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最低生活保障是現(xiàn)代社會保障體系的重要組成部分，是社會救助的基礎(chǔ)和核心。改革開放以來，社會保障改革只是注重了對城市社會保障從傳統(tǒng)的“大包大攬”方式的收縮性改革，而農(nóng)村的社會保障卻缺少實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，這不利于我國二元經(jīng)濟(jì)格局的有效改善，也不利有效推進(jìn)和諧社會的構(gòu)建。黨的*、*三中、五中全會都不同程度地提出有條件的地方探索建立農(nóng)村社會保障制度，特別是農(nóng)村最低生活保障制度(簡稱農(nóng)村低保)。在此背景下，研究和探索農(nóng)村低保，具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

一、我國農(nóng)村低保制度建立的必要性

最低生活保障制度(簡稱低保)，是對家庭人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的貧困人口，實(shí)行差額補(bǔ)助的一種新型社會救濟(jì)制度，是在我國經(jīng)濟(jì)體制改革，特別是深化企業(yè)改革、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的背景下，隨著城鄉(xiāng)貧困人口的增加，對社會救濟(jì)制度進(jìn)行改革的產(chǎn)物。它是社會救助的重要內(nèi)容和組成部分，是社會保障體系的重要子系統(tǒng)，是最后一道社會安全網(wǎng)，是社會的穩(wěn)定器、減震器。當(dāng)前建立農(nóng)村低保制度既迫切又必要。

(一)最低生活保障是增進(jìn)社會福利、促進(jìn)效率、防范風(fēng)險和擴(kuò)大需求的重要舉措。

1.福利經(jīng)濟(jì)學(xué)原理。早期的福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，個人的收入效用是邊際遞減的，因此，從富人向窮人收入轉(zhuǎn)移，窮人增加的效用要大于富人減少的效用，從而提高了社會的總體福利水平，所以對窮人的救濟(jì)以保障其最低的或基本的生活需要是必要的。之后的福利經(jīng)濟(jì)學(xué)第二定理表明市場經(jīng)濟(jì)可以實(shí)現(xiàn)反映社會意愿的任何一個帕累托最優(yōu)配置。這在政策方面的啟示實(shí)際上是要求政府不必用干預(yù)市場的方法來達(dá)到政策目的，而可以通過再分配的方法來達(dá)到最優(yōu)目的。避免市場受到政府干預(yù)導(dǎo)致價格扭曲而改變實(shí)際決策行為從而造成效率損失。福利經(jīng)濟(jì)學(xué)表明，對窮人的救助是必要的，對農(nóng)民救助的低保也就是必要的。

2.收入風(fēng)險理論。最低生活保障是防止私人收入風(fēng)險轉(zhuǎn)化為公共風(fēng)險的客觀需要。個人的收入風(fēng)險在一定程度上是個人私人風(fēng)險，但是當(dāng)這種風(fēng)險超過一定程度，就會轉(zhuǎn)化為公共風(fēng)險，影響公共安全。因此有效的防范收入風(fēng)險，對于經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定健康發(fā)展具有重要意義。市場對于產(chǎn)品的提供和風(fēng)險防范是有效的，但是對于沒有支付能力的個人的收入風(fēng)險，市場機(jī)制是無法作用的，而任其個人收入風(fēng)險發(fā)展就會變?yōu)橛绊懮鐣€(wěn)定的公共風(fēng)險，所以必須通過代表公共利益的政府才能解決這類收入風(fēng)險。與公共性個人收入風(fēng)險防范相對應(yīng)的，最為重要的就是低保。

3.需求理論。最低生活保障是擴(kuò)大社會有效需求的客觀需要。在我國二元化經(jīng)濟(jì)特征下，社會需求也分為城市需求和農(nóng)村需求。由于二元化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下城鄉(xiāng)發(fā)展差距比較大，因而就可能存在城市需求飽和或者有錢無處花而農(nóng)村卻存在需求不足或有需求但沒錢的局面。農(nóng)村低保制度的建立和發(fā)展，可以在一定程度上化解這種情況，刺激農(nóng)村的有效需求。

(二)農(nóng)村低保是維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定和長治久安的政治需要。

社會穩(wěn)定是社會發(fā)展的前提和基礎(chǔ)，沒有穩(wěn)定的社會環(huán)境和安定的社會秩序，就不可能有社會的健康發(fā)展。正如鄧小平所說：“沒有穩(wěn)定的環(huán)境，什么都搞不成，已經(jīng)取得的成果也會失掉。”農(nóng)村貧困群眾的生活困難問題是造成農(nóng)村社會不穩(wěn)定的重要根源，也是整個社會不穩(wěn)定的根源。歷史一再表明“窮則思變”、“不平則鳴”。貧困就不僅僅是經(jīng)濟(jì)問題，也可能轉(zhuǎn)化為政治問題。無論什么人群，只要其基本生活無法維持下去，必然會對社會產(chǎn)生不滿情緒，進(jìn)而引發(fā)擾亂社會秩序甚至以推翻國家政權(quán)為目的的活動和斗爭，直至更為嚴(yán)重。從政治角度講，建立農(nóng)村低保制度，是關(guān)系國家政權(quán)鞏固和長治久安的大計。

(三)農(nóng)村低保是維護(hù)農(nóng)村貧困人口的基本生存權(quán)利的客觀需要。

講人權(quán)首先是人的生存權(quán)，生存得不到保障，其他一切人權(quán)都是空話。貧困尤其是絕對貧困首先危及的就是人的生存權(quán)，以保障貧困居民最低生活需求為目標(biāo)的低保實(shí)質(zhì)上就是一條“生命線”，中國農(nóng)村的貧困問題將是一個長期而比較突出的社會問題，且因?yàn)?zāi)、因病返貧的現(xiàn)象不斷出現(xiàn)，加入WTO后農(nóng)民又將面臨更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。切實(shí)保障農(nóng)村貧困居民的基本生活權(quán)利，樹立我國良好的國際形象，迫切需要建立農(nóng)村低保制度。

(四)農(nóng)村低保是促進(jìn)農(nóng)村乃至整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

1.建立農(nóng)村低保制度是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，也是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。首先，市場經(jīng)濟(jì)是風(fēng)險經(jīng)濟(jì)，國家需要有一定的制度安排化解市場風(fēng)險。其次，在建立與完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)的過程中，由于體制轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型，不可避免地會出現(xiàn)一些新的社會矛盾和社會問題，建立農(nóng)村居民低保，克服市場經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響，縮小收入差異，緩解社會矛盾，實(shí)現(xiàn)社會公平，促進(jìn)順利轉(zhuǎn)軌。再次，我國正在由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，適應(yīng)土地向集中經(jīng)營轉(zhuǎn)變、農(nóng)村剩余勞動力流動、農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)等需要，也要求社會給農(nóng)民生活以“兜底”的措施，解除農(nóng)民的后顧之憂，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展。

