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美國(guó)的開(kāi)國(guó)先輩們力圖用削弱行政權(quán)力的方式來(lái)維持人民主權(quán)原則，以防止形成專(zhuān)制政府。當(dāng)時(shí)所擔(dān)心的并非執(zhí)政者無(wú)能或沒(méi)有效率，而是怕統(tǒng)治階級(jí)利用強(qiáng)大的行政部門(mén)壓迫被統(tǒng)治階級(jí)。其次，在聯(lián)邦層面，聯(lián)邦文官與總統(tǒng)及其政黨政治的關(guān)系也是政治與行政關(guān)系的具體表現(xiàn)。18世紀(jì)末，隨著政黨政治的出現(xiàn)，聯(lián)邦文官選用具有濃厚的“政黨分肥制”和“政治庇護(hù)制”的特點(diǎn)。誠(chéng)如行政學(xué)者莫什所言:“華盛頓總統(tǒng)以后，由于政黨形成，政黨的一致與忠誠(chéng)在任命官吏中日益發(fā)揮重要的作用。”［4］客觀(guān)而言，“政黨分肥制”打破了專(zhuān)業(yè)官僚對(duì)官職的壟斷，是對(duì)傳統(tǒng)絕對(duì)主義官僚制的民主主義改造，對(duì)于資本主義民主政治的發(fā)展具有重大的歷史意義。但時(shí)至19世紀(jì)，由于選舉權(quán)的擴(kuò)大，政黨為拉攏選民不得不嚴(yán)肅黨綱黨紀(jì)，同時(shí)，政黨內(nèi)部也出現(xiàn)了寡頭控制的現(xiàn)象，行政職位遂成為政黨上層和競(jìng)選支持者交易的籌碼，政黨也逐漸淪為金權(quán)政治的擔(dān)當(dāng)者。于是，“政黨分肥制”就失去了本來(lái)的意義，官僚也就成了為執(zhí)政黨服務(wù)來(lái)?yè)Q取自身利益的組織，使得行政機(jī)構(gòu)隨政黨的更迭而動(dòng)蕩不定，出現(xiàn)了文官腐敗無(wú)能等現(xiàn)象，嚴(yán)重?fù)p害了行政機(jī)關(guān)的管理能力。［5］導(dǎo)讀x總之，立法國(guó)家的誕生，實(shí)現(xiàn)了資本主義主權(quán)在民的民主思想，但也造成了政治與行政關(guān)系失衡，行政機(jī)構(gòu)軟弱無(wú)力的局面。

