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民法典關(guān)于土地征收的政策范文第1篇

關(guān)鍵詞：國(guó)家財(cái)產(chǎn)國(guó)家所有權(quán)公權(quán)私權(quán)物權(quán)法

中國(guó)社會(huì)的和諧，必須建立于各種利益沖突的平衡基礎(chǔ)之上，其中，各種財(cái)產(chǎn)利益的平衡，是建立和諧社會(huì)最重要的基本條件。物權(quán)法的重要任務(wù)，就是要在憲法原則的指導(dǎo)之下，確認(rèn)和保護(hù)民事領(lǐng)域中的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利，通過(guò)建立一整套有關(guān)所有權(quán)和其他物權(quán)的確認(rèn)和保護(hù)的具體規(guī)則，使民事主體的合法財(cái)產(chǎn)能夠獲得法律上的穩(wěn)定和安全，使財(cái)產(chǎn)的交易安全能夠獲得保障，從而促進(jìn)中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的協(xié)調(diào)、鞏固和發(fā)展。為此，正在起草的物權(quán)法（草案）實(shí)行了對(duì)各種財(cái)產(chǎn)平等保護(hù)的原則。但是，這一原則受到某種尖銳的批評(píng)。有人認(rèn)為，這一原則違反了我國(guó)憲法的基本原則，其基本論據(jù)和思路是：我國(guó)憲法第12條和民法通則第74條均規(guī)定了“國(guó)家財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯”，而物權(quán)法草案“刪除”了這一規(guī)定，主張對(duì)國(guó)家、集體和個(gè)人財(cái)產(chǎn)實(shí)行同等保護(hù)，由此否定和破壞了我國(guó)“以公有制為主體”的基本經(jīng)濟(jì)制度，妄圖“走資本主義道路”。

“國(guó)家財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯”應(yīng)否寫入物權(quán)法并作為其基本原則？國(guó)家財(cái)產(chǎn)與集體財(cái)產(chǎn)及個(gè)人財(cái)產(chǎn)在物權(quán)法上是否具有平等地位？對(duì)這些問(wèn)題的回答，直接關(guān)涉到對(duì)物權(quán)法乃至民法的基本性質(zhì)的認(rèn)識(shí)。

一、國(guó)家財(cái)產(chǎn)及國(guó)家所有權(quán)的性質(zhì)及其法律特征

（一）國(guó)家財(cái)產(chǎn)的含義及其存在形態(tài)

首先必須明確“國(guó)家財(cái)產(chǎn)”、“全民所有的財(cái)產(chǎn)”以及“國(guó)家所有權(quán)”幾個(gè)概念及其相互關(guān)系。

國(guó)家財(cái)產(chǎn)即全民所有的財(cái)產(chǎn)，國(guó)家所有權(quán)即國(guó)家對(duì)于動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)享有的直接支配權(quán)利。在此，“全民所有”的財(cái)產(chǎn)不等同于“國(guó)家所有權(quán)”。所謂“全民所有”，是一個(gè)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)上的概念，用來(lái)描述一種公有制的高級(jí)形態(tài)（集體所有為低級(jí)形態(tài)），但全民所有的財(cái)產(chǎn)包括國(guó)家直接享有的一切財(cái)產(chǎn)權(quán)利（包括所有權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、股權(quán)等等），國(guó)家所有權(quán)僅為其中的一種。物權(quán)法僅對(duì)所有權(quán)及其他物權(quán)進(jìn)行規(guī)定，并不涉及物權(quán)之外的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，所以，物權(quán)法中所指的“國(guó)家財(cái)產(chǎn)”，僅是國(guó)家財(cái)產(chǎn)中的一部分，即國(guó)家享有所有權(quán)或者其他物權(quán)的財(cái)產(chǎn)。

國(guó)家財(cái)產(chǎn)可分為國(guó)家專屬財(cái)產(chǎn)與國(guó)家非專屬財(cái)產(chǎn)，前者指其所有權(quán)只能由國(guó)家享有的財(cái)產(chǎn)，包括國(guó)家對(duì)城鎮(zhèn)土地、河流、礦藏、海域、軍事設(shè)施等享有的所有權(quán)；后者指其所有權(quán)亦可為國(guó)家之外的主體所享有的動(dòng)產(chǎn)或者不動(dòng)產(chǎn)。

更為重要的是，國(guó)家財(cái)產(chǎn)還可分為進(jìn)入民事生活領(lǐng)域的財(cái)產(chǎn)與不能進(jìn)入或者尚未進(jìn)入民事生活領(lǐng)域的財(cái)產(chǎn)。所謂“進(jìn)入民事生活領(lǐng)域”，是指國(guó)家通過(guò)投資、撥款或者其他任何方式將其享有的所有權(quán)或者其他財(cái)產(chǎn)權(quán)利授予或者出讓給國(guó)家之外的第三人所涉及的財(cái)產(chǎn)。其中最為重要的，是國(guó)家通過(guò)投資設(shè)立國(guó)有獨(dú)資企業(yè)或者與他人共同投資設(shè)立公司的行為，將其貨幣或者其他資產(chǎn)的所有權(quán)以注冊(cè)資金的方式轉(zhuǎn)讓給國(guó)有企業(yè)或者其他企業(yè)，國(guó)家通過(guò)喪失其對(duì)財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)而獲得其投資人權(quán)益（即股權(quán)）。此時(shí)，國(guó)家投資所涉及的國(guó)家財(cái)產(chǎn)，即屬進(jìn)入民事領(lǐng)域的財(cái)產(chǎn)。此外，國(guó)家通過(guò)行政撥款或者其他方式交給國(guó)家機(jī)關(guān)或者事業(yè)單位的資產(chǎn)，除公有物(為公眾服務(wù)的目的而由政府機(jī)構(gòu)使用的物，如政府機(jī)關(guān)的建筑物、軍事設(shè)施等)，以及公用物（為一般公眾所使用的物，如公共道路、橋梁、公園等）之外，即被視為這些“公法人”的財(cái)產(chǎn)，為其進(jìn)行民事活動(dòng)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

在此，有以下三個(gè)誤區(qū)需要澄清：

1.“全民所有的財(cái)產(chǎn)是全體人民共同享有所有權(quán)的財(cái)產(chǎn)”?！叭袼小迸c“全民共有”不同，前者是所有制意義上的概念，后者是法律意義上的概念。全民所有的財(cái)產(chǎn)，其所有人只有一個(gè)，即國(guó)家。此為物權(quán)法知識(shí)的ABC。因此，認(rèn)為代表國(guó)家進(jìn)行國(guó)家行政管理的政府無(wú)權(quán)處分國(guó)有資產(chǎn)的觀點(diǎn)，是錯(cuò)誤的。

2.“全民所有的財(cái)產(chǎn)為公有制財(cái)產(chǎn)，永遠(yuǎn)只能屬于全民所有，不能轉(zhuǎn)讓給個(gè)人，否則，公有制就變成了私有制”。在此，“全民所有制”所描述的是一種生產(chǎn)資料全民所有的基本經(jīng)濟(jì)制度，并非具體財(cái)產(chǎn)歸屬之一成不變的狀態(tài)。在商品經(jīng)濟(jì)條件下，如果國(guó)家財(cái)產(chǎn)完全不進(jìn)入交換領(lǐng)域，則其無(wú)法實(shí)現(xiàn)任何保值、增值，公有制所擔(dān)負(fù)的經(jīng)濟(jì)職能將無(wú)從實(shí)現(xiàn)。前述觀點(diǎn)根本不懂得國(guó)家財(cái)產(chǎn)存在的根本意義和運(yùn)用的基本手段。

3.“國(guó)有企業(yè)的財(cái)產(chǎn)是國(guó)家享有所有權(quán)的財(cái)產(chǎn)”。民法上的企業(yè)法人制度，要求法人組織必須具備獨(dú)立財(cái)產(chǎn)，而國(guó)有企業(yè)要獲得民事權(quán)利主體資格，就必須擁有其財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)，否則，國(guó)有企業(yè)無(wú)法成為獨(dú)立的權(quán)利義務(wù)載體，無(wú)法參與商品交換活動(dòng)。因此，國(guó)家在投資設(shè)立國(guó)有企業(yè)時(shí)，即喪失其對(duì)投資財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)，同時(shí)取得其投資人權(quán)利。對(duì)此，盡管物權(quán)立法中存在極大爭(zhēng)議，物權(quán)法草案也尚未明確承認(rèn)企業(yè)法人的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，但如果承認(rèn)國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)的財(cái)產(chǎn)享有所有權(quán)，則等同于承認(rèn)任何公司的股東對(duì)公司的財(cái)產(chǎn)均享有所有權(quán)，其錯(cuò)誤性顯而易見(jiàn)。因此，將國(guó)有企業(yè)的財(cái)產(chǎn)認(rèn)定為國(guó)家財(cái)產(chǎn)的觀點(diǎn)，是錯(cuò)誤的。國(guó)有企業(yè)的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)應(yīng)歸屬于國(guó)有企業(yè)法人，國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)享有的股權(quán)，才是國(guó)家財(cái)產(chǎn)。

如上所述，國(guó)家財(cái)產(chǎn)一旦進(jìn)入民事領(lǐng)域，則轉(zhuǎn)化為國(guó)有企業(yè)等民事主體的財(cái)產(chǎn)，國(guó)家喪失其所有權(quán)，該部分財(cái)產(chǎn)本身在法律上即不再成為國(guó)家財(cái)產(chǎn)，也不再代表國(guó)家利益或者公共利益，而被視為一種私的利益。

（二）國(guó)家所有權(quán)的性質(zhì)

法律部門的劃分有其特有的歷史沿革和科學(xué)依據(jù)。根據(jù)法律主要保護(hù)公權(quán)還是私權(quán)、法律關(guān)系是否為公權(quán)力所約束以及法律關(guān)系主體是否表現(xiàn)其作為公權(quán)力代表的身份為依據(jù)，法律被分為公法與私法。依據(jù)歷史傳統(tǒng)，用于主要調(diào)整民事生活領(lǐng)域的民法，屬于私法。而權(quán)利的性質(zhì)也因其所依據(jù)創(chuàng)設(shè)的法律（公法或者私法）不同以及表現(xiàn)的利益性質(zhì)不同（公的利益或者私的利益）而被分為“公權(quán)”與“私權(quán)”。民事權(quán)利屬于私權(quán)。

誠(chéng)然，公權(quán)與私權(quán)的界分仍為學(xué)界存疑的基本問(wèn)題之一，但依據(jù)主流學(xué)說(shuō)（法律根據(jù)說(shuō)），“凡根據(jù)公法規(guī)定的權(quán)利為公權(quán)，凡根據(jù)私法規(guī)定的權(quán)利為私權(quán)”。[1]換言之，公權(quán)與私權(quán)的界分標(biāo)志之一，為權(quán)利創(chuàng)設(shè)所直接依據(jù)的法律的性質(zhì)，雖然此一問(wèn)題又關(guān)涉公法與私法的分界爭(zhēng)議，但其大致界限仍然是可以判明的。與此同時(shí)，另一種學(xué)說(shuō)即“利益說(shuō)”則認(rèn)為，凡關(guān)涉私人利益者為私權(quán)，關(guān)涉公共利益者則為公權(quán)。

很顯然，公權(quán)與私權(quán)的劃分，與權(quán)利本身的內(nèi)容（是否為財(cái)產(chǎn)權(quán)利）是毫無(wú)關(guān)系的，關(guān)鍵在于其權(quán)利創(chuàng)設(shè)所依據(jù)的法律性質(zhì)以及其表現(xiàn)的利益性質(zhì)如何。

國(guó)家所有權(quán)的性質(zhì)如何？其究竟為公權(quán)亦或私權(quán)？

1.權(quán)利創(chuàng)設(shè)之依據(jù)

國(guó)家所有權(quán)中，首先包含國(guó)家專屬財(cái)產(chǎn)所有權(quán)。可以發(fā)現(xiàn)，在我國(guó)，這些權(quán)利是由憲法直接創(chuàng)設(shè)的。我國(guó)憲法第10條規(guī)定：“城市土地屬于國(guó)家所有?！钡?條第1款規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬國(guó)家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外?！币郎狭幸?guī)定，國(guó)家對(duì)于城市土地和其它自然資源的所有權(quán)系直接依據(jù)憲法（公法）取得，亦即憲法規(guī)定本身，即使國(guó)家直接成為上述財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)，無(wú)需其他任何法律加以確定或者承認(rèn)。由此可見(jiàn)，前述國(guó)家財(cái)產(chǎn)所有權(quán)性質(zhì)上應(yīng)屬公權(quán)而非私權(quán)。據(jù)此，那種批評(píng)物權(quán)法草案有關(guān)國(guó)有土地及其他自然資源之國(guó)家所有權(quán)的規(guī)定純系毫無(wú)意義地重復(fù)憲法規(guī)定的意見(jiàn)，是有道理的。事實(shí)就是，物權(quán)法并非前述國(guó)家財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的創(chuàng)設(shè)依據(jù)。

2.權(quán)利所表現(xiàn)利益之性質(zhì)

除土地及其他自然資源等重要財(cái)產(chǎn)之外，其他尚有未被憲法所規(guī)定的國(guó)家所有的財(cái)產(chǎn)，包括公有物和公用物等。這些財(cái)產(chǎn)由憲法之外的其他法律予以具體規(guī)定。但是，無(wú)論公有物或者公用物由民法或其他法律加以規(guī)定，因其權(quán)利所涉并非個(gè)人利益而系社會(huì)公共利益，其權(quán)利具有與一般私權(quán)完全不同的目的和性質(zhì)。故依照公權(quán)與私權(quán)劃分的另一種學(xué)說(shuō)即“利益說(shuō)”，此等所有權(quán)仍應(yīng)定性為公權(quán)而非私權(quán)。

由上可見(jiàn)，所謂國(guó)家財(cái)產(chǎn)應(yīng)分為公法領(lǐng)域的財(cái)產(chǎn)與私法領(lǐng)域的財(cái)產(chǎn)兩部分。凡國(guó)家享有所有權(quán)的財(cái)產(chǎn)，因其處于國(guó)家之靜態(tài)支配狀態(tài)或者處于公法關(guān)系之領(lǐng)域，其所有權(quán)不能進(jìn)入或者尚未進(jìn)入民事流轉(zhuǎn)，故其權(quán)利性質(zhì)應(yīng)屬公權(quán)。凡進(jìn)入民事領(lǐng)域即私法領(lǐng)域的財(cái)產(chǎn)，即成為政府機(jī)關(guān)等公法人或者國(guó)有企業(yè)及其他企業(yè)法人等私法人的財(cái)產(chǎn)，由經(jīng)濟(jì)學(xué)或者所有制的角度觀之，這些財(cái)產(chǎn)不妨稱為“國(guó)有資產(chǎn)”，但從民法的角度觀之，這些財(cái)產(chǎn)為民事主體享有所有權(quán)的財(cái)產(chǎn)，非為“國(guó)家所有”的財(cái)產(chǎn)。國(guó)家機(jī)關(guān)在運(yùn)用這些財(cái)產(chǎn)參加民事活動(dòng)時(shí)，不得依據(jù)其公權(quán)力載體的身份，只能依據(jù)其私法上主體的身份；而國(guó)有企業(yè)本身即非為公權(quán)力的載體，故其財(cái)產(chǎn)更不能代表社會(huì)公共利益。