2.建立農(nóng)村低保制度是落實(shí)國民待遇，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民公平待遇的基本要求。解決城市貧困人口基本生活問題，我國政府明確提出“兩個確?！?，基本實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡保”。但我國農(nóng)村尚有相當(dāng)數(shù)量人口生活在貧困線以下，其基本生活需要沒有得到保障，這顯然是不公平的。

3.建立農(nóng)村低保制度是避免農(nóng)村產(chǎn)生兩極分化的有效途徑。改革開放20多年來，在“效率”原則下，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)及生活水平得到了大幅提高，徹底改變了過去“共同貧窮”的局面。與此同時，農(nóng)村居民間的貧富分化開始出現(xiàn)，貧富差距也越來越大。任憑貧富分化現(xiàn)象自發(fā)地持續(xù)下去，那結(jié)果只能是兩極分化，這與社會主義的價值追求和最終目標(biāo)是背道而馳的。農(nóng)村貧困群體就難以解決溫飽問題，更談不上奔小康和走向富裕。為此，在調(diào)節(jié)收入的同時，迫切需要建立低保制度，通過再分配或轉(zhuǎn)移支付的機(jī)制為農(nóng)村貧困者的基本生活提供保障，幫助他們擺脫貧困，逐步走向富裕。

(五)建立農(nóng)村低保制度是健全我國社會保障體系的需要。

農(nóng)村低保就是解決農(nóng)民“生有所靠”的問題，它是農(nóng)村社會保障體系中最低層次的保障，是一種保底措施。中國經(jīng)濟(jì)二元化特征明顯的情況下，城鎮(zhèn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，現(xiàn)代社會(工業(yè)社會)的特征鮮明，總體上比較適合建立以社會保險為核心和重點(diǎn)的社會保障體系；農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，傳統(tǒng)社會(農(nóng)業(yè)社會)的特點(diǎn)明顯，社會保障體系的建設(shè)剛處在研究探索階段。農(nóng)村低保實(shí)踐表明，當(dāng)前農(nóng)村社會保障體系建設(shè)的重中之重是低保。正如原民政部部長多吉才讓所說：“社會保障體系中可以暫時沒有社會福利，甚至也可以暫時沒有社會保險，但不能沒有社會救助，古今中外概莫如此?！鞭r(nóng)村居民低保是農(nóng)村社會救助制度的主體，是農(nóng)村社會保障體系的“基石”，健全和完善農(nóng)村社會保障體系應(yīng)該是也必須是從這里起步。

同時，建立農(nóng)村低保制度，也是對傳統(tǒng)的社會救濟(jì)制度的改革和完善。傳統(tǒng)的社會救濟(jì)制度對我國農(nóng)村的社會主義改造和建設(shè)作出過積極貢獻(xiàn)，發(fā)揮了多方面的社會功能。但是，自農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以及到轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)以來軌道，農(nóng)民面臨更多的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險和社會風(fēng)險，傳統(tǒng)的社會救濟(jì)制度固有的缺陷和弊端(范圍過窄、標(biāo)準(zhǔn)過低、工作隨意性大等)日益顯現(xiàn)，亟須制度創(chuàng)新。建立規(guī)范化、科學(xué)化和法制化的農(nóng)村低保制度來豐富和完善農(nóng)村社會救助體系，是健全農(nóng)村社會保障體系的迫切需要。

二、當(dāng)前我國農(nóng)村低保的現(xiàn)狀與問題

隨著中國經(jīng)濟(jì)二元化結(jié)構(gòu)日益影響到我國經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，我國農(nóng)村社會保障特別是農(nóng)村最低生活保障的建設(shè)開始提上議事日程，各地不同層次的農(nóng)村低保試點(diǎn)普遍展開。試點(diǎn)中農(nóng)村低保工作取得了可喜的成績，但也突顯出不少問題。

(一)當(dāng)前我國農(nóng)村低保制度的現(xiàn)狀。

自*年*省*縣率先開展農(nóng)村低保工作以來，全國大部分省市陸續(xù)出臺相關(guān)政策，開展了農(nóng)村低保試點(diǎn)工作，并在試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上初步建立起符合各地區(qū)自身實(shí)際的農(nóng)村低保制度。截至*年底，全國共有1534個縣(市、區(qū))建立了農(nóng)村低保制度，覆蓋面達(dá)776.5萬人。當(dāng)前我國農(nóng)村低保制度的現(xiàn)狀，各地水平參差不齊，辦法也有異同，下面從低保對象、保障標(biāo)準(zhǔn)、資金來源以及管理辦法幾方面作分析。

1.低保對象。在農(nóng)村低保對象范圍確定上，各省市一般規(guī)定凡常年居住在當(dāng)?shù)?、且具有?dāng)?shù)貞艨?，上年度家庭年收入低于戶籍所在縣(市、區(qū))當(dāng)年農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村居民，均納入當(dāng)?shù)剞r(nóng)村最低生活保障范圍。在具體實(shí)施中，地方也相應(yīng)出臺了一些導(dǎo)向性限制條件，例如江蘇省就規(guī)定了四類人暫不納入低保范圍：具有正常勞動能力，無正當(dāng)理由拒絕勞動的；依法具有贍(撫、扶)養(yǎng)關(guān)系，而贍(撫、扶)養(yǎng)人有能力，但未履行贍(撫、扶)養(yǎng)義務(wù)的；家庭生活水平明顯高于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的；有賭博、吸毒、等違法行為之一的；其他省市政策則大致相同，只是在家庭生活水平與低保標(biāo)準(zhǔn)比較上規(guī)定得更為詳細(xì)些。

關(guān)于農(nóng)村“五保戶”是否納入農(nóng)村低保范圍，各地做法各異，有的地區(qū)(如北京、大連、青島、長沙等)已經(jīng)將“五保戶”納入農(nóng)村低保范圍，實(shí)行全額保障；而有些地方正逐步的將“五保戶”納入低保范圍(如甘肅)；也有省市實(shí)行“五保戶”與農(nóng)村低保相分離的政策，已實(shí)行“五保戶”納入低保范圍的地方也有一些出現(xiàn)“五保戶”退出低保范圍的現(xiàn)象，原因是農(nóng)村低保對象與五保供養(yǎng)對象有政策上的區(qū)別，農(nóng)村低保對象的保障標(biāo)準(zhǔn)要比五保對象供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)低一些。