一、政治/行政二分法與行政國(guó)家的興起

(一)政治/行政二分法的背景與涵義

19世紀(jì)末20世紀(jì)初，隨著日益加速的工業(yè)化、迅速膨脹的商業(yè)化以及城市化等現(xiàn)代性的發(fā)展，資本壟斷、勞資沖突和貧富分化等社會(huì)問(wèn)題日益凸顯，社會(huì)公共事務(wù)日趨繁雜。同時(shí)，市場(chǎng)化催生的社會(huì)利益主體的多元化與復(fù)雜化，使得原本可以將社會(huì)各集團(tuán)或各階層的利益統(tǒng)一起來(lái)的議會(huì)變得力有不逮了，出現(xiàn)了所謂的“議會(huì)制危機(jī)”，這時(shí)需要有超越各階層的國(guó)家權(quán)力，即使國(guó)家從“立法國(guó)家”向“行政國(guó)家”轉(zhuǎn)變，其承擔(dān)者自然是官僚機(jī)構(gòu)。［5］導(dǎo)讀xi因此，當(dāng)時(shí)的青年學(xué)者威爾遜也指出，現(xiàn)代政治活動(dòng)主要是行政性的活動(dòng)，國(guó)家需要一個(gè)強(qiáng)有力的專(zhuān)業(yè)主義的高效政府，以規(guī)制壟斷資本，平衡經(jīng)濟(jì)霸權(quán)，促進(jìn)民主政治國(guó)家的社會(huì)公平。［6］他還在其《公共行政研究》一文中指出，“雖然行政管理的任務(wù)是由政治加以確定的”，但“行政管理的領(lǐng)域是一種事務(wù)性的領(lǐng)域，它與政治領(lǐng)域的那種混亂和沖突相距甚遠(yuǎn)”，“行政管理是置身于‘政治’所特有的范圍之外的”，與企業(yè)管理相類(lèi)似，因此，他主張應(yīng)將政治和行政分開(kāi)，并應(yīng)建立一門(mén)獨(dú)立的行政學(xué)科，“把行政方法從經(jīng)驗(yàn)性實(shí)踐的混亂和浪費(fèi)中拯救出來(lái)，并使它們深深植根于穩(wěn)定的原理之上”。［7］在此基礎(chǔ)上，古德諾在《政治與行政》一書(shū)中系統(tǒng)地闡述了政治/行政二分理論，后來(lái)的學(xué)者將其稱(chēng)之為“政治/行政二分法”，并將其視為公共行政學(xué)的奠基性理論?！罢闻c行政兩分法的思想為美國(guó)建立一個(gè)龐大有力，在政治上中立，在業(yè)務(wù)上精通，在行為上對(duì)國(guó)家和憲法負(fù)責(zé)的官僚班子打下了理論基礎(chǔ)。雖然后來(lái)有許許多多的修正思想，或?qū)φ?行政兩分法設(shè)想的批評(píng)，但兩分法的基本設(shè)想至今還是包括美國(guó)在內(nèi)的許多國(guó)家的政府結(jié)構(gòu)的基點(diǎn)?！保?］55政治/行政二分法理論不僅催生了公共行政學(xué)，同時(shí)也開(kāi)啟了公共行政的專(zhuān)業(yè)化與科學(xué)化進(jìn)程，為20世紀(jì)美國(guó)行政國(guó)家的崛起提供了理論的合法性。羅森布羅姆和羅斯認(rèn)為，政治/行政二分法的持續(xù)存在，是為了擴(kuò)大聯(lián)邦政府的行政權(quán)，以提升政策執(zhí)行的效率和效果;它讓公務(wù)員以效率為榮，并譴責(zé)不當(dāng)?shù)恼胃深A(yù)和微觀(guān)管理。［9］

