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農(nóng)民管理土地的水平越來越高，隨著改革開放、科技興農(nóng)和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制等政策的深入推進。外出務工經(jīng)商的能力日愈增強，溫飽問題不再是貧困山區(qū)農(nóng)村焦點和難點。新時期新形勢下，貧困山區(qū)大多數(shù)農(nóng)民渴望走出去，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)就業(yè)經(jīng)商謀求更多的利潤，流轉承包的土地資料已成為肯定之趨。與此同時，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展也對農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營提出了具體要求。然而，當前貧困山區(qū)農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營，由于缺乏引導約束機制和可以借鑒的規(guī)范模本，土地流轉主要以農(nóng)民自發(fā)為主，轉包、租賃、互換、代耕等多種流轉形式并存，涉及的人口多、地域廣、內(nèi)容雜、隱患大，如果不及時引導和規(guī)范，肯定會引發(fā)一系列社會矛盾，影響糧食等農(nóng)產(chǎn)品的平安供給，影響現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，影響社會的安定和諧。

一、影響貧困山區(qū)土地適度規(guī)模經(jīng)營的主要原因

必需充分明確現(xiàn)時期的土地流轉方式，要引導和規(guī)范貧困山區(qū)土地適度規(guī)模經(jīng)營。深層次剖析其影響土地適度規(guī)模經(jīng)營的原因，才干科學引導其有序流轉、快速流轉。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，2007年湘西州農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉面積達18.2萬畝，占總承包面積的9.2%涉及農(nóng)戶7.36萬戶，占家庭承包農(nóng)戶總數(shù)的13.8%其中以轉包11.8萬畝、轉讓1.2租賃3.3萬畝、互換1.3萬畝、代耕等形式0.6萬畝。為什么會出現(xiàn)如此名目繁多、內(nèi)容不一的流轉方式呢？究其原因，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是土地流轉政策機制不明。自1981年實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制以來。留成于集體歸村組管理的地塊為數(shù)不多。加之國家第二輪土地承包政策的出臺，并且將土地承包期直接延長30年不變，林地和“四荒”等開發(fā)性生產(chǎn)的承包期50至70年不變，土地資料進一步被相對固定下來。而目前，農(nóng)村鼓勵土地流轉的政策尚未出臺，規(guī)范流轉的機制不明，引導農(nóng)民自由流轉、健康流轉的氛圍不濃，可以借鑒的流轉模本沒有形成，多數(shù)農(nóng)民擔心土地流轉后難以收回經(jīng)營權，甚至會喪失土地，因而寧可土地撂荒也不愿意流轉，致使農(nóng)村真正土地流轉的戶數(shù)不多、范圍不廣、比例不大。

二是土地行權人認同感不同。農(nóng)民是享有土地資料經(jīng)營管理權的具體行權人。對土地資料的認同感也各不相同，從而所產(chǎn)生的行為、采取的措施也不盡相同。戀土情結嚴重的則寧可土地拋荒也不愿流轉；戀土情結較重的則將土地資料交給鄰里管理或請人代耕；戀土情結一般的則轉包、租賃給他人管理，而思想相對解放的則渴望將土地資料質押給他人，作為異地經(jīng)商從業(yè)的資本。如此一來，不同的情結滋生不同的流轉方式，進而形成當前農(nóng)村土地流轉的轉包、租賃、代耕、互換、出讓等多種形式。

三是土地規(guī)模運作能力不強。貧困山區(qū)土地資料多屬丘陵坡地。方便于機械化耕種管理，且種植業(yè)所需的生產(chǎn)周期長，短時間難以見效益。加之受交通、區(qū)位等瓶頸制約，經(jīng)營土地的生產(chǎn)利息偏高，綜合效益偏低，與房地產(chǎn)等商業(yè)性開發(fā)相比，個人或公司規(guī)模經(jīng)營土地開展種植業(yè)獲利空間不大，農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)愿意前來投資落戶的不多，無法產(chǎn)業(yè)化運作、規(guī)?；?jīng)營、集成化管理、高效化利用土地資料，致使土地流轉工作滯后、速度緩慢。