2.低保標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)一般由各區(qū)縣政府自行確定，各區(qū)縣本著既與本地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，又考慮當(dāng)?shù)刎斦某惺苣芰?；既保障低收入農(nóng)村居民的基本生活，又有利于克服依賴思想、調(diào)動勞動生產(chǎn)積極性的原則，按照維持當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民衣、食、住等基本生活需要，并適當(dāng)考慮水電、燃煤(柴)以及未成年人義務(wù)教育等因素，合理確定保障標(biāo)準(zhǔn)。各區(qū)縣民政部門會同當(dāng)?shù)刎斦?、農(nóng)業(yè)、統(tǒng)計、物價等部門提出保障標(biāo)準(zhǔn)方案，經(jīng)區(qū)縣政府批準(zhǔn)后向社會公布，并隨著當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展、人民生活水平和物價指數(shù)的變化情況，適時進(jìn)行調(diào)整，一般每年度調(diào)整一次。從整體上看，目前各地的保障標(biāo)準(zhǔn)是本著“低標(biāo)準(zhǔn)起步”、“既要能保障基本生活，又要有利于克服依賴思想”的原則制定的。

3.資金來源。農(nóng)村低保制度目前主要是各地根據(jù)自身的實(shí)際情況主動建立的，其低保資金也主要由各省及省以下各級財政共同負(fù)擔(dān)，中央財政并未安排任何低保資金補(bǔ)助。

在農(nóng)村低保試點(diǎn)工作開展初期，各地一般由縣(市)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村根據(jù)一定比例(*年**市的分配比例為60：20：20)來分擔(dān)低保資金支出，隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的實(shí)施以及農(nóng)業(yè)稅取消政策的出臺，基層財力被大大的削弱，除了村集體經(jīng)濟(jì)較好的地方外，大部分地區(qū)的村一級低保資金支出負(fù)擔(dān)得到豁免，低保資金支出主要由縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政來承擔(dān)(80：20)，后來省一級政府根據(jù)實(shí)際情況對困難縣予以相應(yīng)的資金補(bǔ)助，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級負(fù)擔(dān)得到進(jìn)一步減輕(比例調(diào)整為85：15)，縣一級財政承擔(dān)了大部分的資金支出職責(zé)。目前從全國范圍來看，大部分地區(qū)低保資金負(fù)擔(dān)主要是由基層財政尤其是縣一級財政來承擔(dān)的，省一級政府安排相應(yīng)的資金補(bǔ)助。

除了要求省以下各級財政共同負(fù)擔(dān)保障資金外，一些地方還致力于探索多元化的籌資渠道，改善低保對象的生活。如北京市規(guī)定應(yīng)廣泛動員社會和民間組織以及個人為農(nóng)村低保工作提供捐贈、資助，逐步建立多元化投入機(jī)制，增強(qiáng)保障實(shí)力。

4.資金管理。我國農(nóng)村低保工作實(shí)行動態(tài)管理，由村委會或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對享受農(nóng)村低保待遇家庭人口和收入狀況進(jìn)行審核，并根據(jù)具體情況每年復(fù)審一次。

已經(jīng)建立農(nóng)村低保制度的地區(qū)，一般都要求將保障資金納入社會救濟(jì)專項(xiàng)資金支出科目，實(shí)行專賬管理，?？顚Ｓ?，縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政都要建立農(nóng)村低保資金專戶，有的地方還要求村一級也應(yīng)建立農(nóng)村低保資金往來專賬，嚴(yán)格財務(wù)管理制度。

5.資金發(fā)放。低保資金的社會化發(fā)放有利于確保低保資金的安全發(fā)放，提高發(fā)放的工作效率，同時也方便享受低保的農(nóng)民群眾。目前，福建省龍巖市以及*省的25個縣市區(qū)均已實(shí)現(xiàn)低保資金的社會化發(fā)放。但是全國大部分地區(qū)還是采取現(xiàn)金發(fā)放的形式，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)委托村委會按月發(fā)放或按季度發(fā)放，例如北京市規(guī)定：對享受農(nóng)村低保待遇的家庭，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府委托村委會，以貨幣形式每月發(fā)放一次；交通不便地區(qū)也可每季度發(fā)放一次。

(二)當(dāng)前我國農(nóng)村低保制度存在的問題。

1.農(nóng)村低保的總體發(fā)展水平不夠。

(1)覆蓋面低。根據(jù)民政部門的相關(guān)統(tǒng)計，*年全國共有1534個縣(市)建立了農(nóng)村低保制度，大約只占應(yīng)建縣(市)的60%；共有776.5萬名農(nóng)村居民得到了最低生活保障，大約只占農(nóng)村貧困人口的27.38%左右，還有相當(dāng)一部分農(nóng)村困難群眾未能納入農(nóng)村最低生活保障范圍，應(yīng)此，從全國范圍來看，還沒有實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡?！?。

(2)部分地區(qū)保障水平低而難以充分發(fā)揮保障作用。各地區(qū)農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)一般是參照當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和財政承受能力來制定的，由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，各地農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)差異較大，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省市地區(qū)由于其經(jīng)濟(jì)實(shí)力及政府財力狀況良好，低保到位比較好。而廣大中西部地區(qū)尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，由于財力的約束以及當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，低保標(biāo)準(zhǔn)相對較低，有些地方甚至因?yàn)橘Y金的匱乏而至今無法進(jìn)行農(nóng)村低保工作。四川省約有90個左右經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較差的縣因?yàn)槿狈Y金來源和保障至今尚未開展農(nóng)村低保，這其中就有36個國家級貧困縣。低保的標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展情況和農(nóng)民生活水平適時調(diào)整就更難做到。

2.低保制度不完善。

(1)低保對象確定有待進(jìn)一步明確。在農(nóng)村低保制度對象確定上，各省市一般都有明確的規(guī)定即凡常年居住在當(dāng)?shù)?、且具有?dāng)?shù)貞艨?，上年度家庭年收入低于戶籍所在縣(市、區(qū))當(dāng)年農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村居民，均可以納入當(dāng)?shù)剞r(nóng)村最低生活保障范圍，但是在具體的實(shí)施過程中還存在著許多難題：例如在農(nóng)村家庭年收入的計算上，什么收入應(yīng)納入計算范圍，什么收入可以不予計算，目前還缺乏統(tǒng)一規(guī)定，各省市在具體規(guī)定上也存在著差異。

對一些特殊限制條件，如因計劃生育被罰款而造成家庭生活困難的人，是否將其列入保障范圍目前還缺乏法律依據(jù)，各地出臺的政策有別，除廣東外，其他省市未予以明確規(guī)定。

