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[內(nèi)容摘要]發(fā)軔于二十世紀(jì)九十年代的行政法理論基礎(chǔ)問(wèn)題的討論，對(duì)于中國(guó)行政法學(xué)研究范式的轉(zhuǎn)換起到了重要的推動(dòng)作用。為了使這一課題的研究逐步走向深入，必須建立最低限度的理論共識(shí)、倡導(dǎo)真誠(chéng)地學(xué)術(shù)對(duì)話并加強(qiáng)諸論實(shí)證基礎(chǔ)的研究。政府法治論作為行政法理論基礎(chǔ)的一種學(xué)說(shuō)，既有豐富的內(nèi)容，也具有內(nèi)在的立論基礎(chǔ)和外在的實(shí)證基礎(chǔ)。

[關(guān)鍵詞]行政法理論基礎(chǔ)政府法治論

一、引言

自從羅豪才教授于1993年發(fā)表《現(xiàn)代行政法的理論基礎(chǔ)-論行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人一方的權(quán)利義務(wù)平衡》一文之后，我國(guó)行政法學(xué)界迅速掀起了行政法理論基礎(chǔ)的研究熱潮。[1]一時(shí)間，“管理論”、“控權(quán)論”、“平衡論”、“保權(quán)-控權(quán)均衡說(shuō)”、“控權(quán)-平衡論”、“多元控權(quán)論”、“公共權(quán)力論”、“公共利益本位論”、“服務(wù)論”、“職責(zé)本位論”等十余種學(xué)說(shuō)紛紛亮相，令人目不暇接。這場(chǎng)討論早以其持續(xù)時(shí)間之長(zhǎng)、涉及行政法學(xué)界人數(shù)之多、理論探討之深而令法學(xué)界矚目。時(shí)至今日，這一課題的研究仍舊呈現(xiàn)出方興未艾之勢(shì)。但另一方面，由于種種原因，這場(chǎng)討論仍有諸多不足之處，各種學(xué)說(shuō)、觀點(diǎn)似乎普遍給人一種眾說(shuō)紛紜、雜亂無(wú)章的感覺(jué)，以至于一些關(guān)于行政法理論基礎(chǔ)的論點(diǎn)和研究嚴(yán)重脫離行政法制度建設(shè)的實(shí)踐。正因?yàn)槿绱?，有學(xué)者認(rèn)為在我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型尚未完成之前，應(yīng)當(dāng)靜觀其變，密切關(guān)注行政法治領(lǐng)域諸多的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，為最終建構(gòu)適合于我國(guó)的行政法理論基礎(chǔ)做準(zhǔn)備；[2]甚至還有學(xué)者直接否定這一討論的必要性，認(rèn)為行政法理論基礎(chǔ)是一個(gè)“虛構(gòu)的神話”，是一個(gè)類似于“上帝”的問(wèn)題，其存在沒(méi)有什么實(shí)際意義。[3]那么，究竟應(yīng)該怎樣實(shí)事求是地評(píng)價(jià)這場(chǎng)學(xué)術(shù)大討論呢？行政法為什么需要理論基礎(chǔ)、需要什么樣的理論基礎(chǔ)、怎樣尋找行政法的理論基礎(chǔ)呢？如何才能將有關(guān)行政法理論基礎(chǔ)問(wèn)題的研究進(jìn)一步引向深入呢？本文將圍繞這些問(wèn)題展開(kāi)詳細(xì)論述。

二、行政法理論基礎(chǔ)研究之貢獻(xiàn)

在當(dāng)代中國(guó)的行政法學(xué)領(lǐng)域，不管人們承認(rèn)與否或喜歡與否，“行政法理論基礎(chǔ)”都已經(jīng)成了一種實(shí)實(shí)在在的“強(qiáng)勢(shì)話語(yǔ)”。十年來(lái)，本學(xué)科甚至其他學(xué)科學(xué)者對(duì)行政法理論基礎(chǔ)問(wèn)題的持續(xù)關(guān)注和熱烈爭(zhēng)論就是這一結(jié)論的最好佐證。雖然這場(chǎng)方興未艾的討論至今仍然存在種種不盡人意之處[4]，但我們認(rèn)為，這些不足還不至于從根本上否定行政法理論基礎(chǔ)問(wèn)題本身的研究?jī)r(jià)值。

眾所周知，我國(guó)的行政法學(xué)是在有關(guān)學(xué)科的夾縫之中艱難地生長(zhǎng)起來(lái)的。二十世紀(jì)八十年代初期，許多原本應(yīng)當(dāng)屬于行政法學(xué)的研究陣地都被行政學(xué)所占領(lǐng)。即至二十世紀(jì)八十年代中期，空前繁榮的經(jīng)濟(jì)法學(xué)則進(jìn)一步擠壓了行政法學(xué)的生存空間，以至于人們普遍認(rèn)為行政法學(xué)只能研究公務(wù)員、行政組織、政府法制、公安行政等細(xì)枝末結(jié)的問(wèn)題。雖然《行政訴訟法》的頒布實(shí)施在一定程度上拓展了行政法學(xué)的發(fā)展空間，但就整個(gè)行政法學(xué)理論體系而言，仍然顯得過(guò)于單薄和零亂，其研究在總體上呈現(xiàn)出“術(shù)多而學(xué)少”的特征，無(wú)怪乎有學(xué)者稱當(dāng)時(shí)的行政法學(xué)正處于“低谷”時(shí)期。[5]

然而，肇始于1993年的行政法理論基礎(chǔ)問(wèn)題的大討論則從根本上改變了這一局面。正如羅豪才教授在談及這一問(wèn)題研究的最初起因時(shí)所言：“十多年來(lái)，很多學(xué)者從不同角度、不同層面對(duì)行政法學(xué)的一些理論與實(shí)踐問(wèn)題，諸如行政法的基本原則、行政行為、行政程序、具體行政行為的司法審查等等，進(jìn)行了較為深入的研究。這些研究對(duì)于完善我國(guó)的行政法學(xué)和促進(jìn)行政法理論的科學(xué)化有著十分重要的意義。但是，行政法最基本的理論問(wèn)題，即‘行政法的本質(zhì)是什么’問(wèn)題，一直沒(méi)有得到深入的研究和圓滿的回答，以致行政法缺乏‘龍頭理論’，未形成系統(tǒng)的理論體系。對(duì)于一門正在逐步完善和發(fā)展的年輕法學(xué)學(xué)科來(lái)說(shuō)，探索科學(xué)、合理的基礎(chǔ)理論是十分必需的。它可以指導(dǎo)我們安排合理的學(xué)科體系，采用更科學(xué)的研究方法界定學(xué)科的基本概念和范疇，防止學(xué)理研究過(guò)程中的失誤與漏洞，避免不必要的資源浪費(fèi)，保證行政法學(xué)遵循客觀規(guī)律和法學(xué)的一般原理健康發(fā)展。”[6]如果我們不帶任何偏見(jiàn)地審視學(xué)界十年來(lái)對(duì)行政法理論基礎(chǔ)問(wèn)題的不懈探索，就會(huì)發(fā)現(xiàn)這一研究過(guò)程其實(shí)也是行政法學(xué)人不斷反思、不斷超越和關(guān)懷理論、倡導(dǎo)爭(zhēng)鳴的過(guò)程。各種學(xué)說(shuō)的提出、交鋒、論證、修正以及對(duì)行政法基本范疇的提煉和理論體系構(gòu)筑的嘗試都大大提升了中國(guó)行政法學(xué)整體的研究水準(zhǔn)，從而使得行政法學(xué)逐漸擺脫了邊緣化的地位。具體而言，行政法理論基礎(chǔ)研究的主要貢獻(xiàn)至少體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

