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——對(duì)當(dāng)前中國農(nóng)村村委會(huì)選舉情況的分析

去冬今春以來，全國多數(shù)省份進(jìn)行了或正在進(jìn)行新一屆村民委員會(huì)換屆選舉工作。根據(jù)我們對(duì)近期以來的換屆選舉工作的調(diào)查與思考，認(rèn)為，各級(jí)黨委、政府對(duì)村委會(huì)換屆選舉給予了高度重視，領(lǐng)導(dǎo)方式趨向規(guī)范化和科學(xué)化；民政部門在推進(jìn)村委會(huì)換屆選舉工作上積極總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)創(chuàng)新；村委會(huì)選舉競爭程度提高，自主競選的法律和政策空間明確，選舉正在進(jìn)一步深入。盡管還存在大量現(xiàn)實(shí)而棘手的難題，然而，總體而言，當(dāng)前的村委會(huì)選舉的基礎(chǔ)性和結(jié)構(gòu)性的工作機(jī)制已經(jīng)基本形成，村委會(huì)選舉的發(fā)展則面臨更深層次的提升和轉(zhuǎn)型。

如何構(gòu)建黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的充滿生機(jī)和活力的基層群眾性自治組織是和諧社會(huì)建設(shè)的基礎(chǔ)，而充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民群眾的自主自治力量，選好當(dāng)家人的村委會(huì)選舉則是其中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。我們將分別對(duì)近年來村委會(huì)換屆選舉的基本情況和經(jīng)驗(yàn)、面臨的新情況、新問題以及存在的問題及原因進(jìn)行概括分析，并針對(duì)這種狀況提出相關(guān)政策建議。

一、村委會(huì)選舉的基本情況和經(jīng)驗(yàn)

1998年村民委員會(huì)組織法修改并正式頒布以來，村委會(huì)選舉進(jìn)入一個(gè)法律規(guī)范期和平穩(wěn)運(yùn)作期。從各省情況來看，通過選舉，廣大農(nóng)民選擇出了一批德才兼?zhèn)洹⒛贻p有為、能力較強(qiáng)、經(jīng)驗(yàn)豐富、能夠引導(dǎo)農(nóng)民致富建設(shè)新生活的優(yōu)秀人才進(jìn)入村委會(huì)班子。村委會(huì)選舉開始成為農(nóng)民政治生活中的一件平常事，不少地方的農(nóng)民開始切實(shí)實(shí)踐這一政治參與渠道，草根民主與草根群體聯(lián)系變得日漸緊密和制度化。概括而言，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)村委會(huì)選舉的駕馭能力提高，依法依規(guī)操作成為主流認(rèn)識(shí)和行動(dòng)指南；第二，選舉競爭性逐漸加大，干部群眾的民主法治意識(shí)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的行動(dòng)，有利于引導(dǎo)、規(guī)范競選的制度空間得到拓展；第三，各地結(jié)合實(shí)際情況，在現(xiàn)有政策法規(guī)的框架內(nèi)進(jìn)行了大量積極的、極具價(jià)值的制度創(chuàng)新。

第一、黨委、政府科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)村委會(huì)選舉的能力進(jìn)一步提高。經(jīng)過前幾屆村委會(huì)選舉的演練，尤其是各級(jí)黨委、政府對(duì)于村委會(huì)選舉的意義和嚴(yán)肅性的認(rèn)識(shí)有了更深的認(rèn)識(shí)，因此，在領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)村委會(huì)選舉方面，黨委、政府建立了一系列的制度化的方式推進(jìn)選舉，使得工作的規(guī)范性和駕馭選舉的能力極大提高。首先，在組織領(lǐng)導(dǎo)上，建立起黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督、民政實(shí)施、各相關(guān)部門密切配合的工作機(jī)制。各省委、省政府一般在選舉年中都把村委會(huì)選舉工作納入本年度的省委、政府的重要工作計(jì)劃，建立起各層級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)牽頭的村級(jí)組織換屆選舉領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)等推進(jìn)工作。其次，突出抓好選舉前的調(diào)研工作，把握農(nóng)村基層社會(huì)的主要矛盾和變化，從而有針對(duì)性的出臺(tái)選舉工作通知和選舉方案。近幾年，通過調(diào)研把握社會(huì)變化，成為加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力的重要措施。不少地方不僅領(lǐng)導(dǎo)組織基層調(diào)研，還借助學(xué)術(shù)單位聯(lián)合開展調(diào)研，共同商討應(yīng)對(duì)方案和預(yù)案，取得良好的效果。再次，宣傳發(fā)動(dòng)和試點(diǎn)、培訓(xùn)工作制度化，既使得換屆選舉的法律法規(guī)深入人心，調(diào)動(dòng)了村民依法參與選舉的熱情，又確保了選舉指導(dǎo)人員能夠依法依規(guī)辦事，在充分把握當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)的重難點(diǎn)問題和基本形勢的基礎(chǔ)上，高度重視、認(rèn)真負(fù)責(zé)的推動(dòng)工作。最后，普遍建立選舉督查和信訪機(jī)制，運(yùn)用多種形式強(qiáng)化督查力度，糾正違法選舉的問題，接受村民的信訪，確保對(duì)選舉進(jìn)程的有效監(jiān)控。另外，各地建立的村委會(huì)選舉信息反饋系統(tǒng)等，也極大的增強(qiáng)了黨委、政府和主管部門對(duì)于選舉工作的有效領(lǐng)導(dǎo)。

第二、依法選舉從意識(shí)走向行動(dòng)，選舉的本身的意義得到回歸。經(jīng)過這些年的反復(fù)選舉的錘煉，鄉(xiāng)村“政治家”正在成長并隨著一次次的選舉活動(dòng)逐步成熟。選舉內(nèi)在的意義不是選出一個(gè)好人來當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)，而是把選擇領(lǐng)導(dǎo)自己的人的自由權(quán)給予選民，從而建立選舉人和被選舉人之間的合法的關(guān)系與紐帶聯(lián)系，保障選民的利益。差額選舉的內(nèi)在意義就是存在競選，而競選行為則為選民提供了自由選擇的權(quán)利和空間，這正是鄉(xiāng)村政治家們發(fā)揮作用的制度空間。近幾年的選舉中，不少省份開始面對(duì)競選的現(xiàn)實(shí)，制定了競選規(guī)則和候選人競職演說制度等，這為懷著不同利益目的的鄉(xiāng)村政治家實(shí)現(xiàn)自己的抱負(fù)提供了契機(jī)。大量的關(guān)于賄選和不正當(dāng)拉票等案例的出現(xiàn)表明，這些鄉(xiāng)村政治家的政治意識(shí)正在強(qiáng)化，他們的很多行為往往處于現(xiàn)有法律法規(guī)的空白處或者模糊處則說明他們實(shí)際上對(duì)于相關(guān)法律法規(guī)有深入的研究。因此，我們應(yīng)該摒棄一些傳統(tǒng)觀念，如，某候選人懷有不正當(dāng)目的積極拉票等，鄉(xiāng)村政治家參與競選都有利益動(dòng)機(jī)，缺乏利益動(dòng)機(jī)的選舉只不過是一個(gè)木偶戲，重要的在于如何通過法律法規(guī)的改進(jìn)和選舉前后的制度化機(jī)制將其利益動(dòng)機(jī)和公益融合起來，擴(kuò)大兩者的共容利益基礎(chǔ)，限制個(gè)人利益動(dòng)機(jī)對(duì)于公益的背離。同時(shí)，指導(dǎo)選舉的政府部門也開始將依法選舉更加落實(shí)，在選舉中的各個(gè)程序技術(shù)方面，一般都制定了基本的規(guī)定，在操作中予以執(zhí)行。一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部抱怨的話從反面印證了這種狀況。他說現(xiàn)在法律規(guī)定這么多，搞得干部束手束腳，難以動(dòng)彈，而老百姓則隨便活動(dòng)。顯然，指導(dǎo)選舉的政府工作人員的依法辦事和選民依法選舉是同步發(fā)展的。正是在法律框架內(nèi)各方圍繞自身利益的選舉行動(dòng)，最終才能造就民主選舉的持久機(jī)制，回歸選舉本身的自由選擇的意義，防止無利益動(dòng)機(jī)的選舉最終必然走向選民厭選、競選者賄選的惡性循環(huán)。