(二)行政國(guó)家的興起

事實(shí)上，為回應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)變遷，19世紀(jì)中后期，美國(guó)聯(lián)邦政府職能日漸擴(kuò)展，政府規(guī)模也日益膨脹。為應(yīng)對(duì)這種局面，威爾遜等早期行政學(xué)者主張政府在管理上應(yīng)效法企業(yè)，引入科學(xué)管理，以提升政府執(zhí)行力。20世紀(jì)初葉，為約束自由放任的資本主義，緩解社會(huì)矛盾。國(guó)會(huì)出臺(tái)了大量的經(jīng)濟(jì)管制法案，也相應(yīng)地創(chuàng)設(shè)了許多專(zhuān)業(yè)化的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。同時(shí)，還通過(guò)立法擴(kuò)大了國(guó)內(nèi)稅收署的權(quán)力，增加了國(guó)家財(cái)政收入。這一時(shí)期，行政國(guó)家穩(wěn)步成長(zhǎng)。［10］從1932年的羅斯福新政開(kāi)始，一直到1968年“偉大社會(huì)”改革招致的政治批判，美國(guó)行政國(guó)家發(fā)展進(jìn)入鼎盛時(shí)期。羅斯福新政和第二次世界大戰(zhàn)使政府職能急劇擴(kuò)張，監(jiān)管機(jī)構(gòu)大量涌現(xiàn)，美國(guó)開(kāi)始邁入“監(jiān)管型政府”時(shí)代。尼克松執(zhí)政時(shí)期，聯(lián)邦政府經(jīng)濟(jì)管制達(dá)到了頂峰。這一時(shí)期，公共行政享有廣泛的尊重和信任，贏(yíng)得兩黨一致的支持。［3］230此外，行政國(guó)家的崛起，也可從聯(lián)邦文官制度發(fā)展和職業(yè)文官數(shù)量增長(zhǎng)方面窺其一斑。在文官制度建設(shè)方面，美國(guó)在1883年頒布《彭德?tīng)栴D法》，“功績(jī)制”和“政治中立”原則代替了“政黨分肥制”，屏蔽政黨政治對(duì)行政部門(mén)的不當(dāng)干涉，以解決此前聯(lián)邦政府政治腐敗和效率低下等問(wèn)題。該法案頒布以來(lái)，國(guó)會(huì)和文官委員會(huì)依此嚴(yán)格要求文官恪守“政治中立”原則，大大削弱了總統(tǒng)對(duì)聯(lián)邦文官的政治控制，現(xiàn)代文官制度得以建立，行政國(guó)家由此萌芽。1939年，國(guó)會(huì)又通過(guò)了《哈奇法》，對(duì)文官參與政治活動(dòng)做出了詳細(xì)規(guī)定，進(jìn)一步限制了文官的政治活動(dòng)和總統(tǒng)對(duì)文官施加的政治影響。1880—1940年間大規(guī)模的政治改革基本上廢除了“政黨分肥制”，在大部分政府部門(mén)均實(shí)行了以“功績(jī)制”為基礎(chǔ)的文官制度。［11］58在職業(yè)文官發(fā)展規(guī)模上，1883年文官制度建立之初，職業(yè)文官只占聯(lián)邦政府雇員總數(shù)的10%，但時(shí)至19世紀(jì)初西奧多•羅斯福任期內(nèi)，聯(lián)邦職業(yè)文官的比例已經(jīng)占到聯(lián)邦政府雇員總數(shù)的60%;20世紀(jì)30年代胡佛任期，聯(lián)邦職業(yè)文官的規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，至富蘭克林•羅斯福任期，職業(yè)文官在聯(lián)邦政府雇員中的比例高達(dá)70%。［12］108這一時(shí)期，聯(lián)邦文官制度改革的重點(diǎn)已經(jīng)從抑制政治腐敗向提高行政效率轉(zhuǎn)變。經(jīng)歷了20世紀(jì)經(jīng)濟(jì)大蕭條和第二次世界大戰(zhàn)的學(xué)者無(wú)不承認(rèn)，一支技術(shù)專(zhuān)業(yè)化、政治中立化的職業(yè)文官隊(duì)伍助推了美國(guó)行政國(guó)家的崛起，在現(xiàn)代化進(jìn)程中扮演著無(wú)可替代的角色。隨著行政國(guó)家的崛起，職業(yè)文官憑借其專(zhuān)業(yè)知識(shí)與信息、穩(wěn)定任期及人員規(guī)模等優(yōu)勢(shì)，不僅在政策執(zhí)行中享有大量的自由裁量權(quán)，也在政策咨詢(xún)、政策倡議和決策制定中發(fā)揮著不可低估的作用。此時(shí)，過(guò)于強(qiáng)調(diào)政治行政分開(kāi)的政治/行政二分法似乎缺乏容納文官涉足政治的理論彈性。因應(yīng)這一趨勢(shì)，理論界也開(kāi)始出現(xiàn)了對(duì)二分法的質(zhì)疑與攻訐，誠(chéng)如沃爾多所言:“在20世紀(jì)30年代，質(zhì)疑和分歧日益增長(zhǎng)，在40年代，駁斥和批判接踵而至，直到50年代，如果還沒(méi)有廢棄的話(huà)，它也普遍被視為荒謬的教條”［13］。