（一）確立了行政法學(xué)的基本范疇

誠(chéng)如著名法理學(xué)者張文顯教授所言：“范疇及其體系是人類在一定歷史階段理論思維發(fā)展水平的指示器，也是各門科學(xué)成熟程度的標(biāo)志?！绻麤](méi)有自己的范疇或者范疇的內(nèi)容模糊不清，就不能引發(fā)共識(shí)，各門科學(xué)就無(wú)法正常地、有效地溝通、對(duì)話、合作?！盵7]如果說(shuō)我國(guó)的行政法學(xué)過(guò)去缺乏范疇或范疇不全的話，那么在經(jīng)歷了行政法理論基礎(chǔ)的激烈爭(zhēng)論之后，本學(xué)科的一些核心范疇（包括行政、行政權(quán)、行政法關(guān)系、行政主體、行政相對(duì)人、行政行為、行政程序、行政違法、行政責(zé)任、行政救濟(jì)、司法審查等）基本上已經(jīng)定型。以羅豪才教授主編的《行政法學(xué)》（新編本）為代表，我國(guó)行政法學(xué)中的一系列基本概念得以確立下來(lái)，它們包括：行政法關(guān)系、行政合法性、行政合理性、行政應(yīng)急性、行政主體、行政相對(duì)方、被授權(quán)的組織、公務(wù)員、行政行為、抽象行政行為、具體行政行為、行政征收、行政許可、行政確認(rèn)、行政監(jiān)督、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政給付、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政裁決、行政合同、行政指導(dǎo)、行政程序、行政違法、行政責(zé)任、行政賠償、行政復(fù)議、司法審查等近三十個(gè)。[8]雖然學(xué)界在某些概念的內(nèi)涵上理解尚不一致，但對(duì)這些核心范疇和基本概念本身的存在則并無(wú)異議。這就為中國(guó)行政法學(xué)理論的進(jìn)一步發(fā)展乃至走向成熟奠定了重要基礎(chǔ)。

（二）更新了行政法學(xué)的理論體系

行政法理論基礎(chǔ)的一項(xiàng)重要使命或功能就是為構(gòu)建行政法學(xué)的理論體系提供立足點(diǎn)。這一點(diǎn)已經(jīng)成為學(xué)者們的基本共識(shí)。綜觀各種有關(guān)行政法理論基礎(chǔ)的學(xué)說(shuō)，幾乎都宣稱以該論為起點(diǎn)能夠構(gòu)建起“科學(xué)”的行政法學(xué)理論體系。雖然很多學(xué)者并未就此進(jìn)行更為具體的闡發(fā)，但以下三種具有較大影響的學(xué)說(shuō)卻在構(gòu)筑行政法學(xué)的理論體系方面進(jìn)行了十分有益的嘗試：

一是平衡論。平衡論者以“行政權(quán)力-公民權(quán)利”的關(guān)系為核心，重新建立了行政法學(xué)的理論體系。他們認(rèn)為，傳統(tǒng)的學(xué)科體系應(yīng)當(dāng)有所改進(jìn)，不能只注重行政組織法、行政作用法的研究，也要重視行政程序法、行政救濟(jì)法、司法審查法的研究。如羅豪才教授在二十世紀(jì)九十年代中期主編的兩本具有較大影響的行政法學(xué)教材即以對(duì)行政法的調(diào)整對(duì)象以及行政法律規(guī)范和原則的分析為基礎(chǔ)，將行政法學(xué)的基本概念、基本知識(shí)和基本原理分為三個(gè)部分：第一部分為“緒論”，重點(diǎn)闡述了行政法的基本概念、基本法律關(guān)系和基本原則；第二部分是“行政主體和行政行為”，集中闡述了關(guān)于行政權(quán)的組織和運(yùn)行原則，即調(diào)整行政關(guān)系的原則和規(guī)范；第三部分是“監(jiān)督行政行為”，著重闡述了關(guān)于監(jiān)督行政的原則和規(guī)范，即調(diào)整監(jiān)督行政關(guān)系的原則和規(guī)范，在體系上具有較為嚴(yán)密的邏輯性。而且，平衡論者還特別指出，在討論行政法時(shí)，應(yīng)當(dāng)始終把握住行政法律關(guān)系和監(jiān)督行政法律關(guān)系的核心，并對(duì)之極力加以具體闡述。他們甚至認(rèn)為，行政法學(xué)就是研究行政法主體的權(quán)利、義務(wù)的科學(xué)。抓住行政法律關(guān)系和監(jiān)督行政法律關(guān)系這一核心就能把握行政法的本質(zhì)，保證學(xué)科發(fā)獨(dú)立性和特殊性。[9]

二是控權(quán)論。控權(quán)論者主張以行政權(quán)為核心來(lái)構(gòu)筑行政法學(xué)的理論體系。他們認(rèn)為，行政法作為一門理論學(xué)科，應(yīng)當(dāng)有一定的側(cè)重點(diǎn)或核心為主線去構(gòu)筑學(xué)科體系，而不是對(duì)行政法規(guī)范的歸納、分類和解釋。由于行政法的主要任務(wù)在于規(guī)范行政活動(dòng)過(guò)程中的行政權(quán)與公民、組織的權(quán)利、行政權(quán)與其他國(guó)家權(quán)力的關(guān)系，因而應(yīng)當(dāng)以此為核心去建立行政法學(xué)理論體系。如王連昌教授主編的《行政法學(xué)》即是這一模式的典型代表，該書(shū)以規(guī)范行政權(quán)為主線，將行政法學(xué)理論體系劃分為“緒論”、“行政主體”、“行政行為”及“監(jiān)督行政與行政救濟(jì)”等四部分。[10]此外，綜合控權(quán)論的倡導(dǎo)者孫笑俠教授也提出，公權(quán)力與私權(quán)利的關(guān)系是行政法的核心問(wèn)題，正是這兩者的關(guān)系要求法律必須對(duì)公權(quán)力實(shí)行控制。為此，應(yīng)當(dāng)以行政權(quán)力、行政行為和行政責(zé)任三者為現(xiàn)代行政法結(jié)構(gòu)的要素，構(gòu)成行政法“行政權(quán)力-公民權(quán)利”、“行政行為-行政程序”、“行政責(zé)任-行政救濟(jì)”的制度和理論體系。[11]

三是公共利益本位論。公共利益本位論者認(rèn)為行政法就是以一定層次的公共利益與個(gè)人利益關(guān)系為基礎(chǔ)和調(diào)整對(duì)象的基本部門法，公共利益對(duì)個(gè)人利益而言的主導(dǎo)地位理論決定了行政法學(xué)除了研究行政法的基礎(chǔ)理論之外，在具體理論上應(yīng)以公共利益為主線，主要研究行政主體、行政行為和行政救濟(jì)三大基本內(nèi)容。行政主體即公共利益的代表者，包括代表公共利益并對(duì)公共利益進(jìn)行維護(hù)和分配的行政機(jī)關(guān)和其他組織；行政行為即行政主體為維護(hù)和分配公共利益的活動(dòng)；行政救濟(jì)即審查行政主體的行政行為是否真正符合公共利益，并予以相應(yīng)補(bǔ)救的制度。[12]

由此可見(jiàn)，伴隨著行政法理論基礎(chǔ)問(wèn)題討論的日漸深入，具有中國(guó)特色的行政法學(xué)理論體系也逐漸成型。盡管學(xué)者們所持的理論基礎(chǔ)還不一致，有的還比較抽象，有的甚至還缺乏深入論證或沒(méi)有展開(kāi)，但以“主體-行為-救濟(jì)”為主線的行政法學(xué)理論體系已經(jīng)得到了學(xué)界的廣泛認(rèn)同，行政法學(xué)也因此而成為一門獨(dú)立的法學(xué)學(xué)科。毋庸置疑，這為行政法學(xué)的理論研究、知識(shí)普及以及參與學(xué)科對(duì)話創(chuàng)造了一個(gè)良好的平臺(tái)。

