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【摘要】文章主要介紹了“執(zhí)行運(yùn)動(dòng)”興起以來(lái)的三代政策執(zhí)行模式，重點(diǎn)探討第三代政策執(zhí)行途徑的由來(lái)及相關(guān)含義，并簡(jiǎn)要分析其中的變項(xiàng)。

【關(guān)鍵詞】政策執(zhí)行；“自上而下”模式；“自下而上”模式；府際間政策執(zhí)行溝通模式

【中圖分類(lèi)號(hào)】D601【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A【文章編號(hào)】1672-8777（2006）02-0179-02

按照傳統(tǒng)的公共政策研究理論，人們習(xí)慣將政策過(guò)程劃分為三個(gè)階段：政策形成與設(shè)計(jì)、政策執(zhí)行和政策評(píng)估。雖然政策執(zhí)行作為政策過(guò)程的中間環(huán)節(jié)，是將政策理想或目標(biāo)轉(zhuǎn)化為政策現(xiàn)實(shí)的唯一途徑，但由于人們一直認(rèn)為政策執(zhí)行處于“黑箱”狀態(tài)，政策能夠通過(guò)執(zhí)行系統(tǒng)不折不扣地完成。因此，公共政策研究一直致力于提高決策的科學(xué)性，提供分析決策的模型，對(duì)于制定出來(lái)的政策怎樣執(zhí)行，卻缺乏應(yīng)有的重視。

直至Pressman和Wildavsky于1973年的著作《執(zhí)行》一書(shū)中闡述政策執(zhí)行對(duì)于政策成功與否的重要性后，學(xué)界才真正對(duì)于此領(lǐng)域有較多的論述與研究，并由此出現(xiàn)了一場(chǎng)研究政策執(zhí)行的熱潮，形成了聲勢(shì)浩大的“執(zhí)行運(yùn)動(dòng)”。研究人員寫(xiě)了大量的論著，提出了各種關(guān)于執(zhí)行研究的理論和模式。本文正是在介紹前兩代政策執(zhí)行模式的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)探析了政策執(zhí)行的新型模式——第三代政策執(zhí)行途徑，并由此引發(fā)對(duì)我國(guó)現(xiàn)有政策執(zhí)行狀況的思考。在此，我們似乎應(yīng)該明確第三代執(zhí)行途徑由何而來(lái)？什么是第三代執(zhí)行途徑？它與前兩代執(zhí)行途徑相比有何特點(diǎn)？加深這些問(wèn)題的思考，對(duì)我國(guó)公共政策的研究與實(shí)踐具有重要的參考價(jià)值。

一、第三代政策執(zhí)行途徑的溯源

在政策執(zhí)行研究的初始階段，許多學(xué)者包括普雷斯曼和韋達(dá)夫斯基在內(nèi)，主要采用一種“自上而下”的模式來(lái)研究執(zhí)行問(wèn)題，這也就是所謂的第一代執(zhí)行途徑。這種“自上而下”的模式強(qiáng)調(diào)政策制定者的優(yōu)越地位，政策執(zhí)行者總是嚴(yán)格遵守上級(jí)旨意，忠誠(chéng)實(shí)現(xiàn)上級(jí)意圖。在這種模式下，一方面強(qiáng)調(diào)嚴(yán)密的命令和上級(jí)的控制指揮能力，另一方面主張政策制定者對(duì)政策執(zhí)行規(guī)范的理性設(shè)計(jì)。從整體的研究成果來(lái)看，這一模式應(yīng)用相當(dāng)廣泛，是影響力相當(dāng)普遍的政策執(zhí)行模式。這一模式非常強(qiáng)調(diào)政策執(zhí)行的法令規(guī)章，反映了公共政策的基本內(nèi)涵。然而，這一模式也遭到了很多批評(píng)。因?yàn)槠浒褕?zhí)行看成是沒(méi)有反抗意志的人，實(shí)際上，執(zhí)行過(guò)程是一個(gè)參與者眾多、實(shí)現(xiàn)利益多元化的復(fù)雜過(guò)程，上層政策制定者很難達(dá)到對(duì)政策過(guò)程和結(jié)果的有效控制。具體而言，“自上而下”模式的缺點(diǎn)體現(xiàn)在：（1）強(qiáng)調(diào)中央的政策決定，過(guò)度重視高級(jí)官員設(shè)定目標(biāo)和設(shè)定方案的能力，忽視了來(lái)自于私人部門(mén)、基層官員、地方執(zhí)行機(jī)構(gòu)的影響；（2）當(dāng)某些公共政策沒(méi)有適用的法律規(guī)章，而由多元的政府機(jī)關(guān)和法令規(guī)章共同執(zhí)行時(shí)，就難以適用；（3）將執(zhí)行的組織結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單地看作為靜止不變的科層制，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到動(dòng)態(tài)變化的存在；（4）徹底質(zhì)疑了獨(dú)立政策執(zhí)行階段的存在。