二、官僚政治泛起與行政政治化回潮

(一)官僚政治的泛起

美國(guó)行政學(xué)者阿洛畢(PaulAppleby)曾說(shuō):“行政官僚人員不是政治上的太監(jiān)?！保?］59的確，基于自身利益，職業(yè)文官不僅僅是法律和政策的執(zhí)行者，他們也會(huì)通過(guò)各種方式影響和干涉政治過(guò)程，這就是官僚政治問(wèn)題?！安还苊襁x立法者和民選的行政官員如何不滿(mǎn)，公共官僚制度在政策制定上已起了相當(dāng)?shù)淖饔?。”?］18具體而言，在聯(lián)邦層面，官僚政治主要表現(xiàn)為以下三個(gè)方面:1.職業(yè)文官與總統(tǒng)在聯(lián)邦層面，總統(tǒng)是行政首長(zhǎng)，但同時(shí)也是黨派政治的代表，其目的是控制官僚，為其政治目的服務(wù)。總統(tǒng)大部分決策要依靠行政官僚所提供的資訊和意見(jiàn)，而行政官僚不僅“壟斷了設(shè)計(jì)實(shí)際方案所需的技術(shù)專(zhuān)長(zhǎng)，也壟斷了有關(guān)現(xiàn)行政策的大部分情報(bào)，所以獲得了擬定決策的議事日程的主要影響力”［14］?！靶姓侵R(shí)，知識(shí)是權(quán)力，行政是權(quán)力”這個(gè)簡(jiǎn)單的三段論是后工業(yè)化時(shí)代的主要現(xiàn)實(shí)，無(wú)怪乎當(dāng)選行政首長(zhǎng)，特別是總統(tǒng)的主要任務(wù)變成了與文官爭(zhēng)奪控制權(quán)，而大部分總統(tǒng)在這方面都失敗了。［2］17—192.職業(yè)文官、利益集團(tuán)和立法機(jī)關(guān)20世紀(jì)以來(lái)，隨著政府行政職能的膨脹，職業(yè)文官更多地參與決策和立法，行政機(jī)關(guān)也像國(guó)會(huì)一樣受到利益集團(tuán)的關(guān)注和壓力。［15］在美國(guó)的政治生活中，職業(yè)文官、國(guó)會(huì)與利益集團(tuán)之間不僅形成了密切的相互關(guān)系，而且在處理某些特殊問(wèn)題時(shí)結(jié)成了非正式的政治聯(lián)盟，被形象地稱(chēng)為“鐵三角”。利益集團(tuán)花費(fèi)大量的金錢(qián)從事政治壓力活動(dòng)，無(wú)疑會(huì)誘使議員和官僚們貪污受賄。［16］229“鐵三角”有時(shí)會(huì)把他們自己的問(wèn)題與廣大社會(huì)隔離開(kāi)來(lái)，其結(jié)果通常是強(qiáng)勢(shì)階層為追逐自身利益而忽視社會(huì)整體利益。［16］232因此，“鐵三角”政治聯(lián)盟不僅會(huì)使議員、官僚腐化，也會(huì)腐蝕政府民主責(zé)任機(jī)制，損害社會(huì)公平。3.官僚主義在公共選擇理論看來(lái)，職業(yè)文官也是“理性經(jīng)濟(jì)人”，其本身就是一個(gè)利益集團(tuán)。為維持和擴(kuò)大自身利益，他們擴(kuò)張自身權(quán)力領(lǐng)域、追求預(yù)算增長(zhǎng)，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事以及低效、濫權(quán)與腐敗等官僚主義現(xiàn)象。職業(yè)文官參與政治過(guò)程，一定程度上提升了政治決策的專(zhuān)業(yè)性與穩(wěn)定性，也有利于政策制定與執(zhí)行過(guò)程的協(xié)調(diào)，提升政策效果。但泛濫的官僚政治不僅減損行政效能，也易使政治控制機(jī)制失靈，帶來(lái)行政腐敗、低效等官僚主義問(wèn)題。因此，藍(lán)志勇認(rèn)為，“即使在一個(gè)民主化程度很高的社會(huì)，沒(méi)有一支在觀(guān)念上有高度社會(huì)覺(jué)悟的官僚隊(duì)伍，任憑官僚政治泛濫，人民大眾的基本權(quán)益就更難得到恰當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)了”［8］58。