（三）開(kāi)啟了對(duì)行政法的哲學(xué)思考

從理論上看，部門法學(xué)的研究一般包括應(yīng)用研究、規(guī)范研究、原理研究和哲學(xué)研究等四個(gè)不同的層次。行政法學(xué)作為一門年輕的學(xué)科，在前三個(gè)層次的研究上已經(jīng)取得了一定的成就，但對(duì)行政法哲學(xué)的思考卻相當(dāng)薄弱。也正因?yàn)樾姓▽W(xué)缺乏深厚的理論根基，所以直接導(dǎo)致了整個(gè)行政法學(xué)界很難為社會(huì)的知識(shí)增量做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)，其邊緣化的地位日益突出。然而，實(shí)踐已經(jīng)多次證明：任何一門法學(xué)學(xué)科只有走向法哲學(xué)才能真正成熟。作為更多地體現(xiàn)人類主觀意志和生活經(jīng)驗(yàn)的法學(xué)，行政法更需要高層次的哲學(xué)思考。誠(chéng)如羅豪才教授所言：“對(duì)行政法作哲學(xué)考察更有助于人們對(duì)行政法整體思維的形成，更有助于建構(gòu)與完善行政法律制度體系，從而使得行政法更富有實(shí)效地調(diào)整行政關(guān)系與監(jiān)督行政關(guān)系、最大限度地滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步的需要。正因?yàn)槿绱?，我們甚至可以斷稱：特定時(shí)期占主導(dǎo)地位的行政法哲學(xué)理論主張，在很大程度上直接影響著一國(guó)行政法學(xué)的研究方向與行政法制的完善程度。有鑒如此，對(duì)行政法作系統(tǒng)的哲學(xué)反思與重構(gòu)，是各國(guó)行政法學(xué)都必須關(guān)注的重要課題?！盵13]

簡(jiǎn)而言之，行政法哲學(xué)就是對(duì)行政法之一般問(wèn)題及行政法現(xiàn)象的哲理思辨，其基本內(nèi)容包括本體論、價(jià)值論、方法論和實(shí)踐論等四個(gè)部分。[14]按照這一標(biāo)準(zhǔn)審視行政法理論基礎(chǔ)的討論，不難發(fā)現(xiàn)，一股哲理思辨之風(fēng)正在行政法學(xué)界悄然興起。學(xué)者們?cè)趶氖滦姓▽W(xué)研究的過(guò)程中已經(jīng)不再拘泥于對(duì)行政法規(guī)范進(jìn)行簡(jiǎn)單的解釋或?qū)Ｗ⒂趯?duì)策性探討，相反地，他們已經(jīng)自覺(jué)地從哲學(xué)高度對(duì)諸如什么是行政法、行政法的本質(zhì)是什么、行政法的價(jià)值導(dǎo)向是什么、行政法應(yīng)當(dāng)具有哪些內(nèi)容和功能、以什么樣的視角和方法去研究行政法、行政法制度建設(shè)和理論體系應(yīng)當(dāng)以何種理念作為指導(dǎo)等深層次問(wèn)題進(jìn)行了不懈探索。尤其是在平衡論的建構(gòu)過(guò)程中，這一點(diǎn)表現(xiàn)的更為明顯。無(wú)論平衡論本身科學(xué)與否、正確與否，但這種思考卻反映了我國(guó)行政法學(xué)已經(jīng)沖破了傳統(tǒng)的規(guī)范分析并向哲理思辨階段邁進(jìn)。毫無(wú)疑問(wèn)，這是行政法學(xué)人反思精神的重要體現(xiàn)，它預(yù)示著中國(guó)的行政法學(xué)即將迎來(lái)一個(gè)重大的轉(zhuǎn)折時(shí)期。回顧十年來(lái)有關(guān)行政法理論基礎(chǔ)問(wèn)題的討論，我們認(rèn)為，以下五部著作堪稱對(duì)行政法進(jìn)行哲學(xué)思考的代表之作：

一是孫笑俠教授的《法律對(duì)行政的控制-現(xiàn)代行政法的法理闡釋》。著者在該書(shū)自序部分曾自謙并沒(méi)有什么“新鮮的創(chuàng)造”，只是“對(duì)現(xiàn)代行政法的控權(quán)方式做出歸納和解釋，最多也只是對(duì)未來(lái)的控權(quán)趨勢(shì)做出預(yù)測(cè)”，然而，仔細(xì)研讀該書(shū)，讀者就不難發(fā)現(xiàn)，這部著作實(shí)際上深深地浸潤(rùn)了著者的人文關(guān)懷精神和對(duì)中國(guó)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的憂患意識(shí)，著者對(duì)行政法綜合控權(quán)觀念的深入闡發(fā)、對(duì)控權(quán)觀念下的行政法功能定位、基本模式及制度結(jié)構(gòu)的具體論述無(wú)不飽含著哲理思辨的色彩，是一部典型的行政法哲學(xué)著作。

二是沈巋博士的《平衡論：一種行政法認(rèn)知模式》。[15]該書(shū)的重要貢獻(xiàn)之一是大膽提出了“行政法認(rèn)知模式”這一核心范疇，認(rèn)為其是指以一定的方法和假定為前提，通過(guò)對(duì)行政法現(xiàn)象和本質(zhì)的觀察與思考而達(dá)成的關(guān)于行政法的具有內(nèi)在邏輯的觀念或理論體系。著者以這一范疇統(tǒng)領(lǐng)全書(shū)，認(rèn)為控權(quán)論、管理論、平衡論分別是三種具有理想類型性質(zhì)的認(rèn)知模式，既客觀評(píng)價(jià)了前兩種認(rèn)知模式的利弊，又圍繞平衡論的研究方法、對(duì)現(xiàn)代行政法的認(rèn)知以及對(duì)中國(guó)行政法治可能具有的規(guī)范意義做了深入論述。從這些研究來(lái)看，該書(shū)不愧為平衡論的首部集大成之作，同時(shí)也是處處閃耀著哲理思考的著作。

三是葉必豐教授的《行政法的人文精神》。該書(shū)的主要貢獻(xiàn)之一在于初步建立了我國(guó)行政法哲學(xué)的理論體系，著者首先運(yùn)用利益分析的方法揭示了行政法的社會(huì)基礎(chǔ)，即一定層次的公共利益與個(gè)人利益關(guān)系，而這種關(guān)系又是以公共利益為本位的對(duì)立統(tǒng)一的矛盾運(yùn)動(dòng)體，它直接決定了行政法的內(nèi)涵與外延、性質(zhì)與特征、產(chǎn)生與發(fā)展，從而完成了對(duì)“什么是行政法”這一本體問(wèn)題的回答；其次，著者運(yùn)用公共利益本位論說(shuō)明了行政法的價(jià)值目標(biāo)在于通過(guò)個(gè)人利益服從公共利益的方式來(lái)消除二者之間的沖突，并指出當(dāng)代行政法的精神是利益一致、服務(wù)與合作、信任與溝通，從而完成了對(duì)“行政法應(yīng)該是什么”的追問(wèn)。著者對(duì)行政法人文精神的關(guān)懷和對(duì)行政法進(jìn)行哲學(xué)分析的倡導(dǎo)都是值得稱道的。

四是宋功德博士的《行政法哲學(xué)》。[16]該書(shū)的最大貢獻(xiàn)在于對(duì)行政法的價(jià)值演變、理性變遷、機(jī)制型構(gòu)等行政法哲學(xué)問(wèn)題做了全面、系統(tǒng)地回答，從而完成了整個(gè)行政法哲學(xué)體系的建構(gòu)。著者對(duì)行政法哲學(xué)的探索并未排斥經(jīng)驗(yàn)與現(xiàn)實(shí)的行政法律規(guī)范，相反地其關(guān)于行政法理性發(fā)展邏輯的結(jié)論卻來(lái)自于對(duì)行政法律規(guī)范的理性反思。該書(shū)既有對(duì)管理法、控權(quán)法與平衡法理性程度的宏觀揭示，又有對(duì)現(xiàn)代行政法整合視野中的制約機(jī)制與激勵(lì)機(jī)制及其如何化解公平與效率、規(guī)則與原則、實(shí)體與程序、糾紛解決與創(chuàng)制規(guī)則之間矛盾的微觀解析，從而實(shí)現(xiàn)了對(duì)行政法理性的整體認(rèn)知。顯然，該書(shū)的問(wèn)世顯示了中國(guó)行政法學(xué)界對(duì)行政法哲學(xué)研究的水準(zhǔn)。

