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違章占道經(jīng)營(yíng)是影響城市環(huán)境的突出表現(xiàn)。近年來(lái)，隨著城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)和城市環(huán)境綜合整治工作的不斷深入，城市環(huán)境面貌得到了明顯改善，市區(qū)內(nèi)主要道路兩側(cè)和重點(diǎn)區(qū)域的違章占道經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象已基本清除，但其它路段和區(qū)域尤其是部分背街小巷和居民小區(qū)內(nèi)，亂擺攤點(diǎn)、店外經(jīng)營(yíng)等違章占道經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象仍然十分嚴(yán)重，是當(dāng)前城管執(zhí)法工作著力解決的重點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題。筆者結(jié)合城管執(zhí)法工作的實(shí)踐，就違章占道經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象存在的原因及其對(duì)策談幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)。

一、違章占道經(jīng)營(yíng)的主要危害

一是蠶食道路，影響交通安全。近年來(lái)，盡管城市道路建設(shè)發(fā)展很快，但是仍然不能滿足日益增多的機(jī)動(dòng)車輛的需要。違章占道經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象的出現(xiàn)不斷蠶食城市道路，妨礙了城市道路的有效利用，給周邊市民的出行帶來(lái)極大不便，而且違章占道經(jīng)營(yíng)密集區(qū)也是交通事故頻發(fā)區(qū)域。

二是污染城市環(huán)境，影響居民日常生活。違章占道經(jīng)營(yíng)嚴(yán)重的地方，噪音嚴(yán)重超標(biāo)，污物垃圾甚多，其排放的油煙、隨地亂倒的污水、亂丟的白色垃圾對(duì)環(huán)境造成了污染，更有不雅的是食客在草坪、居民樓邊隨地大小便，臭氣熏天，路人為之尷尬，居民為之憤慨。

三是破壞正常的經(jīng)濟(jì)秩序。違章占道經(jīng)營(yíng)所出售的商品大多是“三無(wú)”產(chǎn)品，假冒偽劣商品坑害消費(fèi)者的案件屢見(jiàn)不鮮，根本無(wú)從查起。尤其是出售的食品往往未經(jīng)檢疫，食品衛(wèi)生狀況之差不言自明，為細(xì)菌疾病的傳播提供了最佳途徑，對(duì)市民的身體健康極為不利。違章占道經(jīng)營(yíng)的商販既無(wú)執(zhí)照又無(wú)固定經(jīng)營(yíng)地點(diǎn)，任意定價(jià)，它的無(wú)序化勢(shì)必破壞正常的經(jīng)濟(jì)秩序，影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展。

四是嚴(yán)重影響城市形象和品味。隨著城市建設(shè)步伐的不斷加快，城市的基礎(chǔ)設(shè)施越來(lái)越完善，城市環(huán)境越來(lái)越優(yōu)美。但是無(wú)處不在的違章占道經(jīng)營(yíng)使原本寬敞、整潔的街道廣場(chǎng)擁擠不堪、骯臟不堪，使城市魅力大打折扣。

二、違章占道經(jīng)營(yíng)存在的主要原因

（一）集貿(mào)市場(chǎng)建設(shè)滯后，布局不合理。隨著城市建設(shè)的不斷發(fā)展，目前城區(qū)特別是有些社區(qū)生活基礎(chǔ)設(shè)施配套不完善的問(wèn)題越來(lái)越突出，方便群眾就近購(gòu)買日常生活用品的“市、場(chǎng)”等極度缺乏。問(wèn)題的形成既有歷史的原因，也有有關(guān)職能部門規(guī)劃、建設(shè)、管理工作跟不上城市發(fā)展步伐的原因：對(duì)于在建和新建的社區(qū)，一些開(kāi)發(fā)商在開(kāi)發(fā)建設(shè)時(shí)為了謀求利潤(rùn)最大化，隨意改變?cè)O(shè)計(jì)要求，非法占用公共設(shè)施建設(shè)用地改建商品房，造成相關(guān)配套設(shè)施落空，經(jīng)營(yíng)無(wú)場(chǎng)所。同時(shí)，由于規(guī)劃建設(shè)滯后等原因，在生活基礎(chǔ)設(shè)施配套布局上缺乏合理性和科學(xué)性，造成了市場(chǎng)建設(shè)與居住居民的比例嚴(yán)重失調(diào)，致使城市基本生活消費(fèi)市場(chǎng)出現(xiàn)區(qū)域性空白，給商販占道經(jīng)營(yíng)以可乘之機(jī)。

