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一、有形和無形的手———高教評估中的三種政府行為模式

(一)前蘇聯(lián)和法國的集權(quán)模式———政府控制評估的整個(gè)系統(tǒng)和各個(gè)環(huán)節(jié)1966年,前蘇聯(lián)政府設(shè)立“高等學(xué)校檢查局”,代表國家對高校進(jìn)行檢查和評估。法國1984年新《高等教育法》出臺,被法國總統(tǒng)稱為法國高等教育體系中的一項(xiàng)主要改革的舉措就是:宣布設(shè)立“科學(xué)、文化和職業(yè)公共高等學(xué)校國家評估委員會(簡稱“法國國家評估委員會”),專司對法國高等教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行綜合性的整體評估活動(dòng)。政府通過它們統(tǒng)一和控制全國高教評估活動(dòng)。從評估目的的確立、評估指標(biāo)的選擇、指標(biāo)權(quán)重的分配、評估信息的收集、評估標(biāo)準(zhǔn)的確定、評估結(jié)果的獲得,直到評估結(jié)論的解釋,可以說,評估活動(dòng)的每一個(gè)環(huán)節(jié)都離不開政府的直接參與,滲透著政府的意志和價(jià)值取向。政府不僅壟斷著院校和專業(yè)的合格評估,而且也全面左右著各種水平評估和選優(yōu)評估,并把所獲得的信息和結(jié)論直接與教育行政決策聯(lián)系起來,評估的權(quán)威性強(qiáng),影響力大。在這種集權(quán)模式下,各種社會評估活動(dòng)較少,影響不大,而高校的自評活動(dòng)更多的是配合政府行為,其主體意識淡薄,作用十分有限。

(二)美國合作模式———政府不直接參與評估活動(dòng),而與民間評估組織密切合作,互相支持與集權(quán)的政府行為模式相反,美國是一種典型的合作式的評估模式。社會沒有官方或半官方性的評估機(jī)構(gòu),政府不參與、干涉評估活動(dòng),不制定評估政策,但這并不表明官方與高教評估絕緣,政府充分尊重評估,支持評估,依靠評估,以其特定的方式,象一只看不見的手,作用于評估活動(dòng)之中,實(shí)現(xiàn)其管理理念。眾所周知,美國民間評估活躍,由“中學(xué)后教育鑒定委員會”(CouncilonPostsecondaryAcreditation)負(fù)責(zé)的院校和專業(yè)鑒定,由國家研究會(Na-tionalResearchCouncil)組織的博士點(diǎn)評價(jià),和類似《美國新聞與世界報(bào)道》組織的大學(xué)排行榜評估構(gòu)成美國高教評估系列,而院校和專業(yè)鑒定居于核心地位。政府正是與鑒定組織密切合作,通過其中介作用實(shí)施影響。