五是張樹(shù)義教授的《中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷的法學(xué)透視-行政法學(xué)背景分析》。[17]該書(shū)的最大貢獻(xiàn)在于倡導(dǎo)一種打破學(xué)科界限的跨學(xué)科研究進(jìn)路，著者痛陳理論研究遠(yuǎn)離生活實(shí)際的危險(xiǎn)，極力主張?jiān)诟母锏谋尘爸袑で笾袊?guó)行政法學(xué)研究新的起點(diǎn)，并以現(xiàn)實(shí)社會(huì)公民權(quán)利與政府權(quán)力的調(diào)整、市場(chǎng)與政府邊界的劃分、國(guó)家與社會(huì)二元結(jié)構(gòu)的分離這一“世紀(jì)性結(jié)構(gòu)變遷”作為研究一切行政法問(wèn)題的立足點(diǎn)。著者指出，中國(guó)行政法的產(chǎn)生和發(fā)展，都必須放到改革這個(gè)大環(huán)境中去考察。改革、以及改革所帶來(lái)的社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷，才是中國(guó)行政法發(fā)展的原因和動(dòng)力。只有置于改革和社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷的大背景下，我們才能更好地理解中國(guó)行政法的過(guò)去和現(xiàn)在，才能更好地把握中國(guó)行政法的未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)。如果說(shuō)此前的幾部有關(guān)行政法理論基礎(chǔ)研究的著作更多地表現(xiàn)為一種理論性哲學(xué)思辨的話，那么張樹(shù)義教授的這部著作堪稱行政法實(shí)踐哲學(xué)的典范。聯(lián)系到我國(guó)當(dāng)前的行政法學(xué)研究多停留于行政法學(xué)本身、停留于行政法框架內(nèi)的技術(shù)性論證，而少有將行政法學(xué)置于整個(gè)社會(huì)背景下進(jìn)行分析的現(xiàn)狀，我們不能不認(rèn)真地審視該書(shū)對(duì)中國(guó)行政法學(xué)今后的發(fā)展所具有的重要意義。

由此可見(jiàn)，與其說(shuō)行政法理論基礎(chǔ)的討論解決了行政法的本質(zhì)、目標(biāo)、作用或范圍問(wèn)題，毋寧說(shuō)它帶來(lái)了研究范式的更新、開(kāi)啟了正常的學(xué)術(shù)爭(zhēng)鳴。從關(guān)注于行政法制實(shí)踐中的一般性問(wèn)題到對(duì)行政法的根本性問(wèn)題進(jìn)行哲學(xué)思考，從自說(shuō)自話到相互商榷，在這些可喜的變化中，中國(guó)的行政法學(xué)逐漸走出了困境，其整體的研究水準(zhǔn)已經(jīng)大大提升。如果說(shuō)十年前行政法學(xué)尚不能為世人所普遍認(rèn)可的話，那么今日的行政法學(xué)在歷經(jīng)理論基礎(chǔ)的大討論之后已經(jīng)日顯成熟，其現(xiàn)實(shí)解釋力、影響力都明顯增強(qiáng)，行政法學(xué)作為一門獨(dú)立學(xué)科的地位正為越來(lái)越多的人們所認(rèn)同。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，繼續(xù)將行政法理論基礎(chǔ)的討論引向深入無(wú)疑是十分必要的。

三、行政法理論基礎(chǔ)未來(lái)討論之注意事項(xiàng)

正如上文所言，行政法理論基礎(chǔ)的討論已經(jīng)對(duì)行政法學(xué)傳統(tǒng)研究范式的轉(zhuǎn)換起到了“催化劑”的作用，因而學(xué)界有理由對(duì)此進(jìn)行更為深入的研究和爭(zhēng)鳴。如果說(shuō)以往的研究大多屬于“大膽假設(shè)”的話，那么接下來(lái)的更為艱巨的任務(wù)就是“小心求證”。也許各種觀點(diǎn)之間暫時(shí)還無(wú)法統(tǒng)一甚至很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)都難以達(dá)成共識(shí)，但為了使行政法理論基礎(chǔ)問(wèn)題得以正常、有序地進(jìn)行下去，一些基本的研究規(guī)則還是需要提倡并予以遵守的。在我們看來(lái)，未來(lái)的討論需要注意以下三個(gè)方面的事項(xiàng)：

（一）建立最低限度的理論共識(shí)

從某種意義上說(shuō)，學(xué)術(shù)的歷史就是現(xiàn)象的概念化和概念的規(guī)范化的歷史。作為人類思維的基本單位-概念在學(xué)術(shù)研究和學(xué)術(shù)對(duì)話中具有重要的作用，如果研究者不在同一層面或同一意義上使用概念，學(xué)術(shù)溝通與對(duì)話就無(wú)法開(kāi)展。同樣地，如果概念本身不嚴(yán)謹(jǐn)、不規(guī)范，那么理論的大廈也難以牢靠。令人遺憾的是，概念的不統(tǒng)一、用語(yǔ)的混亂一直伴隨著我國(guó)行政法學(xué)研究的始終，也困擾著行政法學(xué)理論的發(fā)展，行政法理論基礎(chǔ)的研究亦未能幸免。例如，與行政法“理論基礎(chǔ)”相并列使用的名詞就有“基本理念”、“基礎(chǔ)理論”、“基本觀念”、“核心理念”等多種表述。即使是同樣以“行政法理論基礎(chǔ)”作為研究的主題，不同的學(xué)者在其內(nèi)涵的表述和確立標(biāo)準(zhǔn)的把握上也不盡一致，有的立足于行政法的本質(zhì)、有的則以行政法的功能為標(biāo)準(zhǔn)，還有的甚至以行政法的作用、范圍等為標(biāo)準(zhǔn)。如此以來(lái)，不同的學(xué)者就無(wú)法對(duì)行政法理論基礎(chǔ)展開(kāi)真正的交流與對(duì)話，這也正是行政法理論基礎(chǔ)已有的研究為世詬病之所在。有鑒于此，學(xué)界在今后的研究中應(yīng)當(dāng)首先就行政法理論基礎(chǔ)這一基本范疇達(dá)成共識(shí)，并在進(jìn)一步研究的基礎(chǔ)上盡可能統(tǒng)一理論基礎(chǔ)的確立標(biāo)準(zhǔn)，從而創(chuàng)造出學(xué)術(shù)對(duì)話的良好平臺(tái)。

我們認(rèn)為，對(duì)行政法理論基礎(chǔ)范疇的界定首先要從其在整個(gè)行政法體系中的地位入手。一言以蔽之，理論基礎(chǔ)既是行政法基礎(chǔ)理論的核心，也是行政法學(xué)體系建構(gòu)的邏輯起點(diǎn)。換句話說(shuō)，行政法理論基礎(chǔ)是一國(guó)行政法學(xué)術(shù)及制度實(shí)踐的最根本的理論支柱。就其存在價(jià)值或所負(fù)使命而言，行政法理論基礎(chǔ)至少具有以下四項(xiàng)功能：一是指導(dǎo)功能，即理論基礎(chǔ)能夠?qū)ΜF(xiàn)實(shí)世界的行政法制度與學(xué)理進(jìn)行評(píng)價(jià)，從而科學(xué)地指導(dǎo)一國(guó)行政法的制度建設(shè)與理論體系的建構(gòu)，盡量減少其盲目性，促使其沿著合乎行政法基本規(guī)律的方向和朝著既定的理想目標(biāo)健康發(fā)展。二是整合功能，即理論基礎(chǔ)必須如同一束紅線一樣，貫穿于行政法具體理論、規(guī)范與制度的始終，從而促使整個(gè)學(xué)科的知識(shí)體系趨于和諧、有序和統(tǒng)一。三是闡釋功能，即理論基礎(chǔ)能夠?qū)σ粐?guó)行政法的概念與范圍、目標(biāo)與手段、內(nèi)容與形式等做出比較確當(dāng)?shù)年U釋，從而建立起行政法學(xué)的理論體系。四是修復(fù)功能，即理論基礎(chǔ)必須保持足夠的開(kāi)放性和兼容性，進(jìn)而通過(guò)不斷地自我修復(fù)滿足時(shí)展及社會(huì)變遷的需求。