“五保戶”與低保戶范圍的界定或政策不明確。農(nóng)村低保資金主要由各省及省以下財政負(fù)擔(dān)，國家并未安排任何補(bǔ)助；而在五保戶資金來源上，五保供養(yǎng)由政府主導(dǎo)，供養(yǎng)資金在地方人民政府預(yù)算中安排，中央財政對財政困難地區(qū)的農(nóng)村五保供養(yǎng)給予補(bǔ)助，實(shí)行?？顚Ｓ谜摺＾r(nóng)村“五保戶”和特困戶是否納入農(nóng)村低保范圍，全國還未有統(tǒng)一的政策，各地做法上的不一致也給農(nóng)村低保工作進(jìn)一步推廣造成了一定的困難。

(2)低保標(biāo)準(zhǔn)確定問題。

①低保標(biāo)準(zhǔn)制定的非科學(xué)性。盡管很多地區(qū)就農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)制定的依據(jù)和程序作出了相關(guān)規(guī)定，但是，在實(shí)際工作中，還是存在著一些地方的標(biāo)準(zhǔn)制定上的非科學(xué)性，甚至隨意性的。有些地方基本上是在原先特困戶救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，參照當(dāng)?shù)厣钏胶拓斦?fù)擔(dān)能力制定的，由于當(dāng)?shù)刎斦щy，“以錢定人”的情況還是比較普遍，這樣容易導(dǎo)致某些地方農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)偏低。

②防止“養(yǎng)懶漢”的力度不夠，部分省市出現(xiàn)保障過度現(xiàn)象。隨著農(nóng)村低保工作的進(jìn)一步開展，低保覆蓋面的擴(kuò)大，部分省市出現(xiàn)了養(yǎng)懶漢、過于依賴政府低保的現(xiàn)象，特別是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，由于其農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)相對較高而且可以享受各項(xiàng)配套福利措施，部分貧困人口對低保產(chǎn)生依賴心理，寧愿領(lǐng)取低保資金而不愿意依靠自身勞動來擺脫貧困，無疑這與政府最初的設(shè)想是矛盾的，這些人群的存在不僅會加大政府財政負(fù)擔(dān)，也會造成因?yàn)榈捅ο笥邢廾~的占用導(dǎo)致那些真正需要低保資金的人被排斥在低保保障范圍之外。經(jīng)過調(diào)研和考察，*省的一些地區(qū)就出現(xiàn)了類似的情況。如何實(shí)現(xiàn)低保對象“應(yīng)保盡?！钡耐瑫r，避免上述現(xiàn)象的發(fā)生成為各地今后低保工作需要重視的問題之一。

(3)農(nóng)村低保資金來源缺乏保障。

①基層政府財力薄弱阻礙了農(nóng)村低保的推廣。目前的農(nóng)村低保制度主要是各地根據(jù)自身的實(shí)際情況主動建立的，低保資金也主要由各省及省以下財政負(fù)擔(dān)。對于那些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)來說，資金供給保障上顯得捉襟見肘。許多已經(jīng)開展低保工作的縣，資金無法得到有效的落實(shí)而導(dǎo)致低保工作進(jìn)展緩慢甚至是停滯，更有甚者拿救濟(jì)款去補(bǔ)貼農(nóng)村低保。安徽省某縣*年底，出臺“農(nóng)村低保工作意見”，*年初步兌現(xiàn)了低保金。*年，由于縣級財政收入嚴(yán)重不足，加之農(nóng)村稅費(fèi)改革。當(dāng)年只兌現(xiàn)了22個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(南部及中部)的低保金。從*年起，全縣所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村低保金都未完全兌現(xiàn)，該縣農(nóng)村低保工作幾乎陷于停滯狀態(tài)。

②農(nóng)村低保缺乏中央財力支持。農(nóng)村低保與城市低保資金投入來源的差異性重要體現(xiàn)就是有無中央財力補(bǔ)助。對動用一般收入用于低保來說，對農(nóng)村居民和城市居民的對待是不公正的，*年以來，中央財政和地方各級財政都空前地加大了城市低保資金的投入。同時，在地方政府城市“低?！敝С龇矫娴牟蛔阌幸徊糠质峭ㄟ^中央財政和國有資產(chǎn)的變現(xiàn)收入來補(bǔ)充的。而目前的農(nóng)村低保資金來源主要由省及省以下財政來負(fù)擔(dān)，農(nóng)村低保工作被完全的劃入地方事權(quán)范圍，中央并未承擔(dān)任何的支出職責(zé)，不利于我國農(nóng)村低保工作的健康有序發(fā)展。

3.農(nóng)村低保的管理有待提高。

(1)低保對象識別措施不規(guī)范。為了正確識別低保對象，一些地方增加了對申請者實(shí)際生活狀況的考察，“發(fā)明”了一些方便的辦法，例如“進(jìn)村上門看房子，進(jìn)屋看被子(谷子)，吃飯看盤子，穿著看身子(家庭用品)，銀行看折子”等，同時很多地方還明確制定了一些排除性條件。分析各地在確定保障對象時的一些做法，可以發(fā)現(xiàn)這些做法或者表現(xiàn)出隨意性，或者缺乏必要的法律依據(jù)，有的甚至帶有一種政策性、價值性歧視，這與我國低保的初衷是相悖的。

(2)收入核查困難。一是核算有勞動能力的保障對象的隱形收入上存在著困難；二是由于目前農(nóng)村外出務(wù)工人員較多，因此在計算困難農(nóng)戶外出務(wù)工人員收入或臨時性收入方面難度加大；三是由于目前我國實(shí)行的是戶籍管理制度，戶籍發(fā)生變動，但法律規(guī)定的贍養(yǎng)關(guān)系不一定隨之發(fā)生相應(yīng)的變動，因此確定農(nóng)戶具有法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)關(guān)系并且在一起共同生活的全體人員收入存在著困難。

(3)農(nóng)村低保具體操作尚需進(jìn)一步規(guī)范。首先，許多從事農(nóng)村低保工作的基層人員是從傳統(tǒng)救濟(jì)工作轉(zhuǎn)化過來的人員，思想觀念和工作能力尚未發(fā)生相應(yīng)的轉(zhuǎn)變，加上基層工作經(jīng)費(fèi)欠缺和工作人員的不足，導(dǎo)致低保工作程序的粗放，同時工作程序規(guī)定上的不細(xì)致、基層工作監(jiān)督機(jī)制不健全以及農(nóng)村低保工作監(jiān)督客觀的難度，又助長了基層工作的粗放化，由此導(dǎo)致了申請資格審查、確定保障對象、執(zhí)行保障標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)放保障資金、進(jìn)行動態(tài)管理、保存工作文件和落實(shí)優(yōu)惠政策等各個環(huán)節(jié)的隨意性，甚至導(dǎo)致一些違規(guī)事件的出現(xiàn)，例如低保資金的截流等。其次，在對低保對象資格的年審核以及低保對象人數(shù)的動態(tài)管理上，大部分地區(qū)仍依賴低保對象自身主動、及時的反映情況，這其中也就涉及到一個主動了解情況與被動了解情況，從而就反映情況來看，其真實(shí)性也就大打折扣。

