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一、我國財政國庫動態(tài)監(jiān)控管理的實踐及評價

我國財政國庫動態(tài)監(jiān)控管理是隨著國庫管理制度改革產(chǎn)生并發(fā)展的，現(xiàn)階段主要是在財政支出支付范圍，在收入收繳方面也進行了一定的嘗試。經(jīng)過5年的探索和實踐，從無到有，從手工監(jiān)控到實時監(jiān)控到智能監(jiān)控，再到綜合監(jiān)控，從內(nèi)容單一到初成體系，形成了賬戶開設(shè)、支付范圍劃分、支付方式確定、用款計劃審批、用款申請審核、銀行支付清算、會計賬務(wù)處理、信息管理以及全程實時監(jiān)控一整套運作流程，初步建立與改革同步的國庫集中支付監(jiān)督制約機制，取得了積極進展和顯著成效。

(一)我國財政國庫動態(tài)監(jiān)控管理的實踐。

1.加強財政國庫監(jiān)控基礎(chǔ)業(yè)務(wù)，實現(xiàn)國庫集中支付改革和財政資金監(jiān)管的雙促進。財政國庫動態(tài)監(jiān)控的基礎(chǔ)業(yè)務(wù)主要包括監(jiān)控、核查、處理，三者是環(huán)環(huán)相扣、互相作用的，在具體運作中逐步形成了以防范國庫集中支付風(fēng)險為導(dǎo)向，以監(jiān)控系統(tǒng)為依托，以聯(lián)動管理為手段的業(yè)務(wù)操作思路。不僅保證了財政資金按照改革后規(guī)范的用款程序和支付方式支付使用資金，而且加強了財政資金的監(jiān)督管理，增強了預(yù)算的約束力。一方面及時發(fā)現(xiàn)和有效查處違規(guī)問題。通過監(jiān)控核查發(fā)現(xiàn)很多違規(guī)或不規(guī)范支付使用財政資金問題，多數(shù)問題得到及時糾正；同時還發(fā)現(xiàn)和糾正了銀行賬戶使用和政府采購中的大量違規(guī)問題，推動了有關(guān)國庫管理監(jiān)督工作。二是有效威懾違規(guī)或不規(guī)范操作行為。改革后，財政資金支付處于動態(tài)監(jiān)控之下，信息透明度很高，信息生成是實時的，這對有著違規(guī)意圖的單位和個人形成了巨大的威懾力，可以有效預(yù)防和減少資金違規(guī)支付使用問題，也為防腐倡廉提供強有力的手段。此外，發(fā)揮了示范作用，促進了預(yù)算單位財務(wù)管理和會計核算水平的提高，轉(zhuǎn)換了部門財務(wù)監(jiān)管觀念。

2.強化財政國庫監(jiān)控工作機制建設(shè)，促進國庫監(jiān)控規(guī)范化管理。財政國庫動態(tài)監(jiān)控工作機制建設(shè)屬于內(nèi)部管理范疇，是保證和提高動態(tài)監(jiān)控管理效率的長效機制，重點是通過建章立制、監(jiān)控公開和信息互動，規(guī)范國庫監(jiān)控管理。一是建立監(jiān)控基礎(chǔ)業(yè)務(wù)聯(lián)動機制。按照系統(tǒng)預(yù)警→人工監(jiān)控→實時查詢→綜合核查→問題處理→信息披露→部門整改→跟蹤反饋的工作程序，建立事前審核、事中監(jiān)控、事后反饋相結(jié)合的監(jiān)控機制，防范和糾正預(yù)算執(zhí)行偏差。同時建立了動態(tài)監(jiān)控信息互動機制，財政部、中央部門及基層預(yù)算單位及時溝通和解決支付使用中的新情況、新問題。二是加強國庫集中支付委托核查和投訴管理。在我國主要是委托社會中介機構(gòu)和財政專員辦進行核查。為解決改革后預(yù)算單位、銀行、收款人投訴問題，建立了相應(yīng)的投訴處理機制，妥善解決投訴事宜。三是建立監(jiān)控信息報告制度和核查通報制度。定期報送國庫支付動態(tài)監(jiān)控月報和年報，不定期報送監(jiān)控信息快報，推動了監(jiān)控信息的公開、透明。