行政法理論基礎(chǔ)的選擇標(biāo)準(zhǔn)是什么呢？或者說(shuō)，行政法理論基礎(chǔ)的確立需要考慮哪些影響因素呢？對(duì)這一問(wèn)題的不同回答，便形成了理論基礎(chǔ)的不同學(xué)說(shuō)。我們基本上同意學(xué)界提出的所謂“理論高度、理論廣度、理論深度、理論密度（即指導(dǎo)力、涵蓋力、滲透力及濃縮力）”標(biāo)準(zhǔn)。[18]也就是說(shuō)，作為部門法的理論基礎(chǔ)應(yīng)當(dāng)具有根本性和全面性特征。除此以外，我們認(rèn)為，以下兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)也是不容忽視的：

其一，本土特色。就時(shí)下的行政法理論基礎(chǔ)研究而言，學(xué)者們大多有意或無(wú)意地存在著某種絕對(duì)化、單一化的偏好，即往往試圖以一種學(xué)說(shuō)或觀點(diǎn)來(lái)詮釋所有國(guó)家、所有歷史時(shí)期行政法的發(fā)展模式。這種學(xué)術(shù)嘗試的具體表現(xiàn)是，論者大多宣稱某論是“（現(xiàn)代）行政法的理論基礎(chǔ)”。很顯然，此種研究路徑忽略甚至漠視了各國(guó)行政法生存、演變的具體社會(huì)條件、歷史背景、文化傳統(tǒng)乃至民族心理，其結(jié)果必然導(dǎo)致研究結(jié)論的過(guò)于籠統(tǒng)以至失實(shí)。更重要的是，這種貪大求全、企圖找出超越一切時(shí)空的“絕對(duì)真理”的研究使得行政法理論基礎(chǔ)本應(yīng)具有的上述現(xiàn)實(shí)功能大打折扣。正如蘇力教授所言：“（中國(guó)學(xué)者）真正的貢獻(xiàn)，只能產(chǎn)生于一種對(duì)中國(guó)的昔日和現(xiàn)實(shí)的真切的和真誠(chéng)的關(guān)懷和信任；相信并假定：過(guò)去的和今天的任何人（包括西方學(xué)者）都大致和我們一樣具有理性，他們的選擇也同樣具有語(yǔ)境化的合理性。”[19]同樣地，在研究行政法的理論基礎(chǔ)問(wèn)題時(shí)，學(xué)者們也應(yīng)當(dāng)立足于中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革、政治改革以及行政改革的實(shí)際，在借鑒國(guó)外行政法諸種模式優(yōu)點(diǎn)的基礎(chǔ)上，針對(duì)中國(guó)行政法發(fā)展的具體情境，努力尋求適合中國(guó)本土特色的行政法理論基礎(chǔ)。

其二，憲政理念。行政法與憲法同為公法的重要組成部分，二者之間的關(guān)系十分密切，行政法必須最大限度地表達(dá)憲政的基本理念。因此，對(duì)行政法理論基礎(chǔ)的探討同樣需要自覺(jué)地溶入現(xiàn)代憲政的基本理念。雖然學(xué)者們對(duì)“憲政”一語(yǔ)的詮釋各有差異，但對(duì)憲政的最低標(biāo)準(zhǔn)-限制公共權(quán)力、保護(hù)公民自由卻是公認(rèn)的。在探求我國(guó)行政法的理論基礎(chǔ)時(shí)，也應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持這一基本標(biāo)準(zhǔn)。否則，一旦脫離了憲政理念的指引，行政法理論基礎(chǔ)的討論對(duì)行政法及憲法的發(fā)展都將難有作為。

（二）在堅(jiān)持學(xué)術(shù)寬容的前提下展開(kāi)真誠(chéng)地學(xué)術(shù)對(duì)話

任何一項(xiàng)學(xué)術(shù)研究活動(dòng)都是一個(gè)不斷地假設(shè)、求證、反駁和修正的過(guò)程。在這一過(guò)程中，學(xué)術(shù)批判與回應(yīng)是不可或缺的，因?yàn)樗枷胫挥性诓粩嗟亟讳h中才能得到升華。同樣地，行政法理論基礎(chǔ)模式的選擇也是一個(gè)相互切磋、取長(zhǎng)補(bǔ)短的過(guò)程。然而，學(xué)術(shù)對(duì)話尤其是學(xué)術(shù)批判必須堅(jiān)持公認(rèn)的規(guī)則，如全面理解彼方觀點(diǎn)、避免武斷、誤解甚至曲解等。綜觀以往的研究，不少論者在拋出自己的觀點(diǎn)之前總是習(xí)慣于對(duì)其他學(xué)說(shuō)進(jìn)行一番批評(píng)，有的甚至不經(jīng)周密分析論證就斷言其論是最科學(xué)的理論基礎(chǔ)或是最適宜的理論基礎(chǔ)，而別的理論都是不正確的。其實(shí)，有關(guān)行政法理論基礎(chǔ)的很多學(xué)說(shuō)雖然名稱不同，但細(xì)究起來(lái)卻沒(méi)有多少本質(zhì)上的區(qū)別，往往只是看問(wèn)題的角度有所差異而已。還有的論者不注意彼方學(xué)說(shuō)的修正與發(fā)展，總是將矛頭指向其立論之初的某些不足或“硬傷”而大加批判，這在當(dāng)下對(duì)平衡論的批評(píng)中表現(xiàn)的尤為突出。事實(shí)上，在過(guò)去的十年間，平衡論者一直都在不斷地修正其立論之初的一些提法和假設(shè)。很顯然，這種不顧事實(shí)的爭(zhēng)鳴就缺乏應(yīng)有的寬容和誠(chéng)實(shí)精神，其批判本身也因?yàn)闊o(wú)的放矢而難以令人信服。

從邏輯上看，行政法理論基礎(chǔ)是對(duì)“行政法應(yīng)當(dāng)是什么”的價(jià)值判斷，屬于一個(gè)典型的規(guī)范命題，具有濃厚的主觀色彩。因此，行政法理論基礎(chǔ)可以甚至應(yīng)當(dāng)說(shuō)是多元的，任何“非此即彼”的判斷都是不科學(xué)的。道理很簡(jiǎn)單，任何人都不可能宣布自己就一定掌握了某種絕對(duì)真理。誠(chéng)如沈巋博士所言：“‘平衡論’也是一個(gè)開(kāi)放的認(rèn)知模式，它已經(jīng)并將繼續(xù)汲取其他認(rèn)知模式的合理內(nèi)核，以求發(fā)展和更加完善?！康牟辉谟诖_立一個(gè)理論的最高權(quán)威以取代所有其他的認(rèn)知模式，而是盡可能地提供一種比較完善的認(rèn)知模式，為行政法的發(fā)展提供一種可選擇的方案?！盵20]因此，在今后有關(guān)行政法理論基礎(chǔ)的研究中，應(yīng)當(dāng)提倡各種學(xué)說(shuō)之間互相借鑒，在真誠(chéng)對(duì)話中共同謀求發(fā)展，直至達(dá)成共識(shí)，從而形成有中國(guó)特色的行政法理論基礎(chǔ)，進(jìn)而參與更高層次的國(guó)際行政法學(xué)對(duì)話。

