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*月28日，前一天剛從外地開會(huì)回來(lái)的中央民族大學(xué)法學(xué)院教授熊文釗，參加了一場(chǎng)博士生答辯會(huì)后，緊接著就來(lái)到了位于官園附近一個(gè)小胡同里的西城區(qū)城市管理監(jiān)察大隊(duì)。

這里有他的一個(gè)臨時(shí)辦公室?！锻麞|方周刊》記者注意到，四樓的房間里，只有熊文釗的這個(gè)房間始終敞開著門。他在這里的職務(wù)是市城市管理執(zhí)法局聘請(qǐng)的法制專務(wù)。

“我們是市城管局聘請(qǐng)的，然后下到大隊(duì)來(lái)，這里面有一種層級(jí)監(jiān)督的意思。”熊文釗解釋說(shuō)。

“我們不是法律顧問(wèn)”

這是熊文釗擔(dān)任法制專務(wù)的第三周，這三周里他基本上每周二都會(huì)過(guò)來(lái)，其他時(shí)間有空也會(huì)來(lái)。他給自己安排的第一項(xiàng)任務(wù)，是閱讀十年來(lái)該大隊(duì)幾千份的執(zhí)法卷宗，他和幾個(gè)助手正在認(rèn)真研究這些卷宗，希望能進(jìn)行一些調(diào)查統(tǒng)計(jì)。

他的桌子上堆著厚厚的近百份卷宗，不過(guò)他今天主要是在閱讀西城城管大隊(duì)草擬中的關(guān)于戶外廣告的管理辦法。

“他們用的是‘告誡’，我建議最好改為‘導(dǎo)則’，這樣體現(xiàn)出是行政指導(dǎo)的一種形式，非強(qiáng)制的、引導(dǎo)式的?！毙芪尼撜f(shuō)。

“協(xié)助審查相關(guān)規(guī)章制度”正是市城管執(zhí)法局授予“城管法制專務(wù)”的九項(xiàng)職權(quán)之一，其他職權(quán)還包括：

就城管執(zhí)法機(jī)關(guān)擬作出的重大決策發(fā)表意見；參加案件審理委員會(huì)，就案件審理委員會(huì)討論的有關(guān)執(zhí)法事項(xiàng)出具書面意見；指導(dǎo)城管執(zhí)法機(jī)關(guān)開展法制業(yè)務(wù)工作，為城管執(zhí)法人員正確、合法辦理案件提供咨詢意見和建議等。

對(duì)于之前有媒體報(bào)道稱他們是城管的“法律顧問(wèn)”，熊文釗頗有微詞：“顧問(wèn)就是收了錢，完全站在他們立場(chǎng)上說(shuō)話的。我們的性質(zhì)完全不同。簡(jiǎn)單地說(shuō)，我們的職責(zé)就是監(jiān)督、指導(dǎo)和提供咨詢?！?/p>

北京市城管執(zhí)法局首批聘請(qǐng)的“法制專務(wù)”共有三人，除了熊文釗之外，另外兩名是北京大學(xué)法學(xué)院教授湛中樂(lè)和北京德恒律師事務(wù)所合伙人毛錚錚。其中熊、湛二人都是行政法領(lǐng)域知名專家，曾參與《行政處罰法》等法律的起草工作。

熊文釗對(duì)本刊記者表示，作為關(guān)注這個(gè)領(lǐng)域的學(xué)者，能到第一線來(lái)觀察實(shí)際情況，是個(gè)難得的機(jī)會(huì)?！皩W(xué)者不能和社會(huì)大眾、媒體一樣跟著感覺(jué)走，憑感覺(jué)說(shuō)話，簡(jiǎn)單地說(shuō)一些取締之類的話?！彼f(shuō)，“對(duì)搞社會(huì)科學(xué)的來(lái)說(shuō)，社會(huì)就是我們的實(shí)驗(yàn)室，以前做調(diào)查許多內(nèi)部資料拿不到，現(xiàn)在就不一樣了?！?/p>