3.開發(fā)財政國庫動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，提高國庫監(jiān)控技術(shù)水平和分析水平。財政國庫動態(tài)監(jiān)控可持續(xù)發(fā)展的一個重要經(jīng)驗就是堅持信息網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)管方向，開發(fā)了財政國庫動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，并根據(jù)業(yè)務(wù)需求不斷改進，使之不僅僅作為監(jiān)控的信息平臺，而且逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)控的工作平臺。系統(tǒng)有三個基本特點。一是實時性。新的信息數(shù)據(jù)采集和網(wǎng)絡(luò)傳輸方式保證了監(jiān)控信息是實時的和動態(tài)更新的。二是一定的智能性。通過融入業(yè)務(wù)需求，靈活制定預(yù)警規(guī)則，能對監(jiān)控信息進行基本的自動篩選，提高了監(jiān)控效率。三是一定的復(fù)合性。通過運用數(shù)據(jù)庫管理技術(shù)，能夠?qū)π畔?shù)據(jù)進行初步分析，把握財政資金運行的一些規(guī)律和特點。

4.啟動財政國庫動態(tài)監(jiān)控地方試點工作，推進地方建立國庫動態(tài)監(jiān)控機制。地方開展財政國庫動態(tài)監(jiān)控工作是地方深化財政國庫管理改革的需要，也是構(gòu)建全方位、多層次國庫動態(tài)監(jiān)控體系的需要。按照“立足指導(dǎo)、先行試點、總結(jié)經(jīng)驗、逐步推廣”的思路，*年財政部選擇了北京、四川、湖北、黑龍江四省(市)進行地方財政國庫動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)試點，并加強了業(yè)務(wù)交流與信息溝通，有力推動了地方國庫動態(tài)監(jiān)控工作。

5.設(shè)立了國庫動態(tài)監(jiān)控專職機構(gòu)，提供了組織保障。財政部在組建國庫支付執(zhí)行機構(gòu)之初，在其內(nèi)部專設(shè)了監(jiān)督檢查機構(gòu)，主要職責(zé)是對財政資金支付活動進行動態(tài)監(jiān)控，對國庫系統(tǒng)內(nèi)部以及預(yù)算單位、銀行的資金支付清算活動進行監(jiān)督檢查，并負責(zé)受理有關(guān)投訴事項。

(二)我國財政國庫動態(tài)監(jiān)控管理實踐中的問題。

通過比較我國財政國庫動態(tài)監(jiān)控管理與國外財政國庫監(jiān)督的做法，可以看出：一方面，我國的財政國庫動態(tài)監(jiān)控管理基本方向和思路體現(xiàn)了國外財政監(jiān)督的基本理念。我國的國庫動態(tài)監(jiān)控是寓于國庫管理之中的監(jiān)督活動，既是國庫收付管理的一個基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，也是財政監(jiān)督的一種有效形式，主要手段是通過制度和系統(tǒng)防范及控制預(yù)算執(zhí)行偏差。這與國外財政監(jiān)督倡導(dǎo)的“管理型、控制型監(jiān)督”的理念基本一致，并且在較小的管理成本下發(fā)揮較大的成效。另一方面，我國現(xiàn)行財政國庫動態(tài)監(jiān)控管理還處于初級階段。與國外相比，無論是功能定位、體系設(shè)計和協(xié)作機制方面，還是在操作手段、方式方法和效率效果方面，扣除一定的實施環(huán)境差異因素，我們?nèi)源嬖谥艽蟮牟罹?，需要廣泛吸收國外的先進經(jīng)驗，用發(fā)展的眼光和改革的辦法構(gòu)建財政國庫動態(tài)監(jiān)控管理體系，當前最突出的問題有三點。