第三、在現(xiàn)有法律的框架內(nèi)進(jìn)行了大量的極具意義的創(chuàng)新，推動(dòng)了村委會(huì)選舉向縱深發(fā)展。進(jìn)入穩(wěn)定發(fā)展期的村委會(huì)選舉，一個(gè)基本特點(diǎn)是：在選舉相關(guān)法律已經(jīng)基本到位的情況下，根據(jù)基層社會(huì)的實(shí)際情況，遵循法律的基本精神，往往出現(xiàn)一些局部的但是深具意義的創(chuàng)新。1、明確選舉委員會(huì)成立方式。在村委會(huì)組織法中對(duì)村選舉委員會(huì)如何成立的問題并未明確，只是概說推選產(chǎn)生。在實(shí)踐中，不少地方認(rèn)識(shí)選舉委員會(huì)對(duì)于選舉工作意義重大，于是把選舉委員會(huì)推選的機(jī)制進(jìn)一步明晰化，一些地區(qū)還規(guī)定了選舉委員會(huì)成員回避制度，候選人不得同時(shí)擔(dān)任選委會(huì)成員。值得稱道的是，進(jìn)行創(chuàng)新的地區(qū)一般把這個(gè)新規(guī)則放在村民大會(huì)或村民代表大會(huì)上審議通過，這樣就使得對(duì)于法律的一種補(bǔ)充獲得村民的認(rèn)同。事實(shí)上，由于全國地域差異非常大，各地發(fā)展不均衡，很多這種問題并不適合給出全國統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)答案，而是允許地方在法律基本精神的范圍內(nèi)，通過嚴(yán)格的程序化機(jī)制進(jìn)行局部創(chuàng)新，是一種可行的辦法。2、自主競選創(chuàng)新。村委會(huì)選舉中必然暗含了競選的合理空間，這是由村委會(huì)選舉制度的自身邏輯所決定的。其一，村委會(huì)選舉是由村民直接提名、差額選舉。候選人的產(chǎn)生不是確定的，而候選人是否當(dāng)選更不是確定的。候選人要當(dāng)選就必須獲得多數(shù)人的認(rèn)同和好感，差額選舉則使得候選人之間的競爭在所難免。其二，在村委會(huì)選舉的制度安排，如發(fā)表治村演說、回答村民提問等都包括了競爭的要素。競選是村委會(huì)選舉的題中應(yīng)有之義。本屆選舉中，部分省份明確了“自主競選”的規(guī)則和機(jī)制，有意競選者可以在村的范圍內(nèi)自由上門會(huì)見選民，發(fā)表競選言論。這樣就把地下的競選活動(dòng)公開化，從而有利于選舉的順利發(fā)展。3、明確界定賄選的界限。競選要在法定的范圍內(nèi)活動(dòng)，那么，就必須給這個(gè)范圍一個(gè)明確的界限。近幾年的選舉爭議很多就是因?yàn)殡y以確定何為賄選。部分地區(qū)探索了一些做法：如規(guī)定只有用金錢、物品向選民換取選票(委托投票)才算賄選，而正當(dāng)?shù)母傔x活動(dòng)和競選承諾等不作為賄選。這些探索為進(jìn)一步明確賄選的構(gòu)成要件提供了思路。4、利用現(xiàn)代信息技術(shù)改進(jìn)選舉效率。有些省份為了加強(qiáng)村民對(duì)選舉過程的監(jiān)督，提高選舉效率，節(jié)省時(shí)間，開發(fā)了電子計(jì)票系統(tǒng)，準(zhǔn)確、快速，還可以通過大屏幕將計(jì)票過程公開，有利于提高選舉工作的高效性和選民的同步監(jiān)督性。此外，還出現(xiàn)了一些比如規(guī)定村委會(huì)成員近親屬回避制度、邀請(qǐng)選舉觀察員制度、在選舉中引入司法公證機(jī)制、鼓勵(lì)婦聯(lián)組織提名婦女候選人，保障婦女干部等創(chuàng)新，都有值得進(jìn)一步實(shí)踐的價(jià)值。

總體看來，全國的村委會(huì)選舉發(fā)展勢頭良好，選舉機(jī)制進(jìn)一步程序化和制度化。但是，隨著農(nóng)村社會(huì)的轉(zhuǎn)型和發(fā)展，村委會(huì)選舉必須適應(yīng)這些變化，通過改進(jìn)制度和發(fā)掘村莊內(nèi)部的動(dòng)力機(jī)制來推動(dòng)選舉工作的進(jìn)一步提升和轉(zhuǎn)型。

二、村委會(huì)選舉面臨的農(nóng)村社會(huì)的新變化

幾年來，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展變化，特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革等政策措施的貫徹實(shí)施，也使村委會(huì)換屆選舉工作面臨著新的情況和問題。

第一、農(nóng)村稅費(fèi)改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革對(duì)村委會(huì)選舉的影響。農(nóng)村稅費(fèi)改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部精簡變動(dòng)較大，原來培訓(xùn)的骨干隊(duì)伍有很大的變動(dòng)，減弱了對(duì)本屆選舉工作的指導(dǎo)力度，同時(shí)也增加了選舉培訓(xùn)的難度。影響因素主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是人員發(fā)生較大變動(dòng)，有指導(dǎo)村委會(huì)換屆選舉經(jīng)驗(yàn)的大批人員不再處于目前的工作崗位上；二是干部隊(duì)伍精簡，指導(dǎo)村委會(huì)換屆選舉的工作力量減少。改革是為了適應(yīng)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的需要，但是，同時(shí)也使得一些長期搞換屆選舉和基層政權(quán)工作的人員離開崗位。一個(gè)一般只設(shè)一個(gè)人的社會(huì)事務(wù)辦公室難以應(yīng)對(duì)村委會(huì)換屆選舉帶來的大量的指導(dǎo)工作。因此，各級(jí)負(fù)責(zé)指導(dǎo)換屆選舉的黨委政府應(yīng)充分重視這種狀況，提前進(jìn)行深入的政策調(diào)研，在搞清問題和矛盾的情況下，組織充足的人力物力開展這項(xiàng)工作，以確保順利完成。