(二)行政政治化的回潮

聯(lián)邦政府的官僚政治蠶食著總統(tǒng)的政治獨(dú)立性，與此同時(shí)，總統(tǒng)也努力通過(guò)集權(quán)和擴(kuò)大政治任命等方式強(qiáng)化對(duì)聯(lián)邦官僚的政治控制?！皬母惶m克林•羅斯福以來(lái)，歷任美國(guó)總統(tǒng)都努力使行政官僚更善于接受指導(dǎo)和控制?！保?］231因此，與官僚政治相伴隨的則是“行政部門(mén)政治化現(xiàn)象又開(kāi)始抬頭”［11］59。20世紀(jì)30年代，羅斯福政府在極力推行“新政”時(shí)，與國(guó)會(huì)和最高法院產(chǎn)生了很大的分歧和矛盾，為控制聯(lián)邦官僚，排除異議實(shí)施“新政”，羅斯福通過(guò)“政黨分肥制”和“政治庇護(hù)制”的方式任命了大批聯(lián)邦高級(jí)文官，促進(jìn)了聯(lián)邦行政官僚政治化，“功績(jī)制”遭到破壞。［12］1011978年，吉米•卡特頒布《文官改革法案》，以法律形式建立了“高級(jí)文官”制度，藉此把幾千個(gè)聯(lián)邦高級(jí)文官職位納入總統(tǒng)控制，使政治任命的官員由前期的10%擴(kuò)大到25%，［12］151進(jìn)一步增強(qiáng)了總統(tǒng)對(duì)聯(lián)邦文官的控制能力。20世紀(jì)80年代里根執(zhí)政期間，又進(jìn)一步擴(kuò)大了總統(tǒng)政治任命文官的范圍，加大了對(duì)職業(yè)官僚政治控制的力度。20世紀(jì)90年代，克林頓政府的人事改革也是以削減國(guó)會(huì)對(duì)聯(lián)邦文官的控制權(quán)力，擴(kuò)大總統(tǒng)對(duì)聯(lián)邦文官的控制權(quán)力為主要目標(biāo)的。［12］76布什總統(tǒng)時(shí)期，這種傾向達(dá)到了極致?？偠灾?，20世紀(jì)晚期，兩黨總統(tǒng)均運(yùn)用了擴(kuò)大政治任命，集權(quán)于白宮等相似的控制行政的策略。［3］231而針對(duì)政府機(jī)構(gòu)膨脹、繁文縟節(jié)、效率低下等官僚主義問(wèn)題，20世紀(jì)80年代，從里根的“新聯(lián)邦主義”到克林頓的“重塑政府”運(yùn)動(dòng)，聯(lián)邦政府通過(guò)解除法規(guī)限制、裁減聯(lián)邦機(jī)構(gòu)、外包服務(wù)以及權(quán)力下放等措施，摒棄官僚制，塑造“小而美”的企業(yè)型政府。行政政治化是總統(tǒng)對(duì)官僚政治泛濫的一種回應(yīng)，同時(shí)，也是政黨政治侵入行政過(guò)程的一種表現(xiàn)，它在一定程度上可以增強(qiáng)行政回應(yīng)性和政治責(zé)任，但也直接沖擊了《彭德?tīng)栴D法》和《哈奇法》所確立的文官“政治中立”原則，帶來(lái)了一系列政治問(wèn)題。其一是黨派極化政治易使公共決策無(wú)法滿(mǎn)足工具理性的需要。黨派政治沖向意識(shí)形態(tài)的極點(diǎn)，執(zhí)政黨更多致力于意識(shí)形態(tài)目標(biāo)，而較少聽(tīng)從職業(yè)文官的政策建議，而這些建議正是提醒他們注意政策的可行性。［3］233民選官員也變得更傾向于對(duì)職業(yè)文官實(shí)施政治控制，使其服務(wù)于其政黨政治的目標(biāo)。自20世紀(jì)80年代以來(lái)，里根和布什都積極推進(jìn)聯(lián)邦文官政治化戰(zhàn)略，行政服務(wù)輸送角色邊緣化，軍事－安全職能卻日益膨脹。在聯(lián)邦政府“反恐戰(zhàn)爭(zhēng)”的名義下，服務(wù)于特定利益集團(tuán)和軍事導(dǎo)向的行政目標(biāo)畸形發(fā)展，公共行政已偏離普羅大眾關(guān)心的公共事務(wù)和公共利益。［17］9這種情況在布什政府的很多決策中反復(fù)出現(xiàn)，最明顯的就是占領(lǐng)伊拉克的失敗政策。其二是政治任命文官的腐敗與無(wú)能?？偨y(tǒng)擴(kuò)大文官政治任命范圍，雖然在某種程度上強(qiáng)化了其意識(shí)形態(tài)偏好，但卻極易導(dǎo)致行政效能的減損和失政敗德現(xiàn)象的增加?！耙晾书T(mén)”和“水門(mén)”丑聞均表明，在聯(lián)邦政府政治任命的文官中，無(wú)能、貪污、以權(quán)謀私以及違法亂紀(jì)的現(xiàn)象有明顯增長(zhǎng)趨勢(shì)。［11］9其三是對(duì)聯(lián)邦文官潛在的不信任以及日益增長(zhǎng)的黨派極化政治共同促成了聯(lián)邦文官的合法性危機(jī)。這種合法性危機(jī)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，它促成了以精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，裁減官員以及公共服務(wù)契約外包為主要特征的新公共管理運(yùn)動(dòng)。這種改革最明顯的趨勢(shì)就是網(wǎng)絡(luò)化治理，而網(wǎng)絡(luò)化治理對(duì)于民選官員和公眾而言，政治問(wèn)責(zé)幾乎是無(wú)法預(yù)測(cè)的，同時(shí)契約外包也忽視了聯(lián)邦政府的契約管理能力。因此，網(wǎng)絡(luò)治理并沒(méi)有提供一個(gè)官僚問(wèn)責(zé)制的可替代范式。［3］234官僚政治與行政政治化是一個(gè)硬幣的兩面，前者是行政官僚基于自身利益主動(dòng)介入政治，后者是總統(tǒng)和政黨為加強(qiáng)政治控制以增強(qiáng)回應(yīng)性而積極侵入行政，二者的過(guò)度發(fā)展共同促成了政治行政化或行政政治化的泛濫，進(jìn)一步模糊了政治與行政的邊界，悖逆了政治/行政二分理論，造成低效、貪腐及濫權(quán)等一系列官僚主義弊病。由此看來(lái)，盡管現(xiàn)實(shí)中政治與行政完全分開(kāi)是不可能的，但是政治/行政二分理論主張職業(yè)文官應(yīng)遵守“中立能力”原則至今仍具有現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義，它為職業(yè)文官處理與民選官員之間的關(guān)系提供了職業(yè)倫理規(guī)范。盡管飽受攻訐與質(zhì)疑，但政治/行政二分理論在美國(guó)公共行政思想中仍是一個(gè)具有原生性的概念并不過(guò)時(shí)，以至于沃爾多把它視為美國(guó)公共行政的一項(xiàng)“永久”的特征。