（三）國(guó)家所有權(quán)的特征

國(guó)家所有權(quán)的公權(quán)性質(zhì)，亦可通過(guò)分析其權(quán)利特征加以說(shuō)明。

國(guó)家享有所有權(quán)的財(cái)產(chǎn)因其關(guān)涉公共利益，故因之而發(fā)生的法律關(guān)系應(yīng)屬公法調(diào)整。就其所有權(quán)的特性而言，可以發(fā)現(xiàn)：

1.國(guó)家專屬財(cái)產(chǎn)所有權(quán)不具民事上的可讓與性。

2.國(guó)家所有的財(cái)產(chǎn)不得被強(qiáng)制執(zhí)行。例如，公有物以及公用物一律不得被納入破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)。

3.國(guó)家所有權(quán)原則上不適用物權(quán)法的具體規(guī)則。例如，國(guó)家所有的土地等不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)不適用物權(quán)變動(dòng)的公示規(guī)則；國(guó)家所有權(quán)不適用共有、善意取得、取得時(shí)效以及占有保護(hù)規(guī)則，等等。

4.國(guó)家所有權(quán)與私人所有權(quán)不處于同一法律關(guān)系領(lǐng)域（一為公法領(lǐng)域，一為私法領(lǐng)域），故其相互之間不可能居于完全平等的相互地位。其表現(xiàn)為，國(guó)家所有權(quán)是社會(huì)公共利益或者國(guó)家利益的載體，此種利益當(dāng)然高于私人利益。據(jù)此，國(guó)家基于公共利益的需要，得強(qiáng)行將他人之所有權(quán)變?yōu)閲?guó)家所有權(quán)（如征收集體所有的土地或者私人財(cái)產(chǎn)），或者基于國(guó)有土地所有權(quán)的行使需要而強(qiáng)制消滅他人之所有權(quán)(如強(qiáng)行拆遷私人房屋），或者基于公有物使用的需要而限制他人所有權(quán)的行使，即使他人之權(quán)利的行使完全符合通常的準(zhǔn)則（如基于軍事設(shè)施使用的需要，限制其周邊的居民以正常的方式使用土地或者建筑物）。

很顯然，如果將國(guó)家所有權(quán)定性為“私權(quán)之一種”，則其在權(quán)利設(shè)定變動(dòng)以及權(quán)利行使等諸方面即應(yīng)與私人所有權(quán)適用相同的法律準(zhǔn)則，但整部物權(quán)法所規(guī)定的有關(guān)物權(quán)設(shè)定變動(dòng)以及物權(quán)行使的基本規(guī)則，幾乎均不適用于國(guó)家所有權(quán)，此足以表明國(guó)家所有權(quán)應(yīng)屬公權(quán)無(wú)疑。

二、物權(quán)法與國(guó)家所有權(quán)

（一）物權(quán)法應(yīng)否規(guī)定國(guó)家所有權(quán)

如前所述，公法與私法的劃分為法律部門設(shè)置的基本方法。依照一種并不絕對(duì)的劃分界限，公的利益主要由公法保護(hù)，私的利益主要由私法保護(hù)；公法的任務(wù)主要是防止個(gè)人對(duì)社會(huì)公共利益或者國(guó)家利益的侵害；私法的任務(wù)，則主要是防止國(guó)家公權(quán)力對(duì)私的利益的侵害。因此，作為私法的物權(quán)法，應(yīng)當(dāng)對(duì)民事生活領(lǐng)域的財(cái)產(chǎn)權(quán)利（物權(quán)）之得失變更及其法律保護(hù)做出規(guī)定，但不可能也不應(yīng)該擔(dān)負(fù)對(duì)一切財(cái)產(chǎn)利益的保護(hù)任務(wù)。公的利益或者國(guó)家利益，主要由憲法、行政法、經(jīng)濟(jì)法等公法加以規(guī)定和保護(hù)。據(jù)此，國(guó)家基本經(jīng)濟(jì)制度以及國(guó)家所有權(quán)的法律確認(rèn)，應(yīng)由憲法規(guī)定；國(guó)有資產(chǎn)的行政管理和保護(hù)，應(yīng)當(dāng)由行政法律、法規(guī)以及經(jīng)濟(jì)法規(guī)予以規(guī)定。簡(jiǎn)言之，物權(quán)法應(yīng)主要確認(rèn)和保護(hù)私的利益。

但是，公法與私法的劃分從來(lái)都僅具相對(duì)性，亦即公法與私法、公權(quán)與私權(quán)的區(qū)分，只是對(duì)某類法律或者法律關(guān)系以及權(quán)利之基本屬性的揭示，“在公法與私法之間，并不能用刀子把它們精確無(wú)誤地切割開”，[2]即在公法中有可能包括私權(quán)的規(guī)則，在私法中亦不妨包括公權(quán)的規(guī)則。而各國(guó)法律何以“將各個(gè)具體的法律制度或者法律關(guān)系歸屬于這個(gè)法律領(lǐng)域或那個(gè)法律領(lǐng)域”，依據(jù)德國(guó)學(xué)者的觀察，“歷史原因的影響”發(fā)生了重要作用。[3]這就是說(shuō)，各國(guó)的立法政策、立法傳統(tǒng)，均有可能是公法與私法的界限發(fā)生某種程度的模糊。而現(xiàn)代社會(huì)發(fā)生的所謂“公法私法化”（如在憲法或者行政法中更多地規(guī)定私權(quán)規(guī)則）以及“私法公法化”（在民法中更多地注入公權(quán)力的約束和影響），則是此種交叉和模糊因社會(huì)發(fā)展而不斷深化的具體表現(xiàn)。

縱觀大陸法系各國(guó)民法，可以發(fā)現(xiàn)，各國(guó)對(duì)國(guó)家所有權(quán)的規(guī)定模式并不相同：德國(guó)民法及其強(qiáng)調(diào)其民法的私法性質(zhì)，未對(duì)公有物或者公用物作出規(guī)定，亦未對(duì)國(guó)家強(qiáng)制征收私人財(cái)產(chǎn)做出規(guī)定（此種規(guī)定交由德國(guó)基本法作出[4]）。但包括法國(guó)、比利時(shí)、瑞士、泰國(guó)、伊朗、墨西哥、智利、意大利在內(nèi)的很多大陸法國(guó)家，則普遍在其民法典中對(duì)于公用物或者國(guó)家所有權(quán)作出某些基本規(guī)定乃至具體規(guī)定，不過(guò)，對(duì)于國(guó)家征收私人財(cái)產(chǎn)問(wèn)題做出規(guī)定的，僅只法國(guó)和意大利兩國(guó)的民法典。[5]

為此，考慮到中國(guó)的國(guó)情，在物權(quán)法上可以規(guī)定公有物和公有物以及國(guó)家征收、征用的一般規(guī)則，其中，有關(guān)國(guó)家征收、征用的規(guī)定，應(yīng)從限制公權(quán)力濫用的角度著手。但對(duì)于國(guó)家就土地及其他自然資源的所有權(quán)的創(chuàng)設(shè)，我國(guó)憲法已經(jīng)作了全面、具體的規(guī)定，故物權(quán)法不應(yīng)予以規(guī)定。

需要特別指出的是，無(wú)論公法與私法的界限如何模糊，“民法與私法概念的合二為一”，[6]是一個(gè)不爭(zhēng)的歷史事實(shí)。民法中注入某些公法規(guī)則，并不影響其私法性質(zhì)；物權(quán)法對(duì)于國(guó)家財(cái)產(chǎn)做出某些規(guī)定，也不能據(jù)此認(rèn)定其變成了公法。換言之，如果物權(quán)法不規(guī)定國(guó)家所有權(quán)，只能說(shuō)明民法的私法性質(zhì)被立法者予以強(qiáng)調(diào)，但如其規(guī)定了國(guó)家所有權(quán)，只不過(guò)說(shuō)明了立法者基于其立法政策，在民法中更多地注入了公法的因素，但物權(quán)法對(duì)于國(guó)家所有權(quán)的規(guī)定，并不能表明此種所有權(quán)即當(dāng)然具有私權(quán)的性質(zhì)，更不能表明物權(quán)法的立法原則和立法目的發(fā)生了根本的變化。

（二）物權(quán)法與“國(guó)家財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯”原則

我國(guó)憲法有關(guān)“社會(huì)主義公共財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯”的規(guī)定，毫無(wú)疑問(wèn)表達(dá)了國(guó)家對(duì)公有財(cái)產(chǎn)的側(cè)重保護(hù)，但這一原則，卻不應(yīng)寫進(jìn)物權(quán)法并作為物權(quán)法的基本原則。

作為多元利益結(jié)構(gòu)的社會(huì)中各種利益沖突的平衡器，法律的作用是確認(rèn)不同利益的邊界，協(xié)調(diào)其利益沖突而非加劇其沖突。而公法與私法的劃分，其主要目的有三：

首先，從立法技術(shù)來(lái)看，公權(quán)與私權(quán)具有完全不同的性質(zhì)和特征，公法關(guān)系中，一方（或者雙方）當(dāng)事人系以公權(quán)主體的身份參加，涉及到的是公共利益，其基本特征是主體間存在隸屬關(guān)系；而私法關(guān)系中，雙方當(dāng)事人系以私權(quán)主體（民事主體）身份參加，涉及到的私的利益，其基本特征是主體間地位平等。這種根本差異，決定了公法與私法之完全不同的調(diào)整方法與基本觀念。如果諸法混雜，公私不分，則法律規(guī)則的設(shè)計(jì)和適用，將成一團(tuán)亂麻，難以發(fā)揮法律的規(guī)范作用。

其次，從法律的利益平衡功能來(lái)看，公權(quán)與私權(quán)分別代表了彼此不同且相互對(duì)立的利益。劃分公法與私法，不僅可以正確界定公權(quán)與私權(quán)之準(zhǔn)確范圍，明確其權(quán)限邊界，而且可以確定公權(quán)與私權(quán)有可能發(fā)生沖突與碰撞的臨界點(diǎn)并予以整合，以此防止沖突的發(fā)生以及確定解決沖突的準(zhǔn)據(jù)。

第三，在公權(quán)與私權(quán)之間，公權(quán)以國(guó)家為主體，私權(quán)以個(gè)人為主體；公權(quán)為強(qiáng)者，私權(quán)為弱者。為此，為防私權(quán)遭受公權(quán)之侵犯，須將私的生活（市民社會(huì)）與公的生活（政治國(guó)家）相分離，以民法規(guī)定私人生活的基本準(zhǔn)則，奉行私權(quán)神圣、私法自治之原則，排除國(guó)家公權(quán)力的不當(dāng)介入，以此達(dá)成公的利益與私的利益之間相安無(wú)事、和諧共處的目的。

上述分析表明，公法與私法各有其調(diào)整對(duì)象、調(diào)整方法和價(jià)值追求目標(biāo)。公法重在保護(hù)公的利益，私法重在保護(hù)私的利益。就財(cái)產(chǎn)權(quán)利而言，憲法和其他公法重在保護(hù)國(guó)家財(cái)產(chǎn)權(quán)利，而民法則重在保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)利。兩相分解，兩相配合，兩相抗衡，利益平衡方可獲得。與此相反，如果把國(guó)家財(cái)產(chǎn)的確認(rèn)、管理和保護(hù)作為物權(quán)法的主要內(nèi)容，無(wú)異于讓物權(quán)法代替了憲法、行政法、經(jīng)濟(jì)法等公法的職能。而大量公權(quán)力規(guī)范的進(jìn)入，則會(huì)使物權(quán)法成為公法規(guī)范與私法規(guī)范相互交錯(cuò)混雜的大雜燴，使物權(quán)法乃至民法喪失其排除公權(quán)力非法干預(yù)和介入的特定功能。

質(zhì)言之，法律的原則和基本理念依法律的目的和功能而定，由此產(chǎn)生不同法律部門所遵循的不同基本原則和制度安排方式，如果公法的主要目的是保護(hù)公權(quán)（公的利益），私法的主要目的也是保護(hù)公權(quán)及公的利益；公法的基本原則是“國(guó)家財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯”，私法的基本原則也是“國(guó)家財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯”，那么，私權(quán)即成為公權(quán)的奴仆，公權(quán)與私權(quán)之間的平衡即被打破。如果私法的主要目的是保護(hù)公的利益，其結(jié)果便是私法被公法所吞沒(méi)，由此，私法不復(fù)存在，私權(quán)保護(hù)亦不復(fù)存在。

為此，“國(guó)家財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯”不能作為物權(quán)法的基本原則，物權(quán)法乃至民法的基本原則只能是“私權(quán)神圣不可侵犯”，這一原則和理念的憲法依據(jù)，是我國(guó)憲法第13條關(guān)于“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”的明文規(guī)定以及其他相關(guān)規(guī)定。

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[1]鄭玉波：《民法總則》，臺(tái)灣三民書局1979年第11版，第45頁(yè)。

[2]引自[德]卡爾。拉倫茲：《德國(guó)民法通論》（上冊(cè)），王曉曄等譯，法律出版社2003年版，第7頁(yè)。

[3]參見(jiàn)[德]迪特爾.梅迪庫(kù)斯：《德國(guó)民法總論》，邵建東譯，法律出版社2000年11月版，第13頁(yè)。

[4]參見(jiàn)梁慧星：《中國(guó)民法典草案建議稿附理由：物權(quán)編》，法律出版社2004年12月版，第53頁(yè)。

民法典關(guān)于土地征收的政策范文第2篇

關(guān)鍵詞：物權(quán)法；國(guó)際投資；國(guó)有化；征收

公法和私法是法律的一個(gè)基本分類。在這個(gè)分類中，民法和商法是私法的核心。在大陸法系國(guó)家，物權(quán)法屬于民法典的組成部分，而民法典是只規(guī)范私權(quán)的法典。但依區(qū)別公法與私法的標(biāo)準(zhǔn)之一的“利益說(shuō)”，物權(quán)法不能算是純粹的私法，因?yàn)槲餀?quán)法中多具有一些“公益性的規(guī)范”。①特別是現(xiàn)代物權(quán)法的一個(gè)重要發(fā)展趨勢(shì)是“物權(quán)法的公法化”。這并非說(shuō)物權(quán)法從私法已經(jīng)變?yōu)楣耍钦f(shuō)物權(quán)法中公法的因素逐漸增多。但是從整體上看，物權(quán)法的私法特征仍然沒(méi)有變。這里講的物權(quán)法的公法化主要是指現(xiàn)代社會(huì)對(duì)物權(quán)增加了公法上的限制。它特別集中體現(xiàn)在對(duì)所有權(quán)的行使限制上，其中包括對(duì)財(cái)產(chǎn)實(shí)行國(guó)有化及征收。

