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監(jiān)督法的通過與實施，宣布了一個時代的終結(jié)。這個時代的特征是各級人大常委會在憲法、地方組織法等憲政和政治框架內(nèi)，在黨的領導下，積極探索開展人大監(jiān)督工作，創(chuàng)造了執(zhí)法檢查、聽取審議專項工作報告、“兩項評議”等監(jiān)督形式和做法。同時，也標志著“監(jiān)督法時代”的來臨。從監(jiān)督法實施一年多來的情況看，人大監(jiān)督工作的開展逐漸從原來實踐探索的工作層面，轉(zhuǎn)換到法律制度的規(guī)范層面，各級人大常委會逐步適應在監(jiān)督法的框架內(nèi)思考問題，確定監(jiān)督議題，開展監(jiān)督工作，各項工作更加規(guī)范和有序。這是人大制度完善和法治進步的體現(xiàn)。與此同時，人大監(jiān)督也面臨一些新的課題，需要做進一步的探索研究。

一是人大常委會監(jiān)督職權(quán)的限度

在傳統(tǒng)政策和工作層面上開展的人大監(jiān)督工作，只要堅持了黨的領導，人大監(jiān)督職權(quán)是沒有邊界的。這與人大及其常委會作為國家權(quán)力機關的制度設計密切相關。但監(jiān)督法出臺后，人大常委會的監(jiān)督職權(quán)就要面臨是否受監(jiān)督法約束的問題。換一種提法，就是監(jiān)督法沒有明文規(guī)定或禁止的，人大常委會是否可為？并且，監(jiān)督法在制定過程中，對地方人大常委會監(jiān)督工作的探索創(chuàng)新有所褒貶和取舍，對此思想認識的統(tǒng)一有一個漸進的過程。而監(jiān)督法又沒有明文禁止那些被否定的地方人大創(chuàng)新的監(jiān)督手段，這就使得該問題更加具有實踐和現(xiàn)實的意義。

對于這一問題，實踐中有三種不同觀點。一種觀點認為這似乎是淺顯而無爭議的問題，并引用西方法諺“對公民而言,法不禁止即自由；對政府和所有公共權(quán)力而言,法無明文規(guī)定則不可為”，認為人大常委會的監(jiān)督權(quán)力作為一種公權(quán)力，對于憲法、地方組織法、預算法、監(jiān)督法等沒有規(guī)定的，都不可隨意創(chuàng)新。另一種觀點認為，西方法學的話語體系并不完全適用于社會主義國家，并且“法無明文規(guī)定則不可為”主要是基于對公權(quán)力侵犯私權(quán)利的一種擔憂，而為公民私權(quán)利設置的防御性措施。而對于人大常委會的監(jiān)督工作而言，并不存在干涉公民私權(quán)利的擔憂，反而是通過對行政和司法權(quán)力的制約，來保護公民的私權(quán)利，因此并不適用這一法治原則。還有一種折中的觀點認為，對于人大常委會創(chuàng)設權(quán)力的行為，要采取審慎的態(tài)度，而對于人大常委會為更好地行使法定職權(quán)，創(chuàng)新一些具體方式方法或程序做法，則要予以寬容或鼓勵，并認為這是人大監(jiān)督工作保持生機和活力的源泉所在。

二是監(jiān)督法中一些核心法律概念的內(nèi)含如何把握

制定專門的監(jiān)督法來規(guī)范人大監(jiān)督工作，對于構(gòu)建一個完整的人大監(jiān)督法律體系，推動人大監(jiān)督工作在法治軌道上有序前進具有十分重要的意義。監(jiān)督法在制定過程中，吸收人大監(jiān)督工作實踐中創(chuàng)造的一些提法和做法，如監(jiān)督公開，專項工作報告和審議意見，等等。這些工作層面提法上升為法律概念使用后，如何有效厘清其內(nèi)含和外延，以及在整個監(jiān)督法律體系中的地位和作用，是一個復雜而又必須做的工作。但在監(jiān)督法實施過程中，對于一些比較核心的監(jiān)督法律概念，理論和實踐部門仍存在不同看法，這不僅造成了思想上的混亂，而且還影響到監(jiān)督法的深入貫徹，比較典型的就是對“審議意見”法律效力的理解。

