”的強制推行到“三綱五?！钡牡赖聵藴?，親緣關系已成為我國社會關系最基本的構成要素。從古至今，血親、姻親在同一行政部門中任職的現(xiàn)象屢見不鮮，在儒家思想主導下形成的強大而穩(wěn)定的宗族，以及結為政治同盟的聯(lián)姻，不僅同甘，更要共苦，由此成為休戚與共、俱榮俱損的利益集團。從我國實際情況來看，一些地區(qū)和部門的家法觀念、宗族關系還相當嚴重，少數(shù)領導干部在用人時排除異己，任人唯親，以求編織自己的關系網(wǎng)。在這樣一個人情大于法制的環(huán)境里，實施回避制度的社會基礎和民眾心理基礎還很脆弱。

2、制度設計的缺陷。公務員回避制度與公共行政的具體實踐密切相關，公務員回避的方式有很多，主要包括；任職回避、公務回避和地域回避。各種類型的回避制度又分別規(guī)定了若干需要回避的情況，然而，有些制度設計并不合理，甚至與其他制度發(fā)生沖突。比如，受到戶籍制度的限制，公務員考試錄用會出現(xiàn)人才“自產(chǎn)自銷”的情況，公務員在外地任職造成的夫妻分居、子女上學等問題卻無法解決，類似的沖突制約著回避制度功效的發(fā)揮。而關于“地域回避”這一形式的科學性還有待考證，外籍人員擔任主要領導，“雖有避籍的種種優(yōu)點，但他們不熟悉當?shù)卣椋鶡o長遠打算，也有許多缺陷”。④

3、執(zhí)行權限的模糊。從制度設計來看，回避制度是一種強制的措施，是必須依法進行的。然而，在實際的操作過程中卻存在很多問題。我國公務員回避制度中明確了任職回避的范圍，主要包括夫妻關系、直系血親關系、三代以內旁系血親以及近姻親關系這四種，卻無法避免領導干部之間的交換任用。不同部門或單位的領導干部打著“舉賢不避親”的旗號，互相把有親屬關系的人推薦給對方任職，從表面上看，這樣并沒有違反回避制度的規(guī)定，但實際上，卻形成了覆蓋范圍甚至更廣的人情網(wǎng)絡。

4、監(jiān)督體系的缺乏。健全的監(jiān)督體系，是公務員回避制度得以執(zhí)行的根本。由于公務員回避制度本身設計的不完善，我國公務員在履行回避義務時很大程度上取決于公務員自身的素質，而目前我國公務員自身素質參差不齊，從思想觀念上缺乏自覺回避的意識，這就需要強有力的外部監(jiān)督。公務員回避的監(jiān)督檢查系統(tǒng)，如黨內、各派、人民群眾、新聞輿論等監(jiān)督方式仍不完善，對于違反回避制度的行為，并不能及時發(fā)現(xiàn)并采取必要的措施予以糾正。另外，效果最明顯的法律監(jiān)督體系，也不健全。通過制定法律對公務員進行嚴格的監(jiān)督，其著眼點應該放在公務員是否遵紀守法，而不應該只看公務員是否嚴格遵守了回避制度。缺乏有效的監(jiān)督，使有些公務員在執(zhí)行公務時，難免會“拉關系”、“走后門”，違背了公務員回避制度建立的初衷。

三、我國落實公務員回避制度的對策建議

公務員回避制度的順利推行，對于加強公務員隊伍的廉政建設，提升政府形象以及健全社會主義民主法治具有重大意義。因此，應該根據(jù)實際情況，加強公務員回避制度的相關建設，為公務員公平、公正的行政創(chuàng)造良好的條件。具體的對策和建議如下：

1、提高公務員對回避制度的認識。首先，公務員應從思想深處摒棄我國傳統(tǒng)文化中的不良影響，充分認識到“拉關系”、“走后門”在政府工作中的危害，當遇到需要回避的情況時，能夠主動提出回避，實現(xiàn)自我約束；第二，國家有關機關應加大宣傳力度，加強對公務員的教育培養(yǎng)。組織公務員學習關于回避制度的相關法律法規(guī)，明確違規(guī)后果和懲處措施，實行依法回避。對已經(jīng)進入公務員系統(tǒng)的公務員，定期進行培訓并考核，在錄用新公務員時，增加關于公務員回避制度、職業(yè)道德等方面的考試內容，嚴把進入關。通過自我約束和依法回避相結合，確保回避制度落到實處，有助于公務員擺脫各種親屬關系的羈絆，秉公辦事，提高工作效率。