三、結(jié)論與啟示

(一)結(jié)論

1.政治與行政適度分離并保持張力平衡是現(xiàn)代民主政治的基本特征從政治與行政關(guān)系的學(xué)術(shù)理路來(lái)看，孟德斯鳩的分權(quán)思想，威爾遜、古德諾的政治/行政二分理論以及里格斯的行政生態(tài)學(xué)均指出，從傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)的轉(zhuǎn)型過(guò)程中，政治與行政逐漸從融合走向分化。結(jié)合PatrickOvereem和JohnNalbandian的分析，運(yùn)用“理想類(lèi)型”分析法，可以發(fā)現(xiàn)在現(xiàn)代民主社會(huì)中政治與行政的內(nèi)在規(guī)定性和運(yùn)行邏輯是不同的，在諸多方面有著重大的區(qū)別。正是由于政治與行政的上述分殊，實(shí)踐中，雖然在政治與行政之間并沒(méi)有一條明晰的界限，但彼此仍應(yīng)保持相對(duì)的獨(dú)立性，經(jīng)由分立的組織體制、各自的運(yùn)行機(jī)制來(lái)運(yùn)作，避免過(guò)度侵入對(duì)方。一方面，為了保證國(guó)家意志的執(zhí)行，政治必須對(duì)行政進(jìn)行控制，但“為了保證政府的民治性和行政的高效率，又不允許這種控制超出其所要實(shí)現(xiàn)的合理目的”［20］21—22。另一方面，文官參與政治活動(dòng)也應(yīng)該有一定的限度，因?yàn)橐粋€(gè)致力于維護(hù)和增強(qiáng)其政治制度的高度政治化的官僚體制是脆弱的、壓制性的，它會(huì)敗壞所有的社會(huì)制度，包括政權(quán)自身的合法性及其在社會(huì)中的權(quán)威，導(dǎo)致政權(quán)喪失公信力。［17］8回顧美國(guó)政治與行政關(guān)系制度的背景與演進(jìn)歷程，建國(guó)初期，美國(guó)分權(quán)制衡的憲政體制的確立，為政治與行政的結(jié)構(gòu)性分離奠下制度基礎(chǔ)。早期立法國(guó)家誕生，形成強(qiáng)政治－弱行政的權(quán)力格局，政黨政治侵入行政，造成政府腐敗無(wú)能;“政治中立”的文官制應(yīng)時(shí)而生，政治與行政分離，行政國(guó)家興起，職業(yè)文官階層隨之發(fā)展壯大，并積極介入政治過(guò)程產(chǎn)生官僚政治問(wèn)題;同時(shí)，總統(tǒng)強(qiáng)化對(duì)文官的控制，又帶來(lái)行政政治化的回潮。從中可見(jiàn)，美國(guó)政府一直在保持政治對(duì)行政的控制與行政領(lǐng)域的相對(duì)獨(dú)立性之間尋找一種張力平衡?！皩?duì)于民主政府來(lái)講，政治與行政之間的張力維持一定的平衡，是一種健康的狀態(tài)?！?/p>