(4)農(nóng)村低保需要完善的法規(guī)制度。長期以來我國實(shí)行的是城鄉(xiāng)有別的社會保障制度，大量的社會保障資金投入城市而農(nóng)村卻被長期忽視，全國僅有*省在*年實(shí)施《*省最低生活保障辦法》，以法規(guī)形式把農(nóng)民納入社會保障的保護(hù)范圍。在社會保障的法律制度建設(shè)方面，農(nóng)村遠(yuǎn)落后于城市，隨著*年9月《城市居民最低生活保障條例》的出臺，城市居民的最低生活保障權(quán)利以立法的形式得到保障；而從*年*省開始農(nóng)村低保試點(diǎn)工作至今，尚未出臺專門規(guī)范農(nóng)村低保工作的全國性文件，僅有*年民政部印發(fā)的《關(guān)于加快農(nóng)村社會保障體系建設(shè)的意見》。雖然一些經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)農(nóng)民的最低生活保障正在逐步納入規(guī)范化、制度化的軌道，但整體上看我國尚未從立法上來保障廣大農(nóng)民作為國家公民所應(yīng)享有的受保障權(quán)利，同時各省市農(nóng)村低保工作大多是依據(jù)自身制定的有關(guān)政策開展的。由于缺乏有效的統(tǒng)一指導(dǎo)，各地做法形式多樣，加上操作的不規(guī)范性，難以形成整體性的積極效應(yīng)。

(5)社會化發(fā)放有待進(jìn)一步推廣。在低保資金發(fā)放的具體措施上，由于缺乏統(tǒng)一的規(guī)定，各地所采取的方式存在著差異，目前全國大部分地區(qū)還是采取現(xiàn)金發(fā)放的形式，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)委托村委會按月發(fā)放或按季度發(fā)放，少數(shù)省市開始探索實(shí)行社會化發(fā)放形式。采取現(xiàn)金發(fā)放形式，容易出現(xiàn)欠發(fā)、少發(fā)、漏發(fā)現(xiàn)象，也容易導(dǎo)致挪用、侵占、貪污低保資金的違規(guī)違紀(jì)行為的發(fā)生。而采取社會化發(fā)放方式則可避免上述現(xiàn)象的發(fā)生，有利于確保低保資金的安全發(fā)放，提高發(fā)放的工作效率，同時也可以方便享受低保的農(nóng)民群眾。目前，只有部分縣(市)實(shí)現(xiàn)了低保資金的社會化發(fā)放，其他省市還在探索當(dāng)中，積極為社會化發(fā)放創(chuàng)造條件。

4.農(nóng)村低保制度與相關(guān)制度的配套銜接問題。

低保制度本身只能保障居民最基本的生活需求，缺乏相關(guān)配套的救助措施和優(yōu)惠政策，保障對象是很難擺脫貧困的，即使暫時的擺脫貧困，也會因?yàn)槎喾矫嬖蚨胤地毨?。如在生產(chǎn)、就業(yè)，、就學(xué)、就醫(yī)、住房、減免義務(wù)工、從事個體經(jīng)營等方面給予必要的照顧和政策扶持，并減少或免除政府收費(fèi)(稅)以及對患大病的農(nóng)村“五保戶”和貧困農(nóng)民家庭實(shí)施醫(yī)療救助等，有的地方?jīng)]有考慮，有的地方考慮不夠。

有制度銜接考慮的地區(qū)規(guī)定農(nóng)村低保戶享有其他一系列諸如醫(yī)療、教育等各方面的優(yōu)惠措施，以避免“因病返貧”，“因教育返貧”，但對那些處于低保線之上而未納入低保范圍的相對貧困人口而言，無法享受到這些優(yōu)惠措施，導(dǎo)致低保戶總體福利待遇高于低保范圍外貧困人口，造成新的相對貧困。這種現(xiàn)象在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)尤為普遍，在某些地方甚至出現(xiàn)以高價購買低保資格證的現(xiàn)象，以北京市某地區(qū)為例，一張城市低保證一年值*0元左右。如何解決低保線上與線下因?yàn)榭傮w福利待遇差異所導(dǎo)致的新的相對貧困，成為今后低保工作須著力解決的迫切問題。

三、我國農(nóng)村低保制度建設(shè)的建議

低保是保證社會穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展的重要制度保證。中共中央在關(guān)于“*”規(guī)劃的建議中明確提出：“有條件的地方要積極探索建立農(nóng)村低?！?。農(nóng)村低保則是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要措施。實(shí)踐中各地進(jìn)行了不同層次的試點(diǎn)探索，是完善制度建設(shè)邁出的重要一步，對于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展具有重要意義。但實(shí)踐中制度和管理的不完善嚴(yán)重制約了農(nóng)村低保制度作用的發(fā)揮。為了進(jìn)一步發(fā)揮農(nóng)村低保制度的作用，則需要堅持正確的原則，建立適合我國國情的農(nóng)村低保制度框架，統(tǒng)籌安排，由易到難，逐步推進(jìn)。

(一)農(nóng)村低保制度的基本要素與理念把握。

最低生活保障應(yīng)是一個歷史的范疇，是隨經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展到一定階段而出現(xiàn)的，是與一定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切聯(lián)系的，最低生活保障水平過低則難以發(fā)揮應(yīng)有的作用，過高則難以持續(xù)、長久；低保的基本要素應(yīng)包括保障對象、保障標(biāo)準(zhǔn)和資金來源，這成為設(shè)計低保制度的重要內(nèi)容；在理念把握上，低保對確無勞動能力的人群進(jìn)行救助基本沒有疑義，關(guān)鍵是對有勞動能力的對象，救助的理念上曾引起過不少爭議，從不同的角度分析有不同的觀點(diǎn)，但是如何做到制度有實(shí)效又能防止養(yǎng)懶漢，是低保制度設(shè)計和管理上的重要內(nèi)容。

