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隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，對(duì)農(nóng)村的土地征用和城市房屋拆遷規(guī)?？涨?，與土地征用或者房屋拆遷唇齒相連的補(bǔ)償問(wèn)題以及由此而引發(fā)的補(bǔ)償糾紛等社會(huì)問(wèn)題已經(jīng)引起各級(jí)政府和社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。新近頒布的憲法修正案對(duì)征用補(bǔ)償?shù)拿鞔_規(guī)定，為我們?cè)谛滦蝿?shì)下重新審視行政補(bǔ)償?shù)挠嘘P(guān)問(wèn)題提供了契機(jī)。

一、行政補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)及其理論

（一）行政補(bǔ)償及其性質(zhì)

行政補(bǔ)償是行政主體基于社會(huì)公共利益的需要，在管理國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)的過(guò)程中，合法行使公權(quán)力的行為以及該行為的附隨效果而致使公民、法人或者其他社會(huì)組織的合法財(cái)產(chǎn)及合法權(quán)益遭受特別損害，以公平原則并通過(guò)正當(dāng)程序?qū)λ馐艿膿p害給予補(bǔ)償?shù)姆芍贫取?/p>

行政補(bǔ)償制度的要件是：第一，補(bǔ)償?shù)闹黧w是國(guó)家（通過(guò)政府行為實(shí)施）。第二，補(bǔ)償?shù)那疤崾恰肮怖妗毙枰?。第三，補(bǔ)償?shù)脑瓌t是公平補(bǔ)償。第四，補(bǔ)償?shù)姆绞蕉喾N多樣，除了財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償外，還可以在生產(chǎn)、生活、就業(yè)等方面給予妥善的安置。第五，補(bǔ)償?shù)某绦蚴钦?dāng)法律程序。

行政補(bǔ)償?shù)膶?shí)質(zhì)在于，對(duì)于因公益需要，在經(jīng)濟(jì)上蒙受特別損失的人給予補(bǔ)償，以調(diào)和私有財(cái)產(chǎn)權(quán)與公共利益的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)公平正義的理想，保障法律秩序的安定。

對(duì)于如何界定行政補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)的問(wèn)題，目前學(xué)界大多從行政責(zé)任的角度來(lái)論及，將其與行政賠償一起歸入到行政責(zé)任的范疇，認(rèn)為行政補(bǔ)償是一種特殊的行政法責(zé)任。然而，行政補(bǔ)償是由于行政主體的合法行為造成的相對(duì)人權(quán)益損失或者因相對(duì)人為社會(huì)公共利益而受到的損失所給予的補(bǔ)償，他并不以行政違法或過(guò)錯(cuò)為條件。對(duì)于相對(duì)人因社會(huì)公益而受到的損失給予行政賠償?shù)?，并不以侵害行為與損害結(jié)果之間存在因果關(guān)系為補(bǔ)償?shù)囊?。由此可?jiàn)，行政補(bǔ)償?shù)囊c行政責(zé)任應(yīng)具備的違法、過(guò)錯(cuò)、侵權(quán)損害、因果關(guān)系等構(gòu)成要件尊在明顯的不同。因此，筆者認(rèn)為，行政補(bǔ)償是一種具體行政行為，將其歸入到行政行為的范疇更為合理。行政補(bǔ)償與行政賠償都是行政主體對(duì)相對(duì)人損失、損害給予的救濟(jì)，但二者的性質(zhì)明顯不同：（1）前提不同。行政補(bǔ)償是因合法的行政行為或相對(duì)認(rèn)為社會(huì)公益而受到損失的補(bǔ)償，其前提具有合法性、正當(dāng)性；而行政賠償是因行政違法或不當(dāng)，使相對(duì)人受到損害所給予的賠償，其前提具有違法性。（2）目的不同。行政補(bǔ)償主要是為了保障相對(duì)人的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)而對(duì)相對(duì)人損失的合理補(bǔ)償；而行政賠償則主要是為了對(duì)行政違法侵權(quán)行為進(jìn)行懲戒。（3）性質(zhì)不同。行政補(bǔ)償是交換性的、替代性的，通過(guò)合法行政行為來(lái)實(shí)現(xiàn)，屬于行政義務(wù)的范疇；而行政賠償則是懲罰性的，基于違法行政行為這一前提，屬于違法責(zé)任的范疇。