四是土地撂荒浪費約束不力。農(nóng)村土地管理部門和村居委會由于對土地流轉工作重視水平不夠。已經(jīng)危及到農(nóng)村的土地平安。

五是土地無序流轉隱患不少?，F(xiàn)時期。農(nóng)戶之間互換代耕所進行的流轉，主要是口頭約定，絕多數(shù)沒有簽訂流轉合同，少數(shù)農(nóng)戶既使簽訂了最多也只是一些簡易協(xié)議，合同內(nèi)容和條款極不規(guī)范。同時，參與流轉的農(nóng)戶因為土地流轉的合法性重視不夠，怕麻煩，基本上沒有嚴格履行申請、登記和審核等法律程序，協(xié)議模糊、合同不清、責任不明等現(xiàn)象普遍存在合同文本法律效力極低，潛在矛盾十分突出。特別是近年來退耕還林、糧食直補、移民后扶等“以地獲補”惠農(nóng)政策的實施，土地維權案件明顯增多，正是無序流轉土地隱藏矛盾爆發(fā)的具體體現(xiàn)。

二、引導貧困山區(qū)土地流轉適度規(guī)模經(jīng)營的現(xiàn)實意義

一是緩解農(nóng)村用地矛盾。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權權再延長30年不變、林地承包經(jīng)營權再延長30年至70年，整個農(nóng)村土地山林自1981年家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制實施以后，其承包經(jīng)營權相對穩(wěn)定，一些鄉(xiāng)村“增人不增地、減人不減地”矛盾日愈突出，土地經(jīng)營權亟待流轉予以平衡。同時農(nóng)民受子女入學、經(jīng)商、婚嫁等因素的影響，形成無人經(jīng)營的富余土地急需流轉。因此，必需及時引導，減少土地資源閑置、浪費和撂荒，確保健康、有序、規(guī)范流轉。

二是優(yōu)化配置土地資源。農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的不時深化，農(nóng)村產(chǎn)品、產(chǎn)業(yè)結構的不時優(yōu)化和農(nóng)業(yè)組織化程度的不時提高，加快規(guī)范農(nóng)村土地承包流轉，加速土地資源優(yōu)化配置，為高效益的農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)和產(chǎn)品提供寬松的發(fā)展環(huán)境，促進農(nóng)村土地規(guī)模化經(jīng)營、集約化、高效化運作，從而最大限度地提高其土地產(chǎn)出率和經(jīng)濟效益。

三是加速農(nóng)村勞動力轉移。2007年湘西地區(qū)有50余萬人外出務工，以人平1畝土地計算，至少會有50萬畝土地參與流轉。如果科學引導這些可以參與流轉的土地資源健康有序流轉，妥善解決外出農(nóng)民的后顧之憂，給農(nóng)民讓出空間、余出精力，解脫了土地的束縛，放心外出就業(yè)經(jīng)商，甩手大干，既可以支持城鎮(zhèn)化建設，又可以到更廣闊的空間獲取更高的價值，為社會發(fā)明更多的財富。

四是加快產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整?？梢杂行Ъ型恋刭Y源，加速富余土地資源流轉和集聚，支持種植大戶和農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)經(jīng)營土地，引進和推廣高新技術和高效品種，有計劃調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構，積極運用農(nóng)業(yè)機械設備代替人力，迅速推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

三、引導貧困山區(qū)土地流轉規(guī)模經(jīng)營的有效途徑

一是加強土地依法流轉意識。加強土地依法流轉?？茖W引導農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素合理流動，適應新時期貧困山區(qū)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的客觀需要，也是綜合提高土地利用效率，促進農(nóng)村經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展，農(nóng)民繼續(xù)增收的重要舉措。只有真正經(jīng)過合法流轉的土地資源，企業(yè)或個人才敢于大膽地投資，甩手大干，放心經(jīng)營。只有依法流轉土地，規(guī)范流轉土地的期限、條款等內(nèi)容，才干從源頭上遏制和減少農(nóng)村土地流轉可能引發(fā)的一系列矛盾。因此，各級各部門要盡快轉變思想，提高認識，站在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、科學發(fā)展的高度，把規(guī)范土地流轉工作作為關心民生、關愛農(nóng)民、關注農(nóng)村的大事來抓好抓落實。始終把依法流轉放在工作的首位，堅持在自愿、有償、公平、公正”原則下開展流轉工作，切實維護好土地流轉當事人的合法權益，防止強租、騙租等侵權行為發(fā)生。