另外，稅費(fèi)改革之后村級(jí)組織經(jīng)費(fèi)基本依靠轉(zhuǎn)移支付，而原來依靠村提留和其他收費(fèi)等解決的農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)出現(xiàn)困難。這會(huì)使得村委會(huì)對(duì)于村民的利益聯(lián)系紐帶弱化，并削弱其參與選舉的積極性。

二、農(nóng)民大量外出務(wù)工經(jīng)商對(duì)村委會(huì)選舉的影響。當(dāng)前，廣大中西部地區(qū)大量農(nóng)民外出務(wù)工經(jīng)商。據(jù)我們最近的調(diào)查，一般勞動(dòng)力一般超過30％外出打工，最高達(dá)到60％以上。調(diào)查村莊外出打工者占勞動(dòng)力總數(shù)的比例一般都在三成以上，主要集中在三成到六成之間。同時(shí)在我們問到“你家有人外出打工嗎”時(shí)，被調(diào)查村民中，有68%的回答“有”。一般而言，外出打工者的絕大多數(shù)都屬于選民，這種情況對(duì)于村委會(huì)選舉的影響是十分明顯的，基層反映最為擔(dān)心的問題就是如何在人口大量外流的情況下保持選舉中的“雙過半”，以確保選舉結(jié)果合法有效。對(duì)于這個(gè)問題，一是需要發(fā)展并規(guī)范委托投票程序。在委托投票不可避免的情況下，要保障換屆選舉順利進(jìn)行，應(yīng)該建立規(guī)范的委托投票程序，委托投票必須有書面簽名或者簽章等的委托書，委托書應(yīng)該規(guī)范制作，統(tǒng)一使用。選舉時(shí)憑委托書領(lǐng)取選票填投，以避免因?yàn)榇罅课型镀彼a(chǎn)生的選舉爭議和矛盾。二是根據(jù)村民的流動(dòng)情況，采取現(xiàn)代通訊聯(lián)系方式，以解決選民資格確認(rèn)和選民登記的困難。此外，不能因?yàn)橥獬鰟?wù)工經(jīng)商較多，村里只有“386199”部隊(duì)（婦女、小孩和老人）就忽視換屆選舉工作的意義。中國的城市化是一個(gè)將長期持續(xù)的過程，培育一個(gè)和諧進(jìn)步的農(nóng)村社會(huì)是順利完成這個(gè)過程的基本保障。

第三、村級(jí)負(fù)債對(duì)村委會(huì)換屆選舉的影響。村級(jí)負(fù)債已經(jīng)成為目前村委會(huì)最頭疼的問題。據(jù)調(diào)查顯示，一些地區(qū)村平均負(fù)債40萬左右，不負(fù)債村相當(dāng)少，債務(wù)問題嚴(yán)重。嚴(yán)重的村級(jí)債務(wù)問題，直接影響到村委會(huì)選舉工作。一是有的地方將村級(jí)債務(wù)化解到了村干部個(gè)人的頭上，使得現(xiàn)任村干部只有繼續(xù)當(dāng)干部才有可能償還債務(wù)，逼著他們繼續(xù)競選。這樣就與《村組法》和《村委會(huì)選舉辦法》的要求產(chǎn)生沖突，不可能展開自愿、自主的村委會(huì)選舉，只能是嚴(yán)格控制選舉過程和結(jié)果，以確保這些原任村干部繼續(xù)當(dāng)選。二是由于村級(jí)負(fù)債嚴(yán)重，使得村委會(huì)只得依靠拍賣“四荒”和村集體資產(chǎn)來化債，從而導(dǎo)致村集體缺乏經(jīng)濟(jì)資源，難以開展村級(jí)道路、水利等公益事業(yè)建設(shè)。村民認(rèn)為就是競選上去了以后也難以有所作為，導(dǎo)致部分村民參與競選村委會(huì)成員的積極性受到挫折。調(diào)查中，部分村干部認(rèn)為，“村里沒有收益，但是卻大量欠債不能還，本屆選舉可能沒有多少人會(huì)出來競選，最后說不定還要鎮(zhèn)里出來做工作（動(dòng)員）才行?！币恍┐迕褚舱J(rèn)為“村里什么都不能干，選舉沒有什么意思”。在我們走訪到村子里，一些村民反映對(duì)于競選村干部不感興趣，究其原因除了考慮日常工作太麻煩，容易得罪人外，過半的受訪者都表達(dá)了對(duì)村委會(huì)巨額債務(wù)的擔(dān)心。特別是國家免征農(nóng)業(yè)稅后，村委會(huì)的收入來源日趨單一，僅憑借少量的國家轉(zhuǎn)移支付資金，使得原本捉襟見肘的村級(jí)財(cái)務(wù)狀況更加惡化。三是嚴(yán)重的村級(jí)債務(wù)問題使村民群眾看不到希望，對(duì)村里的發(fā)展缺乏信心。由于村集體不僅不能提供公共產(chǎn)品，而且高額負(fù)債，村民對(duì)于選舉一個(gè)無家可當(dāng)?shù)漠?dāng)家人失去興趣，認(rèn)為怎么選都沒有用。因此，如果不及早采取措施化解村級(jí)債務(wù)，實(shí)現(xiàn)村級(jí)財(cái)務(wù)良性循環(huán)，不僅會(huì)影響到村民的競選熱情。而且從長遠(yuǎn)看，將會(huì)成為基層政權(quán)建設(shè)和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的一大隱患。

目前嚴(yán)重的村級(jí)負(fù)債使得村委會(huì)難以組織力量開展管理和服務(wù)工作，自我服務(wù)能力比較差。這種狀況需要認(rèn)真調(diào)研，給予積極的化解，消除群眾的困惑，積極參與村級(jí)選舉和自治管理工作。

第四、土地二輪延包對(duì)村委會(huì)選舉的影響。1998年中央出臺(tái)政策，要求土地承包三十年不變，各省隨即展開了農(nóng)村土地二輪承包工作，當(dāng)時(shí)糧價(jià)低迷，負(fù)擔(dān)沉重，農(nóng)民普遍不愿種地，不少地方進(jìn)行了耕地調(diào)整以及轉(zhuǎn)包等。加上當(dāng)時(shí)提倡“農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整”，基層政府財(cái)力拮據(jù)，強(qiáng)行推進(jìn)“農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整”；或植樹造林，或開挖魚塘，甚至搞開發(fā)區(qū)。而且這些工作一般都沒有在法律上明確土地使用的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，為目前的土地爭議埋下了隱患。稅費(fèi)改革后，特別是近兩年來糧食市場價(jià)格上漲，加之種田不納稅還有糧補(bǔ)，一部分當(dāng)年棄田外出務(wù)工人員又開始回來要地，要求實(shí)現(xiàn)自己對(duì)于土地的承包權(quán)利，重新分配土地；而一直在農(nóng)村耕地的人，當(dāng)年在土地稅費(fèi)較高的情況下轉(zhuǎn)包了那些棄荒地，現(xiàn)在情況好轉(zhuǎn)則不愿意把地分出去，土地糾紛突出。而還有一些地方則尚未開始這項(xiàng)工作，有可能使得土地二輪延包的實(shí)施與村民委員會(huì)選舉時(shí)間出現(xiàn)重合。因此，需要認(rèn)真對(duì)待這些矛盾和糾紛可能對(duì)村民委員會(huì)換屆選舉的影響。這些可能的影響有：一是一些回來要地未能如愿的村民可能利用選舉的機(jī)會(huì)，通過制造問題來表達(dá)他們的要求，從而影響選舉工作的順利進(jìn)行；而那些在土地二輪延包中利益受損的村民，也可能將選舉作為實(shí)現(xiàn)自己利益的機(jī)會(huì)，為選舉增加變數(shù)。二是增加了換屆選舉的工作量，分散了精力。