（二）行政補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)

行政補(bǔ)償制度的建立有其深刻的思想根源和理論基礎(chǔ)：

1.合法財(cái)產(chǎn)不受侵犯的原則。自近代以來(lái)，啟蒙思想家對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的重要性給予很高的評(píng)價(jià)：認(rèn)為財(cái)產(chǎn)權(quán)是人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力，財(cái)產(chǎn)得到了保護(hù)，自由、社會(huì)秩序以及其他一切基本價(jià)值才能得到保障。英國(guó)著名法學(xué)家布萊克斯頓在《英國(guó)法釋義》中寫(xiě)道：最重要的事，法律不允許對(duì)私有財(cái)產(chǎn)進(jìn)行哪怕是最微不足道的侵犯，即使為了整個(gè)社會(huì)的普遍利益，也決不允許。在一個(gè)將公共利益或國(guó)家利益視為絕對(duì)價(jià)值而無(wú)視個(gè)人財(cái)產(chǎn)價(jià)值的國(guó)家是不可能建立行政補(bǔ)償制度的。

2.保護(hù)個(gè)人自由和財(cái)產(chǎn)權(quán)利是國(guó)家的基本職能。國(guó)家不是神的造物，國(guó)家是一種社會(huì)契約。國(guó)家的產(chǎn)生是個(gè)人利益讓渡的結(jié)果，國(guó)家存在的基本理由就是要保障個(gè)人自由和財(cái)產(chǎn)權(quán)利不受侵害，不論這種侵害是非法的還是合法的。如果公共權(quán)力機(jī)關(guān)在實(shí)施其職能的過(guò)程中侵害了個(gè)人或者組織的合法財(cái)產(chǎn)以及合法權(quán)益，就違背了國(guó)家的宗旨，國(guó)家當(dāng)然應(yīng)承擔(dān)補(bǔ)償和賠償?shù)呢?zé)任。

3.社會(huì)公共負(fù)擔(dān)平等的原則。公民既然是公共權(quán)力的實(shí)際享有者，也應(yīng)當(dāng)是社會(huì)公共負(fù)擔(dān)的承擔(dān)者。根據(jù)平等觀(guān)念，這種公共負(fù)擔(dān)也應(yīng)當(dāng)是平等的。就行政補(bǔ)償而言，當(dāng)政府機(jī)關(guān)及其工作人員在公務(wù)活動(dòng)中損害了公民的合法合法財(cái)產(chǎn)和權(quán)益，給公民造成了特定的損失的時(shí)候，如果國(guó)家與政府不予補(bǔ)償而由受侵害的公民個(gè)人負(fù)擔(dān)，這種結(jié)果同法律面前人人平等原則和公平正義的信念是格格不入的。國(guó)家既然是公共權(quán)力的執(zhí)行者，是為公共利益服務(wù)的，公民共同享有國(guó)家活動(dòng)所帶來(lái)的優(yōu)惠和利益，那么，由于公共權(quán)力的行使致使某些公民私人財(cái)產(chǎn)和權(quán)益發(fā)生損害時(shí)，也應(yīng)當(dāng)由國(guó)家代表全體公民共同負(fù)擔(dān)補(bǔ)償和賠償責(zé)任。這就是公共負(fù)擔(dān)平等原則在行政補(bǔ)償問(wèn)題上的體現(xiàn)。

（三）行政補(bǔ)償?shù)膽椃ㄒ罁?jù)