(二)建立健全我國農(nóng)村低保制度和加強(qiáng)其管理的建議。

1.建立健全我國農(nóng)村低保制度。

(1)明確界定農(nóng)村低保制度保障對象，逐步擴(kuò)大農(nóng)村低保的覆蓋面。進(jìn)一步明確標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大覆蓋面。理論上說，所有符合條件的人都有權(quán)享受，即農(nóng)村低保對象應(yīng)包括所有農(nóng)業(yè)戶口、人均年收入低于地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)的人口。低保制度的設(shè)計上應(yīng)明確全面覆蓋的原則，對符合條件的居民一律納入低保按相應(yīng)辦法管理，在現(xiàn)有60%的水平的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴(kuò)大覆蓋面，并將已有的基礎(chǔ)要進(jìn)一步鞏固落實(shí)。

這里還要注意兩點(diǎn)，一是建立制度前就在享受國家保障待遇的農(nóng)戶或農(nóng)民，如烈軍屬、原民政部門管理的20世紀(jì)60年代初精簡退職的老職工、國民黨起義投誠、寬赦及特赦人員等，如果他們原有的保障待遇高于現(xiàn)在的全額標(biāo)準(zhǔn)，則需統(tǒng)籌考慮安排納入；二是低保作為國家的一項(xiàng)政策，應(yīng)該體現(xiàn)導(dǎo)向性政策意圖，對于有勞動能力卻不參加勞動或違反國家政策、法律的人員，應(yīng)在低保制度中加以導(dǎo)向性限制。另外，有的地方只是停留在原來社會救濟(jì)的層面上，這也需要在下一階段加大力度需推進(jìn)，努力做到符合條件的人群全面覆蓋。

(2)我國農(nóng)村低保制度保障標(biāo)準(zhǔn)。低保要發(fā)揮應(yīng)有功能，關(guān)鍵在于正確制定最低保障標(biāo)準(zhǔn)。最低保障標(biāo)準(zhǔn)一般是指在社會發(fā)展的某一時期，由政府制定的，與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的，在衣、食、住、行等方面保障維持一個人生存的最低限度的基本生活標(biāo)準(zhǔn)。理論上講，確定低保標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)，可以是資產(chǎn)，也可以是收入。當(dāng)然，憑借資產(chǎn)為依據(jù)，更具公平合理性，比如可以解決有巨額房產(chǎn)或豪華汽車等的居民而享受低保的問題，但實(shí)踐中比較復(fù)雜，管理成本高、難度大，不宜在制度的探索階段采用。而收入標(biāo)準(zhǔn)雖只能做到相對公平合理，但簡便宜行，便于管理，所以在確定低保標(biāo)準(zhǔn)時，通常以收入為基準(zhǔn)來確定，同時附之資產(chǎn)情況為參考來判斷。

另外，具體實(shí)物或價值形式而言，按收入(價值)標(biāo)準(zhǔn)簡單易行，但一切都表現(xiàn)為資金來解決，以及收入的核實(shí)上也有困難，所以補(bǔ)貼資金一般會比較高，而且還存在這樣的風(fēng)險，低保戶拿到低保金后作他用，仍然貧困不好解決；按實(shí)物(熱量)算保障費(fèi)用，能在一定程度上消除上述問題，但計算管理比較復(fù)雜，成本比較高。在我國目前的情況下，探索設(shè)計農(nóng)村低保，應(yīng)該區(qū)別對待，對發(fā)達(dá)地區(qū)，低保標(biāo)準(zhǔn)可以考慮按收入(價值)來確定，實(shí)際上是一種收入保障；但對于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，則應(yīng)考慮以實(shí)物為主、價值為附來確定，實(shí)際上是一種基本生存能力的保障。另外，還應(yīng)該考慮保障對象對衣、住等方面的需要，也應(yīng)考慮不同保障對象住房、子女教育等需求差異的情況。

(3)我國農(nóng)村低保制度的資金保障。資金問題是建立農(nóng)村低保的核心問題。一般而言，地方政府負(fù)責(zé)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，掌握信息，便于管理，低保資金應(yīng)該努力發(fā)揮地方政府的積極性，要以地方政府為主，但是，在和諧社會和社會主義新農(nóng)村的大背景下，城市低保有中央一般收入的補(bǔ)助，而農(nóng)村地區(qū)卻沒有中央財政的補(bǔ)助，這顯然是不合理的。所以中央財政應(yīng)該對農(nóng)村低保，特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村低保負(fù)有責(zé)任。在此基礎(chǔ)上，完善我國農(nóng)村低保制度的資金保障機(jī)制。

一是建立以市縣為主的資金保障與管理機(jī)制。為了確保最低生活保障對象都能享受或領(lǐng)取到足額的保障金，最低生活保障資金應(yīng)改變縣、鄉(xiāng)、村共同負(fù)擔(dān)的做法，改由市縣財政負(fù)擔(dān)。因?yàn)橐粋€市縣轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距不會太大，易于在最低保障標(biāo)準(zhǔn)上達(dá)成統(tǒng)一；另外，市縣一級政府與省、中央級政府相比，具有信息優(yōu)勢，便于發(fā)揮管理職能。

二是整合救濟(jì)資源，加大轉(zhuǎn)移支付力度。在現(xiàn)有對農(nóng)村居民實(shí)施救助與保障的基礎(chǔ)上，將中央各種專項(xiàng)救助資金納入農(nóng)村低保范疇，加大轉(zhuǎn)移支付力度，更加突出中央政府的責(zé)任，建立覆蓋面更廣的農(nóng)村低保制度，有助于形成合力，充分利用資源，提高農(nóng)村低保資金的保障度，防止一些地方因財力困難而出現(xiàn)農(nóng)村低保中的“以錢定人”的不規(guī)范做法。

三是進(jìn)一步擴(kuò)大其他輔助來源，如定期組織向社會募捐、義演等慈善活動，依靠民間力量建立互助基金、扶貧基金等，也是農(nóng)村低保的有益補(bǔ)充。’

2.加強(qiáng)和完善我國農(nóng)村低保管理。良好的制度與有效的管理從來就是有機(jī)統(tǒng)一的，要做好農(nóng)村低保的制度設(shè)計，必須與有效的管理有機(jī)結(jié)合，做好銜接。

(1)加強(qiáng)低保對象的管理。堅持全面覆蓋、分類施保、動態(tài)管理這一原則，在實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡?！钡耐瑫r，最大限度地防止“養(yǎng)懶漢”現(xiàn)象的出現(xiàn)。低保對象的管理是一項(xiàng)既具體又復(fù)雜的工作，全面覆蓋是體現(xiàn)民生權(quán)利的一項(xiàng)制度保障，但同時難以找到一個放之各類對象“皆準(zhǔn)”的管理方法，需要分類施保、突出重點(diǎn)，考慮到低保對象的主客觀條件的不斷變化，要做到低保公平及有效地管理節(jié)約資金，需要(特別是對有勞動能力的居民或家庭)動態(tài)管理。對于具體的保障對象，可以大致分為以下幾類：