而身為律師的毛錚錚則告訴本刊記者，自己對(duì)城管依法履行職能也一直很關(guān)心。“作為市人大代表，我在市人大第十三屆一次會(huì)議上提出了‘嚴(yán)格依法治理違章建筑，促進(jìn)社會(huì)和諧’的提案建議，后來(lái)市城管局的領(lǐng)導(dǎo)主動(dòng)到東城區(qū)‘代表之家’來(lái)和我溝通，之后又邀請(qǐng)我到市城管局調(diào)研和座談。我感覺(jué)他們還是有很強(qiáng)的意愿，想更規(guī)范、更和諧地執(zhí)法，改變自身形象。所以后來(lái)他們邀請(qǐng)我來(lái)?yè)?dān)任法制專務(wù)，我也很樂(lè)意。”

毛錚錚此次被派駐石景山區(qū)城管大隊(duì)，她表示自己將重點(diǎn)觀察城管的法制建設(shè)，“目前主要是在看他們的一些處理結(jié)果，也跟隨觀察了他們的執(zhí)法工作，將來(lái)還要找機(jī)會(huì)暗訪?！?/p>

放大鏡下的城管

對(duì)于毛錚錚所說(shuō)的城管“規(guī)范執(zhí)法的意愿”，熊文釗也表達(dá)了類似的看法。他認(rèn)為，現(xiàn)在城管的一舉一動(dòng)都可能被放在媒體的放大鏡下，可以說(shuō)是“如履薄冰”，“我覺(jué)得他們規(guī)范執(zhí)法的動(dòng)力相對(duì)是比較大的?！?/p>

對(duì)于社會(huì)上對(duì)城管的種種批評(píng)乃至批判，熊文釗認(rèn)為有多方面的原因?！拔覀兊某鞘邪l(fā)展速度很快，出現(xiàn)了許多意想不到的問(wèn)題，城管的工作涉及面很廣，又往往是直接面對(duì)社會(huì)矛盾的焦點(diǎn)，既有管理的需求又有利益的沖突。這個(gè)隊(duì)伍又比較年輕，體制上也確實(shí)有一些問(wèn)題。”

他還認(rèn)為，媒體對(duì)城管的報(bào)道，主要集中在對(duì)街頭游商的管理上，其實(shí)是一種放大?！爸卫碛紊讨皇浅枪芄ぷ鞯囊徊糠郑渌闹T如噪聲擾民、黑車等也都是很重要的工作。像西城區(qū)這樣的老城區(qū)，最突出的問(wèn)題是清理違章建筑?！?/p>

他舉了自己上周到現(xiàn)場(chǎng)觀察的一個(gè)案例，“那里違章建筑的問(wèn)題已經(jīng)存在幾十年了，涉及的戶數(shù)也非常多，許多問(wèn)題都是以前城市規(guī)劃法制不健全的時(shí)候由于種種原因產(chǎn)生的，后來(lái)這方面的執(zhí)法權(quán)劃給了城管，但是實(shí)際執(zhí)行起來(lái)也很困難。只能先調(diào)查和宣傳?！?/p>

似乎是對(duì)熊這一判斷的印證，就在本刊記者即將結(jié)束采訪的時(shí)候，一名城管工作人員帶了一位老人找了過(guò)來(lái)。這位老人名叫袁有才，是什剎海地區(qū)的一位居民。一年多以前，他因?yàn)猷従舆`章搭建樓房影響其采光向區(qū)規(guī)劃局反映，規(guī)劃局確認(rèn)了搭建的違法性質(zhì)，按職能劃分轉(zhuǎn)交了西城區(qū)城管監(jiān)察大隊(duì)。

這名城管工作人員告訴熊文釗，城管對(duì)違章建筑進(jìn)行調(diào)查了解后對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行了約談，違章建筑中的六名住戶只來(lái)了一名，并且拒絕在筆錄上簽字，其他五人則一直躲避約談。按照?qǐng)?zhí)法程序，當(dāng)事人不在筆錄上簽字，無(wú)法作出處理決定，袁有才的案子就僵在了這里，一直僵持了一年多。最近，他在報(bào)紙上看到法學(xué)家到城管擔(dān)任法制專務(wù)的報(bào)道，就特地找上門來(lái)，想請(qǐng)教授給他解答。