世界上絕大多數(shù)國(guó)家（尤其是西方國(guó)家）的憲法對(duì)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)大多經(jīng)歷了從絕對(duì)保護(hù)到相對(duì)保護(hù)的演變過(guò)程，現(xiàn)代國(guó)家在肯定公民基本權(quán)利的存在及價(jià)值的同時(shí)，大多同時(shí)規(guī)定了對(duì)基本權(quán)利的限制。征用權(quán)作為公權(quán)力所具有的內(nèi)涵為世界各國(guó)憲法所認(rèn)可。雖然現(xiàn)代國(guó)家憲法幾乎都賦予政府強(qiáng)制征用公民私人合法財(cái)產(chǎn)的權(quán)力，但政府形式這項(xiàng)權(quán)力必須滿(mǎn)足一定的條件：第一，征用的目的是基于公共利益的需要?！肮怖妗笔莻€(gè)抽象概念，應(yīng)當(dāng)確立一定的判斷標(biāo)準(zhǔn)（本文擬專(zhuān)題加以討論）。第二，征用的主體是“國(guó)家”?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》第13條規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”由此清楚地表明：征用的主體是“國(guó)家”，行政主體的征用權(quán)來(lái)源于法律的授權(quán)，代表國(guó)家履行行政職能。第三，征用要給予被征用人公平補(bǔ)償。行政征用是以憲法保障公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)這種基本權(quán)利的存在為前提對(duì)公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的一種限制。因此，從法治的要求出發(fā)，當(dāng)國(guó)家要求某公民出讓某項(xiàng)私有財(cái)產(chǎn)和合法權(quán)益而使國(guó)家和社會(huì)受益時(shí)，國(guó)家（即政府）應(yīng)當(dāng)以保障出讓人合法權(quán)益為前提，對(duì)財(cái)產(chǎn)的征用給予公平補(bǔ)償。

法國(guó)1789年《人權(quán)宣言》宣布：“財(cái)產(chǎn)權(quán)是神圣不可侵犯的權(quán)力，除非法律認(rèn)定的公共需要顯系必要時(shí)，且在公平而預(yù)先補(bǔ)償?shù)臈l件下，任何人的財(cái)產(chǎn)不得手剝奪?！弊苑▏?guó)《人權(quán)宣言》以來(lái)，世界各國(guó)大都在憲法中規(guī)定了政府的征用補(bǔ)償責(zé)任。

聯(lián)邦德國(guó)基本法第14條第3項(xiàng)規(guī)定：“征收惟有因‘公共福祉’所需方得為之。征收之補(bǔ)償，以‘公平’的衡量公共及參與人利益后，決定之。關(guān)于征收額度制爭(zhēng)論，由普通法院審理之”。德國(guó)基本法的這項(xiàng)規(guī)定允許直接以法律為公益征收，但同時(shí)規(guī)定關(guān)于征收的法律本身必須包含補(bǔ)償?shù)囊?guī)定。學(xué)者將之稱(chēng)之為“一攬子條款”或者形象地稱(chēng)之為“唇齒條款”。首先，這一條款具有保護(hù)公民權(quán)利的功能，使公民財(cái)產(chǎn)權(quán)在被征收時(shí)，根據(jù)此規(guī)定而獲得補(bǔ)償。從而使財(cái)產(chǎn)權(quán)的存續(xù)性之保障轉(zhuǎn)化為財(cái)產(chǎn)權(quán)價(jià)值之保障。其二，這一條款具有警示立法者之功能，使其在指定由征收屬性的侵犯公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律時(shí)，明白認(rèn)知有由國(guó)庫(kù)補(bǔ)償義務(wù)的存在。其三，這一條款還具有權(quán)限劃分的功能，用以確定立法機(jī)關(guān)的立法權(quán)和預(yù)算權(quán)，使立法者得以排除執(zhí)法機(jī)關(guān)的獨(dú)立補(bǔ)償決定權(quán)。

1946年公布并于1947年5月3日起施行的〉《日本國(guó)憲法》第29條第3款規(guī)定：“因公用征收及公用限制對(duì)私人造成財(cái)產(chǎn)上的特別損失時(shí)，必須予以正當(dāng)補(bǔ)償，不允許國(guó)家或者公共團(tuán)體不予補(bǔ)償而收取私人的財(cái)產(chǎn)或者對(duì)私人的財(cái)產(chǎn)實(shí)行限制。”美國(guó)聯(lián)邦憲法第五修正案規(guī)定：“任何人不得非經(jīng)由法律正當(dāng)程序即被剝奪生命、自由和財(cái)產(chǎn)；私有財(cái)產(chǎn)不得未獲公正補(bǔ)償即遭占取。”

行政主體（政府）的行政征收或者行政征用的權(quán)力來(lái)源于憲法對(duì)公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)和范圍勘定。新近修訂的《中華人民共和國(guó)憲法》第13條規(guī)定：“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。國(guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！睉椃▽?duì)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)和范圍勘定，開(kāi)辟了公民私人自治領(lǐng)域，勘定了政府公權(quán)力的范圍。

二、“公共利益”及其判斷標(biāo)準(zhǔn)