2.執(zhí)政黨民主化與法制化是其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用有效發(fā)揮的基礎(chǔ)面對(duì)19世紀(jì)政治與行政分立，行政機(jī)關(guān)軟弱無(wú)力的局面，古德諾認(rèn)為，政治與行政關(guān)系的協(xié)調(diào)需要政治對(duì)行政的適度控制和必要的行政集權(quán)，而美國(guó)高度分權(quán)的政府體制恰恰割裂了政治對(duì)行政的適度控制以及聯(lián)邦與地方行政機(jī)關(guān)的系統(tǒng)性。［20］71—78實(shí)踐中，執(zhí)政黨在政治與行政關(guān)系的協(xié)調(diào)中扮演著關(guān)鍵性角色。執(zhí)政黨基于黨員對(duì)黨的忠誠(chéng)，通過(guò)對(duì)立法和行政機(jī)關(guān)的成員遴選實(shí)現(xiàn)了被政府法定體制割裂的政治對(duì)行政的適度控制以及聯(lián)邦與地方行政機(jī)關(guān)的系統(tǒng)性。因此，為解決高度分權(quán)體制所帶來(lái)的各種復(fù)雜矛盾，古德諾主張應(yīng)由強(qiáng)大的全國(guó)性政黨來(lái)協(xié)調(diào)政治與行政關(guān)系，實(shí)現(xiàn)民主與效率的統(tǒng)一。但實(shí)踐中，也會(huì)出現(xiàn)執(zhí)政黨為自身目的而過(guò)度操控行政即政黨分肥現(xiàn)象。因此，古德諾還極力主張黨務(wù)的民主化、法制化和公開(kāi)化，接受公共監(jiān)督，避免因執(zhí)政黨的寡頭化和集權(quán)化而損害民主和效率。此外，他還認(rèn)為“更加經(jīng)常地使用公民投票的方法”，“從而使政黨對(duì)人民的意志更加負(fù)責(zé)”。

3.政治民主化是政治與行政關(guān)系良性發(fā)展的動(dòng)力和保障在一個(gè)民主政體中，政治與行政關(guān)系的發(fā)展最終是以公共意志為依歸的。在美國(guó)，立法國(guó)家的建立，體現(xiàn)了資本主義主權(quán)在民的思想;“政黨分肥制”是對(duì)傳統(tǒng)絕對(duì)主義官僚制的民主改造;文官制度的創(chuàng)立，政治與行政的分離，行政國(guó)家的興起則是對(duì)代議制危機(jī)、政黨政治腐敗以及行政無(wú)能等問(wèn)題的政治回應(yīng)。因此，從根本上說(shuō)民主政治是政治與行政關(guān)系良性發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力和制度保障。

(二)啟示

從行政生態(tài)學(xué)的視角看，不同的政治體制，不同的政治發(fā)展階段，政治與行政關(guān)系會(huì)呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)。但現(xiàn)代民主社會(huì)，良性的政治與行政關(guān)系也有共通的特征。美國(guó)政治與行政關(guān)系演進(jìn)的邏輯與啟示對(duì)改善中國(guó)的政治與行政關(guān)系具有一定的借鑒意義。