正是基于對(duì)“自上而下”模式的種種質(zhì)疑，一部分學(xué)者從相反的角度提出了“自下而上”模式，其中又以Weatherley和Lipsky的《街道層次的官僚與制度創(chuàng)新》一文為代表，這也就是所謂的第二代執(zhí)行途徑。這種模式以組織中的個(gè)人（即參與政策過(guò)程的所有行動(dòng)者）作為出發(fā)點(diǎn)，政策鏈條中的較低及最低層次被當(dāng)作政策執(zhí)行的基礎(chǔ)，它強(qiáng)調(diào)給予基層官員和地方執(zhí)行機(jī)關(guān)自主裁量權(quán)，中央的政策制定者的核心任務(wù)并不是設(shè)定政策執(zhí)行的架構(gòu)，而是提供一個(gè)充分的自主空間，使基層官員和地方政府可以采取適當(dāng)?shù)拇胧?。它還強(qiáng)調(diào)政策或項(xiàng)目的成功與否依賴(lài)于參與執(zhí)行項(xiàng)目行動(dòng)者的承諾與技巧?？梢钥闯觯白韵露稀蹦Ｊ降某霈F(xiàn)相當(dāng)創(chuàng)新，不僅在方法論方面相當(dāng)新穎，而且在概念上也有所突破。這種模式以多元行動(dòng)者所認(rèn)知的問(wèn)題、策略與目標(biāo)為基礎(chǔ)，而不僅僅著眼于政府計(jì)劃，如此可以擺脫“自上而下”模式過(guò)分重視政府機(jī)關(guān)角色的缺點(diǎn)。但是，其自身也有許多缺陷，表現(xiàn)在：（1）這一模式固然肯定基層官員的角色，但基層官員的行為對(duì)于政策目標(biāo)的貢獻(xiàn)未必是“正面的”。因此，如何改善基層官員的行為是相當(dāng)重要的問(wèn)題。（2）該模式側(cè)重于對(duì)基層官員“事實(shí)”的分析，而對(duì)“價(jià)值”的倫理分析則相當(dāng)欠缺。事實(shí)上，如何培養(yǎng)正確的服務(wù)觀(guān)念和組織文化是當(dāng)前社會(huì)的主要課題。（3）這一模式的分析缺乏一個(gè)明確的理論。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)不僅是認(rèn)定相關(guān)行動(dòng)者的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，它還需要一個(gè)明確的理論，將這種網(wǎng)絡(luò)關(guān)系放在行動(dòng)者認(rèn)知、資源和參與的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和法律因素上。