概括地講，公共利益是指超越個(gè)人范圍，為社會(huì)全體成員或多數(shù)人所享有的利益。公共利益與私人利益是相對(duì)應(yīng)的概念，但與私人利益并不截然對(duì)立。公共利益與私人利益既具有共同性又具有獨(dú)立性。公共利益是由私人利益所組成的全社會(huì)利益，代表著共同的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的私人利益，公共利益是私人利益的最終價(jià)值指向，“公益”本身可能全部或部分與“私益”重疊，這是兩者的共同性。但具體的場(chǎng)合下，“公益”與“私益”的區(qū)分是顯而易見(jiàn)的，“私益”具有相對(duì)獨(dú)立性。

“公共利益”是個(gè)抽象概念，是主體對(duì)客體所作的價(jià)值判斷，具有主觀(guān)性，其概念抽象，內(nèi)容不明確，表現(xiàn)為利益內(nèi)容的不確定性和“受損對(duì)象”的不確定性.既然“公共利益”具有如此的主觀(guān)性和不確定性，所以確立一套判斷“公共利益”的標(biāo)準(zhǔn)就顯得特別重要。我們不妨運(yùn)用以下幾個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判斷：

第一，以國(guó)家的發(fā)展目標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)家在每一個(gè)特定的發(fā)展時(shí)期，都有其相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)和政策，圍繞著這一發(fā)展目標(biāo)的各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)可以認(rèn)為其具有公共利益的性質(zhì)，國(guó)家為了促進(jìn)這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而進(jìn)行的行政征用應(yīng)該被認(rèn)為是符合公共利益的。

第二，以是否屬于公益事業(yè)為標(biāo)準(zhǔn)。因興辦公益事業(yè)而征用私人土地用于提供公共服務(wù)的屬于公共利益的范疇，如為國(guó)防建設(shè)、公共道路建設(shè)、興修水利、搶險(xiǎn)救災(zāi)、興辦教育、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等目的而征用土地。

第三，以受益對(duì)象的數(shù)量為標(biāo)準(zhǔn)。一般來(lái)說(shuō)，公共利益應(yīng)當(dāng)是代表多數(shù)人的共同利益。這里的“多數(shù)人的共同利益”并不表明少數(shù)人的權(quán)益就一定不能成為公共利益，相反的，有些少數(shù)人的權(quán)益保障卻體現(xiàn)了根本的公共利益和社會(huì)利益。例如：國(guó)家為了保護(hù)老年人的利益而進(jìn)行房屋拆遷，建造社會(huì)福利院。雖然從具體人數(shù)上看，老年人的數(shù)量屬于社會(huì)的少數(shù)，但從整體上看，老年人的利益幾乎關(guān)系到全社會(huì)所有的人。因此此舉構(gòu)成公共利益。

第四，以效益大于損害為標(biāo)準(zhǔn)。以行政征用為例，行政征用的結(jié)果是公眾所受到的利益必須大于個(gè)人因行政征用而受到的損失和原本所能期望的可得利益。因此，實(shí)施行政征用時(shí)應(yīng)當(dāng)權(quán)衡利益得失。只有能夠產(chǎn)生較大的公共利益且能夠合理的補(bǔ)償個(gè)人利益所受到的損害的行政征用才是真正符合公共利益的目的。

第五，以是否合乎公共目的性為標(biāo)準(zhǔn)。一般來(lái)說(shuō)，公共利益的意義是社會(huì)價(jià)值觀(guān)的現(xiàn)存體系而定，提供公共交通、公共教育、社會(huì)保障、法律援助、環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生和安全等公共產(chǎn)品的都被視為符合公共利益需要目的，但是，值得注意的是：公共目的性不能單從公共建設(shè)項(xiàng)目的一般意義上獲得，而應(yīng)該從規(guī)劃和許可建設(shè)的目的和項(xiàng)目實(shí)施的過(guò)程中去考察。例如，同是以建設(shè)城市高架橋?yàn)槟康牡姆课莶疬w，一種是確實(shí)為了緩解交通擁擠狀況，改善居民生產(chǎn)、生活條件，是促進(jìn)城市發(fā)展所必需的；另一種情況則是某領(lǐng)導(dǎo)參雜由個(gè)人意愿制造的“政績(jī)工程”，在實(shí)際中并不是必需的或者并不是當(dāng)時(shí)的財(cái)力所能承受的，且建設(shè)中勞命傷財(cái)，民眾怨聲載道，顯然地，后一種被某些領(lǐng)導(dǎo)或者利益集團(tuán)描繪成是為了“公共利益”的“形象工程”、“政績(jī)工程”，甚至是“腐敗工程”，就不合乎公共目的性。