（三）加強(qiáng)對(duì)諸論實(shí)證基礎(chǔ)的研究

行政法理論基礎(chǔ)盡管是一個(gè)規(guī)范性命題，但它如果缺少實(shí)證支持也很難對(duì)現(xiàn)實(shí)的行政法世界產(chǎn)生多大影響。因此，任何一種理論只有在付諸實(shí)踐的過(guò)程中才能展示出其內(nèi)在的旺盛生命力，否則，不關(guān)心實(shí)踐、不具有可操作性的理論終究只能淪為清談。在這方面，包括已經(jīng)在學(xué)界占據(jù)舉足輕重地位的平衡論在內(nèi)的幾乎所有的有關(guān)行政法理論基礎(chǔ)的學(xué)說(shuō)都面臨著同樣的挑戰(zhàn)?；蛟S應(yīng)然性的命題可以在遠(yuǎn)離實(shí)踐的抽象思維層面上無(wú)限推演直至達(dá)到邏輯上的自洽，但能否發(fā)展出與之相對(duì)應(yīng)的實(shí)證基礎(chǔ)卻是檢驗(yàn)行政法理論基礎(chǔ)學(xué)說(shuō)現(xiàn)實(shí)功效的標(biāo)尺。如果某種學(xué)說(shuō)僅僅滿足于應(yīng)然性建構(gòu)卻不主動(dòng)地尋求其實(shí)然性基礎(chǔ)，那么這種行政法的理論基礎(chǔ)就只能是一種不切實(shí)際的“空頭”理論、“無(wú)用”理論-好看但不中用。例如，行政法應(yīng)當(dāng)是平衡的，但進(jìn)一步的追問(wèn)是“行政法在實(shí)踐中是不是平衡的”、“行政法究竟能不能平衡”；又如，行政法應(yīng)當(dāng)是以公共利益為本位的，但問(wèn)題是“行政法在實(shí)踐中是不是以公共利益為本位的”，或者說(shuō)“行政法到底能不能以公共利益為本位”。很顯然，能否對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行自覺(jué)、認(rèn)真且富有說(shuō)服力的回答將是諸論所面對(duì)的共同難題。因此，在今后有關(guān)行政法理論基礎(chǔ)的研究中，從規(guī)范命題走向?qū)嵶C基礎(chǔ)、從理論建構(gòu)走向制度安排應(yīng)當(dāng)是諸論共同的努力方向。如果這一問(wèn)題解決的很好，那么行政法理論基礎(chǔ)的研究?jī)r(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義將會(huì)進(jìn)一步凸顯，其魅力也會(huì)為更多的人們所領(lǐng)略，行政法學(xué)將因?yàn)樨暙I(xiàn)出更多的知識(shí)增量而為其他學(xué)科所廣泛認(rèn)同。

四、“政府法治論”-行政法理論基礎(chǔ)的再認(rèn)識(shí)

早在上個(gè)世紀(jì)八十年代末期，本文作者之一楊海坤教授就撰文探討了我國(guó)行政法學(xué)的理論基礎(chǔ)問(wèn)題。當(dāng)時(shí)，他認(rèn)為：“我國(guó)行政法學(xué)的理論基礎(chǔ)可以概括為：政府由人民產(chǎn)生、政府由人民控制、政府為人民服務(wù)、政府對(duì)人民負(fù)責(zé)、政府與公民關(guān)系平等化這五個(gè)方面，并由這五個(gè)方面構(gòu)成一個(gè)完整的有機(jī)聯(lián)系的整體，成為我國(guó)行政法學(xué)的理論基石?！焙髞?lái)，他又在其著作中對(duì)這一觀點(diǎn)進(jìn)行了深入闡發(fā)。[21]伴隨著行政法理論基礎(chǔ)研究的興起，這一觀點(diǎn)在20世紀(jì)90年代中期有所修正和發(fā)展，論者認(rèn)為，政府法治是實(shí)現(xiàn)法治國(guó)家的核心，并把政府與人民的關(guān)系切換為政府與法律（法律是人民意志和利益的體現(xiàn)）的關(guān)系，提出政府由法律產(chǎn)生、政府由法律控制、政府依法律辦事、政府對(duì)法律負(fù)責(zé)、政府與公民法律地位平等這五個(gè)方面組成了內(nèi)容豐富的“政府法治論”。幾年來(lái)，這一觀點(diǎn)雖未得到更為細(xì)致的論證，但迄今為止我們依然堅(jiān)持這一看法。下面，我們將就政府法治論的一些主要問(wèn)題再做幾點(diǎn)說(shuō)明：

（一）政府法治論的立論基礎(chǔ)

在現(xiàn)代社會(huì)，行政法的一切問(wèn)題都可以從“需要一個(gè)什么樣的政府”推演出來(lái)的。“政府”既是行政權(quán)力的載體，也是行政權(quán)力的運(yùn)用者和責(zé)任的承擔(dān)者，更是社會(huì)公共利益的維護(hù)者和代表者，因此，它是研究行政法理論基礎(chǔ)問(wèn)題的重要切入點(diǎn)。政府法治論在立論上也是源于對(duì)這一設(shè)問(wèn)的回答。那么，政府法治論的主要思想是在什么樣的觀念預(yù)設(shè)基礎(chǔ)上得出的呢？這就必須對(duì)政府法治論立論基礎(chǔ)的諸多維度進(jìn)行必要的說(shuō)明。

1.人性基礎(chǔ)。對(duì)人性的基本假設(shè)往往是一項(xiàng)法律制度安排或一種法律觀念建立的前提。例如，“絕對(duì)權(quán)力絕對(duì)腐敗”作為西方傳統(tǒng)控權(quán)論的基本觀念實(shí)際上就是以性惡論為預(yù)設(shè)前提的。在政府法治論的視野中，人類社會(huì)需要政府、需要行政權(quán)力是絕對(duì)的，而人類社會(huì)對(duì)政府、對(duì)行政權(quán)力的約束與規(guī)范也是絕對(duì)的。其人性預(yù)設(shè)既非絕對(duì)的惡也非絕對(duì)的善，而是善惡兼具。政府法治論相信人性有善的、能動(dòng)的一面，因而主張通過(guò)一系列的制度安排和機(jī)制設(shè)置引導(dǎo)、激勵(lì)政府從善；同時(shí)，政府法治論也相信人性存在著固有的缺陷，因而主張通過(guò)有效的制度設(shè)計(jì)來(lái)抑制政府作惡?？梢?jiàn)，政府法治論對(duì)人性的預(yù)設(shè)是全面的，其主要思想正是倡導(dǎo)政府抑惡揚(yáng)善。

2.法理基礎(chǔ)?！靶枰粋€(gè)什么樣的政府”在法理層面上就是要回答權(quán)利與權(quán)力之間的關(guān)系。在政府法治論的視野中，權(quán)利相對(duì)于權(quán)力而言具有本位的特征，具體包括三點(diǎn)內(nèi)容：其一，權(quán)力必須以權(quán)利為基礎(chǔ)，即公民權(quán)利是源，國(guó)家權(quán)力是流，所有的權(quán)力都是由公民權(quán)利派生出來(lái)的，所以政府的行政權(quán)力只能來(lái)源于人民的授予。其二，權(quán)力必須以維護(hù)權(quán)利作為其存在的目的，即權(quán)力存在的惟一正當(dāng)性就是全力保障公民的權(quán)利，所以政府的行政權(quán)力必須用來(lái)為人民服務(wù)。其三，權(quán)力的行使必須以權(quán)利為邊界，即權(quán)力的運(yùn)用以不侵犯公民的權(quán)利為最低限度，所以政府的行政權(quán)力必須嚴(yán)格依法行使，一旦逾越既定邊界侵犯公民權(quán)利就必須承擔(dān)責(zé)任。通過(guò)這三種關(guān)系的層層推演，權(quán)利與權(quán)力之間大體上能夠達(dá)致平等化的狀態(tài)。

3.憲政基礎(chǔ)。雖然迄今為止人們對(duì)憲政內(nèi)涵的理解依然莫衷一是，但憲政的核心精神-制約公共權(quán)力、保障公民權(quán)利卻已經(jīng)成為人們的共識(shí)。政府法治論的核心思想也是建立在對(duì)憲政精神的深刻理解和運(yùn)用之上的。對(duì)公共權(quán)力的制約集中體現(xiàn)在權(quán)力的來(lái)源、行使及事后責(zé)任的承擔(dān)上；而對(duì)公民權(quán)利的保障除了體現(xiàn)在規(guī)范行政權(quán)力上以外，還集中表現(xiàn)在激發(fā)行政權(quán)力的積極、能動(dòng)運(yùn)用上。以民主型政府、有限型政府、治理型政府、責(zé)任型政府和平權(quán)型政府為內(nèi)容的政府法治論不僅關(guān)注政府不應(yīng)當(dāng)做什么，而且還關(guān)注政府應(yīng)當(dāng)做什么，甚至還關(guān)注于政府必須做什么?？梢?jiàn)，政府法治論是對(duì)憲政精神的極好注解，以政府法治論為指導(dǎo)的行政法制度建設(shè)必然會(huì)大大推進(jìn)中國(guó)憲政的實(shí)施。