1.動態(tài)監(jiān)控范圍過窄，不能涵蓋所有的財政收付行為。國庫集中收付制度作為預(yù)算執(zhí)行的基本制度，應(yīng)包含對財政收付兩個層面的管理與監(jiān)督。但從改革伊始，國庫集中支付改革明顯快于收入收繳改革，這既有支出改革任務(wù)相對艱巨的原因，也有支出改革操作性更強、利于實施等原因。因此，現(xiàn)在國庫動態(tài)監(jiān)控，重點是圍繞改革資金的支付環(huán)節(jié)進行的監(jiān)控管理，重點是監(jiān)控授權(quán)支付資金使用情況，實撥資金等未納入改革范圍的資金，不在國庫動態(tài)監(jiān)控之下，非稅收入收繳監(jiān)控還處于起步階段。對財政直接支付資金監(jiān)控雖然不存在技術(shù)障礙，但由于信息不齊全、缺乏有效核查方式等原因，監(jiān)控效果并不理想。

2.動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)功能單一，智能化、復(fù)合化的水平還有待提高。一方面，由于財政國庫動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)的范圍還局限于財政資金的支付過程，尚未拓展到財政收入收繳過程；另一方面，現(xiàn)行的財政國庫動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)還存在數(shù)據(jù)來源單一，基本依靠銀行實時傳輸?shù)闹Ц缎畔?，智能化程度不高，只能以銀行支付信息為要素設(shè)置預(yù)警規(guī)則，不能有效地利用銀行賬戶、預(yù)算指標、用款計劃、支付方式以及非稅收入項目、非稅收入執(zhí)收信息等提升智能監(jiān)控和綜合監(jiān)控分析的水平。

3.動態(tài)監(jiān)控的監(jiān)管內(nèi)容不全，國庫集中收付內(nèi)部控制管理相對薄弱。目前，財政國庫動態(tài)監(jiān)控的重心在外部監(jiān)督上，注重對財政資金使用的合法性、合規(guī)性的審核監(jiān)控管理，對國庫集中收付有關(guān)主體的內(nèi)部控制管理相對薄弱。國庫動態(tài)監(jiān)控中發(fā)現(xiàn)的違規(guī)問題，其根源在于內(nèi)部管理制度的缺失和無效，也使財政資金管理中存在潛在的風(fēng)險，只有所有主體都建立了相互制衡的內(nèi)控機制，才能克服國庫集中收付中的“短板”效應(yīng)。

二、健全我國財政國庫動態(tài)監(jiān)控管理的發(fā)展思路及主要內(nèi)容

“十一五”期間，國庫改革的目標是建立健全適應(yīng)市場經(jīng)濟公共財政發(fā)展要求的現(xiàn)代財政國庫管理制度，有效控制預(yù)算執(zhí)行和高效管理國庫現(xiàn)金。按照這一方向，借鑒市場經(jīng)濟國家有益經(jīng)驗，財政國庫動態(tài)監(jiān)控應(yīng)以解決財政資金運行管理中的信息不對稱、風(fēng)險控制和透明度問題為出發(fā)點，研究建立預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控中，國庫集中收付與政府采購協(xié)同監(jiān)管機制，積極探索建立預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算編制制衡機制的途徑和方式，重點推動財政懲治和預(yù)防腐敗體系的建立。

(一)財政國庫動態(tài)監(jiān)控管理的發(fā)展目標。

按照“健全制度、完善系統(tǒng)、規(guī)范操作、依法監(jiān)督”的指導(dǎo)思想，建立適應(yīng)現(xiàn)代財政國庫管理制度的，以“綜合監(jiān)控、風(fēng)險控制、防懲并重、運行有序”為主要特色的，全方位、多層次的財政國庫動態(tài)監(jiān)控體系，對違法違規(guī)違紀行為進行警示、威懾、糾偏和規(guī)范，從而形成財政資金規(guī)范、安全、有效使用的監(jiān)控機制。其內(nèi)容主要體現(xiàn)在三個方面：