第五、土地征用和村改居對(duì)換屆選舉的影響。根據(jù)我們中心近年來對(duì)農(nóng)村社會(huì)情況的追蹤研究，目前農(nóng)村社會(huì)的焦點(diǎn)矛盾已經(jīng)從稅費(fèi)問題轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋貑栴}，其中主要是農(nóng)民土地被征用導(dǎo)致的失地現(xiàn)象。土地又是集體資產(chǎn)的一部分，土地征用是城市化和工業(yè)化發(fā)展的要求，村改居同樣是這一進(jìn)程的伴隨產(chǎn)物。土地征用中補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低、村民缺乏相關(guān)知情權(quán)和參與權(quán)、強(qiáng)征強(qiáng)奪等現(xiàn)象比較多，引發(fā)大量的農(nóng)民集體上訪和抗議活動(dòng)。村改居中資產(chǎn)處置問題、選舉方式的變化問題等都會(huì)對(duì)選舉工作產(chǎn)生影響。在發(fā)達(dá)地區(qū)和城市郊區(qū)農(nóng)村，這些關(guān)系到農(nóng)民生存安全和根本利益的問題如果解決不好，就會(huì)引發(fā)農(nóng)民和基層政府的對(duì)抗行為，產(chǎn)生不信任，村委會(huì)選舉就難以正常開展。

第六、村組撤并對(duì)村委會(huì)換屆選舉的影響。村組撤并中有不少地方都是在缺乏與村民足夠協(xié)調(diào)溝通的情況下進(jìn)行的，目的主要在于減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，確保農(nóng)民減負(fù)和稅費(fèi)改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。由于合并村大小不一，村與村之間群眾尚不熟悉，需要磨合，在選舉中出現(xiàn)村組之間當(dāng)選人不平衡等現(xiàn)象的可能性較大，需要有預(yù)案。村組撤并對(duì)村委會(huì)換屆選舉的影響主要包括：一是村組規(guī)模過大。以前村組規(guī)模只有1000多人，至多2000人左右，且農(nóng)戶居住較集中，互相熟識(shí)和了解。經(jīng)過合村并組后，人數(shù)增多，熟人社會(huì)成為半熟人社會(huì)。對(duì)于換屆選舉工作而言，大規(guī)模的選舉中存在的難以預(yù)知的問題和阻礙會(huì)更多，溝通協(xié)調(diào)機(jī)制更為困難。二是村組撤并后缺乏磨合，使得選舉中的爭議難以化解。目前的村組撤并主要有三種模式：（1）“大村＋小村”模式；（2）”大村＋大村”模式；（3）“小村＋小村”模式。模式1可能會(huì)出現(xiàn)干部都出在大村的情況，引發(fā)小村的不滿；模式2和3可能會(huì)出現(xiàn)勢均力敵的狀況，如果在選舉中出現(xiàn)選民依據(jù)原村籍為依據(jù)的投票行為，會(huì)使換屆選舉的離心力量加大，容易導(dǎo)致不穩(wěn)定。三是一些地方在選舉前后才著手搞村組撤并，由于時(shí)間精力的限制難以同時(shí)兼顧；另一方面，也會(huì)把村組撤并中的矛盾投射到換屆選舉中，增加影響選舉的變數(shù)。因此，需要在合并的村組群眾之間增加理解和磨合，多做認(rèn)真細(xì)致的宣傳發(fā)動(dòng)工作，避免選舉中出現(xiàn)村籍裂縫，撕裂村莊。

以上是近年來農(nóng)村社會(huì)的一些主要的新情況和新問題，隨著正在推進(jìn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革，村民選舉乃至村民自治將面臨鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）權(quán)之變的格局，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給機(jī)制也在重新構(gòu)建中，鄉(xiāng)村建設(shè)也會(huì)逐漸提上日程，村委會(huì)，從而村委會(huì)的選舉也將發(fā)揮更大的作用，為這些改革和建設(shè)創(chuàng)造良好的組織和社會(huì)基礎(chǔ)。

三、選舉中存在的新情況、新問題及原因分析

表現(xiàn)在近幾年村委會(huì)選舉中的問題，可以說既有長期以來就存在的老問題，又有一些隨著選舉發(fā)展而出現(xiàn)的新情況、新問題。前者如領(lǐng)導(dǎo)問題，對(duì)選舉工作認(rèn)識(shí)不到位，甚至將村委會(huì)選舉和保持社會(huì)穩(wěn)定對(duì)立起來看，怕工作麻煩或者干預(yù)選舉；程序問題，選舉工作隊(duì)伍業(yè)務(wù)水平不高，不熟悉法規(guī)，以致出現(xiàn)違規(guī)操作、以權(quán)代法等問題；另外有村民的法治意識(shí)欠缺、家族勢力和派性干擾以及村務(wù)不公開等問題。對(duì)于這些問題，已經(jīng)有了大量的討論和實(shí)踐對(duì)策。這里我們僅就近年來選舉中的一些新情況、新問題給予分析。

