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而存在于稅收中的“兩權(quán)”，則是稅務(wù)系統(tǒng)加強對權(quán)力行使監(jiān)督制約的重要部位和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在進一步推進懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)中，如何深化“兩權(quán)”監(jiān)督制約，建立健全相關(guān)制度和機制，是我們必須著力解決的問題。

中共中央在《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系*-*年工作規(guī)劃》中，把“加強對重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)權(quán)力行使的監(jiān)督”放在了突出位置，強化了對權(quán)力監(jiān)督制約的著力點和針對性。而存在于稅收中的“兩權(quán)”，則是稅務(wù)系統(tǒng)加強對權(quán)力行使監(jiān)督制約的重要部位和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在進一步推進懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)中，如何深化“兩權(quán)”監(jiān)督制約，建立健全相關(guān)制度和機制，是我們必須著力解決的問題。

一、“兩權(quán)”監(jiān)督制約的必要性、艱巨性和長期性

稅務(wù)系統(tǒng)的“兩權(quán)”，就是國家法律賦予稅務(wù)人員行使的稅收執(zhí)法權(quán)和行政管理權(quán)。每個稅務(wù)人員為取得稅收，必然要在稅款征收、稅源管理、稅務(wù)稽查、行政處罰等稅收業(yè)務(wù)中行使稅收執(zhí)法權(quán)。由于稅收執(zhí)法權(quán)具有自由裁量性，為保證每個稅收執(zhí)法人員行使權(quán)力過程中的公正、公平、廉潔、奉公，就必然要對權(quán)力運行的過程進行監(jiān)督制約，以實現(xiàn)為國聚財、執(zhí)法為民的宗旨。而對稅務(wù)系統(tǒng)和隊伍的人、財、物的管理，就是各級稅務(wù)機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部在行使行政管理權(quán)，而加強對行政管理權(quán)運行過程的監(jiān)督制約，也是題中之義。因此，在稅務(wù)系統(tǒng)加強對“兩權(quán)”的監(jiān)督制約，不僅是維護稅務(wù)人員正當(dāng)行使職權(quán)取得稅收所必需的，也是稅務(wù)部門從源頭上有效預(yù)防腐敗所必要的。

稅務(wù)系統(tǒng)的“兩權(quán)”運行過程，有其業(yè)務(wù)的特殊性和復(fù)雜性，對應(yīng)的監(jiān)督制約就具有艱巨性。在重點監(jiān)督的對象上，不僅有各級稅務(wù)機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部，還有一些重要崗位的人員，以及為數(shù)不少的稅收執(zhí)法人員，具有不同層次、人數(shù)眾多的特性；在權(quán)力運行的環(huán)節(jié)上，既有稅款征收、稅源管理環(huán)節(jié)，又有稅務(wù)稽查、行政處罰等環(huán)節(jié)，其稅款征收環(huán)節(jié)，又有納稅申報、稅款核定、稅款解繳、欠稅清理等關(guān)節(jié)點，具有環(huán)節(jié)多、過程復(fù)雜的特性；在行政管理的體制上，由于我國對稅務(wù)系統(tǒng)實行的是以垂直管理為主的行政層級管理體制，“看得見的監(jiān)督不了、監(jiān)督得了的又看不見”，在這個系統(tǒng)表現(xiàn)得尤為突出；在經(jīng)濟發(fā)展的水平上，由于經(jīng)濟決定稅收，在稅收任務(wù)的完成、稅收管理的方式、落實稅收優(yōu)惠政策等，各地都存在差異，多少影響著人們的思想認(rèn)識，影響著“兩權(quán)”監(jiān)督制約的力度。

稅收是國家實現(xiàn)其職能的重要形式。只要有國家存在就有稅收，就有稅務(wù)機構(gòu)。稅務(wù)機構(gòu)作為國家設(shè)立的行政執(zhí)法機關(guān)，憑借國家法律賦予的公共權(quán)力，對企業(yè)、單位和個人強制、無償征收稅收。有權(quán)力的地方就必然要有監(jiān)督，不受監(jiān)督的權(quán)力，必然走向腐敗，這是被歷史和現(xiàn)實證明了的真理。所以說，稅務(wù)系統(tǒng)的“兩權(quán)”監(jiān)督雖不是社會上的熱點、難點問題，卻是伴隨稅收存在而長期存在的問題。