二、什么是第三代政策執(zhí)行途徑

第一代美國(guó)政策科學(xué)研究者對(duì)執(zhí)行問(wèn)題的著眼點(diǎn)主要集中在聯(lián)邦政府這一層次上，因此我們很容易理解為什么“自上而下”模式以及控制能力成為這一時(shí)期主要的研究途徑；第二代研究者則將注意力轉(zhuǎn)向了州政府這一層次，強(qiáng)調(diào)下層行動(dòng)者對(duì)于政策的影響能力和由此而呈現(xiàn)出的“自下而上”模式。但總的來(lái)說(shuō)，“自上而下”和“自下而上”都是一種縱向的研究途徑。Emore認(rèn)為，成功的政策執(zhí)行一方面應(yīng)該運(yùn)用“向前推進(jìn)策略”，由政策制定者縝密地規(guī)劃政策工具和妥善運(yùn)用其他政策資源；另一方面則必須采用“向后推進(jìn)策略”，廣泛掌握政策對(duì)象的誘因結(jié)構(gòu)。在此基礎(chǔ)上，第三代研究者將關(guān)注對(duì)象擴(kuò)展到了州際政府之間的縱向關(guān)系上來(lái)，由此提出第三代執(zhí)行途徑——府際間政策執(zhí)行溝通模式。

第三代政策執(zhí)行途徑——“府際間政策執(zhí)行溝通模式”的產(chǎn)生主要是針對(duì)第一代與第二代政策執(zhí)行途徑的優(yōu)、缺點(diǎn)加以整合改進(jìn)，期望能建構(gòu)出更有解釋力的政策執(zhí)行模式，它是由Goggin等人于1990年的著作《政策執(zhí)行理論與實(shí)務(wù)︰邁向第三代政策執(zhí)行模型》中首先提出的（下圖）。其認(rèn)為第一代政策執(zhí)行呈現(xiàn)出演繹的途徑，而第二代政策執(zhí)行呈現(xiàn)出一種分析性的歸納途經(jīng)，但政策執(zhí)行是一種極為繁復(fù)的過(guò)程，是一系列發(fā)生于不同時(shí)間與空間的行政與政治決策和行動(dòng)的過(guò)程而不只是單獨(dú)采用演繹或歸納的途經(jīng)就可解釋。因此，他們主張政策執(zhí)行研究不應(yīng)忽視各種層次中執(zhí)行動(dòng)態(tài)面的探討，而其所提出的“府際間政策執(zhí)行溝通模式”即著重在于探討政策執(zhí)行的動(dòng)態(tài)面向。

Goggin等人認(rèn)為，必須在不同時(shí)間、不同地點(diǎn)進(jìn)行有關(guān)政策執(zhí)行個(gè)案的研究，這種研究應(yīng)該采取比較性的、歷史的、量化的分析方法，運(yùn)用多元的資料收集技術(shù)，目的在于構(gòu)建一套足以詮釋執(zhí)行動(dòng)態(tài)面的理論體系：（1）在比較和歷史分析方面，執(zhí)行研究者必須著重于地方、州和聯(lián)邦政府層次；（2）在量化方法方面，他們指出下列分析方法值得采用：時(shí)間序列分析、動(dòng)態(tài)模擬、網(wǎng)絡(luò)分析、內(nèi)容分析、社會(huì)實(shí)驗(yàn)和回歸技術(shù)等；（3）在資料收集技術(shù)方面，包括深度采訪(fǎng)、郵寄問(wèn)卷以及分析等多元方法的運(yùn)用。

“府際間政策執(zhí)行溝通模式”建立在三點(diǎn)假定之上：第一，中央政府與地方政府之間具有沖突與合作關(guān)系；第二，州政府具有裁量權(quán)，可以解釋聯(lián)邦計(jì)劃的命令內(nèi)容或指明地方亟需解決的問(wèn)題；第三，不同時(shí)間和不同管轄權(quán)下具有不同的執(zhí)行形態(tài)變項(xiàng)。而其討論的變項(xiàng)包括：（1）因變項(xiàng)：州政府的政策執(zhí)行；（2）自變項(xiàng)：a.聯(lián)邦政府層次的誘因與限制；b.州與地方政府層次的誘因與限制。兩者形成交互依賴(lài)的關(guān)系；（3）中介變項(xiàng)：包括州政府本身的決策后果與州政府本身的能力。如圖示：

府際間政策執(zhí)行溝通模式

資料來(lái)源︰Gogginetal，1990，p32.