國(guó)家是有的。所謂就是對(duì)內(nèi)對(duì)外不受干預(yù)的最高權(quán)力。它最主要體現(xiàn)為屬地管轄權(quán)和屬人管轄權(quán)。其中屬地管轄權(quán)就是對(duì)國(guó)家領(lǐng)域以內(nèi)的一切人、事和物行使最高的、排他的管轄權(quán)。這種管轄權(quán)很多是通過(guò)該國(guó)法律制度才能實(shí)現(xiàn)。物權(quán)法是一個(gè)國(guó)家的國(guó)內(nèi)法。在該國(guó)領(lǐng)域，它體現(xiàn)著該國(guó)的屬地管轄權(quán)。實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)私權(quán)制度的國(guó)家一般有著完善的物權(quán)法制度，將各種類型的物權(quán)法制化。一個(gè)國(guó)家要對(duì)私權(quán)有所限制也會(huì)體現(xiàn)在物權(quán)法中，其中包括了對(duì)財(cái)產(chǎn)實(shí)行固有化及征收。這本屬于該國(guó)范圍，在法理上并無(wú)不當(dāng)。

國(guó)際投資和國(guó)際貿(mào)易是當(dāng)今經(jīng)濟(jì)全球化大趨勢(shì)中兩個(gè)最活躍的要素。國(guó)際投資有間接投資和直接投資。間接投資則是投資國(guó)國(guó)民或企業(yè)以獲取利息或者股息為目的對(duì)投資東道國(guó)企業(yè)實(shí)行的投資行為，包括提供貸款、購(gòu)入股票、提供管理服務(wù)、技術(shù)特許和其他知識(shí)產(chǎn)權(quán)等活動(dòng)。間接投資與國(guó)際貿(mào)易相似，在國(guó)內(nèi)法領(lǐng)域主要涉及的是民商法中的合同法問(wèn)題。直接投資主要是指投資國(guó)資本對(duì)投資東道國(guó)相關(guān)企業(yè)股權(quán)實(shí)行控制的投資行為，包括外國(guó)國(guó)民或公司在投資東道國(guó)設(shè)立新公司、子公司、分公司，向公司注資控股等活動(dòng)。直接投資在投資東道國(guó)會(huì)形成各種不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)的所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、用益權(quán)等等物權(quán)，從國(guó)內(nèi)法的角度上看則也是物權(quán)法要討論的問(wèn)題。對(duì)直接投資所形成的財(cái)產(chǎn)實(shí)行國(guó)有化及征收，不但與該國(guó)物權(quán)法關(guān)于物權(quán)的性質(zhì)和保護(hù)、物權(quán)的限制等物權(quán)法相關(guān)，而且涉及到外國(guó)國(guó)民財(cái)產(chǎn)的保護(hù)問(wèn)題而與國(guó)際投資法相關(guān)。因此這是一個(gè)物權(quán)法和國(guó)際投資法的跨學(xué)科理論問(wèn)題。一般情況下，國(guó)際投資主要是指直接投資。本文也是如此。

一、國(guó)際投資的物權(quán)法展開與國(guó)有化及征收

國(guó)際投資作為一種投資行為可以形成各種財(cái)產(chǎn)權(quán)，包括物權(quán)、債權(quán)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)等。其中債權(quán)主要體現(xiàn)在合同關(guān)系上，即作為投資資金來(lái)源的國(guó)際或者國(guó)內(nèi)的融資合同、投資工程建設(shè)的建筑工程合同和安裝合同、設(shè)備購(gòu)買合同、租賃融資合同，等等。它屬于國(guó)際投資中的動(dòng)態(tài)財(cái)產(chǎn)權(quán)。其知識(shí)產(chǎn)權(quán)主要體現(xiàn)在作為投資內(nèi)容的關(guān)于專利和專有技術(shù)的許可協(xié)議、商標(biāo)和商業(yè)秘密的轉(zhuǎn)讓使用上。它屬于國(guó)際投資中的靜態(tài)非實(shí)體財(cái)產(chǎn)權(quán)。而國(guó)際投資形成的物權(quán)則與上述債權(quán)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)不同，屬于國(guó)際投資中的靜態(tài)實(shí)體財(cái)產(chǎn)權(quán)。它是國(guó)際投資所形成的財(cái)產(chǎn)權(quán)中最重要的一種，也是上述債權(quán)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)等財(cái)產(chǎn)權(quán)的最終體現(xiàn)。國(guó)際投資形成的物權(quán)的方式有以下幾種。

第一，所有權(quán)。外國(guó)投資方在投資東道國(guó)直接設(shè)立公司，可以通過(guò)購(gòu)買土地、建設(shè)生產(chǎn)銷售場(chǎng)所和設(shè)施以及資金投入而形成士地、房屋、設(shè)備、銀行存款、股份的所有權(quán)。對(duì)于所購(gòu)入的原材料以及產(chǎn)出的半成品或成品也享有所有權(quán)。如果外國(guó)投資方在投資東道國(guó)設(shè)立合資公司，則與東道國(guó)公司或者其他合資方形成共有的所有權(quán)。外國(guó)投資方對(duì)東道國(guó)公司注資控股，則其所控股份形成股份的所有權(quán)。

第二，占有權(quán)和使用權(quán)。一些國(guó)家出于政治、經(jīng)濟(jì)、傳統(tǒng)等理由，可能對(duì)國(guó)際投資所形成的包括一定形式的物權(quán)在內(nèi)的部分權(quán)利實(shí)行限制。這樣，外國(guó)投資方處于經(jīng)營(yíng)上的必要，就會(huì)形成與所有權(quán)相分離的占有權(quán)、使用權(quán)以及其他權(quán)利。比如外國(guó)投資方在法律上不能夠獲得土地的所有權(quán)，或者投資東道國(guó)根本就沒(méi)有土地私有制，其獲得的就可能是對(duì)土地的占有權(quán)、使用權(quán)。出于經(jīng)營(yíng)上的需要也會(huì)獲得某些占有權(quán)利使用權(quán)，比如善意占有等。

第三，地役權(quán)（鄰接土地權(quán)）以及其他用益權(quán)。國(guó)際投資涉及到的土地的所有權(quán)、占有權(quán)以及使用權(quán)都存在著地役權(quán)的問(wèn)題。地役權(quán)是最重要的用益權(quán)。其他用益權(quán)比如取水權(quán)、采礦權(quán)、伐木權(quán)、放牧權(quán)、捕撈權(quán)等等。它們涉及到該投資的具體項(xiàng)目以及投資東道國(guó)通過(guò)特別法規(guī)確定一定領(lǐng)域的對(duì)外開放范圍。

第四，擔(dān)保物權(quán)。國(guó)際投資與正常的民事活動(dòng)一樣會(huì)形成涉及所有的擔(dān)保物權(quán)，包括留置權(quán)、質(zhì)權(quán)、抵押權(quán)等等。當(dāng)然，投資東道國(guó)會(huì)出于各種考慮對(duì)一定的擔(dān)保物權(quán)實(shí)行某些限制。

所有這些國(guó)際投資所形成的物權(quán)與外國(guó)投資方能否在投資東道國(guó)獲得國(guó)民待遇有關(guān)。采取跨國(guó)公司子公司、合資公司等方式進(jìn)行的國(guó)際投資是要在投資東道國(guó)成立獨(dú)立的法人。一般它應(yīng)該是投資東道國(guó)法人，理所當(dāng)然可以獲得投資東道國(guó)的國(guó)民待遇。如果投資東道國(guó)實(shí)行的是內(nèi)外資無(wú)差別投資法制度，那么這種國(guó)民待遇就是充分的。但是很多發(fā)展中國(guó)家目前實(shí)行的還是內(nèi)外資差別的投資法制度，就不能排除外國(guó)投資企業(yè)（外國(guó)獨(dú)資或合資企業(yè)）在某些方面不能獲得國(guó)民待遇的可能。②這樣它們的物權(quán)法上的權(quán)利就有可能得不到充分的保護(hù)。

一個(gè)國(guó)家可以根據(jù)國(guó)內(nèi)法對(duì)本國(guó)法人或者國(guó)民財(cái)產(chǎn)實(shí)行國(guó)有化或者征收。這是該國(guó)的內(nèi)政，他國(guó)無(wú)權(quán)干涉。③國(guó)有化與征收二者之間在法理上并無(wú)實(shí)質(zhì)性區(qū)別，都屬于廣義上的征收。

它們的區(qū)別主要在于其一般性和個(gè)別性上。國(guó)有化（nationalization）是對(duì)一定的經(jīng)濟(jì)部門或領(lǐng)域?qū)嵭械囊话阈哉魇眨╣eneralexpropriation）。很多情況下它是作為國(guó)家推行一定的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)改革過(guò)程中的一個(gè)環(huán)節(jié)而實(shí)施的。因?yàn)槠渖婕暗阶鳛閲?guó)有化對(duì)象的經(jīng)濟(jì)部門或領(lǐng)域整體，規(guī)模巨大，并且不分內(nèi)外，原則上也不得有所例外，具有非個(gè)案性，所以在法律程序上一般要經(jīng)過(guò)國(guó)有化立法措施，為其提供最充分的法律依據(jù)。而狹義的征收則是對(duì)特定財(cái)產(chǎn)實(shí)行的個(gè)別征收（individualexpropriation）。由于它屬于個(gè)案，因此不需要立法措施，而是根據(jù)在現(xiàn)行的物權(quán)法框架下實(shí)施。④此外還有國(guó)有化的逐步征收（greepingexpropriation），即事先約定外國(guó)投資方在一定年限內(nèi)按一定的比例，分期將其股份逐步向投資東道國(guó)合資方或政府轉(zhuǎn)讓，使得東道國(guó)合資方股權(quán)比例達(dá)到51％～100％，而外資逐漸消失（fade-outformula）。⑤

如果國(guó)有化及征收沒(méi)有涉及到國(guó)際投資，一般在該國(guó)物權(quán)法和相關(guān)國(guó)有化法令的國(guó)內(nèi)法框架內(nèi)實(shí)施。但是如果涉及到國(guó)際投資時(shí)，國(guó)內(nèi)法框架就不一定能夠完全解決問(wèn)題。從外國(guó)投資企業(yè)的國(guó)籍來(lái)看，很多跨國(guó)公司的子公司和合資公司也許是投資東道國(guó)的法人，似乎應(yīng)該像東道國(guó)國(guó)民或國(guó)內(nèi)企業(yè)那樣，無(wú)條件并且無(wú)差別地服從國(guó)有化及征收的命運(yùn)安排。但是這些國(guó)際投資企業(yè)的股東、出資方等卻可能是外國(guó)的公司或者國(guó)民，因此實(shí)質(zhì)上是對(duì)外國(guó)人的財(cái)產(chǎn)的國(guó)有化及征收。這樣一來(lái)，國(guó)有化及征收就不是一個(gè)單純的國(guó)內(nèi)物權(quán)法問(wèn)題，而是要涉及到他國(guó)法律乃至國(guó)際法的問(wèn)題。

二、關(guān)于國(guó)有化及征收的法理

物權(quán)法是私法，而國(guó)有化及征收奉行的是公法性原則，因此對(duì)國(guó)際投資實(shí)行國(guó)有化及征收實(shí)際上就是對(duì)物權(quán)的公法干預(yù)或限制。

在一個(gè)典型的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，由于強(qiáng)調(diào)個(gè)人自由和財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，因此物權(quán)、特別是作為物權(quán)中心的所有權(quán)具有某種絕對(duì)性，即從個(gè)人自由引申到對(duì)所有物支配的自由，因而原則上所有權(quán)不該受公法的限制。這是自羅馬以來(lái)羅馬法根深蒂固的觀念。⑥比如法國(guó)《人權(quán)宣言》把所有權(quán)作為與自由權(quán)相對(duì)應(yīng)的天賦人權(quán)。所以，所有權(quán)是受憲法保護(hù)的核心財(cái)產(chǎn)權(quán)，因此以公共利益的名義的征收應(yīng)該慎重。⑦不過(guò)，最起碼的征收也是得到憲法和物權(quán)法認(rèn)可的。

但是，現(xiàn)代法給物權(quán)關(guān)系帶來(lái)的變化是強(qiáng)調(diào)所有權(quán)的社會(huì)性，使得所有權(quán)的絕對(duì)性得到一定的緩和。上述傳統(tǒng)的物權(quán)觀念受到挑戰(zhàn)，對(duì)物權(quán)的干預(yù)的余地就越來(lái)越大。在法律上則表現(xiàn)為物權(quán)法體系別法的出現(xiàn)和盛行。⑧國(guó)有化及征收的法理就是以這樣的特別法的形式進(jìn)行。但是這種特別法也不是東道國(guó)恣意的行為。它必須要合法，具體說(shuō)就是要符合三個(gè)原則，即公共利益原則、無(wú)差別原則和給予補(bǔ)償原則。

公共利益（publicinterest）原則是指國(guó)有化及征收要符合社會(huì)共同利益。但是對(duì)于公共利益的含義卻因?yàn)楦鲊?guó)的政治體制和社會(huì)結(jié)構(gòu)不同而有所差異。就中國(guó)法律而言有時(shí)表述為“公共利益”，有時(shí)表述為“社會(huì)公共利益”。甚至有的國(guó)家還沒(méi)有承認(rèn)公共利益原則。國(guó)有化一般都是在一個(gè)國(guó)家推行重大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)體制改革時(shí)采取的措施，往往參雜著政治、意識(shí)形態(tài)或者宗教等因素，外國(guó)當(dāng)事人要證明其非正當(dāng)性是非常困難的。征收作為特例個(gè)案也難以脫離上述問(wèn)題。如果其他國(guó)家要對(duì)此進(jìn)行非難的話，自己倒還有可能背上把本國(guó)公共利益原則的觀念強(qiáng)加于他國(guó)的嫌疑。⑨因此，在肯定公共利益原則是國(guó)有化及征收的充分理由的同時(shí)，也要承認(rèn)還存在公共利益原則被濫用的可能性。

無(wú)差別原則是指，在國(guó)有化及征收中對(duì)于本國(guó)國(guó)民或企業(yè)和外國(guó)國(guó)民或國(guó)際投資企業(yè)必須一視同仁，不得只是針對(duì)外國(guó)國(guó)民或企業(yè)實(shí)行國(guó)有化及征收，而對(duì)本國(guó)國(guó)民或企業(yè)有所例外。也不得在外國(guó)人和外國(guó)人之間制造差別。國(guó)有化一般針對(duì)的是一定的經(jīng)濟(jì)部門或者經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。如果在該經(jīng)濟(jì)部門或領(lǐng)域?qū)嵭辛瞬顒e待遇，特別是專門對(duì)外國(guó)當(dāng)事人的國(guó)有化，或者對(duì)特定國(guó)家的外國(guó)當(dāng)事人的國(guó)有化，就有可能違反這一原則。⑩

給予補(bǔ)償原則是說(shuō)，由于國(guó)有化以及征收中物權(quán)權(quán)利人為了公共利益在受法律乃至憲法保護(hù)的財(cái)產(chǎn)方面做出了犧牲，為了彌補(bǔ)他的損失，他有權(quán)從國(guó)家或政府那里獲得正當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。