因此，對“兩權(quán)”監(jiān)督制約，既是稅務(wù)系統(tǒng)反腐倡廉必須要抓的重點部位和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其必要性、艱巨性和長期性，則是我們構(gòu)建*地稅系統(tǒng)懲防體系中監(jiān)督制約機制的出發(fā)點。

二、“兩權(quán)”監(jiān)督制約的目標(biāo)要求和基本工作思路

當(dāng)前，我國進入改革發(fā)展的關(guān)鍵時期，社會主義市場經(jīng)濟體制初步建立，稅務(wù)系統(tǒng)與其它部門一樣，仍然還存在著一些體制機制制度不完善的方面，存在著因權(quán)力濫用而導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象滋生的空間和漏洞。這些空間和漏洞較集中地凸現(xiàn)在“兩權(quán)”運行的過程之中，如果我們對存在稅務(wù)系統(tǒng)的“兩權(quán)”運行監(jiān)督制約輕重不分，平均使用力量，往往就達(dá)不到最好效果，我們這幾年來的工作實踐也說明了這點。因此，從強化對“兩權(quán)”監(jiān)督制約出發(fā)，我們必須明確監(jiān)督過程的目標(biāo)要求，理清突出重點的基本工作思路，才能具有針對性和有效性。

（一）目標(biāo)要求

堅持對“兩權(quán)”監(jiān)督制約的目標(biāo)要求是：“不出大問題，少出問題，不出問題”。這是一個監(jiān)督工作逐級遞增的層級式目標(biāo)，是針對稅務(wù)系統(tǒng)“兩權(quán)”監(jiān)督制約的艱巨性和長期性，以及整個監(jiān)督工作過程需要逐漸健全完善來確立的，是符合人們對“兩權(quán)”監(jiān)督制約認(rèn)識不斷深化，對其規(guī)律逐漸掌握的客觀實際的，也是這幾年來工作經(jīng)驗的總結(jié)。

“不出大問題”，是從性質(zhì)的角度出發(fā)，來控制腐敗現(xiàn)象發(fā)生的程度。腐敗問題從懲處對象來劃分，這里可分為大、中、小問題。大問題，就是違法亂紀(jì)，已經(jīng)超出紀(jì)律檢查的范圍，要由國家司法機關(guān)來懲處，即進入刑事處分；中問題，則主要是違紀(jì)，即使違法也是輕微，還夠不上用法律來制裁，基本屬于紀(jì)律處分范圍；小問題，就是發(fā)現(xiàn)的是苗頭性、傾向性的問題，即使涉及違紀(jì)，也屬輕微還夠不上處分，這類問題主要是以日常業(yè)務(wù)監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)的為多數(shù)。不出大問題，也就是說即使出問題，也還未嚴(yán)重到要通過司法機關(guān)來懲處的程度，其危害和社會影響不大。

“少出問題”，是從數(shù)量的角度出發(fā)，來控制腐敗現(xiàn)象發(fā)生的次數(shù)。因為一切事物都有一個從量變到質(zhì)變的過程，對數(shù)量的控制就是防止腐敗問題積少成多，使腐敗現(xiàn)象控制在人民群眾能承受的范圍。對“兩權(quán)”的監(jiān)督制約，由于一些現(xiàn)行的客觀因素和條件的制約，我們不能要求也不可能要求杜絕一切腐敗現(xiàn)象，這樣才是實事求是的態(tài)度，這樣才能朝著真正杜絕一切腐敗現(xiàn)象的路上前行。

“不出問題”，就是杜絕一切腐敗現(xiàn)象滋生，以實現(xiàn)對“兩權(quán)”監(jiān)督制約的最高目標(biāo)要求。

（二）基本工作思路

幾年來，我們對“兩權(quán)”監(jiān)督制約的探索和實踐，初步總結(jié)出了一條基本工作思路，即按照構(gòu)建懲防體系簡便、易行、管用、有效的總體要求，以樹立立體監(jiān)督、全方位監(jiān)督、重點監(jiān)督、實效監(jiān)督為指導(dǎo)，按照突出一條監(jiān)督主線，打造兩個監(jiān)督平臺，抓住三個監(jiān)督重點，落實四位一體監(jiān)督責(zé)任的工作思路，形成縱橫交錯的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，以取得“兩權(quán)”監(jiān)督制約的最佳效果。