綜合全國情況，幾年來村委會(huì)選舉中的新情況、新問題主要包括如下五個(gè)方面:第一、賄選問題，或者說是規(guī)范競選問題。最近幾年來，請(qǐng)客送禮拉選票，送錢送物買選票等案例不斷出現(xiàn)，這類現(xiàn)象目前在一些地方成為普遍性的問題。不厘定清楚何為賄選，一方面難以操作選舉，另一方面極容易引發(fā)其他候選人或者選民的不滿，形成一種惡性的選舉政治文化，對(duì)村委會(huì)選舉良性發(fā)展造成沖擊。民政部文件（民發(fā)[2004]35號(hào)）規(guī)定：凡在選舉村委會(huì)主任、副主任、委員過程中，候選人及其親屬直接或指使他人用金錢、財(cái)物或者其他利益收買本村選民、選舉人員或者其他候選人，影響或左右選民意愿的，都是賄選。這一界定缺乏操作性的規(guī)定的支撐，使得實(shí)踐中依然難以確定。在選舉中，只要存在競爭，就會(huì)有不同的拉票方式。從實(shí)踐來看，賄選主要有兩種形式，一是直接通過金錢、財(cái)物等收買選民、選舉工作人員和其他候選人，影響或左右選民意愿，破壞正常的選舉活動(dòng)；二是采用間接的方式，如許諾、小恩小惠以及運(yùn)用宗族和家族影響等破壞正常的選舉活動(dòng)。在農(nóng)村社會(huì)，前者還比較好確定，而后者則比較模糊。如，假如說宴請(qǐng)選民吃飯為賄選，那么什么時(shí)間、什么價(jià)位的才算呢？它和村民之間正常的請(qǐng)吃飯?jiān)趺磪^(qū)分？因此，這個(gè)問題事實(shí)上包括以下幾個(gè)層面：其一，如何界定賄選？這個(gè)問題需要分析賄選作為一種違法行為的構(gòu)成要件。廣西的同志根據(jù)實(shí)際，認(rèn)為“構(gòu)成賄選必須具備三個(gè)要件：一是賄選所侵犯的客體必須是村民的選舉權(quán)、被選舉權(quán)和村委會(huì)選舉活動(dòng)。村民的選舉權(quán)，是指村民依法享有的對(duì)村委會(huì)候選人的提名權(quán)、對(duì)正式候選人的選舉權(quán)以及其他有關(guān)權(quán)利。村民的被選舉權(quán)，是指村民依法享有的村委會(huì)候選人的被提名權(quán)、當(dāng)選權(quán)以及其他有關(guān)權(quán)利。村委會(huì)選舉活動(dòng)是指依法選舉村委會(huì)的活動(dòng)，包括選民登記、候選人提名、投票選舉、補(bǔ)選、罷免等選舉活動(dòng)。賄選就是侵犯村民的民主權(quán)利，破壞了村委會(huì)選舉活動(dòng)的行為。二是賄選的方式，即以物質(zhì)利益和非物質(zhì)利益收買選民、候選人和選舉工作人員，使之違反自己的真實(shí)意愿參加選舉，或者在選舉工作中進(jìn)行舞弊活動(dòng)；三是賄選的后果必須是足以造成妨害村民行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)，破壞了村委會(huì)的選舉。所謂“妨害村民行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)”，是指非法阻止選民參加登記、投票，或者脅迫、誘使選民違背自己的意愿進(jìn)行投票，以及迫使選民放棄自己的被選舉權(quán)等；所謂“破壞村委會(huì)選舉”，是指破壞選舉工作的正常進(jìn)行。以上三個(gè)條件，須同時(shí)具備，才能構(gòu)成賄選?！边@個(gè)界定具有參考意義。但是，依然缺乏可量化的標(biāo)準(zhǔn)，也就是如何確定選舉權(quán)被侵犯、何種程度的侵犯、這種侵犯對(duì)選舉結(jié)果具有多大的影響力等。其二，誰來查處？選舉辦法一般規(guī)定，出現(xiàn)賄選，村民可以向鄉(xiāng)人民代表大會(huì)和鄉(xiāng)人民政府或縣人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和縣人民政府及其有關(guān)主管部門舉報(bào)，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)調(diào)查并依法處理。這里，有關(guān)部門實(shí)際上是這幾個(gè)部門，但是，責(zé)任在誰卻不清楚，實(shí)踐中如何比較困難的話會(huì)出現(xiàn)相互推諉的現(xiàn)象。民政部門一般負(fù)責(zé)查處，但是一方面有自辦自查的嫌疑，另一方面也缺乏技術(shù)和強(qiáng)制手段。由于缺乏法律的明確認(rèn)定，司法機(jī)關(guān)沒有作為查處賄選案的受理機(jī)關(guān)，這和依法治國、依法行政理念有較大差距。其三，如何查處，根據(jù)不同情況如何確定處理標(biāo)準(zhǔn)？總之，需要一方面明確競選規(guī)則，確定哪些行為是允許的，提倡的，哪些行為是不合法的，給群眾比較明確的賄選標(biāo)準(zhǔn)，以利于監(jiān)督候選人的拉票行為，另一方面要明確賄選的法律法規(guī)，從標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定到處理責(zé)任部門和處理程序等作出規(guī)定。另外，一些輔助性的辦法包括教育村民正確行使權(quán)利、完善選舉程序，不給賄選者機(jī)會(huì)以及加大選舉監(jiān)督力度，及時(shí)查處賄選行為。

第二、干擾、破壞選舉的違法糾正機(jī)制缺乏問題。近幾年的村委會(huì)選舉中，出現(xiàn)了不少干擾、破壞選舉的行為。這些現(xiàn)象大致有如下一些類型：一是部分候選人為了達(dá)到當(dāng)選目的，利用假票、假委托票、甚至包括偽造選票和票箱等辦法，對(duì)選舉造成干擾；二是部分選民和候選人見自己的選擇不能成為現(xiàn)實(shí)，采取燒毀選票和票箱、聚眾鬧事阻礙選舉工作人員計(jì)票、選舉結(jié)果等；三是因?yàn)椴糠只鶎痈刹恐笇?dǎo)選舉未能嚴(yán)格依照程序操作，甚至違法違規(guī)操作，指選派選，或者無故不進(jìn)行選舉等，村民群眾不滿其行為而干擾選舉工作；四是一些宗族、派性力量比較強(qiáng)大的地方，村委會(huì)換屆選舉往往成為各種矛盾、問題總爆發(fā)的導(dǎo)火索，成為部分群眾釋放不滿情緒甚至尋釁滋事的重要時(shí)機(jī)，在選舉會(huì)場吵架罵人、打架斗毆，違法承諾、攻擊他人，阻止選民投票、干擾選舉，撕毀選票、砸爛票箱，阻撓計(jì)票、圍攻鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部等違法甚至犯罪行為時(shí)常出現(xiàn)。對(duì)于上述行為的定性及處罰，《刑法》及《治安管理處罰條例》等法律法規(guī)都沒有明確規(guī)定，這給選舉工作帶來諸多不便。一是違法行為的認(rèn)定沒有確定具體標(biāo)準(zhǔn)。比如干擾、破壞選舉，到何種程度才算需要法律制裁?哄鬧選舉會(huì)場的行為依據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)確定其法律責(zé)任等。二是對(duì)于違法行為的行政責(zé)任和刑事責(zé)任沒有具體規(guī)定,處理起來法律依據(jù)不足,隨意性較大。三是對(duì)違法處理機(jī)關(guān)的規(guī)定不夠全面，處理指向不明確。選舉中發(fā)生刑事犯罪，依什么法處理不明確。再次，有些問題，只適宜追究黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任，但是村委會(huì)成員有些并非黨員，也缺乏手段去追究其在責(zé)任，又根據(jù)哪些規(guī)定來追究，村委會(huì)組織法以及相關(guān)的選舉法規(guī)都沒有明確說法。同時(shí)，出現(xiàn)選舉受干擾和破壞等時(shí)，選民究竟向哪個(gè)機(jī)構(gòu)舉報(bào)，哪個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)查處，哪個(gè)機(jī)構(gòu)對(duì)查處的過程和結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督等，都需要進(jìn)一步明確，在實(shí)踐中往往都感到很難辦。但是，建立相對(duì)明確的違法糾正機(jī)制時(shí)也要充分考慮到其負(fù)面效應(yīng)，那就是如何界定失當(dāng)或者過于嚴(yán)格，可能成為一些基層干部利用的工具，借此給自己干預(yù)選舉和違法違規(guī)選舉造成的群眾不滿問題進(jìn)行壓制。因此，這個(gè)機(jī)制一定需要包括雙向的安排，既要明確選民的權(quán)利和義務(wù)，也要明確指導(dǎo)選舉的部門和個(gè)人的權(quán)利和義務(wù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)等，而不可只偏向一面，從而推動(dòng)村委會(huì)選舉在政府指導(dǎo)與村民積極參與的合力下良性發(fā)展。