1.實現(xiàn)監(jiān)管融合。隨著國庫集中收付工作逐步由出納型向監(jiān)控型轉(zhuǎn)變，財政國庫管理水平的提升，國庫動態(tài)監(jiān)控將實現(xiàn)法制化、制度化和規(guī)范化。

2.堅持內(nèi)外并重。拓展動態(tài)監(jiān)控的范圍，使財政收入繳庫和支出撥付均處于有效的監(jiān)控之下，對財政資金收付過程進行有效的內(nèi)部控制和外部監(jiān)督，建立安全與效率相結(jié)合的國庫監(jiān)控管理機制。

3.注重懲防并舉。在著眼預(yù)防的同時，加大懲治力度，增強監(jiān)控的威懾力，預(yù)防和遏制違法違規(guī)違紀行為，控制和防范財政資金收付風(fēng)險。

(二)財政國庫動態(tài)監(jiān)控管理的基本思路。

加強預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控，防范和控制財政資金收付風(fēng)險。具體來說就是“堅持一個中心，構(gòu)筑兩條防線，扣緊三個環(huán)節(jié)，強化四項保障”。即：堅持以建立健全國庫集中收付監(jiān)督制約機制為中心，構(gòu)筑國庫集中收付外部監(jiān)督和內(nèi)控管理兩條防線，緊緊扣住實時監(jiān)控、綜合核查和處理整改三個基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，強化國庫動態(tài)監(jiān)控的法律保障、制度保障、操作保障和技術(shù)保障。其主要內(nèi)容是：

1.以財政國庫收付機構(gòu)為主體，充分發(fā)揮現(xiàn)有監(jiān)督機構(gòu)的作用，形成監(jiān)督合力，建立各監(jiān)督主體相互協(xié)調(diào)、相互制衡的財政國庫動態(tài)監(jiān)控工作協(xié)調(diào)機制。

2.以加強外部監(jiān)督和內(nèi)控管理為核心，加強財政資金運行的事前審核、事中監(jiān)控和事后跟蹤反饋，加強國庫集中收付內(nèi)控管理建設(shè)，建立財政國庫動態(tài)監(jiān)控預(yù)防和糾偏機制。

3.以財政國庫動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)為載體，全程、動態(tài)、智能監(jiān)控財政資金運行活動，建立涵蓋中央和地方、縱橫交錯的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。

4.以監(jiān)控、核查和整改聯(lián)動化管理為手段，綜合運用多種核查方式，實時發(fā)現(xiàn)和及時查處違規(guī)或不規(guī)范行為，建立財政國庫動態(tài)監(jiān)控信息披露機制。

(三)財政國庫動態(tài)監(jiān)控管理的核心內(nèi)容。

實施國庫集中收付外部監(jiān)督和內(nèi)控管理，對違法違規(guī)或不規(guī)范操作行為充分發(fā)揮警示和懲戒作用，有效監(jiān)督控制財政資金收付運行全過程。其內(nèi)容主要包括：

1.國庫集中收付外部監(jiān)督管理。主要是指財政部門對實施國庫集中收付制度改革的預(yù)算單位和國庫集中收付業(yè)務(wù)的銀行，在財政資金收付中的合法性、合規(guī)性和真實性問題，綜合運用多種核查方式，實行動態(tài)監(jiān)控管理。主要有以下內(nèi)容：