（二）政府法治論的主要思想

政府法治論將政府的活動(dòng)視為一個(gè)完整的過(guò)程，并在每一個(gè)具體環(huán)節(jié)分別提出了不同的法律要求，從而使政府的權(quán)力處于全方位的法律監(jiān)控之下，符合行政法理論基礎(chǔ)整體性、全面性特點(diǎn)。

1.民主型政府。民主型政府意味著政府權(quán)力的合法性與正當(dāng)性，是對(duì)政府權(quán)力來(lái)源的闡述。民主型政府是憲法“人民主權(quán)”理念的忠實(shí)體現(xiàn)：權(quán)力和屬于國(guó)家權(quán)力之一的行政權(quán)，都是人民為了一定的目的而從基本人權(quán)中派生出來(lái)的一種權(quán)力。因此，行政權(quán)只可能來(lái)源于人民以法律為形式的授予。除此以外，任何所謂的行政權(quán)力都不具備合法性基礎(chǔ)。民主型政府是政府法治論的第一要素，離開(kāi)了法律的授權(quán)，行政法治的其他問(wèn)題都無(wú)從談起。

2.有限型政府。有限型政府意味著政府權(quán)力的行使邊界，是對(duì)政府權(quán)力實(shí)際運(yùn)行的闡述。人性的固有弱點(diǎn)和權(quán)力的自我擴(kuò)張性使得權(quán)力的濫用成為人類社會(huì)所面臨的普遍問(wèn)題。而行政權(quán)力發(fā)生作用的廣度和強(qiáng)度又是其他國(guó)家權(quán)力所無(wú)法企及的，原因在于，“行政權(quán)力的運(yùn)動(dòng)是自上而下的放射狀結(jié)構(gòu)，且每經(jīng)過(guò)一層中介，其放射都要擴(kuò)大一定的范圍；而各級(jí)權(quán)力行使者又常常產(chǎn)生擴(kuò)大權(quán)力的本能沖動(dòng)，這就使行政權(quán)力具有一種無(wú)限延伸的動(dòng)力?！盵22]因此，當(dāng)法律授予政府權(quán)力以后，還必須對(duì)其實(shí)施必要的限制。否則，行政權(quán)力的膨脹必然導(dǎo)致其違背法律授權(quán)的初衷而危害人民。有限型政府體現(xiàn)了法治國(guó)家“法律高于行政”的基本理念，是政府法治論的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。缺乏法律控制的行政權(quán)力如同脫韁的野馬一樣橫沖直撞，法治也終將蕩然無(wú)存。

3.治理型政府。治理型政府意味著政府權(quán)力的使命，是對(duì)政府現(xiàn)實(shí)功能的闡述。法律之下的政府絕不僅僅是一個(gè)消極無(wú)為的政府，相反地，現(xiàn)代社會(huì)公共事務(wù)的復(fù)雜性和民眾利益需求的多樣性都決定了政府必須在法律的范圍內(nèi)積極地有所作為。然而，作為一個(gè)有限政府，有所作為又不能簡(jiǎn)單地等同于無(wú)所不能，因?yàn)闊o(wú)所不能的政府只能是一個(gè)統(tǒng)治型的政府?，F(xiàn)代行政法治需要的是一個(gè)崇尚服務(wù)理念并戮力踐行的政府，“最好服務(wù)、最高效率”應(yīng)當(dāng)成為治理型政府的目標(biāo)。倡導(dǎo)政府積極施政直至走向善治是政府法治論的一大特點(diǎn)，它適應(yīng)了全球范圍內(nèi)正在興起的公共行政改革的需要，體現(xiàn)了行政法理論基礎(chǔ)所應(yīng)當(dāng)具備的開(kāi)放性與前瞻性。

4.責(zé)任型政府。責(zé)任型政府意味著政府對(duì)權(quán)力行使的后果負(fù)責(zé)，是對(duì)政府權(quán)力運(yùn)用結(jié)果的闡述?，F(xiàn)代民主政治是典型的責(zé)任政治，有權(quán)力必有責(zé)任幾成定律。權(quán)力與責(zé)任如影隨形，權(quán)利與救濟(jì)相伴而生-這是法治國(guó)家的真實(shí)圖景，也是民主與專制的分水領(lǐng)。既然政府是依據(jù)法律的授權(quán)而行使國(guó)家權(quán)力，那么這同時(shí)也就意味著政府必須忠誠(chéng)地履行法律所賦予的職責(zé)，維護(hù)人民的利益和社會(huì)的公共秩序。責(zé)任型政府是政府法治論的落腳點(diǎn)，也是檢驗(yàn)“主權(quán)在民”的標(biāo)尺。離開(kāi)責(zé)任的承擔(dān)，政府的行政權(quán)力就會(huì)變得肆無(wú)忌憚，法治亦難以為繼。

5.平權(quán)型政府。平權(quán)型政府意味著政府與公民關(guān)系的重新定位，是對(duì)政府終極目標(biāo)的闡述。平權(quán)型政府表明政府所孜孜奮斗的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)其與公民關(guān)系的最大和諧，具體表現(xiàn)為公共利益與個(gè)人利益之間由緊張對(duì)峙走向良性互動(dòng)，政府與公民之間由猜疑對(duì)抗走向信任合作。既然我們的政府是人民的政府，那么它就應(yīng)當(dāng)不斷地改變自身的行為方式，尤其是注意增加非權(quán)力手段及富有彈性的管理手段的使用比例，通過(guò)提高服務(wù)質(zhì)量、吸收人民參與、加強(qiáng)與人民溝通來(lái)贏得人民的尊重和信賴。如此以來(lái)，政府才能取信于民，進(jìn)而得到人民的擁護(hù)與合作。因此，平權(quán)型政府是政府法治論的終點(diǎn)，它反映了現(xiàn)代行政法的根本價(jià)值在于實(shí)現(xiàn)政府與公民關(guān)系的平等化，而行政法一切制度安排和機(jī)制設(shè)置的出發(fā)點(diǎn)也正在于此。

政府法治論正是通過(guò)以上五個(gè)方面的內(nèi)容系統(tǒng)地回答了“需要一個(gè)什么樣的政府”的追問(wèn)，從而全面地揭示了現(xiàn)代社會(huì)政府與人民之間的關(guān)系。同時(shí)，政府法治論通過(guò)動(dòng)態(tài)地考察行政與法的關(guān)系，完整地闡釋了行政活動(dòng)中行政權(quán)的授予、運(yùn)用、控制、使命、責(zé)任及發(fā)展趨勢(shì)等一系列重要環(huán)節(jié)，從而為建立科學(xué)的行政法學(xué)理論體系創(chuàng)造了基本條件。

（三）政府法治論的實(shí)證基礎(chǔ)

我們之所以堅(jiān)持要以政府法治論作為我國(guó)行政法的理論基礎(chǔ)，其中的一個(gè)主要原因就是這一觀點(diǎn)貼近于中國(guó)的現(xiàn)實(shí)生活，比較符合當(dāng)下中國(guó)的國(guó)情，能夠?qū)χ袊?guó)行政法的制度建設(shè)起到應(yīng)有的指導(dǎo)作用。

1.我國(guó)加入世界貿(mào)易組織已逾兩年，對(duì)外開(kāi)放進(jìn)入了一個(gè)全新的階段，中國(guó)已經(jīng)在更大的范圍和更深的程度上參與國(guó)際合作與競(jìng)爭(zhēng)。當(dāng)下中國(guó)社會(huì)的普遍共識(shí)是：世界貿(mào)易組織規(guī)則的主要約束對(duì)象是中國(guó)各級(jí)政府，規(guī)范政府行為將是中國(guó)入世后必須堅(jiān)持的最大持久戰(zhàn)。兩年來(lái)，按照WTO規(guī)則的要求，中國(guó)政府進(jìn)行了大幅度的行政改革，諸如清理中央政府的法規(guī)、地方政府及各部委的規(guī)章以及各類行政規(guī)范性文件，削減行政審批項(xiàng)目，實(shí)行行政公共信息公開(kāi)，等等。凡此種種，無(wú)不表明：將政府的權(quán)力納入法治的軌道，過(guò)去是、現(xiàn)在是、將來(lái)仍然是我國(guó)行政法的根本旨趣所在。而入世將促使中國(guó)政府更快地轉(zhuǎn)變?yōu)楦叨让裰鞯姆ㄖ握?。因此，政府法治論能夠適應(yīng)入世的需要。