（二）違章占道經(jīng)營(yíng)成為特殊群體的生存和獲利途徑。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，下崗失業(yè)人員增多和農(nóng)民大量涌入城市，且多數(shù)人文化程度低、無(wú)技術(shù)、無(wú)資本，為了謀求生存空間或者渴求獲得可觀的經(jīng)濟(jì)效益，做無(wú)照商販從事非法經(jīng)營(yíng)便成為其首選的謀利方式。據(jù)調(diào)查，無(wú)照商販中75％是非常住人口，他們居無(wú)定所、流動(dòng)頻繁、成分復(fù)雜；25％是無(wú)其他經(jīng)濟(jì)來(lái)源收入的城鎮(zhèn)困難家庭和失業(yè)人員。為了逃避各種規(guī)費(fèi)，降低經(jīng)營(yíng)成本，謀取最大利潤(rùn)，擴(kuò)大生存空間，多在街頭就地設(shè)攤，占道為市、流動(dòng)經(jīng)營(yíng)，給城管執(zhí)法工作帶來(lái)了相當(dāng)大的難度。管理者與被管理者人數(shù)比例的嚴(yán)重失衡，導(dǎo)致執(zhí)法力量相對(duì)分散、查處頻率相對(duì)降低，無(wú)照商販非法經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象出現(xiàn)了“管理－反彈－再管理－再反彈”的怪圈。同時(shí)，由于無(wú)照商販經(jīng)營(yíng)的商品價(jià)格通常低于市場(chǎng)價(jià)，適合群眾購(gòu)買物品少花錢的消費(fèi)心理，擁有一定的消費(fèi)群體和消費(fèi)市場(chǎng)，部分群眾在心理上已經(jīng)認(rèn)同，認(rèn)為其雖違法但便民。此外，無(wú)照商販通常被人們視為弱勢(shì)群體，每當(dāng)執(zhí)法人員依法管理時(shí)，極易引發(fā)群眾不滿情緒，群眾或?yàn)槠湔f(shuō)情，甚至干擾、阻撓執(zhí)法，更有部分別有用心的人趁機(jī)唆使不明人員混淆視聽(tīng)、制造混亂，嚴(yán)重阻礙了城管執(zhí)法人員依法執(zhí)法。

（三）職能部門之間缺乏溝通?！缎姓S可法》第2條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為。有的職能部門對(duì)沿街經(jīng)營(yíng)業(yè)戶提出事項(xiàng)的申請(qǐng)，既不到實(shí)地查看是否符合經(jīng)營(yíng)條件，也不與相關(guān)部門溝通，就批準(zhǔn)頒發(fā)證照，結(jié)果出現(xiàn)了小屋辦起了大工廠、室內(nèi)不足店外補(bǔ)的奇怪現(xiàn)象，同時(shí)，部分經(jīng)營(yíng)業(yè)主商德意識(shí)和環(huán)境意識(shí)差，認(rèn)為別人能占道我也能占道，違章并不犯罪，從而引起連鎖反應(yīng)。有的業(yè)主辦理了餐飲經(jīng)營(yíng)證照，卻是從事燒烤或機(jī)械修理，室內(nèi)操作不開(kāi)就到店外占道經(jīng)營(yíng)，損壞了市政設(shè)施，影響了道路功能的發(fā)揮，阻礙了交通秩序，造成了市容環(huán)境臟、亂、差，成為困擾城市管理工作的一個(gè)“老大難”問(wèn)題。