二是健全土地流轉管理機制。要規(guī)范農(nóng)村承包土地流轉。并按土地資源總量實行定性、定編、定崗、定人、定經(jīng)費，層層專抓，一級對一級負責的管理機制。負責土地流轉的機構要加強對農(nóng)村土地流轉情況的調(diào)查研究，掌握農(nóng)村土地流轉動態(tài)，分鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立土地流轉臺帳，收集土地流轉供需信息，規(guī)范流轉合同文本，變卦土地經(jīng)營權證，調(diào)查和處置土地承包、流轉糾紛等工作，并且組建好土地流轉服務機構，認真搞好土地流轉過程中的供求登記、信息、項目推介、中介協(xié)調(diào)、指導鑒證、跟蹤服務和調(diào)處糾紛等服務工作，引導農(nóng)村土地合法、健康、有序流轉。

三是規(guī)范土地流轉法規(guī)體系。遵循《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉管理方法》等政策法規(guī)的基礎上。研究和出臺一系列有利于本區(qū)域土地流轉的政策法規(guī)體系，確立相應的執(zhí)法主體和隊伍。一方面，要在尊重農(nóng)民意愿的原則下，科學編制農(nóng)村土地實施流轉方案，鼓勵、引導農(nóng)戶依法流轉土地承包經(jīng)營權。流轉過程中采取格式統(tǒng)一、內(nèi)容規(guī)范，流轉形式、流轉期限及當事人雙方的權利和義務相對明確的流轉合同文本，進一步細化土地流轉的范圍、順序和方式，促進農(nóng)村土地流轉工作制度化、規(guī)范化。另一方面，要加大對浪費、閑置和撂荒土地要停發(fā)糧食直補、糧種補貼等一切政策性的補貼，并按規(guī)范收取一定金額的閑置費；連續(xù)二年未使用的丘塊，要依法收回其經(jīng)營權。對騙租、強租、倒包等非法行為的依法查處；對不按流轉合同履約、擅自改變土地農(nóng)業(yè)用途行為的依法起訴，終止流轉合同。

四是搭建土地流轉信息平臺。充分利用電子網(wǎng)絡技術。將需求方和擁有可流轉土地的農(nóng)戶的流轉意愿、流轉規(guī)模等資料錄入相應的數(shù)據(jù)庫，實行電子化管理。既可以方便供需雙方信息互通，又可以促進土地走向市場化流轉階段，有效促進土地規(guī)?；?jīng)營。同時，配備相應的管理人員，加強土地流轉信息網(wǎng)絡后臺的維護，信息的更新、咨詢答疑、聯(lián)系指導等中間服務，確保信息平臺穩(wěn)定運行。

五是努力創(chuàng)新土地流轉形式。針對貧困山區(qū)農(nóng)業(yè)規(guī)模偏小。效益不高的現(xiàn)狀，除了要積極引進高效產(chǎn)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)，推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，規(guī)?；a(chǎn)，最大限度地提高土地的產(chǎn)出率和綜合效益，還要因地制宜地選用與之相匹配的形式進行流轉。具體而言，對于遙遠山區(qū)閑置的土地，可以鼓勵有能力、有資金的大戶承包，實施退耕還工程、興辦林場，依靠國家生態(tài)彌補政策獲利；或者搞山羊、黃牛等養(yǎng)殖業(yè)，將土地資源轉化為優(yōu)勢經(jīng)濟。近年來，永順縣有1077戶大戶承包荒山荒地33萬畝退耕還林，使全縣先前許多無人問津、流轉不出土地獲得了效益。對于城鎮(zhèn)郊區(qū)農(nóng)用地，可以積極探索“土地股份制”即：以現(xiàn)有的合作經(jīng)濟組織為載體，農(nóng)戶將自己的土地承包經(jīng)營權入股，再依照資產(chǎn)經(jīng)營的原則擇優(yōu)確定土地使用方式和使用者。形成“土地變股權，農(nóng)戶變股東，流轉大互動，收益靠分紅”機制，既可以滿足了結構調(diào)整和“三化”建設的需要，又可以保證農(nóng)民依靠土地實現(xiàn)增收。對于園區(qū)建設，則可以采取分期彌補、多占少征的方法進行流轉。既解決了園區(qū)建設用地問題，又使農(nóng)民的合法權益臨時得到保證。永順縣為維護好小溪國家級自然維護區(qū)，實行“生態(tài)移民、易地扶貧、分期彌補”政策，引導核心景區(qū)219戶農(nóng)民搬遷，將土地經(jīng)營權交給開發(fā)公司經(jīng)營，正是選用的這一流轉方式，讓農(nóng)村經(jīng)濟又好又快發(fā)展。