一是確無勞動能力的三無人員如孤老殘幼及因疾病喪失勞動能力的人員，這些人員相對固定，管理側(cè)重人員基本標(biāo)準(zhǔn)與存亡信息管理。各地也相應(yīng)出臺政策來了解低保人數(shù)的動態(tài)變化，例如*省通過檢查當(dāng)?shù)貧泝x館的記錄來核實(shí)低保人數(shù)因死亡而引起的下降情況，福建、甘肅、廣西也采取這種類似措施來減少工作中所出現(xiàn)的偏差。

二是有勞動能力但受客觀條件制約如經(jīng)濟(jì)環(huán)境、資源制約、突發(fā)災(zāi)害或因病致貧、因子女上學(xué)致貧、因經(jīng)營不善陷入生活困境等造成的個人平均收入水平低于當(dāng)?shù)刈畹拓毨?biāo)準(zhǔn)的居民。對于這一類低保對象的管理，既要注意平時的信息管理，同時還要加強(qiáng)動態(tài)的收入情況管理(MEAN—TEST)。因?yàn)樗麄冞@種收入的不足常常是臨時性或季節(jié)性的，會隨著環(huán)境的變化而改善，這應(yīng)是對這類人員對象管理過程中需要特別注意的地方。特別是打黑工、或“不公開”務(wù)工人員的收入管理，是動態(tài)管理中的重點(diǎn)內(nèi)容。

三是制度設(shè)計中提到的其他、特殊的保障對象。主要有烈軍屬、原民政部門管理的20世紀(jì)60年代初精簡退職的老職工、國民黨起義投誠、寬赦及特赦人員等。這些原社會優(yōu)撫(恤)對象，在具體政策確立上，與低保制度具有一定的共性，但也有特殊性，管理上應(yīng)注意政策的特殊性。

(2)綜合考慮農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的確立。一是要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。標(biāo)準(zhǔn)不能定得過高，否則就會留下缺口，使得農(nóng)村低保聽起來比較理想但卻落實(shí)不了，或采用不規(guī)范的手段落實(shí)而留下隱患；標(biāo)準(zhǔn)也不能定得過低，既然要做，就要有實(shí)效，要么不做，否則就是無關(guān)痛癢，有它不多，無它不少，使農(nóng)村低保留于形式。同時由于各地情況不同，各地的標(biāo)準(zhǔn)也不應(yīng)強(qiáng)求一致。每個地方根據(jù)實(shí)際的生活水準(zhǔn)，由當(dāng)?shù)卣鞒鰷y算，不是統(tǒng)一規(guī)定多少。發(fā)達(dá)地區(qū)可以高一些，貧困地區(qū)可以低些。低保標(biāo)準(zhǔn)公布以后，隨著時間的變化還要有所調(diào)整。

二是以標(biāo)準(zhǔn)衡量(MEAN—TEST)代替樸素的辦法，提高低保對象確定的科學(xué)性，從觀察外在的表現(xiàn)轉(zhuǎn)向注重內(nèi)在的客觀的收入水平。

總之，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的確立要易于理解，便于操作，適應(yīng)面廣，既要保證低保對象基本生活的需要，又要克服完全依靠低保的依賴思想；既要考慮地區(qū)間標(biāo)準(zhǔn)大體一致，又要考慮地區(qū)間的發(fā)展差距，在綜合考慮各類農(nóng)民基本生活需要、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及地方財政承受能力等多種因素的基礎(chǔ)上，確定一個科學(xué)、可行的標(biāo)準(zhǔn)。

(3)我國農(nóng)村低保制度實(shí)施主體權(quán)責(zé)的確定。保障資金能否及時發(fā)放到位，是目前各地在建設(shè)低保過程中普遍存在的問題，特別在一些貧困地區(qū)尤其如此。針對這一情況，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)明確劃分農(nóng)村低保制度實(shí)施中各相關(guān)主體的權(quán)責(zé)，完善低保資金管理與監(jiān)督機(jī)制。

一是實(shí)行“政府領(lǐng)導(dǎo)、民政主管、部門配合、基層落實(shí)”的工作機(jī)制。各級民政部門要主動協(xié)調(diào)擬定各項(xiàng)農(nóng)村低保資金管理政策、監(jiān)督制度，建立監(jiān)督管理網(wǎng)絡(luò)，依法對低保規(guī)章、政策、制度執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。財政、農(nóng)業(yè)、扶貧、統(tǒng)計和物價等部門積極支持、密切配合。農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委做好農(nóng)村低保對象的申請受理和評議、審核以及資金發(fā)放等工作。

二是加強(qiáng)資金專戶管理，確保?？顚Ｓ谩Ｔ谫Y金發(fā)放上盡早采取由財政部門按指定賬號劃撥資金，由銀行統(tǒng)一發(fā)放的形式，確保資金及時足額的發(fā)放。

三是堅持公開、公正、公平的原則，實(shí)行三級審批的程序。首先由個人向村民委員會提出申請，經(jīng)核實(shí)后提交村民委員會討論通過，再交鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審定，最后報縣級民政局批準(zhǔn)并予以公示。

四是加強(qiáng)對農(nóng)村低保資金的審計監(jiān)督與社會監(jiān)督。審計監(jiān)督主要包括：農(nóng)村低保資金預(yù)算執(zhí)行與決算的真實(shí)性、合法性；管理部門及其經(jīng)辦機(jī)構(gòu)是否依法及時、足額支付農(nóng)村低保資金；農(nóng)村低保資金的管理與運(yùn)營是否合規(guī)有效；管理部門及其經(jīng)辦機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制制度的健全性、有效性等。除此之外，還要設(shè)立社會監(jiān)督機(jī)制，由村委會及其村民代表、老人協(xié)會、低保人員以及新聞媒體，監(jiān)督資金管理的運(yùn)營狀況。

最后需要說明的是，農(nóng)村低保制度是平衡農(nóng)村弱勢群體公平分配問題的重要手段，其主要功能在于建立對低保對象的“輸血機(jī)制”。若要更好地發(fā)揮農(nóng)村低保的應(yīng)有功能，還需要協(xié)調(diào)好與具有“造血功能”的其他農(nóng)村社會保障制度之間的關(guān)系，比如，在實(shí)行低保制度的同時，對農(nóng)村低保人員的小本經(jīng)營實(shí)行稅費(fèi)減免政策，對他們的醫(yī)療、教育等有關(guān)費(fèi)用實(shí)行減免，以及通過大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)為他們提供更多就業(yè)機(jī)會等，從而建立一套完整、協(xié)調(diào)配套的農(nóng)村保障體系。