(三)荷蘭和英國的指導(dǎo)模式———政府對校外質(zhì)量評估實(shí)施元評估或建立中介性的質(zhì)量評估機(jī)構(gòu)介于政府集權(quán)和合作模式之間的是指導(dǎo)模式,這種模式兼具前二者特點(diǎn)而呈顯中間色彩。政府既不直接插手評估又不脫離具體的評估活動(dòng),放棄其在評估中的影響,而是通過特殊的方式參與評估,發(fā)揮政府的指導(dǎo)作用,使各評估主體、評估主體和客體之間,統(tǒng)一協(xié)調(diào),達(dá)到平衡。典型的方法有兩種:其一,荷蘭政府的元評估。根據(jù)荷蘭政府的規(guī)劃,高等學(xué)校負(fù)責(zé)內(nèi)部的評估,外部的評估由荷蘭大學(xué)協(xié)會、荷蘭高等職業(yè)教育學(xué)院協(xié)會主持,進(jìn)行同行評估,而隸屬于政府的高等教育視導(dǎo)團(tuán)則充當(dāng)“元評估”者的角色,負(fù)責(zé)對前者所實(shí)施的評估和后續(xù)評估過程和結(jié)果的合法性進(jìn)行監(jiān)督、復(fù)查,并通報(bào)教育、文化和科學(xué)部。其二,英國政府的中介機(jī)構(gòu)。80年代迫于形勢的需要,英國高等教育建立了評估制度。評估的重心是學(xué)校自評和同行組織———高等教育質(zhì)量委員會的質(zhì)量審核。政府為了加強(qiáng)對高校的控制,建立了類似于大學(xué)撥款委員會性質(zhì)的高等教育基金委員會這一獨(dú)立的中介組織,并下設(shè)質(zhì)量評估委員會,與高等教育質(zhì)量委員會并行,對全國高等教育質(zhì)量進(jìn)行評估。由于其評估結(jié)果作為政府對高校資助決策的依據(jù),因而具有強(qiáng)烈的政策導(dǎo)向,其行為體現(xiàn)著濃厚的政府色彩。英國政府正是通過中介機(jī)構(gòu)的途徑,以財(cái)政撥款的機(jī)制有效地實(shí)現(xiàn)了它對高等教育的干預(yù)和控制。從目前英國高等教育基金委員會與高等教育質(zhì)量委員會合并,質(zhì)量評估機(jī)構(gòu)單一化的趨勢來看,政府在評估活動(dòng)中的間接指導(dǎo)作用正在進(jìn)一步加強(qiáng)。

二、高等教育管理體制———高等教育評估中政府行為模式歸因

高等教育評估作為政府獲取反饋信息、實(shí)施質(zhì)量控制管理的一種有效手段和方法,對各國政府的意義和作用是一致的,通過以上對政府行為模式的透視,可以看出政府參與評估的巨大差異性。這種差異直接源于各國高等教育管理體制的差異。

(一)高教管理體制規(guī)定了政府在高教評估中活動(dòng)的空間與能量大小,決定了政府行為的性質(zhì)和方式評估是政府管理高等教育的一種手段,是政府與高校、社會聯(lián)系的紐帶和橋梁,其運(yùn)行過程和結(jié)果必然集中體現(xiàn)三者之間相互的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù),反映教育管理體制。政府要按照管理體制所設(shè)計(jì)的軌道在評估中活動(dòng),衡量自己的行為。美國高教管理體制的特點(diǎn)是分權(quán)與自治,法律沒有賦予聯(lián)邦政府管理高等教育的權(quán)力,高等教育的興辦與管理集中于各州,而高校又高度自治,政府直接管理很少。因此,政府采取合作的方式參與高等教育評估,充分利用、支持活躍成熟的民間評估。前蘇聯(lián)和法國是高度集權(quán)的高等教育管理體制,政府直接管理高等教育的方方面面,高校擁有的自主權(quán)很少,而社會、民間參與高等教育管理則更少,這樣的體制決定了高教評估的主要依靠力量只能是政府,政府行為在高教中起著決定性的作用。

(二)高教管理體制發(fā)生了變化,高教評估中政府行為模式也必然發(fā)生嬗變,后者要與前者相適應(yīng)在90年代以來世界性的高教評估浪潮中,各國政府在高教評估中的作用和能量都發(fā)生了不同程度的轉(zhuǎn)變,尤其引人注目的是,各國政府在高教評估中行為角色定位,與高教管理體制改革密切適應(yīng),日趨由集權(quán)和合作兩個(gè)極端的模式走向中間的指導(dǎo)模式。如荷蘭,政府在高教評估中元評估角色是隨著政府高度集權(quán)的體制向高校自我發(fā)展、自我約束過渡而逐步確立發(fā)展的,而一向尊重大學(xué)自治傳統(tǒng)的英國政府,90年代加大了對大學(xué)的控制和管理,在評估中通過高等教育基金委員會中的高等教育質(zhì)量評估委員會這一中介組織的控制,政府的作用從無到有,由弱到強(qiáng)。