2.從中國(guó)的歷史及現(xiàn)實(shí)國(guó)情來(lái)看，行政權(quán)高度膨脹、行政腐敗日趨嚴(yán)重一直都是世人關(guān)注的焦點(diǎn)，嚴(yán)格控制行政權(quán)的行使、嚴(yán)厲打擊行政腐敗已經(jīng)成為社會(huì)的強(qiáng)勢(shì)話語(yǔ)。然而，對(duì)于處在社會(huì)急速轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)而言，任何情緒化甚至極度非理性化的言行都是不適當(dāng)?shù)摹５览砗芎?jiǎn)單，中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和法治建設(shè)道路都有賴于政府的推動(dòng)，盡管政府本身就是首當(dāng)其沖的改革對(duì)象。也許這正是中國(guó)走向現(xiàn)代化之路所面臨的兩難?？梢?jiàn)，中國(guó)社會(huì)所急迫需要的絕不是一個(gè)消極無(wú)能的政府，相反地，一個(gè)憲政框架下的有能的政府、積極有為的政府則是社會(huì)所更加期待的。政府法治論通過(guò)對(duì)政府權(quán)力來(lái)源及運(yùn)行的合法性、正當(dāng)性追問(wèn)，突出了政府在法律之下的根本政治理念，從而為“政府再造”奠定了良好的基礎(chǔ)。

3.政府法治論與時(shí)下居國(guó)家意識(shí)形態(tài)主導(dǎo)地位的“三個(gè)代表”重要思想是相吻合的。我們的政府既然是由民意代表機(jī)關(guān)產(chǎn)生并由納稅人所貢獻(xiàn)的財(cái)富供養(yǎng)的，那么作為人民的政府理所當(dāng)然應(yīng)忠實(shí)地代表人民的利益、為人民服務(wù)，自覺(jué)地做到“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”。這種要求體現(xiàn)在行政法上就是政府應(yīng)當(dāng)不斷地轉(zhuǎn)變職能，弱化強(qiáng)權(quán)力手段的使用，盡量多采取一些柔性的管理方式。而政府法治論通過(guò)對(duì)形式法治與實(shí)質(zhì)法治、消極法治與積極法治的靈活闡釋保持了其內(nèi)在的固有張力，因而能夠順應(yīng)行政合同、行政指導(dǎo)、行政救助等新型行政方式大量涌現(xiàn)的需要。

（四）政府法治論的努力方向

毋庸置疑，作為一種學(xué)術(shù)觀點(diǎn)，政府法治論尚處在提出和初步論證階段，與比較成熟的平衡論、控權(quán)論、公共利益本位論相比還有很大距離。很顯然，要想使政府法治論發(fā)展成為一種有更大影響力的學(xué)說(shuō)，還需要不斷地進(jìn)行補(bǔ)充、修正和更新。在這一過(guò)程中，充足的時(shí)間和人力都是不可或缺的。我們認(rèn)為，在今后的研究中，政府法治論者需要著重在以下幾個(gè)方面進(jìn)行努力：（1）深入研究并吸收其他學(xué)說(shuō)的思想精華，進(jìn)一步提煉自身的理論內(nèi)涵和方法論，營(yíng)造自身的理論特色；（2）全面建構(gòu)政府法治論的思想體系，并以此為視角對(duì)行政法的一系列問(wèn)題做出明確回答；（3）努力走向?qū)嵶C，夯實(shí)政府法治論的實(shí)證基礎(chǔ)。如果這些問(wèn)題都能夠得到比較圓滿地解決，那么我們就有理由相信，政府法治論也將成為一種較為成熟的學(xué)說(shuō)。

（作者單位：蘇州大學(xué)法學(xué)院）

章志遠(yuǎn)，蘇州大學(xué)法學(xué)院講師、法學(xué)博士。

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[1]該文載《中國(guó)法學(xué)》1993年第1期。

[2]參見(jiàn)鄭賢君：《對(duì)行政法理論基礎(chǔ)問(wèn)題討論的評(píng)價(jià)》，載《首都師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（社科版）1999年第6期。

[3]參見(jiàn)詹福滿：《當(dāng)代中國(guó)行政法問(wèn)題研究》，中國(guó)方正出版社2001年版，第25頁(yè)以下。

[4]楊解君教授早在1996年就曾尖銳地指出了行政法理論基礎(chǔ)研究中的諸多欠缺，如有淺述而無(wú)深論、觀點(diǎn)雖多卻少爭(zhēng)辯與反駁、理論思考過(guò)于簡(jiǎn)單和絕對(duì)化等。參見(jiàn)其著：《關(guān)于行政法理論基礎(chǔ)若干觀點(diǎn)的評(píng)析》，載《中國(guó)法學(xué)》1996年第3期?，F(xiàn)在看來(lái)，這些問(wèn)題都還不同程度地存在于學(xué)者們的研究之中。

[5]張尚鷟主編：《走出低谷的中國(guó)行政法學(xué)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1991年版，第9頁(yè)。

[6]羅豪才主編：《現(xiàn)代行政法的平衡理論》，北京大學(xué)出版社1997年版，“關(guān)于現(xiàn)代行政法理論基礎(chǔ)的研究”（代序），第1頁(yè)。

[7]張文顯：《法哲學(xué)范疇研究》（修訂版），中國(guó)政法大學(xué)出版社2001年版，第1頁(yè)。

[8]參見(jiàn)羅豪才主編：《行政法學(xué)》（新編本），北京大學(xué)出版社1996年版，“目錄”。

[9]參見(jiàn)羅豪才主編：《行政法學(xué)》（新編本），北京大學(xué)出版社1996年版，第46—47頁(yè)；羅豪才主編：《行政法學(xué)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1996年版，第48—50頁(yè)。

[10]王連昌主編：《行政法學(xué)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1994年版，第22頁(yè)。

[11]孫笑俠：《法律對(duì)行政的控制》，山東人民出版社1999年版，第46、149頁(yè)。

[12]葉必豐：《行政法的人文精神》，湖北人民出版社1999年版，第80頁(yè)以下。

[13]羅豪才教授為宋功德《行政法哲學(xué)》一書(shū)所做的序言，第3頁(yè)。

[14]參見(jiàn)周佑勇：《關(guān)于行政法的哲學(xué)思考》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2000年第3期。

[15]該書(shū)由北京大學(xué)出版社于1999年出版。

[16]該書(shū)由法律出版社于2000年出版。

[17]該書(shū)由中國(guó)政法大學(xué)出版社于2002年出版。

[18]前引孫笑俠書(shū)，第35頁(yè)。

[19]參見(jiàn)蘇力：《法治及其本土資源》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1996年版，“自序”。

[20]前引沈巋書(shū)，第6頁(yè)。最高人民法院副院長(zhǎng)江必新先生也認(rèn)為，沒(méi)有一成不變、放之四海而皆準(zhǔn)、通貫古今而不易的行政法理論基礎(chǔ)。實(shí)踐是發(fā)展的，理論體系應(yīng)當(dāng)是開(kāi)放的；實(shí)踐是豐富多彩的，而理論也應(yīng)該是多元的。特別是中國(guó)正處在一個(gè)改革和轉(zhuǎn)型時(shí)期，實(shí)存的行政法律規(guī)范本身比較復(fù)雜，其理論基礎(chǔ)很難用一、兩個(gè)模式加以概括。參見(jiàn)江必新等：《關(guān)于行政法的理論基礎(chǔ)的對(duì)話》，載夏勇編：《公法》（第二卷），法律出版社2000年版，第369頁(yè)以下。

[21]參見(jiàn)楊海坤：《中國(guó)行政法基本理論》，南京大學(xué)出版社1992年版，第三章。

[22]張國(guó)慶主編：《行政管理學(xué)概論》，北京大學(xué)出版社1990年版，第227頁(yè)。