第六，以是否經(jīng)過(guò)正當(dāng)程序?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)?！肮怖妗本哂谐橄笮?、不確定性和復(fù)雜性，雖然可以就判斷什么是“公共利益”形成一些一般意義的標(biāo)準(zhǔn)，但在人們觀(guān)念中認(rèn)為具有公共目的性的公共建設(shè)項(xiàng)目，在現(xiàn)實(shí)中卻并不必然都具備公共目的性。因此，判斷某個(gè)公共工程是否符合公共利益，除了以上判斷標(biāo)準(zhǔn)以外，還應(yīng)當(dāng)根據(jù)其運(yùn)作程序來(lái)判斷。首先，應(yīng)當(dāng)審查是否符合經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展規(guī)劃。其二，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行事前調(diào)查和專(zhuān)家論證。其三，應(yīng)當(dāng)舉行聽(tīng)證會(huì)，廣泛聽(tīng)取公眾的意見(jiàn)。其四，需要經(jīng)過(guò)招標(biāo)程序的應(yīng)當(dāng)舉行招標(biāo)會(huì)。其五，應(yīng)當(dāng)符合民主決策程序，摒棄個(gè)別人的武斷專(zhuān)行和盲目決策。其六，依法定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行公平補(bǔ)償。政府應(yīng)當(dāng)對(duì)財(cái)產(chǎn)的征用給予公平的補(bǔ)償，才能真正使憲法所保障的基本人權(quán)得到尊重和維護(hù)，才能真正調(diào)整好社會(huì)整體的利益關(guān)系。其七，應(yīng)當(dāng)公開(kāi)公共信息資料，接受審計(jì)監(jiān)督和社會(huì)廣泛監(jiān)督。其八，應(yīng)當(dāng)保障法律救濟(jì)途徑暢通。一是通過(guò)行政裁決方式解決拆遷人與被拆遷人之間的民事糾紛；二是通過(guò)行政復(fù)議審查行政行為的合法性和合理性；三是通過(guò)行政訴訟程序保障公民和法人的合法權(quán)益的切實(shí)實(shí)現(xiàn)。等等。經(jīng)過(guò)正當(dāng)程序，“公共利益”的判斷獲得了具有操作性的標(biāo)準(zhǔn)，也是“公共利益”真實(shí)性才能得到切實(shí)的保證。

關(guān)于“公共利益”有誰(shuí)來(lái)判斷的問(wèn)題，筆者不一定贊成“必須由人大決定”，而應(yīng)當(dāng)明確政府責(zé)任，規(guī)范政府行為，加強(qiáng)程序控制。行政機(jī)關(guān)作為公權(quán)力機(jī)關(guān)是公共利益的判斷者，是否實(shí)行公用征收應(yīng)由行政機(jī)關(guān)決定。法國(guó)采用的有關(guān)專(zhuān)門(mén)的行政征用目的的調(diào)查及審批程序的做法值得借鑒。我國(guó)目前是由政府相關(guān)部門(mén)決定是否實(shí)行公用征收，也就是說(shuō)，對(duì)于是否是“公共利益”的考察也是由政府部門(mén)完成的，但主要是由于沒(méi)有一套行之有效的程序性規(guī)則和相應(yīng)的救濟(jì)手段來(lái)控制政府權(quán)力的任意和濫用所造成的。

三、行政補(bǔ)償法律關(guān)系分析-以城市房屋拆遷補(bǔ)償法律關(guān)系為例

任何法律關(guān)系都是具體的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，為了便于分析，本文以城市房屋拆遷補(bǔ)償法律關(guān)系為例展開(kāi)分析。