(三)高教評估中政府行為又反作用于高教體制的改革與完善當(dāng)前各國政府在評估中的態(tài)度是認(rèn)真和積極的,他們抓住評估運(yùn)動(dòng)這一有利的良機(jī)充分利用評估鑒定、自省、中介、參謀、批判的多項(xiàng)功能,在實(shí)現(xiàn)其宏觀管理中轉(zhuǎn)變政府職能,賦予高校、社會應(yīng)有的管理權(quán)利,調(diào)動(dòng)各個(gè)方面的辦學(xué)積極性,促進(jìn)高教管理體制的改革與完善。例如,法國高教評估雖然是政府集權(quán)行為,但評估機(jī)構(gòu)獨(dú)立于教育行政管理部門之外,直接向總統(tǒng)負(fù)責(zé),不強(qiáng)迫高等院校接受其意見,而只是證實(shí)大學(xué)運(yùn)行機(jī)制不良的癥結(jié)所在,并提出建議。這種政府行為,改革了拿破侖時(shí)代所確立的中央集權(quán)式的教育質(zhì)量控制體制,克服了傳統(tǒng)體制帶來的整齊劃一、生硬僵化、官僚主義、缺乏自治等弊端,而具有一定的靈活性。

三、我國高等教育評估中政府行為模式分析

(一)性質(zhì)

我國高等教育在辦學(xué)體制、管理體制和投資體制上,政府仍居于中心地位,發(fā)揮主導(dǎo)作用,這就決定了高教評估中政府行為的集權(quán)模式。《普通高等教育評估暫行規(guī)定》明文規(guī)定我國高等教育評估工作由各級人民政府及其教育行政部門組織實(shí)施,指出各級評估機(jī)構(gòu)不是民間組織,十分強(qiáng)調(diào)國家教育行政部門對高教評估的領(lǐng)導(dǎo)和組織作用,教育界、知識界、用人部門進(jìn)行的社會評估只是政府評估工作的依靠力量。

(二)我國高等教育評估中政府行為模式的特點(diǎn)

1.強(qiáng)制性。政府作為評估主體具有行政強(qiáng)制性,評估客體必須接受評估主體的工作安排和評估結(jié)論,評估建議,例如一所高校必須執(zhí)行上級教育主管部門或地區(qū)教育行政部門關(guān)于評估的部署(即使該校在本次的項(xiàng)目已達(dá)到較高水平或本次評估意義并不大)。

2.直接性。政府直接組織實(shí)施各種類型的評估,取得評估小組構(gòu)成人員,審核評估方案,批準(zhǔn)公布評估結(jié)論,接受處理學(xué)校對評估工作及評估結(jié)論的申訴,控制評估活動(dòng)的每一個(gè)環(huán)節(jié),直接體現(xiàn)自己的意志,對評估客體進(jìn)行價(jià)值判斷,而不需要通過其他中介機(jī)構(gòu)或民間團(tuán)體的活動(dòng)間接地表達(dá)自己的意志。

3.復(fù)雜性。由于高教評估的集權(quán)模式,政府直接參與評估的領(lǐng)導(dǎo)與管理,組織和主持所有的合格評估、辦學(xué)水平評估、選優(yōu)評估,負(fù)責(zé)評估工作的方方面面,評估又揉合進(jìn)檢查與監(jiān)督,加之高等教育活動(dòng)本身的復(fù)雜性,各高等學(xué)校辦學(xué)條件、辦學(xué)水平的千差萬別,這就注定了政府行為的復(fù)雜性和艱巨性。

(三)我國高教評估中政府行為模式的作用與弊端

1.政府行為的積極作用。一是彌補(bǔ)了政府管理方式變革帶來的真空,促進(jìn)了高等教育體制改革的順利進(jìn)行。二是推動(dòng)了我國高等教育評估的研究、試點(diǎn)和完善。三是組織了高等工程本科教育評估、新建普通高等學(xué)校的合格評估、學(xué)位與研究生教育評估等一系列宏觀綜合性評估,提高了評估工作的效果,保障了高等教育質(zhì)量。