突出一條監(jiān)督主線，就是在地稅系統(tǒng)自上而下要明晰這樣一條監(jiān)督主線：即明確各級稅收業(yè)務(wù)部門是首要監(jiān)督層次，充分調(diào)動其他內(nèi)外監(jiān)督主體力量作為中間監(jiān)督層次，地稅系統(tǒng)紀(jì)檢監(jiān)察部門是最后監(jiān)督防線的監(jiān)督主線。各級稅收業(yè)務(wù)部門是“兩權(quán)”行使的職能部門，開展的日常業(yè)務(wù)與“兩權(quán)”監(jiān)督制約緊密相聯(lián)，是實現(xiàn)“兩權(quán)”監(jiān)督制約的基礎(chǔ)，沒有這個基礎(chǔ)，對“兩權(quán)”監(jiān)督制約就如空中樓閣，不會有任何成效。

打造兩個監(jiān)督平臺，就是在各級地稅機關(guān)要分別建立起對內(nèi)的政務(wù)公開和對外的稅務(wù)公開的兩個監(jiān)督平臺，以調(diào)動內(nèi)外監(jiān)督主體的力量，使“兩權(quán)”作為被監(jiān)督制約方，有對應(yīng)的明確監(jiān)督者，置于一個經(jīng)常受監(jiān)督的環(huán)境和氛圍中。對內(nèi)的政務(wù)公開，主要是稅務(wù)機關(guān)內(nèi)部必須要向全體稅務(wù)人員公開的人、財、物等政務(wù)內(nèi)容，要求采取有關(guān)方式進行公開，以接受全體稅務(wù)人員的監(jiān)督。對外的稅務(wù)公開，是國家稅務(wù)總局規(guī)定的必須向社會和全體納稅人公開的稅收業(yè)務(wù)內(nèi)容，主要有“文明辦稅八公開”等，采取的主要方式有辦稅大廳的公告、網(wǎng)絡(luò)化的“12366”納稅服務(wù)熱線、各級稅務(wù)機關(guān)聘請的社會監(jiān)督員、行風(fēng)評議員等，主動接受社會各監(jiān)督主體，特別是納稅人的監(jiān)督。對這兩個監(jiān)督平臺的建設(shè)，各級地稅機關(guān)都要加以重視，為積極主動接受各方監(jiān)督主體的監(jiān)督創(chuàng)造條件。

抓住三個監(jiān)督重點。由于“兩權(quán)”監(jiān)督的對象具有不同層次、人數(shù)眾多的特性，又由于“兩權(quán)”運行的軌跡具有環(huán)節(jié)多、過程復(fù)雜的特性，我們不能皮毛胡子一把抓，而應(yīng)該是有所側(cè)重、有所突破。概括地說主要是抓住三個重點：領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部、10個重點環(huán)節(jié)、基層稅收管理重點崗位。抓住這三個重點，可以說基本上點中了“兩權(quán)”運行過程的穴位，抓住了監(jiān)督制約的關(guān)鍵所在。

落實四位一體監(jiān)督責(zé)任。對“兩權(quán)”監(jiān)督制約，領(lǐng)導(dǎo)、業(yè)務(wù)部門、崗位人員、紀(jì)檢監(jiān)察部門都有責(zé)任。一是領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部必須承擔(dān)“一崗兩責(zé)”，特別是分管領(lǐng)導(dǎo)既要廉潔自律，又要管好自己的人、自己的事，在“兩權(quán)”的行使中真正將監(jiān)督管理融入自己分管的工作中，負(fù)起職責(zé)范圍內(nèi)監(jiān)督管理的直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；二是職能部門根據(jù)所管的業(yè)務(wù)，必須認(rèn)真履行“一崗兩責(zé)”，既要抓好本部門的業(yè)務(wù)建設(shè)，又要落實從源頭上對“兩權(quán)”監(jiān)督制約的首要責(zé)任；三是要落實崗位責(zé)任，“兩權(quán)”重點環(huán)節(jié)運行的各個關(guān)節(jié)點都涉及到崗位人員的權(quán)力行使，作為這些重點崗位的人員除了要嚴(yán)格要求和廉潔自律外，必須明確對與自己相關(guān)崗位的其它人員，還負(fù)有相互監(jiān)督、相互制約、相互制衡的責(zé)任，如果這個認(rèn)識不到位，就有導(dǎo)致走向瀆職犯罪的可能；四是紀(jì)檢監(jiān)察部門在“兩權(quán)”監(jiān)督制約中，必須在黨組統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，承擔(dān)起組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督落實的責(zé)任。