第三、村委會(huì)成員及候選人資格條件問題。經(jīng)過多年的發(fā)展，目前村委會(huì)選舉正在逐步完善和成熟，一些配套政策和法規(guī)逐漸填補(bǔ)了存在的法規(guī)漏洞。就如何選舉這個(gè)問題，不僅組織法有了許多明確具體的規(guī)定，而且各省的選舉辦法更是用相當(dāng)詳盡的操作規(guī)程的辦法進(jìn)行了規(guī)定。但是在選舉一個(gè)什么樣的人這個(gè)問題，并沒有給予明確的資格條件標(biāo)準(zhǔn)。村組法給出了“村民委員會(huì)及其成員應(yīng)當(dāng)遵守憲法、法律、法規(guī)和國家的政策，辦事公道，廉潔奉公，熱心為村民服務(wù)”的標(biāo)準(zhǔn)，而一些實(shí)踐部門的同志們認(rèn)為標(biāo)準(zhǔn)沒有可操作性，而且是對(duì)當(dāng)選后的村委會(huì)及其成員的要求，而不是對(duì)候選人的資格條件規(guī)定。因此，一些同志認(rèn)為需要明確、細(xì)化村委會(huì)成員應(yīng)當(dāng)具備的條件，對(duì)不符合條件的村民當(dāng)選為村委會(huì)成員候選人或者村委會(huì)成員的，規(guī)定具體的處理辦法。村委會(huì)成員尤其是村委會(huì)主任理應(yīng)是遵紀(jì)守法的模范，否則難以承擔(dān)起依法開展村民自治等工作。然而，由于農(nóng)村情況的復(fù)雜性和選舉結(jié)果的難以預(yù)測，導(dǎo)致時(shí)常出現(xiàn)因違法犯罪而被司法部門羈押、勞教、取保候?qū)?，或者假釋、剛剛刑滿釋放等人員當(dāng)選為村委會(huì)成員候選人的問題，有的還當(dāng)選為村委會(huì)主任，造成惡劣影響。同時(shí)，選民對(duì)“選什么人”意識(shí)不夠明晰或缺乏公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)。因法律法規(guī)、上級(jí)指導(dǎo)及宣傳存在偏重“怎樣選人”的缺陷，所以選民對(duì)選舉的目的存在認(rèn)識(shí)上的不足。有些選民沒有標(biāo)準(zhǔn)、抱著選誰都無所謂的態(tài)度，選舉時(shí)個(gè)人意愿的表達(dá)存在不確定因素；有些選民則各有標(biāo)準(zhǔn)，各選不同對(duì)象，造成票數(shù)分散；另有些選民則標(biāo)準(zhǔn)有誤，受宗族觀念、眼前利益等因素影響，將票投給“族頭”、“村霸”或賄選者。由此，認(rèn)為解決這一問題最為有效的方法，是法律法規(guī)明確規(guī)定村委會(huì)成員的任職條件，并對(duì)不具備相應(yīng)條件而當(dāng)選的規(guī)定具體的處理辦法。如規(guī)定：村委會(huì)成員應(yīng)當(dāng)自覺遵守憲法、法律、法規(guī)和國家的政策，認(rèn)真履行公民應(yīng)盡的義務(wù)，三年內(nèi)無被依法追究刑事責(zé)任、勞動(dòng)教養(yǎng)、因違法違紀(jì)被紀(jì)檢或者司法機(jī)關(guān)立案偵察等嚴(yán)重違法犯罪行為（過失除外），無嚴(yán)重違反計(jì)劃生育法規(guī)政策、拒絕依法納稅行為，無故意制造事端、擾亂村莊秩序、蓄意打擊報(bào)復(fù)等行為；對(duì)不具備相應(yīng)條件而被選為村委會(huì)成員候選人的，規(guī)定由村民選舉委員會(huì)認(rèn)定其當(dāng)選無效；對(duì)上述人員當(dāng)選為村委會(huì)成員的，規(guī)定由村民選舉委員會(huì)報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核，縣級(jí)民政部門認(rèn)定其當(dāng)選無效。

應(yīng)該說，基層的擔(dān)憂是十分必要的。如果選舉結(jié)果大量的都是有劣跡的人或者不遵守法律法規(guī)的人當(dāng)選干部，會(huì)形成一種惡劣的導(dǎo)向。我們認(rèn)為，有必要將一些嚴(yán)重不適合擔(dān)任村委會(huì)成員的標(biāo)準(zhǔn)明確列出，在確定候選人時(shí)一方面在選民中大量宣傳，另一方面形成一種制度化的程序?qū)徍藱C(jī)制，確保正式候選人的資格條件問題。而對(duì)于一次性海選的地方，采用選舉后的事后審核機(jī)制往往會(huì)造成政府部門干預(yù)選舉的事態(tài)，比較困難，需要認(rèn)真考量。但是，采用剝奪某些類型人的被選舉權(quán)的辦法存在法律上的難題，依次類推，這種權(quán)利剝奪就可以無限制的進(jìn)行下去了。因此，如果立法解決這個(gè)問題，只能對(duì)嚴(yán)重而且明顯不適合當(dāng)村委會(huì)成員的行為類型給予限定，而不宜過多設(shè)限，強(qiáng)調(diào)把選人權(quán)和罷免權(quán)、監(jiān)督權(quán)交給村民，建立切實(shí)可行的村務(wù)管理運(yùn)行機(jī)制，這才是解決問題的根本辦法。民主往往需要付出代價(jià)，我們?nèi)绻偸窍Ｍ堰x舉裝進(jìn)一個(gè)真空瓶中的話，選民就會(huì)永遠(yuǎn)長不大，不知道自己的利益所在。

第四、選民登記和資格確認(rèn)問題。選民登記是開展選舉活動(dòng)的基礎(chǔ)，通過登記可以統(tǒng)計(jì)參加選舉的人數(shù)，并為印制選票、布置布置選舉會(huì)場和投票站點(diǎn)、最終核定選舉是否有效等工作提供便利。實(shí)踐部門的同志認(rèn)為，《村委會(huì)組織法》沒有規(guī)定登記這一環(huán)節(jié)，更沒有規(guī)定登記的形式和法律效力，容易產(chǎn)生選舉爭議。從全國村委會(huì)選舉的實(shí)踐來看，基層現(xiàn)在普遍采用的是被動(dòng)登記方式，也就是說，不管有選舉權(quán)的村民是否愿意、是否能夠參加本屆村委會(huì)選舉，也不管該村民是否已經(jīng)在別的地方進(jìn)行了登記，選舉機(jī)構(gòu)就把本村年滿十八周歲且沒有依照法律被剝奪政治權(quán)利的村民登記在冊(cè)，列為參加本屆村委會(huì)選舉的選民。這種登記方式的弊端是顯而易見的：一是不能完全反映村民的真實(shí)意愿，既違背了村民自治的初衷，也不符合民主精神；二是人為增加了應(yīng)該參加選舉的村民的數(shù)量，降低了“有選舉權(quán)的村民過半數(shù)參加投票，選舉有效”的概率，給選舉工作造成不應(yīng)有的困難。有些人故意不參加選舉，還可能造成選舉失敗；三是為操縱選舉提供了可逞之機(jī)。與主動(dòng)登記相比，被動(dòng)登記的選民有不珍惜選舉權(quán)利的可能因素，凡對(duì)選舉不感興趣者，基本上沒有明確的投票對(duì)象，容易為賄選者利用；四是增加了選舉成本，增加了登記失誤的可能性，在“人戶分離”現(xiàn)象普遍存在、村民外出務(wù)工經(jīng)商較多的地方尤為如此；五是有可能發(fā)生侵害無辜選民的民主選舉權(quán)利的現(xiàn)象。