國(guó)有化及征收畢竟不是社會(huì)革命，不能對(duì)財(cái)產(chǎn)實(shí)行無(wú)償?shù)膭儕Z。這在物權(quán)法上幾乎沒(méi)有什么異議，并且一般都有憲法上的法律依據(jù)。[11]也就是說(shuō)，國(guó)家或政府具有補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)。但是，在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題上還存在著很大的分歧。

三、國(guó)際投資的國(guó)有化及征收中的發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家

當(dāng)前國(guó)際投資的來(lái)源地多為發(fā)達(dá)國(guó)家。如果是發(fā)達(dá)國(guó)家之間的相互投資，由于都是發(fā)達(dá)國(guó)家，有著共同的保護(hù)私權(quán)的物權(quán)法理念以及國(guó)家利益，所以在關(guān)于國(guó)有化及征收及其補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題上一般分歧不大。如果是發(fā)達(dá)國(guó)家向發(fā)展中國(guó)家投資，發(fā)達(dá)國(guó)家作為投資方是物權(quán)法上的權(quán)利人，而發(fā)展中國(guó)家作為接受投資方則是補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)人，雙方在國(guó)有化及征收的發(fā)動(dòng)及其補(bǔ)償方面還有較大的分歧。

發(fā)達(dá)國(guó)家一方強(qiáng)調(diào)國(guó)有化必須要有法律依據(jù)，它包括國(guó)內(nèi)法依據(jù)和國(guó)際法依據(jù)。國(guó)內(nèi)法依據(jù)是說(shuō)國(guó)有化必須要有關(guān)于國(guó)有化的正式立法，只有立法機(jī)關(guān)的立法行為才能決定對(duì)于一個(gè)經(jīng)濟(jì)部門或領(lǐng)域國(guó)有化這樣重大的事情。征收雖然并不要求有正式立法的要件，但是也要對(duì)“公共利益”進(jìn)行正當(dāng)化。為了真正體現(xiàn)保護(hù)作為基本人權(quán)組成部分的物權(quán)，應(yīng)該證明這里的“公共利益”必須大于被征收方的私人利益。[12]關(guān)于國(guó)際法依據(jù)，是說(shuō)投資東道國(guó)的國(guó)有化及征收不應(yīng)該違反它應(yīng)負(fù)的國(guó)際義務(wù)。如果該國(guó)在雙邊投資保護(hù)協(xié)定或者多邊國(guó)際條約中有所承諾，那么在實(shí)行國(guó)有化及征收中不得違背這樣的承諾。如果是國(guó)家違反了關(guān)于國(guó)際投資的國(guó)際義務(wù)，那么就會(huì)產(chǎn)生損害賠償?shù)膰?guó)家責(zé)任。這里被國(guó)有化及征收的當(dāng)事人除了可以要求損害賠償外，還可以要求恢復(fù)原狀。[13]在補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)方面，發(fā)達(dá)國(guó)家強(qiáng)調(diào)由于外國(guó)當(dāng)事人沒(méi)有政治權(quán)利，不能參加國(guó)有化及征收的意思決定和政策決定，所以沒(méi)有義務(wù)承擔(dān)由這種決定給自己帶來(lái)的更多損失。而且，外國(guó)當(dāng)事人還得承擔(dān)國(guó)有化及征收措施所形成的難以預(yù)料其效果的新經(jīng)濟(jì)環(huán)境可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。因此獲得的補(bǔ)償應(yīng)該與被國(guó)有化及征收的資產(chǎn)價(jià)值大體相等。并且這被認(rèn)為是已經(jīng)形成并存在了一兩個(gè)世紀(jì)的國(guó)際習(xí)慣法。[14]在這里存在國(guó)際最低標(biāo)準(zhǔn)，具體說(shuō)就是充分（adequate）、及時(shí)（prompt）和有效（effedive）的標(biāo)準(zhǔn)。最早提出這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的是美國(guó)國(guó)務(wù)卿霍爾（Hull），因此也叫做“霍爾準(zhǔn)則”。其精神就是對(duì)外國(guó)人的補(bǔ)償與對(duì)本國(guó)人的補(bǔ)償不應(yīng)該相同，外國(guó)人應(yīng)該獲得國(guó)際最低標(biāo)準(zhǔn)的保護(hù)。因此充分的補(bǔ)償就是說(shuō)被國(guó)有化及征收的財(cái)產(chǎn)應(yīng)該根據(jù)市場(chǎng)評(píng)估進(jìn)行補(bǔ)償。有效的補(bǔ)償就是說(shuō)補(bǔ)償?shù)闹Ц妒侄伪仨氃诮?jīng)濟(jì)上具有利用價(jià)值。[15]

發(fā)展中國(guó)家強(qiáng)調(diào)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)，認(rèn)為國(guó)有化及征收是國(guó)家行使其經(jīng)濟(jì)范圍內(nèi)的國(guó)內(nèi)法問(wèn)題，因此不應(yīng)該受他國(guó)的干涉。他國(guó)或者發(fā)達(dá)國(guó)家主導(dǎo)的國(guó)際社會(huì)評(píng)判發(fā)展中國(guó)家的國(guó)有化及征收是否合法問(wèn)題是對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的干涉。而且還要考慮發(fā)達(dá)國(guó)家過(guò)去對(duì)發(fā)展中國(guó)家實(shí)行殖民主義的歷史背景和國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序中事實(shí)上存在的不平等。所以在補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)方面，發(fā)展中國(guó)家傾向于把補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與建立國(guó)際經(jīng)濟(jì)新秩序的主張相結(jié)合，以19世紀(jì)阿根廷法學(xué)家卡爾沃（CarlosCalm，1824～1906）的學(xué)說(shuō)“卡爾沃主義”為依據(jù)，排除國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)以及國(guó)際最低標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)本國(guó)人與外國(guó)人同等待遇，主張適當(dāng)（appropriate）補(bǔ)償，即不是按照被國(guó)有化及征收財(cái)產(chǎn)的市面價(jià)值，而是按照賬面價(jià)值（netbookvalue）適當(dāng)補(bǔ)償。這個(gè)精神被寫進(jìn)了1974年聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)的《建立國(guó)際經(jīng)濟(jì)新秩序宣言》[16]以及同年聯(lián)合國(guó)《國(guó)家經(jīng)濟(jì)權(quán)利和義務(wù)》之中。本來(lái)，發(fā)展中國(guó)家實(shí)行國(guó)有化及征收也有社會(huì)和經(jīng)濟(jì)改革的意義。如果實(shí)行充分的補(bǔ)償，有可能會(huì)使國(guó)有化及征收的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益被補(bǔ)償所抵消。

但是20世紀(jì)70年代以來(lái)，很多發(fā)展中國(guó)家開始轉(zhuǎn)變投資政策，對(duì)國(guó)際投資采取了歡迎和鼓勵(lì)政策，并且隨著國(guó)內(nèi)物權(quán)法以及相關(guān)法制的完善健全，也開始接受關(guān)于國(guó)有化及征收的合法和正當(dāng)程序的觀念。另一方面，發(fā)達(dá)國(guó)家也對(duì)發(fā)展中國(guó)家的某些要求表示了一定程度的理解。發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家關(guān)系得到一定的緩和，其具體成果就是簽署關(guān)于保護(hù)國(guó)際投資的雙邊協(xié)定或多邊條約，在其中對(duì)國(guó)際投資實(shí)行國(guó)有化及征收的理由、法律程序以及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和方法等進(jìn)行了妥協(xié)。在1981年《伊斯蘭組織促進(jìn)、保護(hù)和保障成員國(guó)問(wèn)投資的協(xié)議》中就采納了“及時(shí)、充分和有效”標(biāo)準(zhǔn)。1989年《東南亞聯(lián)盟保護(hù)和促進(jìn)投資協(xié)議》采納了“充分”標(biāo)準(zhǔn)。

而1981年《阿拉伯資金投資協(xié)議》則采納了“公平的賠償”標(biāo)準(zhǔn)。[17]

隨著國(guó)際投資的國(guó)有化及征收方面國(guó)際合作的發(fā)展，1985年世界銀行漢城年會(huì)通過(guò)了《多邊投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)公約》（“漢城公約”）。該公約建立了多邊投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)，承包包括國(guó)有化和征收在內(nèi)的措施的風(fēng)險(xiǎn)。發(fā)展中國(guó)家也廣泛參加了該機(jī)構(gòu)。這一方面使得發(fā)展中國(guó)家由于參加國(guó)際投資擔(dān)保機(jī)制提高了信用度，有利于更好地吸收國(guó)際投資，另一方面也使得發(fā)展中國(guó)家開始完善物權(quán)法制度。

四、國(guó)有化及征收與中國(guó)物權(quán)法

中國(guó)雖然還沒(méi)有制定《物權(quán)法》，但是物權(quán)在中國(guó)能夠得到充分的法律保護(hù)是確定無(wú)疑的。

經(jīng)過(guò)10余年的學(xué)術(shù)研究和論戰(zhàn)，中國(guó)的民法學(xué)界已經(jīng)在許多物權(quán)法法律問(wèn)題方面取得了豐碩的成果，包括國(guó)有化及征收方面。這也體現(xiàn)在中國(guó)相關(guān)法律的發(fā)展變化之中。這為中國(guó)明確國(guó)際投資的法律地位創(chuàng)造了條件。中國(guó)關(guān)于國(guó)際投資的國(guó)有化及征收的法律規(guī)定主要有以下幾個(gè)方面。

第一，憲法。以往中國(guó)的憲法沒(méi)有關(guān)于國(guó)有化及征收的規(guī)定。也就是說(shuō)在實(shí)行國(guó)有化及征收時(shí)并無(wú)憲法依據(jù)。2004年中國(guó)對(duì)1982年憲法實(shí)行了第4次修改，將原有的“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用”的規(guī)定改為“國(guó)家為了鞏固利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用，并給予補(bǔ)償”。[18]在這里征收是新加上的，并與征用相并列，并且強(qiáng)調(diào)了補(bǔ)償?shù)脑瓌t。該規(guī)定對(duì)于外商投資來(lái)說(shuō)則意味著，它們?cè)谕顿Y中形成的土地使用權(quán)、占有權(quán)以及用益權(quán)等被征收或者征用中得到補(bǔ)償將有憲法依據(jù)。原有的“國(guó)家保護(hù)公民的合法的收入、儲(chǔ)蓄、房屋和其他合法財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)”和“國(guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)的繼承權(quán)”的規(guī)定，改為“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”、“國(guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)”和“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用，并給予補(bǔ)償”。[19]這里的私有財(cái)產(chǎn)是中國(guó)公民的財(cái)產(chǎn)。但是可以根據(jù)國(guó)民待遇的原則將其引申到外國(guó)當(dāng)事人在中國(guó)的財(cái)產(chǎn)上。并且，物權(quán)法保護(hù)只有無(wú)因性。在中國(guó)已經(jīng)加人WTO的今天，如果對(duì)外國(guó)當(dāng)事人在中國(guó)的財(cái)產(chǎn)不能實(shí)行與中國(guó)當(dāng)事人財(cái)產(chǎn)同等的保護(hù)，將背離國(guó)際慣例和中國(guó)入世的承諾。因此，該規(guī)定是完全可以適用到外商投資企業(yè)的國(guó)有化及征收的保護(hù)上的。

第二，特別法。《中華人民共和國(guó)外資企業(yè)法》規(guī)定“國(guó)家對(duì)外資企業(yè)不實(shí)行國(guó)有化和征收；在特殊情況下，根據(jù)社會(huì)公共利益的需要，對(duì)外資企業(yè)可以依照法律程序?qū)嵭姓魇眨⒔o予相應(yīng)的補(bǔ)償”。[20]《中華人民共和國(guó)中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》規(guī)定：“國(guó)家對(duì)合營(yíng)企業(yè)不實(shí)行國(guó)有化和征收。在特殊情況下，根據(jù)社會(huì)公共利益的需要，對(duì)合營(yíng)企業(yè)可以依照法律程序?qū)嵭姓魇?，并給予相應(yīng)的補(bǔ)償?！盵21]關(guān)于這些規(guī)定，首先，它們都確立了不實(shí)行國(guó)有化和征收的原則。國(guó)有化沒(méi)有規(guī)定任何例外，表明中國(guó)實(shí)行的是徹底的非國(guó)有化。但是國(guó)有化作為最后手段，在未來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和體制改革有必要的場(chǎng)合還是有其存在的必要性。否則對(duì)國(guó)內(nèi)企業(yè)實(shí)行國(guó)有化，對(duì)外商投資企業(yè)不實(shí)行國(guó)有化，會(huì)造成內(nèi)外差別待遇。非國(guó)有化的初衷是打消外國(guó)投資方對(duì)國(guó)有化的疑慮，以便更多地吸收外國(guó)投資?，F(xiàn)在這個(gè)目的已經(jīng)達(dá)到了。因此可以在適當(dāng)時(shí)機(jī)在國(guó)有化問(wèn)題上作出適當(dāng)?shù)囊?guī)定。其次，它們都規(guī)定了可以根據(jù)杜會(huì)公共利益的需要實(shí)行征收的例外。這里并沒(méi)有征用，因此對(duì)外商投資企業(yè)不適用對(duì)中國(guó)公民的征用制度，體現(xiàn)了外商投資企業(yè)的超國(guó)民待遇。但是對(duì)于實(shí)行征收的理由規(guī)定的“社會(huì)公共利益”而不是“公共利益”，不但與憲法規(guī)定不一致，而且還會(huì)產(chǎn)生解釋上的歧義。到底“社會(huì)”和“公共”是什么關(guān)系？“社會(huì)公共利益”是否包括國(guó)家利益？最后，規(guī)定了補(bǔ)償。但是補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)則沒(méi)有規(guī)定。如果中國(guó)的民法典或物權(quán)法制定出來(lái)，可能這個(gè)問(wèn)題能夠得到解決。但是還得和中國(guó)與外國(guó)簽訂的有關(guān)條約和協(xié)定的規(guī)定相協(xié)調(diào)。

第三，對(duì)臺(tái)灣同胞投資的特別規(guī)定?！吨腥A人民共和國(guó)臺(tái)灣同胞投資保護(hù)法》規(guī)定：“國(guó)家對(duì)臺(tái)灣同胞投資者的投資不實(shí)行國(guó)有化和征收。在特殊情況下，根據(jù)社會(huì)公共利益的需要，對(duì)臺(tái)灣同胞投資者投資可以依照法律程序?qū)嵭姓魇?，并給予相應(yīng)的補(bǔ)償。”[22]該法的實(shí)施細(xì)則更加明確具體地規(guī)定補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和方式。“補(bǔ)償相當(dāng)于該投資在征收決定前一刻的價(jià)值，包括從征收之日起至支付之日止按合理利率計(jì)算的利息，并可以依法兌換外匯、匯回臺(tái)灣或者匯往境外?！盵23]這實(shí)際上已經(jīng)采用了發(fā)達(dá)國(guó)家主張的充分、有效的原則，體現(xiàn)了對(duì)臺(tái)灣同胞投資的特殊政策。這也許是政策上的需要，并且一旦授予的權(quán)利要收回必須要有充分的理由，否則還會(huì)帶來(lái)負(fù)面的影響，因此不宜取消?？梢圆扇“哑渌馍掏顿Y企業(yè)的保護(hù)標(biāo)志也拔高到對(duì)臺(tái)商的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)上。