（四）群眾觀念淡薄，管理工作不到位。在具體的城管執(zhí)法活動(dòng)中，執(zhí)法人員對(duì)《行政處罰法》第5條所規(guī)定的“實(shí)施行政處罰，糾正違法行為，堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合原則”，從本意上理解有偏差，認(rèn)為城市管理工作要做好，唯一的辦法就是加大執(zhí)法力度，對(duì)相對(duì)人的管理，我說(shuō)你聽(tīng)，我令你行，我禁你止，而缺乏人性化管理，最后是捆住了自己的手腳，逐漸形成了城管進(jìn)攤點(diǎn)退、城管走攤點(diǎn)進(jìn)的被動(dòng)局面。這樣，管理工作無(wú)法做到溝通，久而久之，只罰不教，管理權(quán)力化成了城市管理的一大不足，城管執(zhí)法人員缺乏好方法，缺乏親近感，管理的地位和形象不斷滑坡。

（五）依法行政觀念和依法辦事能力不夠強(qiáng)。存在問(wèn)題的原因是多方面的，城管執(zhí)法隊(duì)伍中，接受正規(guī)法律教育的人員比例不高；集中教育培訓(xùn)抓的不夠，隊(duì)員平時(shí)又不注意學(xué)習(xí)和掌握有關(guān)的法律法規(guī)，專業(yè)知識(shí)貧乏，工作起來(lái)無(wú)章法；由于體制方面的原因，行政執(zhí)法人員的錄用和考核脫節(jié)，缺乏統(tǒng)一的管理，加之監(jiān)督和獎(jiǎng)懲措施落實(shí)不到位，在一定程度上影響了執(zhí)法人員依法辦事能力的不斷提高。

三、有效治理違章占道違法行為的對(duì)策

由于各地的具體情況不同，很難找到一條普遍適用的城市管理行政執(zhí)法途徑，各地只能根據(jù)自身實(shí)際摸索出一套具有自己特色的城市管理行政執(zhí)法辦法。筆者認(rèn)為，在當(dāng)前和今后一段時(shí)期內(nèi)，我市市區(qū)應(yīng)當(dāng)通過(guò)以下途徑來(lái)解決違章占道經(jīng)營(yíng)問(wèn)題。

（一）加大宣傳力度。違章占道經(jīng)營(yíng)因方便市民生活而被市民視為合理，這給規(guī)范管理帶來(lái)了極不利的影響。對(duì)此，執(zhí)法人員要在執(zhí)法的同時(shí)走上街頭、進(jìn)入攤點(diǎn)，以口頭講解說(shuō)明、發(fā)放宣傳單、通知書(shū)、提倡議等形式宣傳城市管理的法律法規(guī)，同時(shí)，要借助新聞媒體，通過(guò)多種渠道、多種形式做深入報(bào)道，讓廣大的市民和經(jīng)營(yíng)業(yè)戶明白一個(gè)道理：文明城市的建設(shè)與管理需要每一個(gè)人的支持，人民城市人民建、人民城市人民管，只有舉止文明、行為文明、經(jīng)營(yíng)文明、合法誠(chéng)信，才會(huì)創(chuàng)造一個(gè)良好的生活環(huán)境和有序的經(jīng)營(yíng)環(huán)境。要讓他們了解違章占道經(jīng)營(yíng)帶來(lái)的一些不利影響和嚴(yán)重后果，同時(shí)也告誡市民，購(gòu)買馬路市場(chǎng)上的食品和物品質(zhì)量難以得到保證，教育和引導(dǎo)廣大市民自覺(jué)進(jìn)市進(jìn)店購(gòu)物，從而達(dá)到遏制違章占道經(jīng)營(yíng)買方市場(chǎng)的目的。