對(duì)于被動(dòng)登記的弊端，我們其實(shí)是非常清楚的。但是，考慮到村委會(huì)選舉在很大程度上是自上而下的推進(jìn)的，村民對(duì)于選舉的效能和信任機(jī)制還在建立之中，對(duì)選舉權(quán)的不珍惜乃至漠視還是普遍存在的。如果貿(mào)然改被動(dòng)登記為主動(dòng)登記，可能會(huì)造成基層政府出于避免麻煩而不對(duì)選舉做更多宣傳，最終登記選民過少而使得選舉連徒具形式都沒有了?，F(xiàn)代選舉制度獲得大眾支持并積極參與選舉，是需要一些其他條件支持的，比如競爭的政黨組織的動(dòng)員、公民權(quán)利意識(shí)和權(quán)利行動(dòng)的高漲、社會(huì)相關(guān)團(tuán)體的作用等，它反映了現(xiàn)代國家和公民之間的一種新型關(guān)系：權(quán)力的委托關(guān)系。返觀我國，在現(xiàn)代國家和公民之間的關(guān)系仍在建設(shè)之中的情況下，采用的很多辦法最終只能是傳統(tǒng)和現(xiàn)代各參半，逐步過渡。比如，對(duì)于選民登記，可以采用多種形式補(bǔ)充進(jìn)行，一般以村民小組為單位設(shè)立登記站，由村民攜帶戶口簿、身份證到登記站登記；也可由選民登記員挨家挨戶依據(jù)戶口簿、身份證在選民登記名冊(cè)上進(jìn)行登記。對(duì)選民登記特殊情況處理，凡法律、法規(guī)和政策明確規(guī)定的，嚴(yán)格按照法律法規(guī)辦理；凡法律、法規(guī)和政策未作出明確規(guī)定的，應(yīng)按照村民自治的原則由村民會(huì)議或村民代表會(huì)議依法討論決定，按照大多數(shù)人的意見辦理。選民資格確認(rèn)問題是城市化發(fā)展中一個(gè)重要的變化。近幾年，隨著城市化步伐加快，戶籍制度改革，選民資格的認(rèn)定問題是一個(gè)非常棘手的問題。誰有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，誰可以參加村委會(huì)選舉，這是村委會(huì)換屆選舉工作中首先遇到的一個(gè)問題，也是亟待解決的一個(gè)法律問題。隨著農(nóng)村城市化進(jìn)程和整個(gè)社會(huì)人口流動(dòng)的不斷加快，目前一些地區(qū)農(nóng)村居民的構(gòu)成十分復(fù)雜。以上海市為例，從戶口所在地與居住地的關(guān)系來看，要求參加選舉的“村民”有以下六種類型：（1）戶口在本村、居住在本村的村民；（2）戶口在本村、不居住在本村的村民；（3）戶口（屬于非農(nóng)業(yè)戶口）在本村、居住在本村的原本村村民；（4）戶口不在本村、居住在本村的原本村村民；（5）戶口不在本村，居住在本村的本村村民的配偶；（6）戶口不在本村，不居住在本村，但可以參加本村集體資產(chǎn)分配的原本村村民。

一些同志認(rèn)為，在選民資格的認(rèn)定上，應(yīng)把握以下原則：一是戶籍所在地原則。有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的村民應(yīng)當(dāng)在戶籍所在地的村進(jìn)行選民登記；二是經(jīng)常居住地原則。應(yīng)當(dāng)允許村民在經(jīng)常居住地參加選舉。如長期在外打工且經(jīng)常居住在打工的村（要求一年以上），也符合在經(jīng)常居住地有長期穩(wěn)定正當(dāng)職業(yè)、盡村民義務(wù)、未在戶籍所在地參加選民登記等相關(guān)條件的村民，經(jīng)個(gè)人申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行選民登記；三是不得重復(fù)登記的原則，即不得在2個(gè)或2個(gè)以上的村重復(fù)進(jìn)行登記；四是民主決策的原則，即選民資格認(rèn)定有爭議的，由村選委會(huì)討論決定；五是保障村民民主權(quán)利的原則，即確保村民只能且能夠在一個(gè)地方行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)。另外一些省份采取的辦法是：對(duì)農(nóng)業(yè)戶口在本村，生產(chǎn)生活在本村，但不享受集體經(jīng)濟(jì)分配的出嫁女及其配偶、子女，嫁進(jìn)本村的媳婦及子女等，上一屆登記為選民的，應(yīng)繼續(xù)給予登記；上一屆未登記為選民的，本人提出申請(qǐng)，由村民選舉委員會(huì)決定或提交村民會(huì)議、村民代表會(huì)議決定；“村改居”前屬于上述情況的，上一屆登記為選民的，本屆應(yīng)繼續(xù)登記為選民；上一屆未登記為選民的，集體經(jīng)濟(jì)已剝離的社區(qū)居委會(huì)，可登記為選民，集體經(jīng)濟(jì)尚未剝離的，本人提出申請(qǐng)，由村民選舉委員會(huì)決定或提交社區(qū)居民會(huì)議、居民代表會(huì)議決定。在具體操作中，由于理解不一，標(biāo)準(zhǔn)也不統(tǒng)一。有的地方采取簡單辦法，嚴(yán)格一種標(biāo)準(zhǔn)，如戶籍，而另一些地方則標(biāo)準(zhǔn)過于寬松，選民也由此認(rèn)為區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村選舉委員會(huì)違規(guī)操作。有的村對(duì)有爭議的人群通過召開村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論決定參選范圍，但由于家族勢力影響，兩派勢均力敵，爭論激烈。又由于缺乏法律依據(jù)，使基層難以把握，有不少村民圍繞選民資格界定問題上訪，其爭論的焦點(diǎn)就是參選的范圍如何界定。

我們認(rèn)為，由于城市化進(jìn)程加快和戶籍制度的變化，原來單一的戶籍標(biāo)準(zhǔn)確定選民資格已經(jīng)越來越難以籠括復(fù)雜的農(nóng)村居民群體的身份了。但是，由于村集體資產(chǎn)等因素的存在，使得任何單項(xiàng)的村民資格認(rèn)定都會(huì)帶來連鎖反應(yīng)。如果接納某些外來在村居住1年以上的人口為選民，那么，他們是否可以擁有集體資產(chǎn)的處理權(quán)等。在當(dāng)前時(shí)期，不適宜制定全國統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，最好授權(quán)地方根據(jù)實(shí)際制定標(biāo)準(zhǔn)。