可見(jiàn)中國(guó)在國(guó)際投資的國(guó)有化及征收的法律規(guī)定方面有了很大的進(jìn)展。這也是中國(guó)在21世紀(jì)最初幾年吸收海外投資方面取得很大成果的法制基礎(chǔ)。[24]但是現(xiàn)行體制的最大缺憾是法律體系的不完整，即在憲法和特別法之間沒(méi)有民法典或作為基本法的物權(quán)法。當(dāng)然，有了憲法規(guī)定，就為民法典或物權(quán)法的相應(yīng)規(guī)定的制定打下了基礎(chǔ)。

民法典關(guān)于土地征收的政策范文第3篇

關(guān)鍵詞：城市房屋拆遷，重慶釘子戶，公共利益

 

關(guān)于拆遷、征收的問(wèn)題從上個(gè)世紀(jì)90年代以后逐漸引起人們的關(guān)注，2004年“修憲”之后此類問(wèn)題成為輿論、政界、學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)，“重慶釘子戶”事件也成為家喻戶曉的重大事情。2007年3月19日到4月2日，“最牛釘子戶”楊武、吳萍一家從拒絕拆遷到最終與開發(fā)商達(dá)成和解，他們一家與開發(fā)商、當(dāng)?shù)卣?、法院及其中起到重要作用的媒體、網(wǎng)絡(luò)一起上演了一場(chǎng)舉世矚目的公共治理危機(jī)。其中最具“劇場(chǎng)效應(yīng)”的就是，楊武一家的房子以高出地面17米而成為一座“孤島”，尤為引人關(guān)注。房屋上的憲法條文，“國(guó)家尊重與保障人權(quán)”、“公民的合法私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”，再加上楊武在房頂 上揮舞鮮艷的五星紅旗，一時(shí)間便引起了“轟動(dòng)”的效果。

《憲法》修正案第22條規(guī)定：“公民的合法私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。國(guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”問(wèn)題是何謂公共利益？征收征用時(shí)，是否需要對(duì)公共利益進(jìn)行具體界定？有誰(shuí)來(lái)界定，按照什么程序確定公共利益？開發(fā)商品房是否符合公共利益的限制，是否是為了公共利益的目的？在個(gè)人利益、商業(yè)利益、政府利益和公共利益不一致時(shí)，如何界定公共利益？由此，“公共利益”成為了“釘子戶”事件爭(zhēng)執(zhí)的一個(gè)焦點(diǎn)。

物權(quán)法的立法目的，就是要保護(hù)權(quán)利人的物權(quán)，不界定“公共利益”就無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)立法目的，但綜觀《民法通則》、《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《行政許可法》、《民事訴訟法》等若干法律法規(guī)，其文本中雖然都廣泛使用了《公共利益》一詞，但基本上均未對(duì)其具體的內(nèi)涵做出明確界定，而與之相關(guān)的司法判決也未曾給出過(guò)明晰的裁量標(biāo)準(zhǔn)。物權(quán)法的出臺(tái)仍舊沒(méi)有解決公共利益的界定問(wèn)題，使得公共利益的內(nèi)涵與邊界持續(xù)處于混沌的狀態(tài)之中，這便導(dǎo)致在收用行為之中,尤其是像“重慶釘子戶”事件這樣的與公民的財(cái)產(chǎn)利益密切相關(guān)的房屋拆遷之中重度糾紛的不斷。無(wú)獨(dú)有偶，無(wú)論是在大陸法系，還是在英美法系，也罕有在立法文件中界定“公共利益”者。換言之，“公共利益”在其他國(guó)家法律生活中也是一個(gè)眾說(shuō)紛紜、仁智互見(jiàn)的模糊語(yǔ)詞。在現(xiàn)實(shí)中，絕大多數(shù)的拆遷是出于牟利的商業(yè)目的，但卻經(jīng)常被一些行政機(jī)關(guān)、企業(yè)和個(gè)人描述成是為了公共利益，這就便于大量的租用行政權(quán)力為經(jīng)營(yíng)活動(dòng)服務(wù)。這種現(xiàn)象反映出我國(guó)現(xiàn)行的城市私房拆遷中的理念混亂、制度不合理、藐視私權(quán)等非法律理性現(xiàn)象。在實(shí)踐中，作為矛盾對(duì)立雙方的拆遷人與被拆遷人、政府與被拆遷人之間仍將圍繞征收目的是否構(gòu)成“公共利益”而繼續(xù)發(fā)生矛盾與沖突。為預(yù)防“公共利益”理論之濫用，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，必須對(duì)公共利益進(jìn)行合理界定。[i]

西方發(fā)達(dá)國(guó)家在工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化進(jìn)程之中也同樣面臨過(guò)大規(guī)模的城市建設(shè)、工業(yè)開發(fā)過(guò)程，也同樣面臨著征收、征用問(wèn)題并大量存在著關(guān)于公共利益與個(gè)人利益沖突的現(xiàn)象。本文關(guān)于公共利益理解的比較，是建立在對(duì)于西方國(guó)家社會(huì)背景以及整體發(fā)展進(jìn)程認(rèn)知上的比較，為中國(guó)現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題提供了自己的思考。第一，公共利益界定的標(biāo)準(zhǔn)“比例原則”。陳新民先生認(rèn)為，比例原則是拘束行政權(quán)力違法最有效的原則，在其行政法學(xué)中的扮演的角色可比擬“誠(chéng)信原則”在民法居于“帝王條款之地位”。[ii]比例原則泛指國(guó)家權(quán)力行使要適當(dāng)、必要、均衡，不能過(guò)度行使，不得對(duì)公民權(quán)利造成非法侵犯。第二，公共利益界定的方式“列舉或者概括式立法”。列舉式的立法例，對(duì)于公共利益的界定十分具體，操作性較強(qiáng)，但是無(wú)法窮盡所有事項(xiàng)，現(xiàn)實(shí)中總會(huì)出現(xiàn)無(wú)法納入的情形?！兜聡?guó)民法典》、《法國(guó)民法典》的規(guī)定，以及我國(guó)《憲法》、《物權(quán)法》等法律中均是采用概括式的立法例，這種方式最大的優(yōu)點(diǎn)就是靈活，可以應(yīng)對(duì)時(shí)代變遷、社會(huì)發(fā)展，但同時(shí)這種抽象意義上的“公共利益”不具有操作性，無(wú)法轉(zhuǎn)化為實(shí)踐中的技能和方法，而又可能出現(xiàn)濫用征收權(quán)的后果。[iii]第三，公共利益征收的補(bǔ)償問(wèn)題。1989年的法國(guó)人權(quán)宣言第17條確定了事先公平補(bǔ)償原則，1791年美國(guó)憲法修正案第5條同時(shí)規(guī)定：“非經(jīng)正當(dāng)法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財(cái)產(chǎn)；非有公正補(bǔ)償，私有財(cái)產(chǎn)不得征為公用。”“重慶市釘子戶事件”最終和解，并獲得了遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其它拆遷戶的利益，這樣就會(huì)出現(xiàn)其他拆遷戶與開發(fā)商、政府的矛盾，這同時(shí)也是十分獨(dú)特的中國(guó)現(xiàn)象，因而我們的公共利益補(bǔ)償方面也應(yīng)遵循公平原則，補(bǔ)償其他拆遷戶的利益差額，當(dāng)然這是“沒(méi)有市場(chǎng)價(jià)格就沒(méi)有公正補(bǔ)償問(wèn)題”。第四，公共利益的司法審查。司法對(duì)公共利益的審查極為重要，德國(guó)學(xué)者黑伯爾就認(rèn)為應(yīng)當(dāng)“由司法決定公益”，這樣就會(huì)有效地平衡各方的利益沖突。對(duì)于一些純粹為了增加政府財(cái)政收入而進(jìn)行的土地開發(fā)和房屋拆遷，是否符合“公共利益”，德國(guó)巴登州的高等法院在1950年7月3日的判決中認(rèn)為，國(guó)庫(kù)利益并非征收上所謂的公益。論文參考網(wǎng)。[iv]就“重慶釘子戶事件”而言，其中法院的表現(xiàn)被許多學(xué)者認(rèn)為是有問(wèn)題的，法院沒(méi)有對(duì)什么是“公共利益”進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，只是形式上舉辦了一個(gè)聽證會(huì)，最后對(duì)楊武家房子進(jìn)行強(qiáng)制拆除的裁定，相反沒(méi)有緩和沖突，甚至制造了更大的危機(jī)，從而就有了著名的“重慶釘子戶事件”。

公共利益所包括的范圍是非常寬泛的，正如陳新民先生所指出的，“公共利益的最大特別之處，在于其概念內(nèi)容的不確定性”。[v]物權(quán)法作為民事法律，也難以對(duì)各種公共利益做出統(tǒng)一規(guī)定，這也是公眾對(duì)物權(quán)法失望之所在，物權(quán)法生效后也不可能杜絕類似“釘子戶”事件的不斷發(fā)生。論文參考網(wǎng)。但是實(shí)踐中界定公共利益還是有一定方法和標(biāo)準(zhǔn)的，概括國(guó)內(nèi)外理論界與實(shí)物界的共識(shí)與經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為，應(yīng)堅(jiān)持以下標(biāo)準(zhǔn):

第一，在立法上對(duì)公共利益的界定采取法律保留原則。房屋是公民不可侵犯的財(cái)產(chǎn)權(quán)，只有在法定條件下才可出于公共利益的考慮依法行使征收權(quán)予以拆遷，即只有立法機(jī)關(guān)通過(guò)法律才能夠設(shè)定公共利益條款來(lái)限制公民的基本權(quán)利，此謂之法律保留。[vi]這條規(guī)則排除了行政機(jī)關(guān)通過(guò)行政命令或者制定規(guī)范性文件的方式限制公民的基本權(quán)利，從而限制了政府打著“公共利益”的旗號(hào)而任意實(shí)施拆遷。之所以如此規(guī)定，在于公共利益條款是用來(lái)限制公民基本權(quán)利的，“而憲法所保障的人民自由權(quán)利若需限制或要賦予義務(wù)，都需要經(jīng)人民選出的民意代表以合意的方式同意。”[vii]因此，實(shí)施法律涉及公民的基本權(quán)利，應(yīng)慎重權(quán)衡，行政機(jī)關(guān)只能執(zhí)行法律，除非有法律的明確授權(quán)才能對(duì)上述的法律作補(bǔ)充性、執(zhí)行性的規(guī)定。

第二，行政機(jī)關(guān)對(duì)公共利益進(jìn)行解釋必須堅(jiān)持比例原則。陳新民先生認(rèn)為，比例原則是拘束行政權(quán)力違法最有效的原則，在其行政法學(xué)中的扮演的角色可比擬“誠(chéng)信原則”在民法居于“帝王條款之地位”。翁岳生先生也說(shuō)：“國(guó)家為追求公共利益而限制人民自由權(quán)利時(shí)，不能逾越必要的限度，尤其人性尊嚴(yán)已成為‘憲法’之基本理念，行政與實(shí)現(xiàn)國(guó)家目的時(shí)，更須予以尊重。”[viii]憲法所追求的公益目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是將私人利益的損害降到最低限度。比例原則包括三個(gè)分原則：妥當(dāng)性原則、必要性原則和均衡性原則。在房屋拆遷過(guò)程中必須要衡量房屋拆遷是否達(dá)到必需的程度及將房屋拆遷限制在最小范圍內(nèi)，這種限制必須合乎比例。

第三，公共利益的認(rèn)定必須堅(jiān)持公眾參與原則。以公共利益為由采取強(qiáng)制規(guī)劃、拆遷等特殊行政措施，會(huì)嚴(yán)重影響到公民的基本權(quán)利，必須做到?jīng)Q策和執(zhí)行全過(guò)程的公開透明，依法保障拆遷相對(duì)人的知情權(quán)、聽證權(quán)、陳述權(quán)、申辯權(quán)、參與決策權(quán)等程序權(quán)利和民主權(quán)利的有效行使。公眾參與的社會(huì)性、團(tuán)體性和地域性，可以改變傳統(tǒng)上行政機(jī)關(guān)對(duì)信息壟斷而形成的信息不對(duì)稱，能夠?qū)φ珯?quán)力的行使?fàn)I造一種無(wú)形的監(jiān)督氛圍，對(duì)可能違法的行為和濫用權(quán)力者形成一種無(wú)形的威懾力，從而使政府行為更加正當(dāng)和權(quán)威，增強(qiáng)公共政策的整合能力，加強(qiáng)政府與民眾的溝通迅速化解糾紛，從而減少社會(huì)矛盾，維護(hù)被拆遷人利益。

第四，公共利益的界定必須符合公平補(bǔ)償原則。有損害必有救濟(jì)，特別損害應(yīng)予特別救濟(jì)，才符合公平正義的社會(huì)價(jià)值觀，這是現(xiàn)代法治的一個(gè)要義。這種救濟(jì)主要表現(xiàn)為法定條件下的公平補(bǔ)償，它體現(xiàn)了現(xiàn)代法治的基本要求——實(shí)體公正。公平補(bǔ)償?shù)奶岱ǜ虾跏袌?chǎng)機(jī)制的要求，更接近私權(quán)利與私權(quán)利之間的交往法則，公正補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)是市場(chǎng)價(jià)格，而中國(guó)社會(huì)征收補(bǔ)償中是按照估價(jià)計(jì)算的。沒(méi)有市場(chǎng)也就沒(méi)有所謂的“公正補(bǔ)償”，商業(yè)目的征收中商人從中獲取暴利是有根據(jù)的。“重慶市釘子戶事件”最終和解，并獲得了遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其它拆遷戶的利益，這樣就會(huì)出現(xiàn)其他拆遷戶與開發(fā)商、政府的矛盾，這同時(shí)也是十分獨(dú)特的中國(guó)現(xiàn)象，因而我們的公共利益補(bǔ)償方面也應(yīng)遵循公平原則，補(bǔ)償其他拆遷戶的利益差額。

第五，城市房屋拆遷中必須堅(jiān)持司法審查原則。根據(jù)司法最終裁決的原則，當(dāng)一切糾紛通過(guò)其他方式不能解決時(shí)，最終還是要依靠司法和法律途徑來(lái)解決，也就是要賦予法院對(duì)公共利益的最終裁判權(quán)。目前，我國(guó)政府在房屋拆遷中的自由裁量權(quán)過(guò)大，很容易對(duì)個(gè)人權(quán)利造成侵害。政府的任何行政行為都應(yīng)有相應(yīng)的救濟(jì)程序，但在當(dāng)前我國(guó)的拆遷問(wèn)題上，被拆遷人卻無(wú)更為合理高效的救濟(jì)途徑。對(duì)于公共利益的概念，在立法無(wú)法準(zhǔn)確定義時(shí)，完全可以另辟蹊徑，通過(guò)法律的司法解釋來(lái)解決這一問(wèn)題。由法院嚴(yán)格依照法律規(guī)定對(duì)其是否屬于公共利益的范圍作出裁判這樣既可以保障拆遷公益性目的的實(shí)現(xiàn)，又能滿足私人財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的正當(dāng)訴求。[ix]