在變項(xiàng)的內(nèi)涵方面則分述如下：

（一）聯(lián)邦層級(jí)的誘因與限制

國(guó)家政府決策的內(nèi)容與形式都會(huì)影響政府層級(jí)執(zhí)行者的選擇與行為，而聯(lián)邦政府層級(jí)即是通過(guò)法規(guī)與權(quán)威來(lái)影響執(zhí)行，其中“決策內(nèi)容”變量包括政策類(lèi)型、問(wèn)題解決的急迫性、結(jié)果明確性的程度、法規(guī)的強(qiáng)制性、財(cái)力的配置等。而“決策形式”則可能會(huì)影響到?jīng)Q策信息的接收方式。

（二）州與地方政府的限制與誘因

此變項(xiàng)的內(nèi)涵主要是三組制度的互動(dòng)，利益團(tuán)體、州政府、地方上經(jīng)選舉產(chǎn)生的官員以及其相關(guān)的政治制度、執(zhí)行機(jī)關(guān)。在這個(gè)層級(jí)上所作的執(zhí)行決定與行動(dòng)，都可能因管理者在方案運(yùn)作所需的資源、州政府民選官員的偏好等方面，加入個(gè)人判斷而發(fā)生消費(fèi)者與服務(wù)提供者之間討價(jià)還價(jià)的情況。

（三）州政府決策結(jié)果與州的能力

Goggin等人認(rèn)為執(zhí)行的產(chǎn)生必須存在兩個(gè)條件，做出執(zhí)行的決定、采取行動(dòng)的州的能力，此外要考慮到州的組織與生態(tài)能力。組織能力是指采取行動(dòng)的制度能力，生態(tài)能力是指州政府運(yùn)作的相關(guān)環(huán)境條件，如社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治條件等。

（四）州的執(zhí)行

州的執(zhí)行必須由兩方面來(lái)定義，產(chǎn)出與結(jié)果。產(chǎn)出指的是計(jì)劃目標(biāo)被滿(mǎn)足的程度如何；結(jié)果是指在廣泛的社會(huì)問(wèn)題中，方案修正的變化如何。因此，州的執(zhí)行應(yīng)包括執(zhí)行過(guò)程、執(zhí)行方案的產(chǎn)出與最后產(chǎn)生的結(jié)果三項(xiàng)，也即為州政府能否順從聯(lián)邦政府的指令推動(dòng)政策、能否具體地達(dá)成既定目標(biāo)、能否解決所涉及的社會(huì)問(wèn)題。

（五）回饋與政策再設(shè)計(jì)

沖突是政策執(zhí)行過(guò)中所必然產(chǎn)生的現(xiàn)象，也會(huì)對(duì)整個(gè)政策產(chǎn)生許多的回饋（不論好或壞），當(dāng)政策無(wú)法達(dá)成目標(biāo)或需要進(jìn)行協(xié)調(diào)、合作時(shí)，政策便會(huì)進(jìn)行重新設(shè)計(jì)。這也反映了政府間政策執(zhí)行容易變動(dòng)的本質(zhì)。

綜合以上分析可以看出，這三種執(zhí)行途徑都是“執(zhí)行運(yùn)動(dòng)”發(fā)展的不同階段涌現(xiàn)出的主流性研究模式，它們各有其優(yōu)缺點(diǎn)，很難判斷孰優(yōu)孰劣，只能說(shuō)每一代的研究子項(xiàng)適用于不同的情境。從我國(guó)的公共政策實(shí)踐來(lái)看，由于長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，我國(guó)的政策執(zhí)行理念更類(lèi)似于“自上而下”模式所描述的情況，主要關(guān)注于上級(jí)對(duì)下級(jí)的控制與指揮，忽視了如何更好地去正視和容納底層執(zhí)行者的影響力及利益，造成了某種程度上的公共政策缺位與供給不足。因此，我們更加需要關(guān)注“自下而上”模式和府際間政策執(zhí)行溝通模式所倡導(dǎo)的逆向思維，廣泛地吸納各層級(jí)政府及民眾的參與，從而所提高公共政策的民主性和科學(xué)性。