熊文釗仔細(xì)看了老人帶來(lái)的材料后，向他建議說(shuō)，既然城管執(zhí)法存在困難，不妨按影響采光權(quán)民事糾紛直接向法院起訴，最后可以通過(guò)法院來(lái)執(zhí)行。

熊文釗耐心地向老人解釋了近半個(gè)小時(shí)，但是老人似乎對(duì)熊帶著許多“法言法語(yǔ)”的解釋一直沒(méi)聽進(jìn)去，始終強(qiáng)調(diào)“城管應(yīng)該管這事”、“出事了怎么辦”。最后熊文釗答應(yīng)和大隊(duì)法制科的工作人員一起研究在當(dāng)事人不簽字的情況下有什么處理的辦法。

出了辦公室，袁有才對(duì)記者表示：“其實(shí)我明白熊教授的意思，但是明擺著是違法的事城管為什么不管，非要推給我們自己？那些街頭小販東躲西藏你管不了，這個(gè)事你也管不了？現(xiàn)在我們小孩子住的屋子根本就沒(méi)光線，政府還有沒(méi)有威信了？”

加強(qiáng)服務(wù)功能

雖然到城管任“專務(wù)”只有三周時(shí)間，熊文釗覺(jué)得對(duì)許多問(wèn)題又有了更直觀的了解。比如，對(duì)于城管“屬地管理”的體制他就進(jìn)行過(guò)研究。到西城城管后，他了解到了許多有意思的現(xiàn)象：發(fā)小廣告的都喜歡在甘家口的天橋上活動(dòng)，海淀城管來(lái)了就往東跑，西城城管來(lái)了就往西跑。而西城區(qū)和東城區(qū)交界的某條大街，由兩個(gè)區(qū)的城管分“單雙月”輪流執(zhí)法。

“以前城管分隊(duì)還是歸街道管理的，現(xiàn)在統(tǒng)一由區(qū)大隊(duì)管理了，但是區(qū)和區(qū)之間還是分割的，市城管執(zhí)法局只能進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，協(xié)調(diào)起來(lái)也有問(wèn)題?！彼f(shuō)。

熊文釗還曾經(jīng)在研究報(bào)告中提出一個(gè)想法：城管管理體制應(yīng)該實(shí)行“局隊(duì)分離”，把執(zhí)法權(quán)和監(jiān)察職能分開，監(jiān)察隊(duì)員只負(fù)責(zé)調(diào)查取證?！艾F(xiàn)在是執(zhí)法和監(jiān)察混在一起，監(jiān)察隊(duì)員要求跑得快，手腳靈活，實(shí)行半軍事化管理，但是執(zhí)法官也軍事化，難免就會(huì)給人造成粗暴執(zhí)法的印象?！?/p>

對(duì)于城管最為人詬病的“抓小販”行為，熊文釗和毛錚錚都認(rèn)為這是個(gè)復(fù)雜的問(wèn)題?！俺擞绊懯腥?、衛(wèi)生隱患外，流動(dòng)攤販也往往會(huì)造成擾民，附近的居民就會(huì)打電話投訴，不及時(shí)處理他們會(huì)有意見，處理不妥的話另一些人又有意見?！泵P錚說(shuō)。

而熊文釗認(rèn)為，現(xiàn)在城管執(zhí)法理念和態(tài)度已經(jīng)有了很大的改進(jìn)。“更多的是采取勸說(shuō)和引導(dǎo)的方式。”而一些城管大隊(duì)也在嘗試和小區(qū)合作，讓小販們按時(shí)定點(diǎn)進(jìn)入小區(qū)擺攤。

北京市城管執(zhí)法局一位負(fù)責(zé)人對(duì)記者介紹說(shuō)，在聘請(qǐng)法制專務(wù)之前，市城管執(zhí)法局已經(jīng)聘請(qǐng)了800余名來(lái)自不同方面的市民擔(dān)任城管監(jiān)督員，對(duì)市局、區(qū)大隊(duì)、分隊(duì)三個(gè)層級(jí)的城管執(zhí)法工作進(jìn)行監(jiān)督。監(jiān)督員可以進(jìn)行明察暗訪、調(diào)查，并且提出意見和建議。

法制專務(wù)、城管監(jiān)督員的引入，或許對(duì)改變城管的負(fù)面形象有所助益。