(4)做好農(nóng)村低保家庭的收入統(tǒng)計工作，完善收入核查機(jī)制。如何確定農(nóng)村困難家庭外出務(wù)工人員的收入，如何確定困難家庭成員的臨時收入和隱性收入，如何確定農(nóng)戶具有法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)關(guān)系并且在一起共同生活的全體人員收入等，在實(shí)際操作中都是比較困難的。加之農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的評估缺乏科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村低?；鶎庸ぷ魅藛T少且技術(shù)水平不高等因素，進(jìn)一步加大了收入計算的難度。解決這些問題的基本思路是，在基層民政部門管理與領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮群眾評議在應(yīng)保對象調(diào)查、統(tǒng)計和財產(chǎn)、收入評估以及檔案資料管理等方面的作用，形成政府管理與群眾自治相結(jié)合的工作機(jī)制，有助于全面掌握應(yīng)保對象的動態(tài)變化情況。有的地方充分發(fā)揮信息公示與群眾舉報相結(jié)合的監(jiān)督管理制度，在實(shí)踐中發(fā)揮了良好的作用。

(5)建立健全低保退出機(jī)制，發(fā)揮低保制度激勵與約束作用。農(nóng)村低保目的在于為低保對象提供最低生活需求的資金或?qū)嵨镆跃S持最低生活水平。任何“福利依賴”或“非常進(jìn)入”都將破壞這一制度的公正性，引發(fā)新的社會不公。建立健全低保退出機(jī)制，是有效發(fā)揮低保制度激勵、約束作用的重要保障。健全低保退出機(jī)制，需從兩個方面入手：一是客觀、科學(xué)、及時地監(jiān)測農(nóng)村貧困人群家庭收入的變化情況，一旦受助家庭人均收入超過低保線，則自動取消其享受低保的資格；二是對于那些有勞動能力的低保對象進(jìn)行必要的知識援助與精神援助，幫助與鼓勵他們自謀職業(yè)，實(shí)現(xiàn)勞動自救，讓他們意識到進(jìn)入低保不受歧視，退出低保光榮，推動他們早日告別低保制度。

(6)建立農(nóng)村低保信息化管理體系，提高低保服務(wù)效率，強(qiáng)化監(jiān)督控制。農(nóng)村低保工作涉及的地域面積大，低保對象居住分散，管理人手緊缺，尤其是隨著城鄉(xiāng)低?！皯?yīng)保盡?！?、“擴(kuò)面、升級”等工作的不斷深入，低保工作量還將越來越大，網(wǎng)絡(luò)信息化管理是提高低保服務(wù)效率的必要手段。建立農(nóng)村低保信息化管理體系，需要在各級政府確保低保經(jīng)費(fèi)的同時，還應(yīng)劃撥足以保障城鄉(xiāng)低保信息化的網(wǎng)絡(luò)設(shè)施和人員配備經(jīng)費(fèi)，在地方政府建立起低保信息網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)資源共享，強(qiáng)化監(jiān)督控制，解決低保對象申請審批遲緩、資金發(fā)放不及時等問題。

3.加強(qiáng)法制建設(shè)。加快農(nóng)村社會保障的立法進(jìn)程，盡快出臺相關(guān)法律法規(guī)，對農(nóng)村低保制度實(shí)施主體的權(quán)責(zé)作出明確規(guī)定與說明，使之走上法制化軌道。如盡快出臺農(nóng)村低保條例，以法規(guī)的形式將農(nóng)村低保納入社會保障的保護(hù)范圍，并及時促使各地出臺相應(yīng)的具體實(shí)施辦法，上升到法律的層次，通過相關(guān)的制度辦法來加大農(nóng)村低保建設(shè)的促進(jìn)力度，規(guī)范農(nóng)村低保的操作，保障農(nóng)村居民的合法權(quán)益。

4.相關(guān)制度的銜接。

(1)理清家庭保障、土地保障及社會保障三者之間的關(guān)系?，F(xiàn)代意義上的社會保障，法理上不應(yīng)該把家庭保障當(dāng)做法定義務(wù)，要體現(xiàn)人的基本生存權(quán)利，從一定意義上說，家庭保障是一種自愿行為，不帶有強(qiáng)制性，而社會保障發(fā)展成一種制度，應(yīng)是一種法定行為。否則，難以擺正最低生活保障中的公正公平問題。本著節(jié)約資金的原則，可以強(qiáng)調(diào)發(fā)揮家庭保障的作用，但它既不符合現(xiàn)代“社會”保障的社會性的本原含義，也不利于建立真正的現(xiàn)代意義上的社會保障制度。如何考慮出嫁的女兒收入狀況及其贍養(yǎng)親生父母的能力，是否將其貧困中的父母納入低保對象，法理上就不言而喻了。

土地保障與社會保障并不矛盾，在我國社會保障建設(shè)發(fā)展的過程中，一直以來就因?yàn)檗r(nóng)村有土地保障而沒有納入社會保障的日程。從一定意義上講這是有道理的，但是又不盡合理，土地保障的程度差別巨大，而且明顯低于非土地形式的收入水平，而用“土地保障”一詞始終把農(nóng)村拒于社會保障門檻之外是不合理的。可以考慮的辦法是把土地的產(chǎn)出轉(zhuǎn)化為貨幣計量的收入，并入總收入來統(tǒng)一考慮保障問題。

(2)農(nóng)村低保與農(nóng)村醫(yī)療、教育等制度的配套銜接。農(nóng)村低保制度要與農(nóng)村醫(yī)療、教育等制度做好銜接。低保制度本身只能保障居民最基本的生活需求，缺乏相關(guān)配套的救助措施和優(yōu)惠政策，保障對象是很難擺脫貧困的，即使暫時的擺脫貧困，也會因?yàn)槎喾矫嬖蚨胤地毨?。鑒此，在農(nóng)村低保工作中，大部分地區(qū)規(guī)定對低保對象在生產(chǎn)、就業(yè)、就學(xué)、就醫(yī)、住房、減免義務(wù)工、從事個體經(jīng)營等方面給予必要的照顧和政策扶持，并減少或免除政府收費(fèi)(稅)，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況相應(yīng)開展了教育、就業(yè)等各項(xiàng)優(yōu)惠措施。這在試點(diǎn)中已經(jīng)不同層次的涉及，差別比較大，需進(jìn)一步落實(shí)。同時，低保制度還要注意線上與線下的福利待遇對接問題