實施基本工作思路，關(guān)鍵是落實部門責(zé)任，著力點是進行責(zé)任追究。落實部門責(zé)任是稅收業(yè)務(wù)部門作為首要監(jiān)督層次，必須承擔(dān)“首要”責(zé)任，將“兩權(quán)”監(jiān)督與開展稅收業(yè)務(wù)相結(jié)合，統(tǒng)一安排、統(tǒng)一落實、統(tǒng)一檢查、統(tǒng)一考核，實現(xiàn)堵塞漏洞、同步監(jiān)督、發(fā)現(xiàn)問題、及時防范，確實承擔(dān)起首要責(zé)任。在現(xiàn)行情況下，針對出現(xiàn)還夠不上違紀(jì)違法的問題開展責(zé)任追究，很難從現(xiàn)行的“兩權(quán)”監(jiān)督制度中找到相對應(yīng)的措施和辦法，這是責(zé)任追究的軟肋?？尚械闹荒苁恰澳橂y看”的辦法，即亮出工作的“好、壞”，讓“好”的得到大家認(rèn)可，讓“壞”的展現(xiàn)在大家面前，即使采取一些激勵措施作為抓手，也必須要在現(xiàn)行獎勵政策的下允許才行。

三、“兩權(quán)”監(jiān)督制約的保障措施和辦法

中共中央在《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系*-*年工作規(guī)劃》中，提出了今后5年要建成懲治和預(yù)防腐敗體系基本框架的工作目標(biāo)，其中，要求權(quán)力運行監(jiān)控機制基本形成。

為此，我們在推進懲防體系建設(shè)中，按照已明確的目標(biāo)要求和基本工作思路，必須采取有力的保障措施和辦法，經(jīng)過五年左右的努力，基本形成*地稅系統(tǒng)“兩權(quán)”監(jiān)督制約機制。

（一）建立工作機制

各級地稅機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部既是實施“兩權(quán)”監(jiān)督制約的組織者和責(zé)任者，也是監(jiān)督制約他人的主體和被監(jiān)督制約的對象，必須要以帶好隊的高度政治責(zé)任感抓好“兩權(quán)”監(jiān)督制約。為保證一級抓一級，層層抓落實，形成合力，取得實效，必須建立一個工作機制：實行黨組統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，紀(jì)檢監(jiān)察組織協(xié)調(diào)，部門各負(fù)其責(zé)，崗位責(zé)任落實到位，上下聯(lián)動的工作體制和機制。為落實領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，將“兩權(quán)”監(jiān)督制約作為各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部落實黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的一項重要內(nèi)容，列入每年的責(zé)任制布置、檢查、考核當(dāng)中，強化第一責(zé)任人的責(zé)任，促使各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部自覺地將黨風(fēng)廉政建設(shè)貫穿于“兩權(quán)”運行的全過程，把抓“兩權(quán)”監(jiān)督制約擺上議事日程。

（二）明晰崗位職責(zé)

由于“兩權(quán)”運行過程涉及的環(huán)節(jié)多、崗位多、人員多，對每項權(quán)力運行過程中的環(huán)節(jié)必須清晰，對涉及到的每個崗位職責(zé)必須明確，這樣才便于監(jiān)督制約。為此，必須規(guī)范權(quán)力運行的程序，明晰運行的環(huán)節(jié)，做到定崗定責(zé)，崗責(zé)明確。如稅款征收環(huán)節(jié)，關(guān)節(jié)點是開票、收款、入庫，風(fēng)險點是對現(xiàn)金收取的監(jiān)督控制，當(dāng)收取的稅款是現(xiàn)金時，為杜絕開票時有“大頭小尾”的貪污稅款行為發(fā)生，有效措施：一是采取計算機開票，通過軟件控制，使同一業(yè)務(wù)不能重復(fù)打印，或者實行票款分離來設(shè)置崗位；二是現(xiàn)金入庫，必須有兩人同時到銀行繳庫，并要求當(dāng)天繳庫當(dāng)天結(jié)報，避免現(xiàn)金稅款發(fā)生流失。