2.政府行為的弊端。一是評估主體單一化,不能充分調(diào)動(dòng)社會、學(xué)校等評估主體的積極性。在這種主體單一化評估體制下,政府評估多,社會評估少;學(xué)校自評配合性強(qiáng),主體性差;總結(jié)性評估多,形成性評估少;社會、學(xué)校參與高教評估的積極性沒有充分挖掘出來。二是評估標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一化,影響評估的科學(xué)性,不利于高等學(xué)校多樣化發(fā)展。在評估中政府強(qiáng)調(diào)整齊劃一,評估標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一性、自定性強(qiáng),面對千差萬別的高校又不能做到具體對待,其評估行為帶來過強(qiáng)的共性制約,既損害了評估的科學(xué)性,又抑制了高校個(gè)性化發(fā)展,扼殺了高校的辦學(xué)特色。另外,在現(xiàn)實(shí)中,由于政府的評估缺乏一定的連續(xù)性(政府于高校是分離的,工作規(guī)律也不同),從而效果的連續(xù)性較差,評估信息的反饋相對高校自評具有間接性。三是元評估開展較少,政府行為缺乏評價(jià)與監(jiān)督?，F(xiàn)代評估理論特別重視元評估,即對評估活動(dòng)本身進(jìn)行評估,保證其評估的科學(xué)性,而對凌駕一切社會之上的政府進(jìn)行評估,目前難以進(jìn)行。

四、對改善我國高教評估中政府行為模式的建議

政府在我國高教評估事業(yè)中的作用應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng),但隨著我國經(jīng)濟(jì)體制和教育體制的改革,政府行為過強(qiáng)、過細(xì)、過寬,過死,存在著不合理、與改革不和諧的地方,需要加以改善,走出一片新天地。

(一)更新觀念,實(shí)現(xiàn)政府行為由集權(quán)模式到指導(dǎo)模式的轉(zhuǎn)變政府由直接管理到宏觀管理是高等教育管理體制改革目標(biāo)之一,在高等教育評估活動(dòng)中,政府也要更新觀念,由過去過多、過細(xì)、過死的集權(quán)轉(zhuǎn)向宏觀指導(dǎo)。首先,對高教評估的主體進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整,變單一的官方結(jié)構(gòu)為教育界、知識界和用人單位廣泛參與、多方介入的多主體結(jié)構(gòu)。成立半官方性質(zhì)的中介評估機(jī)構(gòu),支持他們的工作,要有意識地培育、鼓勵(lì)各學(xué)術(shù)團(tuán)體、專業(yè)協(xié)會、民間組織的評估活動(dòng),促進(jìn)社會評估的繁榮。其次,真正發(fā)揮學(xué)校自評作用。評估中要尊重教師、學(xué)校意見,共同設(shè)立評估指標(biāo)體系,聽取其對評估工作和評估結(jié)論的意見,充分調(diào)動(dòng)學(xué)校參與評估的積極性。再次,做好評估分工。政府集中精力做好新建院校的合格評估和專業(yè)的設(shè)置審議,其他單項(xiàng)評估和選優(yōu)評估盡量委托給中介機(jī)構(gòu)和民間機(jī)構(gòu)進(jìn)行。

(二)規(guī)范自身行為,選擇評估重點(diǎn),做好評估服務(wù)政府應(yīng)規(guī)范自身評估行為,建立自我約束、自我完善機(jī)制,提高政府評估的科學(xué)性和高效率。要建立各類評估團(tuán)體或機(jī)構(gòu)的評估認(rèn)證制度,組建評估協(xié)會,對進(jìn)行評估服務(wù)的各評估行為主體進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督。制訂明確的評估政策,包括物質(zhì)、精神等方面的鼓勵(lì)和支持,以調(diào)動(dòng)評估主體積極性,保證高教評估持久開展。政府也要搞好評估信息管理和服務(wù)工作,加強(qiáng)政府部門、高校各層次各類評估組織相互交流,研究和學(xué)習(xí)先進(jìn)的評估理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),促進(jìn)高教評估的深入開展。