(1)規(guī)范的工程程序。即在財政資金運行過程中，按照系統(tǒng)預(yù)警→人工監(jiān)控→實時查詢→綜合核查→問題處理→信息披露→部門整改→跟蹤反饋的工作程序，完善財政資金收支事前審核、事中監(jiān)控、事后跟蹤反饋的監(jiān)控運行機制，實時對預(yù)算單位和銀行在財政資金收付過程中發(fā)生的違規(guī)或不規(guī)范操作問題，進行核查處理，防范和糾正預(yù)算執(zhí)行偏差。

(2)明確的工作職責(zé)。即在財政資金運行過程中，以財政國庫收付機構(gòu)為主體，借助現(xiàn)有的財政監(jiān)督力量(如財政部駐各地專員辦、地方財政部門)，或發(fā)揮社會中介機構(gòu)的監(jiān)督作用，加強對中央單位預(yù)算執(zhí)行和銀行收付業(yè)務(wù)的監(jiān)督控制。通過財政國庫動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，實時發(fā)現(xiàn)和核查違規(guī)或不規(guī)范操作行為，重大問題委托專員辦或社會中介機構(gòu)及時核查，違法違規(guī)問題由國庫收付機構(gòu)統(tǒng)一處理，保障財政資金運行的安全、穩(wěn)定，并在建立財政資金使用效果跟蹤問效機制的基礎(chǔ)上，逐步開展財政資金績效監(jiān)督，提高財政資金的使用效率和使用效益。

(3)適度的信息披露。即在財政資金運行過程中，針對實時監(jiān)控核查發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)或不規(guī)范行為，遵循依法、客觀和公正的原則，通過規(guī)范的程序，及時向預(yù)算單位和銀行進行通報，提出處理意見和建議，同時向中央主管部門和財政部門的部門預(yù)算司，以及銀行總行進行通報，并擇機采取不同的方式適度向社會披露，加大社會輿論監(jiān)督力度，綜合發(fā)揮財政監(jiān)督的教育、威懾、懲治作用，促進預(yù)算單位和銀行加強內(nèi)部管理。

(4)及時的跟蹤問效。高度重視國庫集中收付違規(guī)問題的整改落實效果，以提高處理整改的規(guī)范性和有效性為切入點，依法處理違法違規(guī)行為，建立部門整改跟蹤問效機制，實現(xiàn)國庫監(jiān)控和規(guī)范管理的雙向促進。

2.國庫集中收付內(nèi)控管理。主要是指財政部門、人行國庫、實施國庫集中收付改革的預(yù)算單位、國庫集中收付業(yè)務(wù)的銀行，按照職責(zé)分離、相互協(xié)調(diào)、相互制衡、全面控制的原則，通過內(nèi)部控制制度、運行機制和操作方式的有效安排，規(guī)范財政資金收付過程的操作流程及運轉(zhuǎn)程序，防范和控制財政資金收付風(fēng)險，保證財政資金安全、規(guī)范和有效使用。主要包括以下內(nèi)容：

(1)制衡性的制度安排。國庫集中收付內(nèi)控管理不僅指參與主體的自控，而且包括不同參與主體(財政部門、人行國庫、預(yù)算單位和銀行)之間的互控。這客觀上要求建立制衡性的制度安排，有效防范國庫集中收付管理框架下潛在的違規(guī)問題，這是加強內(nèi)控管理的基礎(chǔ)。一是建立不同參與主體之間相互制衡的控制制度。通過清晰的制度約束，并借助信息披露，實現(xiàn)國庫集中收付過程中不同參與主體之間的相互監(jiān)督與制約。二要建立不同參與主體內(nèi)部崗位之間的內(nèi)控管理制度。就財政部門而言，建立審核、支付、會計、信息管理、監(jiān)督各崗位相互制衡的內(nèi)控管理制度，指導(dǎo)和督促預(yù)算單位和銀行加強內(nèi)控機制建設(shè)。如研究制定《財政國庫監(jiān)督檢查工作規(guī)則》、《財政國庫集中收付內(nèi)控管理指引》、《財政國庫動態(tài)監(jiān)控操作規(guī)范》等。就預(yù)算單位而言，在財務(wù)部門內(nèi)部設(shè)立稽核崗位，建立財務(wù)與業(yè)務(wù)部門、財務(wù)部門內(nèi)部稽核崗位與辦理財政國庫支付日常業(yè)務(wù)的工作崗位相互制衡的資金申請支付管理制度；就銀行而言，設(shè)立稽核崗位與經(jīng)辦崗位、業(yè)務(wù)額度授權(quán)的內(nèi)控管理制度。