[i] 徐海燕：《公共利益與拆遷補(bǔ)償：從重慶最牛“釘子戶”案看《物權(quán)法》第42條的解釋》，載《法學(xué)評(píng)論》2007年第4期。

[ii] 參見(jiàn)陳新民《行政法學(xué)總論》，載《行政法學(xué)研究》1998年第4期。論文參考網(wǎng)。

[iv] 石佑啟：《論公共利益與私有財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)》，載于《法學(xué)論壇》2006年第6期。

[v] 陳新民：《德國(guó)公法學(xué)基礎(chǔ)理論》，山東人民出版社2001年版，第182-187頁(yè)。

[vi] 李世萍、趙寶勝：《公共利益如何界定的理論探微》，載《黑龍江省行政法干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2005年第4期。

[vii] 博登海默《法理學(xué)——法律哲學(xué)與法律方法》，鄧正來(lái)譯，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1999年版。

[viii] 翁岳生《行政法》，北京：中國(guó)法制出版社，2002年版第15頁(yè)。

[ix] 林蘭貞《私有房屋拆遷補(bǔ)償若干法律問(wèn)題——兼議國(guó)家征收中公共利益的界定》，載《福建行政學(xué)院福建經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》，2008年第1期第67頁(yè)。

民法典關(guān)于土地征收的政策范文第4篇

【關(guān)鍵詞】物權(quán)；優(yōu)先效力；債權(quán)

一、物權(quán)及其效力

物權(quán)法作為民法的重要組成部分，是調(diào)整物的歸屬和利用關(guān)系的法律規(guī)范。2007年《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》的頒布，標(biāo)志著我國(guó)物權(quán)法律體系的基本確立，使之前分散在各個(gè)法律中的物權(quán)性法律規(guī)范得以整合進(jìn)而體系化。

物權(quán)的本質(zhì)，不是單純的確定人對(duì)物的支配關(guān)系，而是為了實(shí)現(xiàn)在人對(duì)物的支配過(guò)程中，物權(quán)人能夠?qū)沽x務(wù)人、排除義務(wù)人的干涉以及最終實(shí)現(xiàn)物的價(jià)值的目的。因此，物權(quán)人為了充分的實(shí)現(xiàn)物權(quán)，必然會(huì)在法定的范圍內(nèi)排除他人的干涉，而物權(quán)的效力，正恰恰反映了物權(quán)的這種本質(zhì)。物權(quán)的效力，是法律賦予權(quán)利人的一種法律強(qiáng)制力，是法律強(qiáng)制力在物權(quán)法律關(guān)系中的體現(xiàn)，它保障權(quán)利人在行使自己的權(quán)利時(shí)，其支配權(quán)能夠處于一種圓滿的狀態(tài)。

隨著社會(huì)分工的日益細(xì)化和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，物權(quán)制度開始以保護(hù)物的價(jià)值充分利用為中心。為了充分利用物的價(jià)值，僅僅實(shí)現(xiàn)物權(quán)人自身的支配權(quán)已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，因此物權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能開始分化，越來(lái)越多的物權(quán)權(quán)能讓渡給他物權(quán)人。其中，一種歸屬于用益物權(quán)，另一種歸屬于擔(dān)保物權(quán)。這樣，物的價(jià)值通過(guò)社會(huì)分工和市場(chǎng)得到了更加充分的利用。物權(quán)權(quán)能的分離意味著某個(gè)特定物上同時(shí)設(shè)立了多個(gè)物權(quán)的存在，因?yàn)槲餀?quán)具有極強(qiáng)的排他性，協(xié)調(diào)多種物權(quán)的效力的優(yōu)先性問(wèn)題顯得極為重要。同時(shí)，又因?yàn)槲餀?quán)與債權(quán)之間效力沖突問(wèn)題的解決，關(guān)系到法律實(shí)踐的應(yīng)用，因此對(duì)物權(quán)的優(yōu)先效力研究，有助于解決物權(quán)效力的沖突，協(xié)調(diào)對(duì)物的價(jià)值利用的矛盾，充分發(fā)揮物權(quán)的利用價(jià)值。

二、物權(quán)的優(yōu)先效力概述

1.物權(quán)的優(yōu)先效力存在與否

優(yōu)先權(quán)制度源于羅馬法，發(fā)展到后來(lái)為法國(guó)、日本等國(guó)法所繼承。各國(guó)對(duì)羅馬法的優(yōu)先權(quán)繼受程度不同，以法國(guó)和日本為代表的國(guó)家認(rèn)為優(yōu)先權(quán)是一項(xiàng)獨(dú)立的民事權(quán)利，具有擔(dān)保物權(quán)的性質(zhì)，因而保留了該制度。但是德國(guó)民法典卻摒棄了優(yōu)先權(quán)制度，原因在于物權(quán)公示原則是《德國(guó)民法典》中物權(quán)法的一項(xiàng)基本原則，而優(yōu)先權(quán)卻與之背道而馳。德國(guó)法在繼承羅馬法時(shí)，強(qiáng)調(diào)對(duì)擔(dān)保物權(quán)的公示，從而使羅馬法中抵押制度的致命弱點(diǎn)得以克服，這樣，優(yōu)先權(quán)制度因有悖于擔(dān)保物權(quán)公示制度，沒(méi)有被德國(guó)民法典吸收。

在我國(guó)，雖然立法并沒(méi)有對(duì)優(yōu)先權(quán)制度進(jìn)行明確的規(guī)定，但是該制度卻廣泛的存在于學(xué)者的學(xué)說(shuō)中，承認(rèn)優(yōu)先權(quán)制度，承認(rèn)物權(quán)的優(yōu)先效力是大多數(shù)學(xué)者的共識(shí)。但是，也有少數(shù)學(xué)者提出的一個(gè)新觀點(diǎn)，他們否定了物權(quán)優(yōu)先效力的存在，認(rèn)為物權(quán)優(yōu)先效力理論缺乏邏輯性，于實(shí)踐無(wú)意義。

筆者認(rèn)為此觀點(diǎn)有待商榷，筆者還是比較贊同物權(quán)優(yōu)先效力的存在說(shuō)，支持多數(shù)學(xué)者的觀點(diǎn)。首先，就整個(gè)物權(quán)體系而言，對(duì)若干制度的設(shè)計(jì)，可能是學(xué)說(shuō)對(duì)一些法律現(xiàn)象的概括總結(jié)，也可能是一種立法政策，并非僅僅局限于“涉及解釋方式的選擇和立法技術(shù)的確定問(wèn)題”。其次，物權(quán)的優(yōu)先效力是物權(quán)排他性的表現(xiàn)，證明了物權(quán)的優(yōu)先效力和絕對(duì)性、排他性是涇渭分明的。最后，物權(quán)的優(yōu)先性是通過(guò)比較得知的，同一標(biāo)的物上如若存在相互沖突的權(quán)利，就必定會(huì)產(chǎn)生適用上的先后順序。

2.物權(quán)的優(yōu)先效力的內(nèi)容及范圍

在我國(guó)法律中，對(duì)于物權(quán)優(yōu)先權(quán)并沒(méi)有明確統(tǒng)一的規(guī)定，僅分散在一些特別法或者程序法中。對(duì)于它的內(nèi)容和范圍，僅存在于學(xué)者的討論和看法中，理論上大致分為一效力說(shuō)與二效力說(shuō)兩種觀點(diǎn)。

支持一效力說(shuō)的學(xué)者，有物權(quán)優(yōu)先于債權(quán)的效力說(shuō)和物權(quán)之間的優(yōu)先效力說(shuō)的兩種觀點(diǎn)。認(rèn)為物權(quán)優(yōu)先于債權(quán)的學(xué)者認(rèn)為，物權(quán)的優(yōu)先效力僅限于物權(quán)優(yōu)先于債權(quán)的效力，而物權(quán)之間并沒(méi)有優(yōu)先效力，這是物權(quán)的排他效力問(wèn)題?！霸O(shè)定在先，權(quán)利在先”這一論斷不能普遍適用，因?yàn)槠洳皇俏餀?quán)共有的性質(zhì)，僅存在于個(gè)別擔(dān)保物權(quán)中。如果同一物上存在數(shù)個(gè)物權(quán)時(shí)，各個(gè)物權(quán)應(yīng)當(dāng)按照法律的具體規(guī)定行使。還有學(xué)者認(rèn)為物權(quán)的優(yōu)先效力僅限于物權(quán)之間的優(yōu)先效力。物權(quán)的優(yōu)先效力，并非物權(quán)與債權(quán)之間的優(yōu)先效力，而是指物權(quán)之間的優(yōu)先效力。持此觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，將物權(quán)與債權(quán)混為一談是錯(cuò)誤的，這是一個(gè)將債權(quán)客體與債之標(biāo)的物混在一起而產(chǎn)生的錯(cuò)誤，是邏輯思維缺乏足夠縝密的表現(xiàn)。

支持二效力說(shuō)的學(xué)者，認(rèn)為物權(quán)的優(yōu)先效力同時(shí)包括物權(quán)之間的優(yōu)先效力和物權(quán)與債權(quán)之間的優(yōu)先效力兩者。二效力說(shuō)更加符合其他國(guó)家物權(quán)優(yōu)先效力的規(guī)定，也因此有著廣泛的運(yùn)用。筆者認(rèn)為，物權(quán)的優(yōu)先效力采用二效力說(shuō)更為合適。首先，物權(quán)的優(yōu)先效力是存在的。同一物上有數(shù)個(gè)物權(quán)并存，它們之間的效力問(wèn)題并不是僅靠排他效力就能解釋清楚的。物權(quán)的排他效力，是一物上的某一物權(quán)直接排除其他物權(quán)的存在的效力，當(dāng)一物上只存在一種物權(quán)的時(shí)候，就不存在優(yōu)先性的問(wèn)題。以排他效力的強(qiáng)弱解釋物權(quán)行使的先后順序是欠妥當(dāng)?shù)摹２荒芤驗(yàn)榇嬖诶猬F(xiàn)象而否定“設(shè)定在先，權(quán)利在先”的原則，進(jìn)而否定物權(quán)相互間的優(yōu)先效力的存在。在同一物上存有數(shù)個(gè)物權(quán)時(shí)，各個(gè)物權(quán)行使的先后順序固然應(yīng)依法律的具體規(guī)定而定，但是，法律的具體規(guī)定終究也是“設(shè)定在先，權(quán)利在先”這一原則的體現(xiàn)。雖然對(duì)此原則有例外，但并不能否認(rèn)原則的存在。因此物權(quán)的排他效力并不能替代物權(quán)的優(yōu)先效力。

物權(quán)與債權(quán)之間的優(yōu)先效力同樣是存在的。就物權(quán)優(yōu)先于債權(quán)理論的起源講，存在著一個(gè)理論前提，即物權(quán)的絕對(duì)性或者說(shuō)是支配力，這是物權(quán)之所以優(yōu)先于債權(quán)的原因。債權(quán)是一種請(qǐng)求權(quán)，債權(quán)人只有在債務(wù)人的協(xié)助下才得以實(shí)現(xiàn)其利益，債權(quán)原則上僅約束雙方當(dāng)事人。確立物權(quán)優(yōu)先于債權(quán)制度，是協(xié)調(diào)在同一物上同時(shí)存在著的物權(quán)和債權(quán)這兩種法律關(guān)系的規(guī)則，從而可以更好的保護(hù)基于物權(quán)產(chǎn)生的更多的法律關(guān)系。當(dāng)然，正如任何事物都存在例外，這里也同樣存在例外，但并不能因?yàn)槔獾拇嬖诰头穸ㄎ餀?quán)優(yōu)先于債權(quán)的效力的原則，如“買賣不破租賃”以及其他法律規(guī)定的物權(quán)不能優(yōu)先于債權(quán)的情形，更多的是從法律政策的角度進(jìn)行的規(guī)定，而非一項(xiàng)法律原則或者是法律規(guī)則。因此這種情形，可以從物權(quán)優(yōu)先于債權(quán)的效力中作為一個(gè)特殊情況存在即可。

三、物權(quán)之間的優(yōu)先效力

任何人都必須尊重物權(quán)人對(duì)自己物的支配，并不得干涉其權(quán)利的行使，而物權(quán)之間的優(yōu)先效力直接體現(xiàn)在物權(quán)成立的先后順序上，這已經(jīng)成為確定物權(quán)之間效力強(qiáng)弱的基本標(biāo)準(zhǔn)。

根據(jù)“成立在先，權(quán)利在先”原則，物權(quán)之間的優(yōu)先效力是以物權(quán)成立時(shí)間的先后順序確定的，在同一物上同時(shí)存在著不同內(nèi)容或不同性質(zhì)的物權(quán)時(shí)，成立在先的物權(quán)效力要比成立在后的物權(quán)效力更強(qiáng)一些，這體現(xiàn)了對(duì)現(xiàn)存的、既得的支配權(quán)的保護(hù)。同一標(biāo)的物上，后設(shè)立的物權(quán)只有在不干涉、不影響先設(shè)立物權(quán)的支配權(quán)利的條件下才能夠存在，任何人都應(yīng)當(dāng)尊重物權(quán)的這種優(yōu)先效力。從更加廣義的角度理解來(lái)看，兩個(gè)排他性極強(qiáng)的物權(quán)不能同時(shí)存在于同一標(biāo)的物上，先設(shè)定的物權(quán)排斥其他物權(quán)的成立，“設(shè)定在先，權(quán)利在先”原則也體現(xiàn)了這一法律現(xiàn)象。

作為“設(shè)立在先，權(quán)利在先”原則的例外，是成立在后的物權(quán)優(yōu)先于成立在先的物權(quán)。否定物權(quán)之間優(yōu)先效力的學(xué)者正是抓住了這一點(diǎn)來(lái)論證自己的觀點(diǎn)，他們認(rèn)為該原則不具有普遍意義，僅是個(gè)別擔(dān)保物權(quán)存在的現(xiàn)象。正如前所述，一個(gè)原則存在例外，并不能據(jù)此否定原則的存在，更多的時(shí)候，例外的存在僅僅是出于某種法律政策的需要。因此，承認(rèn)原則存在的同時(shí)，可以通過(guò)法律的特別規(guī)定，承認(rèn)“成立在后的物權(quán)優(yōu)先于成立在先的物權(quán)”的情形存在，并不會(huì)導(dǎo)致悖論的產(chǎn)生。

四、物權(quán)對(duì)債權(quán)的優(yōu)先效力

同一標(biāo)的物上同時(shí)存在物權(quán)和債權(quán)時(shí)，無(wú)論物權(quán)是先于債權(quán)成立還是晚于債權(quán)成立，物權(quán)對(duì)債權(quán)均具有優(yōu)先效力，這是原則性規(guī)定。