（一）城市房屋拆遷補(bǔ)償是行政補(bǔ)償還是民事賠償？

根據(jù)我國(guó)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的有關(guān)規(guī)定以及若干城市的實(shí)際做法，城市房屋拆遷的過(guò)程如下：拆遷申請(qǐng)人意圖在城區(qū)一塊建有房屋的土地上進(jìn)行項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)，先要得到計(jì)劃主管部門(mén)、城市規(guī)劃部門(mén)、土地管理部門(mén)的相關(guān)許可（項(xiàng)目立項(xiàng)許可、城市規(guī)劃許可、建設(shè)用地許可）后，持有關(guān)許可證書(shū)籍文件、拆遷計(jì)劃和拆遷方案、拆遷安置資金證明向城市房屋拆遷管理部門(mén)申請(qǐng)拆遷。經(jīng)過(guò)審查，房屋拆遷管理部門(mén)向拆遷人頒發(fā)拆遷許可，同時(shí)拆遷公告。然后由拆遷認(rèn)識(shí)是拆遷行為，并與被拆遷人就補(bǔ)償?shù)姆绞?、補(bǔ)償?shù)臄?shù)額等具體事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)商，并按協(xié)議給予補(bǔ)償。

法學(xué)界有人認(rèn)為，“城市房屋拆遷是指拆遷人依法對(duì)城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國(guó)有土地上的房屋予以拆除，對(duì)被拆除房屋的所有人或者使用人與以遷移安置，并對(duì)被拆除房屋的所有人予以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)幕顒?dòng)?！焙茱@然，這里將城市房屋拆遷理解為使拆遷人與被拆遷人之間的行為，從而得出城市房屋拆遷是一種民事行為，拆遷人與被拆遷人之間是民事法律關(guān)系的結(jié)論。

實(shí)務(wù)界甚至有人提出：讓行政權(quán)力盡快退出拆遷領(lǐng)域，讓拆遷糾紛在民事范圍里自己解決，立即廢除和禁止行政拆遷的規(guī)定和行為，并認(rèn)為“這才是治本之舉”。

筆者認(rèn)為，城市房屋拆遷區(qū)分為行政拆遷（或稱(chēng)之為政府拆遷）和商業(yè)拆遷兩類(lèi)，兩者適用的法律規(guī)則是不同的，產(chǎn)生兩類(lèi)不同性質(zhì)的法律關(guān)系。其中，行政拆遷實(shí)質(zhì)上是政府對(duì)城市土地的征收或者征用，其基本含義就是國(guó)家為了公共利益的需要，強(qiáng)制取得私有土地所有權(quán)或使用權(quán)等等私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，并給予補(bǔ)償?shù)恼袨?。行政拆遷具有公益性、強(qiáng)制性和補(bǔ)償性的行政法關(guān)系屬性。商業(yè)拆遷實(shí)質(zhì)上拆遷人是通過(guò)自由買(mǎi)賣(mài)而收購(gòu)?fù)恋氐男袨椤Ｉ虡I(yè)拆遷具有平等性、意思自治性和等價(jià)有償性的民事法律關(guān)系屬性?，F(xiàn)行的某些規(guī)范性文件以及現(xiàn)實(shí)生活中常常將兩者混為一談，造成了許多“化公為私”的混亂局面。據(jù)筆者觀(guān)察，現(xiàn)行的城市房屋拆遷實(shí)際上主要是通過(guò)政府拆遷來(lái)實(shí)現(xiàn)的，但無(wú)論在立法上還是實(shí)踐中，政府都不作為拆遷法律關(guān)系的任何一方當(dāng)事人出現(xiàn)，政府部門(mén)作出征用房屋和土地的決定，但卻不承擔(dān)因征用而產(chǎn)生的補(bǔ)償責(zé)任。兩者之間的法律關(guān)系失衡，造成了拆遷法律關(guān)系的混亂，這種拆遷模式之下弊病叢生、漏洞百出。筆者不贊成“讓行政權(quán)力推出拆遷領(lǐng)域”的提法，呼吁嚴(yán)格區(qū)分行政拆遷和商業(yè)拆遷，限制政府權(quán)力，規(guī)范政府行為，明確政府責(zé)任。

（二）行政拆遷法律關(guān)系的當(dāng)事人究竟是誰(shuí)？

如前所析，行政拆遷的實(shí)質(zhì)是對(duì)土地的行政征用，而征用的主體是“國(guó)家”。土地征用是國(guó)家基于公益需要行使公權(quán)力強(qiáng)制取得私有土地的政府行為，土地征用權(quán)只能由國(guó)家（一般由政府代表）所享有。因此，行政拆遷法律關(guān)系的當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)是行政拆遷主體-政府的有關(guān)部門(mén)和被拆遷人，而不應(yīng)當(dāng)是所謂的“拆遷人”（開(kāi)發(fā)商）與“被拆遷人”，2001年11月1日起實(shí)施的《城市房屋拆遷條例》將政府拆遷管理部門(mén)排除在拆遷法律關(guān)系之外的規(guī)定，將行政拆遷行為與商業(yè)開(kāi)發(fā)行為混為一談，導(dǎo)致了現(xiàn)實(shí)生活中的權(quán)責(zé)不清。

