進步主義運動行政變革論文
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美國進步主義運動中的行政變革整體上是比較有序，也比較成功的，不但較好的革除一些積累已深的行政弊端，也較好地適應(yīng)了經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。具體說來有以下幾點經(jīng)驗可供參考:
(一)不同社會主體共同參與合力推動行政變革進步
主義行政變革一個比較顯著的特點就是它的推動者來源非常廣泛、復雜、多元，不同身份、不同性別、不同職業(yè)、不同地位、不同動機的人都參與進來，形成一個巨大的合力，推動了行政改革的發(fā)展。這里面有位高權(quán)重的政治家，如西奧多•羅斯福、威爾遜、拉弗萊特等，既是行政官員，也是著名的進步主義領(lǐng)袖;有大量著名學者、作家的參與，這些學者作家通過自己的著作為行政變革提供了理論基礎(chǔ)或精神資源，如林肯•史蒂芬斯在1901年出版的《城市之恥》一書，詳細而深刻的分析了美國政治系統(tǒng)，被譽為進步主義時代研究政治腐敗的典范之作，有力地推動了美國的市政改革運動;有大量的記者和媒體人士的積極參與，19世紀90年代新聞界就出現(xiàn)了一大群黑幕揭發(fā)者，他們大膽揭露政府和大公司沆瀣一氣的腐敗行為，喚醒了民眾的警惕并呼吁民眾的參與，據(jù)統(tǒng)計，從1903—1912年，揭露政府腐敗的文章就達2000多篇，這種浩大的聲勢積極推動了行政改革的發(fā)展;更廣泛的參與主體是以中產(chǎn)階級為主的廣大普通民眾，如1912年芝加哥進步黨全國代表大會的1200名代表中，“主要成員是那些小企業(yè)家、農(nóng)場主、律師、大學教授、講師、大學生、中小學教師、社會工作者、編輯”，來源復雜，基礎(chǔ)廣泛;更離不開廣大婦女的參與，特別是在爭取婦女選舉權(quán)的過程中，廣大婦女更是發(fā)揮了主導作用，在全國婦女俱樂部聯(lián)盟的領(lǐng)導下，廣大婦女成立了各級組織，進行了大量的游行，甚至在1917年因為游行有200多名婦女被逮捕。
(二)理性有序的行政變革方式
進步主義行政變革另一個比較顯著的特點就是整體上比較理性、有序。最大的一點就是“政治問題司法化”，無論聯(lián)邦權(quán)力重心的轉(zhuǎn)移還是聯(lián)邦權(quán)力相對州權(quán)的加強，乃至于市政改革運動，都是通過一系列立法來解決的;即使沒有立法支持，也是不違反憲法的，例如威爾遜以行政命令的方式建立的一系列行政機構(gòu)。游行示威眾多，但均立足于增強社會影響力，施加政治壓力，引起社會關(guān)注;雖然也發(fā)生了一些沖突，但最后也都比較妥當?shù)暮推浇鉀Q了，例如1902年的無煙煤工人罷工和1917年游行婦女被捕案。聲勢浩大的揭露黑幕運動雖然言論很大膽，但在整體導向上也是立足于建設(shè)性解決美國社會面臨問題的，運動整體比較理性。
(三)響應(yīng)經(jīng)濟社會需要
促進經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型健康發(fā)展的行政變革內(nèi)容美國的行政體系是在以農(nóng)業(yè)為主、以鄉(xiāng)村為主的時代形成的，而19世紀末20世紀初美國已經(jīng)由一個農(nóng)業(yè)社會轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€工業(yè)社會，一個鄉(xiāng)村社會轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€城市社會，“90年代是美國歷史的分水嶺，在分水嶺的一邊，主要是一個農(nóng)業(yè)國……，遵守著17、18世紀承襲下來的政治、經(jīng)濟、道德原則。