1.物權(quán)優(yōu)先于債權(quán)的類型

（1）所有權(quán)優(yōu)先于債權(quán)

所有權(quán)是物權(quán)中最重要、最完整的權(quán)利。當(dāng)某特定物為債權(quán)的標(biāo)的物時(shí)，而該物上又有所有權(quán)存在，則無(wú)論其成立在先或在后，該所有權(quán)都能夠依據(jù)其優(yōu)先效力排除債權(quán)的實(shí)現(xiàn)，而債權(quán)人不能要求所有權(quán)人返還標(biāo)的物，只能要求原債務(wù)人承擔(dān)違約責(zé)任。例如，在“一物二賣”的情形下，標(biāo)的物如果是動(dòng)產(chǎn)，則后買受人已經(jīng)進(jìn)行了交付；或者是不動(dòng)產(chǎn)，后買受人進(jìn)行了登記，則該買受人均取得標(biāo)的物的所有權(quán)，該買受人的所有權(quán)，當(dāng)然優(yōu)先于在先的買受人的債權(quán)。

（2）用益物權(quán)優(yōu)先于債權(quán)

用益物權(quán)，是指權(quán)利人依法對(duì)他人的不動(dòng)產(chǎn)或動(dòng)產(chǎn)享有占有、使用和收益的權(quán)利。當(dāng)某特定物是債權(quán)的給付內(nèi)容時(shí)，該物上同時(shí)存在著用益物權(quán)，則無(wú)論該用益物權(quán)成立于債權(quán)發(fā)生之前或之后，該用益物權(quán)均有優(yōu)先于債權(quán)的效力。債權(quán)人不得要求用益物權(quán)人交付或移轉(zhuǎn)其物，也不得請(qǐng)求除去該物上的用益物權(quán)。例如，土地承租者不僅不能請(qǐng)求所有權(quán)人除去該土地上的地役權(quán)，而且當(dāng)土地承租者出現(xiàn)妨害地役權(quán)的行為時(shí)， 地役權(quán)人可以依其權(quán)利而請(qǐng)求土地承租者排除妨害。

（3）擔(dān)保物權(quán)優(yōu)先于債權(quán)

擔(dān)保物權(quán)，指的是為了確保債權(quán)的實(shí)現(xiàn)而設(shè)定的，以直接取得或支配特定財(cái)產(chǎn)的交換價(jià)值為內(nèi)容的權(quán)利。在債務(wù)人的財(cái)產(chǎn)上設(shè)立了擔(dān)保物權(quán)，擔(dān)保物權(quán)人享有優(yōu)先受償?shù)臋?quán)利。在同一標(biāo)的物上同時(shí)存在擔(dān)保物權(quán)與債權(quán)時(shí)，發(fā)生了補(bǔ)償或者賠償?shù)氖掠?，無(wú)論擔(dān)保物權(quán)成立于債權(quán)之前或者之后，均具有優(yōu)先于債權(quán)的效力。首先，一般情況下，擔(dān)保物權(quán)人就拍賣標(biāo)的物所得價(jià)金可以優(yōu)先于一般債權(quán)人受到清償，擔(dān)保物權(quán)具有優(yōu)先受償性。例如債務(wù)人在房屋上設(shè)定了抵押權(quán)，在實(shí)行該抵押時(shí)，無(wú)論該債務(wù)人的財(cái)產(chǎn)是否能夠清償債務(wù)，抵押權(quán)人對(duì)于抵押房屋的賣得價(jià)金都享有優(yōu)先受償權(quán)。其次，債務(wù)人破產(chǎn)宣告時(shí)，作為破產(chǎn)債權(quán)人的擔(dān)保物權(quán)人，可以基于擔(dān)保物權(quán)的優(yōu)先受償性，不依照破產(chǎn)程序個(gè)別優(yōu)先受償，即為別除權(quán)；再次，當(dāng)標(biāo)的物被征收或征用時(shí)，擔(dān)保物權(quán)人就該標(biāo)的物的補(bǔ)償有較一般債權(quán)人優(yōu)先受償?shù)臋?quán)利；最后，質(zhì)權(quán)人和留置權(quán)人對(duì)其標(biāo)的物，當(dāng)其他債權(quán)人強(qiáng)制執(zhí)行請(qǐng)求時(shí)，亦可根據(jù)物權(quán)的優(yōu)先效力， 排除該請(qǐng)求。

2.例外

物權(quán)優(yōu)先于債權(quán)的例外，很多情況下是基于社會(huì)公共利益和社會(huì)政策的考慮，產(chǎn)生了債權(quán)優(yōu)先于物權(quán)的效力的需要，因此法律特別賦予某些債權(quán)優(yōu)先于物權(quán)的效力。例如，根據(jù)預(yù)告登記制度，權(quán)利人可以通過(guò)預(yù)先登記，來(lái)限制物權(quán)的處分行為，從而保障自己債權(quán)的實(shí)現(xiàn)。因?yàn)閭鶛?quán)具有平等性，合同僅能約束雙方當(dāng)事人，合同相對(duì)人所享有的債權(quán)不能對(duì)抗第三人，如果物權(quán)人在同債權(quán)人簽訂了轉(zhuǎn)讓合同之后，又將該物權(quán)進(jìn)行登記轉(zhuǎn)讓給第三人，那么債權(quán)人僅能通過(guò)追究債務(wù)人的違約責(zé)任來(lái)補(bǔ)償自己的損失，卻無(wú)法實(shí)現(xiàn)其債權(quán)，根本無(wú)法實(shí)現(xiàn)合同目的，這樣不利于交易安全。而我國(guó)房地產(chǎn)事業(yè)發(fā)展迅速，住房問(wèn)題關(guān)系到國(guó)計(jì)民生，是人們生存的基本問(wèn)題。保障房地產(chǎn)買賣關(guān)系的安全，是符合社會(huì)公共利益和人民基本需求的頭等大事。因此，出于對(duì)社會(huì)公共利益的需要，根據(jù)社會(huì)公共政策，在法律中確立了不動(dòng)產(chǎn)預(yù)告登記制度，保護(hù)交易安全十分必要。通過(guò)預(yù)告登記，當(dāng)不動(dòng)產(chǎn)買賣的債權(quán)關(guān)系成立之后，在一定期限內(nèi)，限制物權(quán)人轉(zhuǎn)移其所有權(quán)，保障在先成立的債權(quán)人能夠?qū)崿F(xiàn)其債權(quán)。

參考文獻(xiàn)：

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民法典關(guān)于土地征收的政策范文第5篇

關(guān)鍵詞：按揭；不可抗力；巨災(zāi)險(xiǎn)；自然人破產(chǎn)

中圖分類號(hào)：D92 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）33-0292-03

收稿日期：2013-09-30

作者簡(jiǎn)介：史學(xué)崗（1979-），男，山東濱州人，博士研究生，從事民法學(xué)、土地法學(xué)研究。

一、不可抗力在處理重大自然災(zāi)害后按揭問(wèn)題中的失靈

中國(guó)《民法通則》與《合同法》均將不可抗力作為免責(zé)事由。就物權(quán)關(guān)系而言，因不可抗力導(dǎo)致標(biāo)的物滅失從而使所有權(quán)絕對(duì)消滅者，其風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由所有權(quán)人承擔(dān)。在債權(quán)關(guān)系中，不可抗力并不能使債務(wù)人完全免責(zé)，其典型為金錢債務(wù)。在金錢債務(wù)中，不可抗力僅能免除金錢債務(wù)的遲延履行責(zé)任，而不能免除債務(wù)人的清償義務(wù)。

中國(guó)的現(xiàn)房按揭制度不同于英美法，在中國(guó)，受按揭人（銀行）并不對(duì)按揭的標(biāo)的物享有所有權(quán)，現(xiàn)房按揭的實(shí)質(zhì)是受按揭人對(duì)按揭人（購(gòu)房者）的債權(quán)與對(duì)標(biāo)的物的抵押權(quán)。重大自然災(zāi)害往往會(huì)導(dǎo)致大量現(xiàn)房毀損滅失（例如，汶川大地震造成了大量現(xiàn)房毀損），在這部分房屋中，有相當(dāng)部分是購(gòu)房者通過(guò)按揭貸款的形式購(gòu)買，在處理該部分房屋的關(guān)系中，若簡(jiǎn)單套用不可抗力，則會(huì)出現(xiàn)以下困境：第一，按揭人的房屋所有權(quán)已經(jīng)絕對(duì)消滅，但仍要承擔(dān)還款義務(wù)。特別是，許多按揭人因地震已一無(wú)所有，根本無(wú)法履行該義務(wù)。第二，就受按揭人而言，其抵押權(quán)是典型的物之信用而非人之信用，抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)有賴于抵押物與物上代位物的狀態(tài)。房屋因重大自然災(zāi)害而失去經(jīng)濟(jì)價(jià)值時(shí)，因其非因他人的過(guò)錯(cuò)行為所致，原所有人不可能獲得賠償金。失去價(jià)值的“房屋”已不屬于不動(dòng)產(chǎn)的范疇，不能被征收，自不能獲得征收補(bǔ)償。房屋因重大自然災(zāi)害而毀損，其殘留的價(jià)值（包括房屋因地震而毀損而產(chǎn)生的建筑材料與尚存的土地使用權(quán)），明顯低于原房屋的價(jià)值，已不能確保抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)。房屋因重大自然災(zāi)害而毀損的保險(xiǎn)金雖屬于代位物的范疇，但是，《個(gè)人貸款抵押房屋保險(xiǎn)條例》第6條第5款，明確將因地震或地震次生災(zāi)害所造成的損失排除在保險(xiǎn)理賠的范圍之外。在物上代位的問(wèn)題中，特別要指出的是，國(guó)家與地方政府給予災(zāi)民的住房補(bǔ)助不屬于代位物的范疇。由此，不可抗力理論也不能確保受按揭人抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)。可見(jiàn)，不可抗力在處理重大自然災(zāi)害重建中的按揭問(wèn)題中，不能發(fā)揮平衡按揭人與受按揭人利益的功能，出現(xiàn)了“失靈”的現(xiàn)象，當(dāng)然這種“失靈”主要表現(xiàn)為價(jià)值層面，而非規(guī)范層面。

二、處理重大自然災(zāi)害后按揭法律問(wèn)題的價(jià)值前提

（一）中國(guó)法律對(duì)重大自然災(zāi)害后銀行債權(quán)的處理措施

汶川大地震后，相關(guān)機(jī)構(gòu)出臺(tái)了一系列處理銀行債權(quán)的措施。按揭系屬于銀行債權(quán)的范疇，所以在處理重大自然災(zāi)害后現(xiàn)房按揭法律問(wèn)題時(shí)，也應(yīng)適用上述政策。但，上述政策或?qū)儆谂R時(shí)措施，不能為今后類似問(wèn)題的處理提供長(zhǎng)效機(jī)制；或?qū)νㄟ^(guò)損害金融機(jī)構(gòu)的利益的方式對(duì)災(zāi)民進(jìn)行傾斜保護(hù)，有“損有余補(bǔ)不足”之嫌，不符合民法的公平原則。在私法的框架內(nèi)，按揭人與受按揭人同為追逐私利的平等民事主體，對(duì)兩者的利益應(yīng)平等對(duì)待。實(shí)際上，通過(guò)法律制度的構(gòu)建，完全找到平衡重建中按揭人與受按揭人的利益的路徑，對(duì)該路徑，我們將在下文中著重闡述，此不贅述。

（二）處理重大自然災(zāi)害后按揭法律問(wèn)題的價(jià)值前提

處理重大自然災(zāi)害后按揭法律問(wèn)題應(yīng)符合民法的平等、公平價(jià)值。民法的平等、公平價(jià)值的理論預(yù)設(shè)為“人性惡假設(shè)”，進(jìn)而言之，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?yàn)椤敖?jīng)濟(jì)人假設(shè)”。在市民社會(huì)中，每個(gè)主體都是實(shí)現(xiàn)自身利益最大化的主體，正如黑格爾所指出的：“個(gè)別的人，作為這種國(guó)家的市民來(lái)說(shuō)、就是私人，他們把本身的利益作為自身的目的?！盵1]“經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”使得民事主體在相互關(guān)系當(dāng)中應(yīng)平等相待，又使在損益分配上強(qiáng)調(diào)衡平。王澤鑒先生指出：近代民法“以人為本位”，對(duì)民事主體的利益民法應(yīng)予以一體保護(hù)，絕不容漠然視之[2]。此處的“人”既包括自然人也包括法人。雖然在自然法、倫理法層面，自然人高于法人，法人為自然人更好地實(shí)現(xiàn)其利益的工具，但是，在成文法層面，自然人與法人都具有法律上的人格，其法律地位完全平等，法律應(yīng)給予平等保護(hù)。正如克尼佩爾所指出的：“《德國(guó)民法典》將人格變?yōu)榉芍黧w的關(guān)鍵結(jié)構(gòu)，所有的人格人，也就是說(shuō)，機(jī)體的以及規(guī)范上確定的法人都具有權(quán)利能力?！盵3] 而權(quán)力能力的歷史性價(jià)值與工具性價(jià)值就在于論述主體的平等。“近代民法人格構(gòu)建之原初宗旨是為了否定身份及基于身份導(dǎo)致的不平等。”[4]民法平等價(jià)值的功能之一就在于實(shí)現(xiàn)公平價(jià)值，而公平價(jià)值則主要表現(xiàn)為利益分配上的衡平。由“經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”、主體平等、利益衡平我們可以推導(dǎo)出這樣一種關(guān)系：主體平等、利益衡平，使得近代的分配正義向交換正義演變；“經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”或稱“利己目的”彰顯了財(cái)產(chǎn)在實(shí)現(xiàn)人格中的作用，從而證成了“財(cái)產(chǎn)即人格”的命題。

三、平衡重大自然災(zāi)害后按揭人與受按揭人利益的路徑

（一）完善巨災(zāi)保險(xiǎn)制度

中國(guó)目前的基本房貸險(xiǎn)將火災(zāi)、爆炸、暴雨、臺(tái)風(fēng)等13種自然災(zāi)害列入理賠范圍，而對(duì)房屋安全威脅最大的地震，恰恰是房貸險(xiǎn)的除外責(zé)任。從法理上講，火災(zāi)、爆炸、暴雨、臺(tái)風(fēng)與地震一樣屬于不可抗力的范疇，排斥地震險(xiǎn)于法無(wú)據(jù)。隨著自然災(zāi)害的頻繁發(fā)生，在借鑒國(guó)外成熟經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上建立符合中國(guó)現(xiàn)實(shí)的包含地震險(xiǎn)在內(nèi)的巨災(zāi)險(xiǎn)，則成為了現(xiàn)實(shí)需要。