2、消解公務員回避制度設計的缺陷。針對回避制度本身的缺陷進行程序化設計，以使回避制度的功效得到充分發(fā)揮。首先，完善回避理由。我國《公務員回避規(guī)定（暫行）》中將“利害關系”作為回避的法定條件，卻沒有對這一重要概念進行專門而明確的界定，因此，“應在確定‘利害關系’為回避前提條件下進一步詳細列舉若干種常見的利害關系的表現(xiàn)形式?！雹萜浯?，擴大回避范圍。“我國行政關系中的不良關系網(wǎng)，不僅僅限于親屬關系，更多的還表現(xiàn)在同鄉(xiāng)、同學、熟人、戰(zhàn)友關系等等?！雹抟虼?，我國的回避制度要做的不僅是“避親”，還需要“避熟”，因而應該將回避的范圍擴大，將同學、戰(zhàn)友、干親等關系納入其中。第三，重新設計回避種類。與其他國家相比，我國的回避類型多了“地域回避”這一形式?！芭c中國相反，大多數(shù)國家十分重視官員的本地化，甚至規(guī)定非本地區(qū)居民不得擔任特定的公職。”⑦本土化的公務員更熟悉當?shù)氐娘L土人情，更愿意為家鄉(xiāng)建設出謀劃策。

3、健全回避制度的內外監(jiān)督體系?；乇苤贫鹊那袑嵧菩校枰⒁徽仔兄行У谋O(jiān)督機制?！靶姓C關內部有必要建立一個相對獨立的監(jiān)督機構，負責該機關內部及下屬機關公務員回避制度的落實情況?！雹鄨猿謶头啦⑴e，注重預防，嚴格回避申請程序，強化對公務員回避義務履行情況的監(jiān)督，對于未能履行回避義務或者違反回避規(guī)定的，分別進行批評教育或追究行政責任，綜合運用職能監(jiān)督、主管監(jiān)督和專門監(jiān)督等手段，健全公務員回避制度的內部監(jiān)督體系；以推進政務公開為契機，加強回避制度的公開化透明化，將網(wǎng)絡監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等引入回避制度的每一環(huán)節(jié)，并且要在相應的法規(guī)中對這些監(jiān)督方式做出明確的規(guī)定，以便其進行合法的外部監(jiān)督。

4、強化回避制度的行政問責制。現(xiàn)代行政問責制度是著眼于建立新型的責任政府，實現(xiàn)“以責任制約權力”為目標的問責制度，對于違反回避規(guī)定的公務員要實行嚴格的行政問責制。首先，明確公務員回避的職責權限。回避既是權利也是義務，公務員被賦予了回避的權力，就負有回避的責任，一旦違反就要受到懲處；其次，提高回避職權的問責度。對于沒有主動履行回避義務的公務員進行批評教育，責令其改正，對于故意違反回避規(guī)定的，要處以行政處罰，對于構成犯罪行為的則要依法追究刑事責任;第三,健全回避問責的配套機制。如糾錯改正機制,“由于主管與客觀的差異性,有些失誤在所難免,在失誤面前要敢于承認錯誤?！雹峁珓諉T在任職或執(zhí)行公務時,及時發(fā)現(xiàn)有悖于回避規(guī)定的做法,敢于承認并予以糾正,就能避免因“人情”而出現(xiàn)“以權謀私”的情況。

四、結束語

公務員回避制度是廉政思想在公務員制度中的具體體現(xiàn)，是公務員廉政機制的主要組成部分。⑩它的推行對于保證公務員隊伍的清正廉潔、提高行政效率、塑造良好的政府形象具有重要意義，有利于我國公務員制度的構建和完善?；乇苤贫仍趯嵭羞^程中存在的問題，值得繼續(xù)深入研究和探討。國家公務員應加強自身修養(yǎng)，提升綜合素質，嚴格遵守回避制度，突破親緣、地緣的人情羈絆，建立一支廉潔奉公的公務員隊伍。

作者：范丁元單位：山東師范大學公共管理學院