在商業(yè)拆遷中，開(kāi)發(fā)商如果勘選好了一塊土地，通過(guò)平等協(xié)商的、自由買(mǎi)賣(mài)的方式取得土地及土地之上的房屋所有權(quán)，然后再進(jìn)行下一步的規(guī)劃、土地、建設(shè)審批。通過(guò)收購(gòu)取得土地所有權(quán)屬于民事法律關(guān)系，其主體是土地收購(gòu)人（通常是開(kāi)發(fā)商）和房屋出讓人（通常是被拆遷人），其土地及房屋的價(jià)款（而不是補(bǔ)償費(fèi)）由雙方協(xié)商、自由處分，協(xié)商不成時(shí)任何一方都不得強(qiáng)買(mǎi)強(qiáng)賣(mài)。而規(guī)劃、土地、建設(shè)審批分別形成三個(gè)行政許可法律關(guān)系，其主體是有關(guān)行政許可主體與許可申請(qǐng)人之間的行政法關(guān)系。

政府基于公共利益的需要（包括城市舊城改造）征用土地，進(jìn)行房屋拆遷屬于行政征用行為，其主體是政府有關(guān)部門(mén)（通常是房屋拆遷管理部門(mén)）與房屋所有人（即被拆遷人），政府有責(zé)任安置被拆遷人并進(jìn)行房屋及土地的合理補(bǔ)償，而房屋所有人沒(méi)有選擇地應(yīng)當(dāng)將房屋出讓給政府。政府取得了被征用的土地所有權(quán)后，基于公益的目的進(jìn)行公共設(shè)施的建設(shè)和開(kāi)發(fā)利用，在開(kāi)發(fā)建設(shè)中，通常由開(kāi)發(fā)商通過(guò)招標(biāo)程序，支付土地價(jià)款，取得土地開(kāi)發(fā)建設(shè)許可權(quán)。這里發(fā)生的是行政契約（行政合同）關(guān)系和行政許可關(guān)系，其主體是政府和開(kāi)發(fā)商。

在現(xiàn)實(shí)的房屋拆遷、土地征用過(guò)程中，常常有土地征用與土地開(kāi)發(fā)建設(shè)兩個(gè)過(guò)程連為一體的情形，表現(xiàn)為開(kāi)發(fā)商充任了實(shí)際拆遷人和補(bǔ)償人，行政補(bǔ)償費(fèi)用直接由開(kāi)發(fā)商支付，似乎與被拆遷人之間形成了直接的某種法律關(guān)系。筆者認(rèn)為這種表面的假象改變不了房屋拆遷、土地征用的行政法關(guān)系的固有屬性。開(kāi)發(fā)商或者所謂的“拆遷人”在行政拆遷關(guān)系中充任的角色是人或者是第三人。政府基于公共利益的需要征用土地、拆遷房屋與土地及房屋所有人之間產(chǎn)生行政征用法律關(guān)系，政府將所征用的土地通過(guò)招標(biāo)許可等方式，收取土地出讓金，與開(kāi)發(fā)商之間產(chǎn)生行政許可法律關(guān)系和行政合同法律關(guān)系。政府收取的土地出讓金超過(guò)土地征用補(bǔ)償金的增值部分，作為國(guó)庫(kù)收入用于公益事業(yè)的支出，所收取的土地出讓金不足以支付土地征用補(bǔ)償金的（政府有可能將所征用土地的全部或一部分用于公益事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目），由國(guó)庫(kù)予以補(bǔ)足或者全額補(bǔ)償。

我們應(yīng)當(dāng)透過(guò)現(xiàn)想看本質(zhì)，厘清兩類(lèi)不同性質(zhì)的法律關(guān)系，確認(rèn)各自不同的權(quán)利義務(wù)主體，適用不同的調(diào)整方法和補(bǔ)償規(guī)則，尋求不同的法定程序和救濟(jì)途徑。