(2)制衡性的業(yè)務(wù)控制。業(yè)務(wù)控制是國庫集中收付內(nèi)控管理的主體。按照“有效性、全面性、及時性”的原則，建立制衡性的業(yè)務(wù)控制機制，將內(nèi)部控制覆蓋到國庫集中收付的各個環(huán)節(jié)，做到無所不控；內(nèi)控的建立和完善要跟上業(yè)務(wù)和形勢的需要，樹立“業(yè)務(wù)創(chuàng)新，內(nèi)控先行”的思想。一是在資金的支付、清算和財務(wù)管理中，必須遵循“計劃根據(jù)預(yù)算、交易根據(jù)計劃、支付根據(jù)交易”的原則，審查支付信息，監(jiān)督支付行為，糾正執(zhí)行偏差，建立內(nèi)部崗位之間相互制衡機制，確保財政資金安全、規(guī)范支付使用。積極研究將政府采購定單合同管理作為支付管理前端，逐步形成采購申請—承諾—審核—支付—監(jiān)控的監(jiān)督控制體系。二是在資金的收入收繳管理中，按照“單位開票、銀行代收、信息交換、財政統(tǒng)管”的管理方式，統(tǒng)一工作流程，統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫、統(tǒng)一操作平臺。監(jiān)督重點從事后對賬核查轉(zhuǎn)移到事前和事中，逐步形成財政部門審核收費項目、確定賬戶設(shè)置、確認繳庫方式、票據(jù)領(lǐng)用、單位開票、銀行代收、收入繳庫、收入退付、會計處理、國庫對賬、信息管理和監(jiān)控管理一整套非稅收入收繳運行機制。

(3)制衡性的控制系統(tǒng)。制衡性的系統(tǒng)管理是業(yè)務(wù)控制的必要支持，國庫集中收付系統(tǒng)的正常高效運行是國庫集中收付業(yè)務(wù)開展的基礎(chǔ)保證。以財政國庫集中收付系統(tǒng)為基礎(chǔ)，充分運用資金信息的鉤稽關(guān)系，實現(xiàn)預(yù)算指標控制用款計劃、用款計劃控制撥款等層層控制。具體做法是，直接支付資金按資金類型、基層單位、預(yù)算科目、預(yù)算管理類型、項目進行嚴格預(yù)算控制；授權(quán)支付資金按資金類型、基層單位、預(yù)算科目、預(yù)算管理類型進行建議性預(yù)算控制(超額度提示、但允許記賬)；實撥資金按資金類型、部門、預(yù)算科目、預(yù)算管理類型進行嚴格預(yù)算控制，包括實撥部門支出、地方往來資金、收入退庫、預(yù)算外資金等；預(yù)算外資金除預(yù)算控制外還按部門進行以收定支控制。賬戶管理實有資金撥付嚴格按財政預(yù)留印鑒進行校驗及控制。這就要求加快財政國庫信息管理系統(tǒng)建設(shè)，一方面要完善國庫集中支付系統(tǒng)，考慮采購管理與支付管理相銜接的系統(tǒng)問題，同時為國庫現(xiàn)金流量控制與預(yù)測打下基礎(chǔ)。另一方面逐步解決各個業(yè)務(wù)系統(tǒng)與國庫總賬系統(tǒng)的對接，實現(xiàn)工資、非稅、監(jiān)控、執(zhí)行分析、決算報表和內(nèi)部控制等系統(tǒng)的集成工作