第五、村委會(huì)屆期和厭選問題?！洞逦瘯?huì)組織法》規(guī)定，村委會(huì)每屆任期三年，屆滿應(yīng)當(dāng)及時(shí)舉行換屆選舉。任期三年依據(jù)的是原《憲法》規(guī)定，“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)每屆任期三年”。但現(xiàn)在《憲法》已將“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)每屆任期五年”?；鶎拥耐酒毡榉从?，村委會(huì)每屆任期三年過于短暫，應(yīng)當(dāng)改為五年一屆。村委會(huì)換屆選舉是一項(xiàng)法規(guī)性、政策性很強(qiáng)的工作，每次組織都要占用各級(jí)尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府大量的人力、物力和財(cái)力，有的村甚至需要用近半年的時(shí)間組織實(shí)施；為做好三年一屆的村委會(huì)換屆選舉工作，各級(jí)民政部門不得不投入大量的人力、物力、財(cái)力；村委會(huì)組織法試行及正式頒布實(shí)施以來的實(shí)踐已經(jīng)證明，村委會(huì)成員三年任期的第一年，主要是熟悉情況、制訂計(jì)劃，第二年安心工作，第三年就要考慮下一屆競選的問題，真正能夠靜下心來干工作的時(shí)間只有年余。如果把村委會(huì)的任期改為五年，對(duì)于絕大多數(shù)村委會(huì)成員而言，安心工作的時(shí)間將有三年以上；對(duì)于各級(jí)黨委政府，可以有更多的時(shí)間和精力用于農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展；從村到省的各級(jí)組織，也可以減少不必要的工作量，大幅度降低換屆成本。

一些同志認(rèn)為村委會(huì)三年任期過短，從而導(dǎo)致?lián)Q屆過于頻繁的弊端越來越明顯，主要有：（1）不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使當(dāng)選的村委員成員產(chǎn)生了“一年看，二年干，三年等著把屆換”的思想，不利于其專注于村務(wù)工作，也不利于村內(nèi)中、長期規(guī)劃的制定和實(shí)施。（2）誘發(fā)了農(nóng)村不穩(wěn)定因素，不利于社會(huì)穩(wěn)定。當(dāng)前，由于農(nóng)民文化素質(zhì)普遍偏低，對(duì)法律、法規(guī)理解不透徹，相關(guān)法律、法規(guī)還不盡完善，加之農(nóng)村宗族、派性等思想影響，導(dǎo)致?lián)Q屆選舉期間積存矛盾爆發(fā)，不同派別之間明爭暗斗，甚至大打出手的情況屢見不鮮，農(nóng)民集體上訪、越級(jí)上訪事件陡增，發(fā)生農(nóng)村局勢失控的危險(xiǎn)性也隨之上升。頻繁換屆，使得這種局面出現(xiàn)的頻率大大增加。（3）村委會(huì)換屆頻繁，加重了各級(jí)，特別是基層黨委、政府的工作負(fù)擔(dān)，不利于他們致力于發(fā)展經(jīng)濟(jì)等中心工作。每次村委會(huì)換屆選舉，都需要從上到下，從中央到地方層層部署，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)具體組織各村進(jìn)行選舉。為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要為所轄的每一個(gè)村派駐工作人員進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，對(duì)情況復(fù)雜的村還要增加人手。這樣，常常會(huì)出現(xiàn)選舉期間鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政、司法、人大、組織各口傾巢出動(dòng)，形成“空城”現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了其他工作的正常開展。（4）村委會(huì)換屆頻繁，加重了農(nóng)村的財(cái)力負(fù)擔(dān)。由于某些村村民的民主意識(shí)淡薄，存在“不發(fā)補(bǔ)貼不投票”的觀念，迫使這些村為提高參選率給村民發(fā)放現(xiàn)金或?qū)嵨镅a(bǔ)貼，每次投票都需要支出數(shù)千乃至數(shù)萬元，增加了財(cái)務(wù)支出，形成不必要的財(cái)力消耗，削弱了村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力。此外，村委會(huì)任期過短，不僅不能從根本上解決村委會(huì)監(jiān)督失控的問題，反而增加了目的不純的當(dāng)選者大搞權(quán)力尋租、以權(quán)謀私的“緊迫感”。從實(shí)際情況看，能否對(duì)村委會(huì)形成有效監(jiān)督，關(guān)鍵在于“村務(wù)公開”、“民主議事”等制度的完善與落實(shí)。

在村委會(huì)屆期問題上，要充分平衡選舉的工作負(fù)擔(dān)和選民一次授權(quán)時(shí)間過長的問題。從選舉成本上考慮，減少選舉次數(shù)是十分必要的。但是，一些同志認(rèn)為選舉過多誘發(fā)了農(nóng)村社會(huì)的不穩(wěn)定因素，這恰恰不是選舉的問題，而是選舉中這些問題得以暴露和曝光。另外，任期太長容易使人懈怠，失去危機(jī)感，不利于人民的監(jiān)督；而太短則政策多變，不利于穩(wěn)定發(fā)展。國外一般地方政權(quán)和議會(huì)任期都是三年，而我們基層農(nóng)民缺乏其他參政的渠道，三年一次參與機(jī)會(huì)如果再拉得過長，可能也不利于擴(kuò)大選民的政治參與，不利于對(duì)當(dāng)選村干部形成一定的競選壓力。在屆期和厭選的關(guān)系上，表面上看起來似乎目前選舉過于頻繁，但是，大量的調(diào)查表明選民并沒有感到選舉太頻繁而無法應(yīng)付。真正對(duì)選舉頻繁最有體會(huì)的是基層負(fù)責(zé)組織和指導(dǎo)選舉的政府、人大及其工作人員。我們認(rèn)為，厭選問題主要和選舉與村民利益脫鉤、選舉制度設(shè)計(jì)不夠合理、選民對(duì)選舉的信心不足和選舉效能感不足有關(guān)，村民生活條件和文化水平也是影響因素?？傊薷膶闷趩栴}應(yīng)該慎重推進(jìn)。

四、結(jié)語

通過對(duì)近些年村委會(huì)選舉情況的觀察與思考，我們認(rèn)為，當(dāng)前的村委會(huì)選舉已經(jīng)進(jìn)行深水區(qū)。隨著國家調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略，以城帶鄉(xiāng)、以工補(bǔ)農(nóng)，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市反哺鄉(xiāng)村，農(nóng)村社會(huì)的矛盾和壓力，尤其是村民、村干部和基層政府的高度聚集的關(guān)系緊張問題會(huì)逐步疏散，村民自治和國家管理之間的矛盾會(huì)進(jìn)一步化解，廣大農(nóng)民群眾將會(huì)在一個(gè)更為和諧寬松的環(huán)境中進(jìn)行自我管理、自我教育和自我服務(wù)活動(dòng)。因此，村委會(huì)選舉將逐漸實(shí)現(xiàn)由國家強(qiáng)力推進(jìn)轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)村社會(huì)的一種內(nèi)在需要，相關(guān)政府部門的作用需要實(shí)現(xiàn)一個(gè)轉(zhuǎn)型，從具體的組織領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)者轉(zhuǎn)向法規(guī)政策的制訂者以及選舉過程的監(jiān)督者和違法違規(guī)現(xiàn)象的糾正者。這就需要我們進(jìn)一步提供村委會(huì)選舉和選民之間的密切的利益關(guān)聯(lián)，擴(kuò)大選民選舉的效能感和對(duì)選舉的民主性和公正性的信心。此外，相關(guān)法律和政策的修改演進(jìn)也要充分關(guān)注農(nóng)村社會(huì)政治體制改革的進(jìn)程，并與之形成良性的結(jié)合關(guān)系。