在分水嶺的另一邊是一個現(xiàn)代的美國，它主要是一個城市化的工業(yè)國家，它在人口、社會組織、經(jīng)濟、技術(shù)等方面經(jīng)歷著深刻的變化”。面對經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)的行政體系呈現(xiàn)出諸多矛盾。以權(quán)力由國會向總統(tǒng)、由州向聯(lián)邦政府轉(zhuǎn)移為主要內(nèi)容的權(quán)力集中化，較好地適應(yīng)了工業(yè)化、城市化的需要，提高了行政效率;市政改革運動不僅有力地打擊了黨魁政治，抑制了嚴重的貪污腐敗，而且大大提高了行政效能;民眾政治參與的擴大、婦女選舉權(quán)的獲得，不僅使人民對政府行為的直接控制得到加強，比較有效地遏制了壟斷組織通過政黨核心小集團對聯(lián)邦、州、市權(quán)力的操縱，也適應(yīng)了社會發(fā)展潮流，滿足了新中產(chǎn)階級擴大政治參與的迫切需要?？傊?，以權(quán)力集中化和參政擴大化為主要內(nèi)容的進步主義行政變革，有效地消解了經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型和傳統(tǒng)行政體系之間的矛盾，基本奠定了美國的現(xiàn)代行政體系。
(四)立足基本憲政框架
并進一步完善基本憲政框架的行政變革目標美國建國時期就已經(jīng)確立“聯(lián)邦共和、三權(quán)分立”的基本憲政框架，進步主義行政變革是在這個基本憲政框架內(nèi)對美國政府體制的調(diào)整和完善。其基本的憲政框架富有彈性和靈活性，也比較有利于這種適應(yīng)性的調(diào)整和完善。亨廷頓就把進步主義運動視為美國人民消除政治理念和政治現(xiàn)實之間裂痕的一種努力，是一個“信念激情期”97，把進步主義行政變革視為美國人民避免或克服美國政府體系在新的經(jīng)濟社會形勢下墮落的一種努力。其基本憲政框架的價值基礎(chǔ)也沒有發(fā)生根本性變化。美國人的政治理念促使了美國憲政體制的建立，也促進了其憲政體制不斷地完善。亨廷頓認為“美國信念的基本理念包括:平等、自由、個人主義、憲政主義、民主”39，并認為在政治理念上，美國的“共識就是反政府”48。所以亨廷頓認為，美國政治史上的四個信念激情期都是美國政治理念和美國政治現(xiàn)實之間的裂痕所致，是美國政治理念對美國政治現(xiàn)實的反動，而不是美國政治理念本身發(fā)生了根本性變化。
二、批判性的借鑒美國行政變革的經(jīng)驗
我們也面臨包括行政變革在內(nèi)的整體的社會轉(zhuǎn)型，也呼喚更廣、更深、更徹底的行政改革，美國進步主義行政變革的成功經(jīng)驗可以給我們以有益啟發(fā)或借鑒;但中美兩國國情有根本性的差別，在吸取其成功經(jīng)驗時必須注意批判性的借鑒，最忌生搬硬套。
(一)廣泛社會動員
全方位推進我國行政改革行政改革并不僅僅是政府自身的事情，沒有社會廣泛參與和推動的行政改革，既難以保證其深度、廣度，也難以保證其徹底性。首先，政府有其能力的局限性，行政改革所涉及的社會矛盾和社會問題錯綜交織、復雜多元，解決這些矛盾和問題政府首當其沖、難辭其責，但是沒有社會性的支持和配合，政府本身孤掌難鳴。例如腐敗問題，既有體制問題，亦有深刻的社會根源，單純依靠行政體制改革和行政內(nèi)部監(jiān)督是難以根治的，還得依靠社會性的監(jiān)督和社會性根源的杜絕。其次，個別部門和地方政府為其狹隘的局部利益而阻礙行政改革，只有民眾性的廣泛參與和監(jiān)督，才能有效遏制某些政府機構(gòu)將自身利益凌駕于社會之上。
(二)以促進和諧社會建設(shè)為根本目的