1.美國(guó)的巨災(zāi)險(xiǎn)。美國(guó)的巨災(zāi)險(xiǎn)以國(guó)家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃、地震保險(xiǎn)、巨災(zāi)保險(xiǎn)證券化最具借鑒意義：第一，國(guó)家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃（NFIP）。美國(guó)國(guó)會(huì)于2004年《國(guó)家洪水保險(xiǎn)改革法案》，建立起完善的洪水保險(xiǎn)計(jì)劃。現(xiàn)在，美國(guó)國(guó)家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃由聯(lián)邦保險(xiǎn)管理局和減災(zāi)董事會(huì)負(fù)責(zé)管理，對(duì)于居住在符合條件社區(qū)的財(cái)產(chǎn)所有者提供保險(xiǎn)，其標(biāo)準(zhǔn)保單按實(shí)際現(xiàn)金價(jià)值承保25萬(wàn)美元的建筑和5萬(wàn)美元的宅內(nèi)財(cái)產(chǎn)，符合住宅標(biāo)準(zhǔn)的建筑可以按照重置價(jià)值承保[5]。第二，地震保險(xiǎn)。1994年洛杉磯大地震后，美國(guó)政府成立了一個(gè)由私營(yíng)保險(xiǎn)公司投資，由公共機(jī)構(gòu)管理的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)——加州地震局（CEA），既直接向大眾銷售地震險(xiǎn)，又強(qiáng)制為商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)提供再保險(xiǎn)。CEA不能宣告破產(chǎn)，如果發(fā)生重大地震災(zāi)害而出現(xiàn)賠償基金不足的狀況，則由所有投保人平攤損失，即得到保單所承諾的賠償額的一部分，或者按遭受的損失進(jìn)行分期賠付。

2.日本的地震保險(xiǎn)。日本的地震保險(xiǎn)強(qiáng)調(diào)政府與保險(xiǎn)公司的共同參與。日本地震保險(xiǎn)制度是根據(jù)1966年《地震保險(xiǎn)法》逐步建立起來(lái)的，保險(xiǎn)公司把火災(zāi)保險(xiǎn)和地震保險(xiǎn)捆綁銷售。企業(yè)地震保險(xiǎn)主要由保險(xiǎn)公司承保，家庭地震保險(xiǎn)則由保險(xiǎn)公司和政府共同參與，一個(gè)地震險(xiǎn)保單由保險(xiǎn)公司、再保險(xiǎn)公司和政府三方共同分擔(dān)損失。

3.新西蘭強(qiáng)制巨災(zāi)保險(xiǎn)。新西蘭是地震多發(fā)國(guó)家，其地震保險(xiǎn)制度被譽(yù)為全球運(yùn)作最成功的災(zāi)害保險(xiǎn)制度之一。新西蘭對(duì)地震風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)體系由分屬政府機(jī)構(gòu)、商業(yè)機(jī)構(gòu)和社會(huì)機(jī)構(gòu)的三部分組成，包括地震委員會(huì)、保險(xiǎn)公司和保險(xiǎn)協(xié)會(huì)，提供的保險(xiǎn)范圍包括地震、山體塌方、火山爆發(fā)、海嘯和地?zé)峄顒?dòng)等。其巨災(zāi)保險(xiǎn)的核心是風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。首先，當(dāng)巨災(zāi)事件發(fā)生后，先由地震委員會(huì)支付2億新元。其次，如果地震委員會(huì)支付的2億新元難以彌補(bǔ)損失，則啟動(dòng)再保險(xiǎn)方案。

4.德國(guó)完善的房產(chǎn)保險(xiǎn)制度保障房屋重建價(jià)值。德國(guó)依靠其完善的房產(chǎn)保險(xiǎn)制度，能夠讓房主不擔(dān)心受災(zāi)。如果房主的房屋因自然災(zāi)害損毀、滅失，保險(xiǎn)公司的賠付能夠確保在原地蓋起一座同樣的新房。德國(guó)《房產(chǎn)保險(xiǎn)法規(guī)》明規(guī)定，再造房?jī)r(jià)是房屋保險(xiǎn)計(jì)算的基礎(chǔ)，無(wú)論是核算需要繳納的保費(fèi)還是重大償付金額。它不包括地價(jià)，更不同于房主購(gòu)買房屋時(shí)的價(jià)格或者受損前房屋的市價(jià)。同時(shí)，處理受災(zāi)房屋過(guò)程中產(chǎn)生的很多相關(guān)費(fèi)用如現(xiàn)場(chǎng)清理費(fèi)、損失評(píng)估費(fèi)、拆除費(fèi)用、現(xiàn)場(chǎng)保護(hù)費(fèi)、減損措施費(fèi)用等也都由保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)賠付。在德國(guó)，房產(chǎn)保險(xiǎn)并非強(qiáng)制險(xiǎn)，但是，如果是通過(guò)銀行貸款購(gòu)買或建造的房屋，銀行一般都要求房主入保。

通過(guò)上述制度論述，我們認(rèn)為，應(yīng)在以下幾方面完善中國(guó)的災(zāi)害險(xiǎn)：第一，擴(kuò)大可保風(fēng)險(xiǎn)的范圍。鑒于房貸險(xiǎn)是購(gòu)房者自愿購(gòu)買，而不少購(gòu)房者認(rèn)為該險(xiǎn)種的可保風(fēng)險(xiǎn)的范圍較小，只有爆炸、火災(zāi)、雷擊等災(zāi)害發(fā)生時(shí)才予賠償，因此愿意購(gòu)買房貸險(xiǎn)的人日漸減少。所以，中國(guó)巨災(zāi)險(xiǎn)應(yīng)首先擴(kuò)大可保風(fēng)險(xiǎn)的范圍，將地震、海嘯、臺(tái)風(fēng)等不可抗力納入可保風(fēng)險(xiǎn)的范疇。在按揭法律關(guān)系中，受按揭人可以要求按揭人入保。第二，強(qiáng)調(diào)政府與保險(xiǎn)公司的共同參與。包括地震、水災(zāi)、海嘯等自然因素導(dǎo)致生命與財(cái)富重大損失的巨災(zāi)在本質(zhì)上屬于一種系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，即在外部沖擊下，整個(gè)系統(tǒng)從一種較優(yōu)的均衡狀態(tài)急劇退化到另一種較劣的均衡狀態(tài)。一旦這種屬于小概率事件的巨災(zāi)發(fā)生，商業(yè)保險(xiǎn)公司不僅難以從經(jīng)營(yíng)中獲取利潤(rùn)，甚至還將破產(chǎn)倒閉。商業(yè)保險(xiǎn)很難提供這類系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的保障體系。因此，在巨災(zāi)險(xiǎn)的問(wèn)題上，可以借鑒日本的做法，由政府與保險(xiǎn)公司共同參與。第三，設(shè)立專門的保險(xiǎn)公司。該巨災(zāi)保險(xiǎn)公司為非盈利性、以再保險(xiǎn)為主要業(yè)務(wù)的公司，其向國(guó)家和社會(huì)提供系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制，減輕巨災(zāi)引起的國(guó)家與社會(huì)的財(cái)產(chǎn)損失。由此，巨災(zāi)保險(xiǎn)可以由商業(yè)保險(xiǎn)公司、國(guó)家、專門保險(xiǎn)公司建立分層次的責(zé)任分擔(dān)體系。

巨災(zāi)保險(xiǎn)建立和完善后，通過(guò)按揭貸款方式購(gòu)買的房屋因地震毀損而獲得的保險(xiǎn)金屬于物上代位的范疇，受按揭人的抵押權(quán)可直接覆蓋于保險(xiǎn)金之上，將該保險(xiǎn)金用以清償按揭人的債務(wù)或提存。由此，受按揭人的債權(quán)可獲得實(shí)現(xiàn)，按揭人的債務(wù)也得以免除。

（二）建立自然人破產(chǎn)制度

根據(jù)《關(guān)于做好四川汶川地震造成的銀行業(yè)呆賬核銷工作的緊急通知》的規(guī)定，按揭人因地震造成巨大損失且不能獲得保險(xiǎn)補(bǔ)償，或者以保險(xiǎn)賠償、擔(dān)保追償后仍不能償還的債務(wù)，應(yīng)認(rèn)定為呆賬并及時(shí)予以核銷。應(yīng)當(dāng)指出的是，該規(guī)定對(duì)于核銷的規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單劃一，缺乏必要的程序，從而對(duì)金融機(jī)構(gòu)的利益保護(hù)不利。筆者認(rèn)為，在認(rèn)定為呆賬并予以核銷中，應(yīng)設(shè)立一個(gè)前置性的程序——自然人破產(chǎn)制度。破產(chǎn)制度首先適用于自然人，法人出現(xiàn)以后，破產(chǎn)制度才開始適用于法人。自然人破產(chǎn)制度承載著使自然人重獲生機(jī)與公平償還債權(quán)人的功能。中國(guó)《破產(chǎn)法》囿于技術(shù)性的規(guī)定，將破產(chǎn)制度只適用于法人，自然人對(duì)其所負(fù)的債務(wù)仍負(fù)無(wú)限責(zé)任，在制度構(gòu)建上明顯有違主體平等與公平價(jià)值。前已述及，雖然在實(shí)在法的層面，自然人與法人的地位平等，但是在自然法與倫理法的層面，自然人高于法人，法人不過(guò)是自然人更好規(guī)制其生活的手段，是一種工具性人格。既然破產(chǎn)制度已在工具性人格中得到了承認(rèn)，那么就不能以某些技術(shù)性的借口否認(rèn)自然人破產(chǎn)制度。汶川地震使許多災(zāi)民的財(cái)產(chǎn)滅失，剩余財(cái)產(chǎn)已不足以支付按揭貸款。同時(shí)，災(zāi)民還面臨著重建家園的重負(fù)。在此背景下，修改《破產(chǎn)法》，確立自然人破產(chǎn)制度就顯得尤為迫切。因地震、火災(zāi)、洪水、臺(tái)風(fēng)等不可抗力使自然人破產(chǎn)者，因自然人不具有可譴責(zé)性，所以，應(yīng)在制度建構(gòu)層面賦予自然人破產(chǎn)較為寬松的條件。筆者認(rèn)為，這種“寬松”首先表現(xiàn)為，在價(jià)值選擇層面，應(yīng)以因不可抗力而破產(chǎn)的自然人重獲生機(jī)為主。在此價(jià)值的指導(dǎo)下，應(yīng)作如下的制度安排：

1.失權(quán)的限制。失權(quán)制度是指，剝奪破產(chǎn)的自然人某些公法與私法權(quán)利、資格的制度。其目的在于通過(guò)不利后果的預(yù)設(shè)，提醒自然人在經(jīng)濟(jì)生活中謹(jǐn)慎從事并對(duì)破產(chǎn)的自然人進(jìn)行否定評(píng)價(jià)。因不可抗力導(dǎo)致自然人破產(chǎn)者，該自然人的品行并無(wú)不端，其信用亦不能否定，所以，在失權(quán)方面，僅應(yīng)限制其從事高檔消費(fèi)、負(fù)擔(dān)不合理高額債務(wù)。對(duì)其他的公法與私法的權(quán)利與資格不應(yīng)限制，特別是不應(yīng)限制其恢復(fù)生活的行為，如購(gòu)買房屋、從事對(duì)個(gè)人品行要求較高的職業(yè)等。

2.適當(dāng)擴(kuò)大自由財(cái)產(chǎn)的范圍。自由財(cái)產(chǎn)是指，在自然人破產(chǎn)中，不受破產(chǎn)清算，而保留給破產(chǎn)者的財(cái)產(chǎn)。各國(guó)法律基本將免責(zé)財(cái)產(chǎn)限定為維護(hù)破產(chǎn)人生產(chǎn)、生活所必須的財(cái)產(chǎn)。而因不可抗力致使自然人破產(chǎn)者，應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)大自由財(cái)產(chǎn)的范圍，使破產(chǎn)人有機(jī)會(huì)走出困境，恢復(fù)至不可抗力之前的生活狀態(tài)，所以，該自由財(cái)產(chǎn)不僅應(yīng)該包括生活所必須的財(cái)產(chǎn)，還應(yīng)包括災(zāi)民在重建所需的財(cái)產(chǎn)。在汶川地震中，中央與地方政府給予了災(zāi)民相應(yīng)的救助（物質(zhì)救助與貨幣救助）、社會(huì)各方踴躍向?yàn)?zāi)民提供了捐贈(zèng)。該救助與捐贈(zèng)，是為了幫助災(zāi)民恢復(fù)重建的財(cái)產(chǎn)，所以應(yīng)屬于自由財(cái)產(chǎn)的范圍，不應(yīng)受破產(chǎn)程序的限制。

3.破產(chǎn)免責(zé)。破產(chǎn)免責(zé)是指，破產(chǎn)程序終結(jié)后，對(duì)誠(chéng)實(shí)、不幸的債務(wù)人免除其繼續(xù)償還剩余債務(wù)的義務(wù)。破產(chǎn)免責(zé)制度是自然人破產(chǎn)所獨(dú)有的制度，與法人破產(chǎn)不同，自然人破產(chǎn)后，其人格并不消滅，仍有獲得財(cái)產(chǎn)增益的機(jī)會(huì)。在自然人破產(chǎn)中設(shè)立破產(chǎn)免責(zé)，旨在給予自然人重獲生機(jī)的機(jī)會(huì)。在債權(quán)人因不可抗力破產(chǎn)時(shí)，在破產(chǎn)免責(zé)的架構(gòu)方面應(yīng)予以適當(dāng)關(guān)懷，這表現(xiàn)為：第一，不受清償比例的限制。有些國(guó)家的破產(chǎn)法規(guī)定，只有債務(wù)人清償債務(wù)超過(guò)一定比例時(shí)，方能免責(zé)。如英國(guó)法規(guī)定，債務(wù)人償還超過(guò)債務(wù)額超過(guò)50%時(shí)，方能免責(zé)；中國(guó)《破產(chǎn)法（草案）》規(guī)定了10%～40%的清償比例。汶川大地震使許多災(zāi)民的財(cái)產(chǎn)完全毀損，若破產(chǎn)免責(zé)受清償比例的限制，在因不可抗力致使自然人破產(chǎn)的情勢(shì)下，自然人破產(chǎn)制度將無(wú)法發(fā)揮其功能。第二，許可免責(zé)。破產(chǎn)免責(zé)存在當(dāng)然免責(zé)與許可免責(zé)兩種立法例。在采用當(dāng)然免責(zé)的國(guó)家，只有破產(chǎn)免責(zé)期屆滿，而債權(quán)人未提出異議時(shí)，債務(wù)人即可免責(zé)。而在采用許可免責(zé)的國(guó)家，則強(qiáng)調(diào)法院的裁決，一般法院作出破產(chǎn)裁定之日，適用破產(chǎn)清償程序的債務(wù)人即可免責(zé)，但是也有一些國(guó)家規(guī)定了一定的異議期，如美國(guó)規(guī)定為60天。筆者認(rèn)為中國(guó)應(yīng)采許可免責(zé)，以平衡債權(quán)人與債務(wù)人之間的利益。另外，采當(dāng)然免責(zé)的國(guó)家，一般都規(guī)定了較長(zhǎng)的免責(zé)期限，這對(duì)于災(zāi)民迅速恢復(fù)生產(chǎn)與生活極為不利。

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