（二）堅(jiān)持疏堵結(jié)合、以疏為主。為妥善處理市容與繁榮的關(guān)系，有效地改善城市環(huán)境，營(yíng)造良好的經(jīng)營(yíng)秩序，在周邊集貿(mào)市場(chǎng)少、沿街?jǐn)傌溇奂穆范危瑧?yīng)當(dāng)本著“不影響交通、不影響市容、方便群眾生活”的原則，結(jié)合居民小區(qū)的分布情況，由政府牽頭協(xié)調(diào)有關(guān)部門選好場(chǎng)所興建市場(chǎng)，就近引導(dǎo)零散、無(wú)序的流動(dòng)攤點(diǎn)進(jìn)入社區(qū)入場(chǎng)入市，合法經(jīng)營(yíng)。一是規(guī)范分類管理。按照“堵疏結(jié)合、標(biāo)本兼治，主干道嚴(yán)禁、次干道嚴(yán)控、背街小巷規(guī)范，無(wú)證攤點(diǎn)和店外經(jīng)營(yíng)取締”的原則，統(tǒng)一規(guī)劃定位，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)設(shè)施，統(tǒng)一攤點(diǎn)設(shè)置，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)時(shí)間，統(tǒng)一垃圾存放清理。比如可以制定如下分類管理標(biāo)準(zhǔn)：1、早點(diǎn)攤點(diǎn)群要在8：00前收市，不準(zhǔn)延時(shí)撤市，不準(zhǔn)搭柵；2、夜市大排檔攤點(diǎn)群上市時(shí)間為夏季18：00之后，秋冬季17：30之后，應(yīng)保持布蓬整潔完好，備有污水、垃圾容器，不得污染地面；3、小百貨攤點(diǎn)群要按要求擺放，做到人走場(chǎng)清；4、水果攤點(diǎn)群要做到果皮雜物裝入容器，不得隨意丟棄。二是實(shí)行持證經(jīng)營(yíng)。占用城市道路的經(jīng)營(yíng)攤點(diǎn)一律報(bào)經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)，持證經(jīng)營(yíng)。三是實(shí)行長(zhǎng)效管理。進(jìn)一步明確工作職責(zé)，劃定權(quán)責(zé)范圍，落實(shí)責(zé)任主體，加強(qiáng)日常管理，全面落實(shí)門前三包責(zé)任制和分局管面、中隊(duì)管塊、隊(duì)員管段的責(zé)任體系，落實(shí)定人、定崗、定時(shí)、定標(biāo)準(zhǔn)的“四定”制度，實(shí)行全方位、全天侯、錯(cuò)時(shí)無(wú)縫隙管理。同時(shí)，建立考核機(jī)制，嚴(yán)格考核獎(jiǎng)懲，大力倡導(dǎo)誰(shuí)干得好就支持誰(shuí)，誰(shuí)出政績(jī)就褒獎(jiǎng)?wù)l，激發(fā)執(zhí)法人員的工作熱情和積極性，確保實(shí)現(xiàn)市容市貌管理的制度化、規(guī)范化。

（三）轉(zhuǎn)變觀念，變單一管理為服務(wù)與管理并重。城管執(zhí)法部門有管理的職能，也有服務(wù)的職能。管理和服務(wù)是一體化的工作，兩者不可分割，相輔相成，管理中有服務(wù)，服務(wù)中有管理。人民群眾是我們的衣食父母，生存之本，城管執(zhí)法人員理應(yīng)成為人民的勤務(wù)員。行使行政執(zhí)法權(quán)是城管部門的職責(zé)，而不是特權(quán)，只能用來(lái)為人民服務(wù)。一是必須轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念。執(zhí)法人員必須善待百姓，端正執(zhí)法態(tài)度，帶著感情去處理和糾正違章行為。二是必須轉(zhuǎn)變執(zhí)法方式。處罰是一種手段，教育也是一種手段，而且是更為重要的手段，教育工作做好了，可以讓當(dāng)事人明白什么可以為，什么不可以為，以及為什么不可為；對(duì)少數(shù)屢教不改、蓄意鬧事、干擾執(zhí)法的當(dāng)事人，也要堅(jiān)持教育在先，提高執(zhí)法技巧，嚴(yán)格按照?qǐng)?zhí)法程序辦案，耐心細(xì)致地做好調(diào)查取證工作，避免激化矛盾。三是必須提高執(zhí)法隊(duì)伍的素質(zhì)、樹(shù)立良好形象。要加強(qiáng)對(duì)城管執(zhí)法人員的政治思想教育，引導(dǎo)牢固樹(shù)立執(zhí)法為民的宗旨意識(shí)，為群眾誠(chéng)心誠(chéng)意辦實(shí)事，盡心竭力解難事，堅(jiān)持不懈做好事，對(duì)違規(guī)行為堅(jiān)決處理，對(duì)于執(zhí)法過(guò)程中打人罵人、故意損壞當(dāng)事人物品，吃、拿、卡、要和不按照程序執(zhí)法、濫用職權(quán)、以權(quán)謀私的部門或執(zhí)法人員，一經(jīng)查實(shí)，要堅(jiān)決追究責(zé)任，樹(shù)立親民、利民、愛(ài)民的新形象。四是必須加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督。要把依法行政、文明執(zhí)法的責(zé)任落實(shí)到單位，具體到個(gè)人，讓每個(gè)單位有責(zé)任，每個(gè)隊(duì)員有擔(dān)子，誰(shuí)出問(wèn)題誰(shuí)負(fù)責(zé)。同時(shí)要加大監(jiān)督力度，大力推行政務(wù)公開(kāi)制度，主動(dòng)將城管執(zhí)法的具體職責(zé)、執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法范圍、執(zhí)法程序、監(jiān)督電話、投訴信箱和城管人員的工作紀(jì)律、行為規(guī)范以及服務(wù)承諾的具體內(nèi)容等采取多種形式向社會(huì)公開(kāi)，自覺(jué)接受社會(huì)各界和廣大市民的監(jiān)督。