規(guī)范有序的推進行政改革我們今天雖然政治穩(wěn)定，但已經(jīng)積累了一些社會矛盾，有些還比較尖銳，例如違章占地問題就造成了很大的社會矛盾，導致了一些群眾上訪、鬧事。首先是民意表達的渠道和有效程度問題。建設(shè)性的選擇是建章立制，構(gòu)建多元化的民意表達渠道和具體有效的救濟方式，把社會矛盾和沖突轉(zhuǎn)化為程序問題，通過規(guī)范的程序來解決;就事論事，舍本逐末，甚至敷衍了事，只能使矛盾不斷深化和積累!美國式的罷工游行示威一是表達民意，二是施加壓力;與美國不同的是，我們不提倡罷工，一般也不允許未經(jīng)批準的游行示威，但我們必須建立功能相同的民意表達渠道，只有民意能夠通過表達渠道暢通無阻地表達出來并能夠引起足夠重視(涉及壓力程度)時，社會矛盾和社會問題才容易轉(zhuǎn)化為程序問題，才能夠通過規(guī)范化的程序解決。我們不缺乏民意表達渠道和救濟方式，問題是缺乏實質(zhì)有效性;民意傳達完成了，但民意背后的壓力，以及由此導致的行政改革壓力遠遠不夠。其次，必須建立有效的沖突解決機制，社會轉(zhuǎn)型時期，矛盾重重，難以完全避免突發(fā)性事件發(fā)生，要有一個有效的預防、化解、控制和解決機制。再次，弘揚理性、建設(shè)性的面對問題，防范和化解破壞性的、非理性的情緒;這一點，在中國要比在美國進步主義時期更加重要，不僅在于我們的矛盾更深更復雜，也在于我們的理性傳統(tǒng)不足、非理性傳統(tǒng)更加深厚。
(三)明確行政改革的整體目標和重點任務(wù)
積極適應(yīng)并促進經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型行政改革的滯后，甚至與經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型脫節(jié)、斷裂不僅容易滋生腐敗、助長社會不平等、影響社會和政治穩(wěn)定，還會進一步影響長遠的經(jīng)濟和社會發(fā)展。經(jīng)濟、社會的轉(zhuǎn)型必然內(nèi)在的要求政府行政的民主化、法制化、權(quán)力的集中和參政的擴大化。我國行政改革的整體目標是積極適應(yīng)并促進經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型，重點是政府行政的民主化、法制化和參政擴大化。進步主義行政變革推進權(quán)力集中化的經(jīng)驗不適合我們，因為我們的行政權(quán)力已經(jīng)高度集中了，以至于權(quán)力過于集中、行政權(quán)力壓抑了其他方面的健康發(fā)展。我們需要借鑒其參政擴大化的經(jīng)驗，雖然不像美國進步主義時代一樣還存在婦女選舉權(quán)的問題，但我們依然需要實質(zhì)性的促進公眾的政治參與，加強公眾對政府行政的監(jiān)督。進步主義行政變革中不突出，但我們必須注重的還有政府行政行為的民主化、法制化、規(guī)范化等。
(四)保持行政改革和憲政框架構(gòu)建的內(nèi)恰
與美國不同的是，迄今為止，我們還沒有建立起成熟的基本憲政框架。美國憲政是對歐洲政治文明的傳承和發(fā)揚，美國建國時期就已經(jīng)建立起一個比較成熟的憲政框架，美國進步運動時期的憲政轉(zhuǎn)型是在其基本憲政框架內(nèi)完成的;而我們雖然已經(jīng)有一個基本憲政框架，但還不夠成熟，需要完善、充實、發(fā)展的地方甚多。還有一點也是難以借鑒的，進步主義行政變革中美國的政治文化并沒有發(fā)生根本性變化，但我們卻必須大力促進政治文化的根本性變化。一定意義上說，我國行政改革的深度、廣度和徹底性取決于傳統(tǒng)吏治文化向現(xiàn)代政治文化的轉(zhuǎn)變的程度，取決于公民傳統(tǒng)對臣民傳統(tǒng)的替代程度，取決于“由身份到契約”的進行深度;缺乏內(nèi)在精神支持的行政改革必然是扭曲的。我們可以借鑒的只有一點:保持行政改革和憲政框架建構(gòu)的內(nèi)恰。行政改革往往是政治體制改革的序幕和先導，行政改革進行到一定程度就必然涉及憲政問題。我們在規(guī)劃和推動行政改革時就要考慮到如何把行政改革和憲政建設(shè)有機結(jié)合起來。
作者：楊明單位：東北大學