1.強(qiáng)化權(quán)力機(jī)關(guān)立法、決策與監(jiān)督職能，規(guī)范行政立法與決策權(quán)政治與行政應(yīng)適度分離意味著政治的歸政治，行政的歸行政。從本質(zhì)屬性上講，立法權(quán)和決策權(quán)屬于國(guó)家政治功能的范疇，應(yīng)該通過(guò)政治程序和機(jī)制來(lái)運(yùn)作，而行政機(jī)構(gòu)僅具有表達(dá)國(guó)家意志的具體細(xì)節(jié)的職責(zé)。在中國(guó)立法實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)不僅其本身的職權(quán)立法范圍極其寬泛，還從事著大量的委任立法;此外，還擁有行政立法的解釋權(quán)和廣泛的裁量權(quán)。由于行政立法缺乏適當(dāng)?shù)某绦蛳拗?，加之?guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政立法的監(jiān)督有限，為謀取部門(mén)利益，不當(dāng)?shù)男姓S可、行政處罰以及行政征收以行政立法的面目出現(xiàn)，助長(zhǎng)了行政權(quán)恣意擴(kuò)張，不利于公民權(quán)益的保障。因此，當(dāng)務(wù)之急是進(jìn)一步強(qiáng)化權(quán)力機(jī)關(guān)的立法職能，積極推進(jìn)民主立法，同時(shí)，恪守法律保留原則，限制委任立法，規(guī)范職權(quán)立法，并加強(qiáng)權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政立法的監(jiān)督。在重大事項(xiàng)決定權(quán)方面，由于不少地方對(duì)于權(quán)力機(jī)關(guān)重大事項(xiàng)決定權(quán)的行使缺乏明確具體的規(guī)定，在實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)在討論決定地方重大事項(xiàng)時(shí)常常僭越權(quán)力機(jī)關(guān)的重大事項(xiàng)決定權(quán)與監(jiān)督權(quán)，致使重大行政決策脫離權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督和控制，缺乏政治合法性。為保障權(quán)力機(jī)關(guān)重大事項(xiàng)決定權(quán)的有效行使，應(yīng)通過(guò)立法明確規(guī)定權(quán)力機(jī)關(guān)重大事項(xiàng)決定權(quán)的權(quán)限范圍和運(yùn)行程序。事實(shí)上，目前中國(guó)大多數(shù)省(區(qū))、市已通過(guò)地方法規(guī)，即以列舉的形式明確規(guī)定哪些重大事項(xiàng)應(yīng)提交同級(jí)人大常委會(huì)討論決定或者批準(zhǔn)，哪些重大事項(xiàng)應(yīng)向人大常委會(huì)報(bào)告，有效落實(shí)了權(quán)力機(jī)關(guān)的重大事項(xiàng)決定權(quán)，也強(qiáng)化了權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政決策的監(jiān)督權(quán)。遺憾的是，全國(guó)人大常委會(huì)的重大事項(xiàng)決定權(quán)的行使迄今尚缺乏明確具體的法律規(guī)定。

2.加強(qiáng)執(zhí)政黨的民主化與法制化建設(shè)在中國(guó)，共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨總攬全局，協(xié)調(diào)各方，其領(lǐng)導(dǎo)核心作用的有效發(fā)揮，是以其民主化、法制化建設(shè)為保障的。為此，首先，要積極推進(jìn)中國(guó)共產(chǎn)黨的黨內(nèi)民主。健全與保障黨員民主權(quán)利，營(yíng)造黨內(nèi)民主平等、公開(kāi)透明的政治氛圍，有效落實(shí)黨員知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)與監(jiān)督權(quán);堅(jiān)持走群眾路線(xiàn)，引導(dǎo)公眾參與公共事務(wù)和政府決策，實(shí)現(xiàn)民主執(zhí)政，解決同級(jí)組織中黨組織集權(quán)、黨委書(shū)記集權(quán)的弊病。其次，依法規(guī)范執(zhí)政黨的執(zhí)政行為，加強(qiáng)對(duì)執(zhí)政黨權(quán)力的法制監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)黨政關(guān)系法制化，提高依法執(zhí)政水平。從根本上講，中國(guó)政治與行政關(guān)系的調(diào)諧關(guān)鍵在于加強(qiáng)和改善中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，以黨內(nèi)民主帶動(dòng)人民民主，以中國(guó)共產(chǎn)黨的依法執(zhí)政推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)程，發(fā)展中國(guó)特色的社會(huì)主義民主政治。

作者：毛立紅單位：河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院