（四）不斷提高城管執(zhí)法人員依法行政的能力和水平。國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》指出，要通過(guò)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的教育、培訓(xùn)、考核，不斷提高他們的行政管理能力、水平。因此，必須要建立行政機(jī)關(guān)工作人員學(xué)習(xí)制度，采取各種行之有效的培訓(xùn)方式，強(qiáng)化行政管理知識(shí)培訓(xùn)，增強(qiáng)培訓(xùn)的針對(duì)性和實(shí)效性，切實(shí)提高行政機(jī)關(guān)工作人員行政管理知識(shí)水平。要采取自學(xué)與集中培訓(xùn)相結(jié)合，以自學(xué)為主的方式，通過(guò)在職培訓(xùn)、舉辦專題輔導(dǎo)講座、召開(kāi)學(xué)習(xí)與交流會(huì)等形式，進(jìn)行分層次、多渠道的培訓(xùn)，組織行政機(jī)關(guān)工作人員學(xué)習(xí)法學(xué)基本理論、憲法、規(guī)范政府部門共同行為的法律等通用法律知識(shí)以及與行政機(jī)關(guān)工作人員本職工作有關(guān)的專門法律知識(shí)。要通過(guò)科學(xué)的培訓(xùn)，嚴(yán)格的考試考核激勵(lì)行政機(jī)關(guān)工作人員強(qiáng)化業(yè)務(wù)知識(shí)學(xué)習(xí)，為依法實(shí)施行政管理打下良好的基礎(chǔ)。提高行政機(jī)關(guān)工作人員行政管理能力，加強(qiáng)培訓(xùn)、提高依法行政水平是前提，嚴(yán)格依法辦事、學(xué)以致用是關(guān)鍵。要建立和完善行政機(jī)關(guān)工作人員行政管理情況考核制度，將學(xué)法和用法結(jié)合起來(lái)，引導(dǎo)行政機(jī)關(guān)工作人員緊密結(jié)合自己的思想和實(shí)際工作，不斷地提高運(yùn)用法律管理行政事務(wù)的能力。要把是否學(xué)法用法和依法行政的情況作為考核行政機(jī)關(guān)工作人員的重要內(nèi)容，作為年度考核與干部任免、獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)。

綜上所述，只有充分認(rèn)識(shí)違章占道經(jīng)營(yíng)的社會(huì)危害性，認(rèn)真分析其存在的原因，積極研究探索有效的措施，充分發(fā)揮城管執(zhí)法機(jī)關(guān)的職能作用，與規(guī)劃、建設(shè)、市政、工商等部門密切配合，協(xié)調(diào)一致，齊抓共管，才能真正解決違章占道經(jīng)營(yíng)這一困擾城市管理工作多年的難點(diǎn)問(wèn)題。