（三）提供制度保證

對“兩權(quán)”運行的監(jiān)督制約，必須解決一個由誰監(jiān)督、怎么監(jiān)督的問題，這就要求有一整套實施監(jiān)督制約的管理辦法，具體分為操作規(guī)程和考核評估制度。一方面，通過致力于現(xiàn)行制度的運用和欠缺制度的建立完善，形成一套科學(xué)規(guī)范易于操作的制度體系，做到權(quán)力運行到哪里，規(guī)章制度就制定到哪里，使“兩權(quán)”運行的每個環(huán)節(jié)、每個重點崗位都有章可循，有可操作的辦法，這主要由業(yè)務(wù)部門來擬訂；另一方面，為了監(jiān)察業(yè)務(wù)部門對“兩權(quán)”監(jiān)督制約的開展，還要有以考核評估為主要內(nèi)容的制度辦法。為此，我們針對三個監(jiān)督重點，要出臺三個監(jiān)督管理制度性文件：已經(jīng)出臺的《*地稅系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督管理辦法（試行）》（桂地稅黨組字〔*〕45號），今年將要出臺的《*地稅系統(tǒng)“兩權(quán)”重點環(huán)節(jié)監(jiān)督管理辦法（試行）》，列入明年出臺的《*地稅系統(tǒng)縣（市）、城區(qū)局基層稅收管理重點崗位監(jiān)督管理辦法（試行）》，從而為“兩權(quán)”監(jiān)督制約提供制度保證。

（四）采用科技監(jiān)控

目前，信息化技術(shù)已成為稅收工作的技術(shù)支撐，與稅收業(yè)務(wù)緊密地結(jié)合在一起。通過信息化，可強化“兩權(quán)”監(jiān)督制約的手段，進一步加大監(jiān)督制約力度，發(fā)揮事半功倍的效果。由于信息化技術(shù)在軟件設(shè)計上，可以做到規(guī)范工作流程、界定崗位權(quán)限、明確崗位責(zé)任，達(dá)到程序上不可復(fù)制、流程上不可逆轉(zhuǎn)、自動匯總、及時預(yù)警的要求，在一些重點環(huán)節(jié)、關(guān)鍵崗位，實施重點監(jiān)控，記錄操作軌跡，制約權(quán)力行使，從而達(dá)到從源頭上預(yù)防和治理腐敗的目的。如發(fā)票領(lǐng)用繳銷，設(shè)定一個數(shù)量上限，沒有繳銷就不能領(lǐng)用，對發(fā)票的私售亂開就能起到監(jiān)督制約作用。因此，稅務(wù)系統(tǒng)的信息化人員，要充分認(rèn)識到“兩權(quán)”監(jiān)督制約的必要性，在開發(fā)運用稅收業(yè)務(wù)軟件時，一定要將監(jiān)督制約的理念與稅收業(yè)務(wù)流程的設(shè)計結(jié)合起來，強化“兩權(quán)”監(jiān)督制約，建立和完善“兩權(quán)”人機結(jié)合的監(jiān)督制約機制。

（五）開展考核評估

為保證“兩權(quán)”監(jiān)督制約工作機制的建立和四位一體監(jiān)督責(zé)任的落實，必須對每年的監(jiān)督制約工作有一個考核評估。首先，稅收業(yè)務(wù)部門作為首要監(jiān)督層次，明確其職責(zé)是：監(jiān)督什么、怎么監(jiān)督、監(jiān)督得怎樣；其次，紀(jì)檢監(jiān)察部門作為組織協(xié)調(diào)，一方面要將執(zhí)法監(jiān)察與稅收法規(guī)部門的執(zhí)法檢查結(jié)合起來，對各稅收業(yè)務(wù)部門開展監(jiān)督檢查；另一方面要將各稅收業(yè)務(wù)部門履行“兩權(quán)”監(jiān)督制約的情況，與其落實黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的情況結(jié)合起來進行布置、檢查、考核；再次，開展年終考核評估，即要求各稅收業(yè)務(wù)部門對本部門一年來在“兩權(quán)”監(jiān)督中履行職責(zé)的情況寫出評估報告，由紀(jì)檢監(jiān)察牽頭組成評估小組，對各稅收業(yè)務(wù)部門履行職責(zé)情況進行考評，給出一個基本評價，激勵先進，鞭策后進。