規(guī)定審議意見制度是監(jiān)督法的一大特色。從法律規(guī)定看，審議意見是聯(lián)系監(jiān)督過程與監(jiān)督結(jié)果的重要紐帶，是人大監(jiān)督工作中的中心一環(huán)，審議意見的質(zhì)量和落實情況直接關系到人大監(jiān)督的實際成效。法律效力是審議意見這一法律概念的核心，對這一問題的不同理解，直接決定著審議意見的形成、表現(xiàn)形式、督辦以及“一府兩院”的處理、反饋等。而對于審議意見的法律效力，實踐中分歧很大。第一種觀點認為，審議意見僅僅是常委會組成人員的審議情況反映，僅僅是“議”，并不是人大常委會正式表決通過的文件，沒有法律效力，只供“一府兩院”研究處理時參考；第二種觀點認為，審議意見具有法律效力，原因是監(jiān)督法明確將審議意見寫入其中，但是審議意見的法律效力要低于決議決定；第三種觀點認為，審議意見并不具有實體性的約束力，而只有程序性的約束力和強制力，即“一府兩院”必須研究處理，并反饋情況，至于“一府兩院”如何研究處理則沒有剛性要求；還有一種觀點是從審議意見的形成和確定的生成過程，反過來判斷其法律效力，并認為經(jīng)常委會表決通過的審議意見具有法律效力，對于其他的審議意見，則效力等同于代表的建議、批評和意見。

三是違反監(jiān)督法規(guī)定是否應承擔法律責任

監(jiān)督法既是實體法，更是程序法。監(jiān)督法不僅規(guī)定了七種監(jiān)督手段，而且還對于人大常委會如何開展監(jiān)督、“一府兩院”如何接受人大監(jiān)督都作了詳細的程序性規(guī)定，其中最典型的就是對“一府兩院”提交專項工作報告的“20天、10天、7天”時間規(guī)定。但是，監(jiān)督法并沒有規(guī)定違反程序性規(guī)定的后果或法律責任，而監(jiān)督權(quán)力只有在程序中才能得到有效行使，如果程序得不到有效執(zhí)行，監(jiān)督權(quán)力就可能會落空。

以這三個時間點要求為例，一些地方采取了工作上的安排來防止違反法律規(guī)定的時間要求，如早部署、早通知、早安排，有的還制定監(jiān)督工作時間表嚴格執(zhí)行。但這些工作層面的安排，并不能有效解決萬一出現(xiàn)違反法律規(guī)定的具體應如何處置的問題。而有些地方規(guī)定，對于“一府兩院”不能按時提交專項工作報告的，不列入常委會會議審議。但是，執(zhí)行時間點的要求是“一府兩院”的義務，并不能因為違反法定義務，而免除他們接受監(jiān)督的責任。也有一些地方認識到這一問題，在貫徹落實監(jiān)督法的地方性法規(guī)中設置了“法律責任”一章，但在內(nèi)容規(guī)定上，沒有將違反監(jiān)督程序性規(guī)定與違反監(jiān)督實體規(guī)定有效區(qū)分開來，并在責任方式上采用了“通報批評”“書面檢查”等帶有明顯的行政制裁色彩的手段，其合法性和合理性值得探討?？偟目?，對于“一府兩院”違反監(jiān)督法規(guī)定，到底應該承擔什么樣的法律責任，目前尚無科學權(quán)威的觀點。

進一步探討，還有兩個重大問題需要進一步明確。問題一，如果“一府兩院”嚴重違反監(jiān)督程序性規(guī)定的，是否可以作出實體上的不利推定，如“一府兩院”在常委會會議召開前的一天，還沒有將專項工作報告提交常委會的，是否可以推定“一府兩院”拒絕接受人大常委會監(jiān)督。如果可以作出這一推定，那么“一府兩院”不僅違反監(jiān)督程序法律規(guī)定，而且還破壞了“一府兩院”由人大產(chǎn)生、接受人大監(jiān)督的憲政秩序，導致的是違憲的實體后果與責任，而這又如何進行處置？問題二，如果“一府兩院”違反程序性規(guī)定，由人大常委會追究其相關責任，那么作為監(jiān)督方的人大常委會如果違反有關程序性規(guī)定，則應該如何處置呢，由誰進行制裁呢？如果人大常委會違反監(jiān)督實體規(guī)定，如對于“一府兩院”重大違法行為采取不作為的態(tài)度，或者拒絕公開監(jiān)督工作等等，又該如何處置？對于這些問題的深入探究，都將涉及我國憲政運行的深層問題，具體如違憲審查、違憲責任等等。

應該說，監(jiān)督法實施后暴露出來的人大監(jiān)督困境，目前還是初步的。隨著人大監(jiān)督工作法治化進程的日益推進，實踐和理論中將會面臨更多的問題與挑戰(zhàn)?？上驳氖牵覀兛吹綄τ谌舜蟊O(jiān)督的研究，也逐漸進入了“監(jiān)督法時代”。這些爭論和探討不再是單純的工作層面，而是引入了法定權(quán)限、法律效力、法律責任等法學的基本理論概念。“監(jiān)督法時代”監(jiān)督困境的解決，需要人大監(jiān)督理論的逐步完善，更需要這種從法理和法律制度層面的研討和建構(gòu)。