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*8年7月18日，中共上海市委九屆四中全會召開，黨代表列席市委全會。這不僅是上海市首次黨代表列席市全委會，就全國省級黨的委員會而言，也是第一次。

在此兩天前，7月16日，新華社授權(quán)《中國共產(chǎn)黨全國代表大會和地方各級代表大會代表任期制暫行條例》（以下簡稱《代表任期制暫行條例》）。這是黨的歷史上第一部黨代表任期制條例。

在此九個月前，中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會把黨代表任期制寫入了黨章。

在此二十年前，1988年，中國共產(chǎn)黨在縣級黨代表大會試行黨代會常任制，同時開始出現(xiàn)黨代表任期制。

二十年，彈指一揮間，黨代表任期制從試點走向推廣、從制度條文走向新的大面積實踐。

一、黨代表任期制的歷史合理性

一個政黨是否實行黨代表任期制，并無一定之規(guī)。世界上有眾多政黨，各有各的做法，均是各自情勢所決定的。中國共產(chǎn)黨長期以來并沒有實行黨代表任期制，后來強調(diào)這一問題，并在當(dāng)下成為全黨關(guān)注的熱點問題，實是當(dāng)代中國特定社會條件下的產(chǎn)物。

中國共產(chǎn)黨是一個長期執(zhí)政的黨。黨的傳統(tǒng)優(yōu)勢是密切聯(lián)系群眾，但在長期執(zhí)政的條件下，黨的最大危險就是脫離群眾。黨代表任期制的一大優(yōu)勢就是眾多的各級黨代表可以成為黨員群眾與黨代會、黨的委員會的溝通橋梁，反映群眾意愿的管道，成為代表群眾監(jiān)督權(quán)力機構(gòu)的形式之一。因此，在剛剛的《代表任期制暫行條例》中，賦予黨代表密切聯(lián)系黨員和群眾的職責(zé)，同時規(guī)定其接受黨員和群眾的監(jiān)督，以確保黨代表在密切黨群關(guān)系方面發(fā)揮特定作用。

中國共產(chǎn)黨又是在政治體制中承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)核心責(zé)任的黨。中國政治體制的政治核心是中國共產(chǎn)黨，各級人大、政協(xié)、政府及所屬各部門均設(shè)有黨的組織，各級決策機構(gòu)人員，大多是共產(chǎn)黨員，所謂“一個核心、三個黨組（指人大、政府、政協(xié)各有黨組）”的稱謂是其簡單寫照。在此背景下，黨內(nèi)民主狀況，黨的重大問題決策，不可能不影響到政治體制的運作。如何監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)層黨員，監(jiān)督其權(quán)力運作是否符合社會公義、符合人民利益，就是黨的建設(shè)和整個社會的重大課題。黨代表任期制雖然不能從根本上解決這一課題，但黨代表對黨的代表大會和委員會的監(jiān)督，至少是從黨的建設(shè)視角解決這一課題的方式、手段之一。

中國共產(chǎn)黨又是一個具有七千四百多萬黨員的大黨，其內(nèi)部事務(wù)的管理，就其難度和復(fù)雜性而言，不亞于一個國家。在這種背景下，很多黨內(nèi)事務(wù)由全體黨員直接參與是不現(xiàn)實的，只能通過代表參與。黨代表任期制，意味著黨代表在任期之內(nèi)必須向選舉單位的黨員負(fù)責(zé)，并代表黨員參與黨內(nèi)事務(wù)管理。在過往的中國政治生活中，黨代表只是在大會召開時起到討論報告、選舉領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的作用，大會閉會后便無聲息，一般是常委會作為領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)呈現(xiàn)在公眾視野中。代表大會作為領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的作用體現(xiàn)不出來，黨員的主體地位也表現(xiàn)不出來。因此，實行黨代表任期制，在一定程度上有助于改善這種局面。特別是在參政議政方面，黨代表任期制確實在縣級試點單位中體現(xiàn)出一定作用，是黨員主體地位的折射。但在省級、直轄市，乃至全國代表大會，黨代表參與重大問題討論、決策方面，還有待于實踐的檢驗，而上海的做法無疑是對新制度的檢驗。

二、黨內(nèi)民主制度建設(shè)的進展

黨內(nèi)民主包含有多方面的內(nèi)容，但最主要的就是民主決策、選舉、公開、監(jiān)督等。黨代表的職責(zé)和活動方式，牽涉到黨內(nèi)民主的多個方面，對黨代表任期制如何規(guī)定，既是黨內(nèi)民主發(fā)育水平的體現(xiàn)，又是黨內(nèi)民主制度的構(gòu)成部分。

按照《代表任期制暫行條例》，黨代表的權(quán)利職責(zé)可歸納為四大類：一是選舉權(quán)；二是介入重大問題決策過程；三是監(jiān)督權(quán)；四是完成黨代會或委員會委托的工作。這些權(quán)利與職責(zé)，反映了黨代表參與黨內(nèi)事務(wù)的程度。應(yīng)該承認(rèn)，黨代表權(quán)利職責(zé)明確化，是一種進步，比如，條例明確規(guī)定黨代表在大會期間行使表決權(quán)、選舉權(quán)和被選舉權(quán)；規(guī)定向同級黨代表大會或同級黨的委員會就經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)和黨的建設(shè)的重大問題提出意見和建議；規(guī)定對同級黨委和紀(jì)律檢查委員會及其成員進行監(jiān)督，等等。盡管這些權(quán)利還需要有進一步程序規(guī)定來體現(xiàn)、保障，但畢竟給予代表以明確的權(quán)利，在適當(dāng)?shù)臈l件下這種權(quán)利就會轉(zhuǎn)化為黨代表的實際行動，其行動就有了“法規(guī)”的依據(jù)。當(dāng)然，黨代表的權(quán)利不等同于人大代表的權(quán)利，而是依據(jù)政黨的特點設(shè)計的基本權(quán)利。

黨代表的工作方式、活動方式，同樣是黨內(nèi)民主制度的構(gòu)成部分。在開會期間，代表可提出同級黨代會職權(quán)范圍內(nèi)的提案，在閉會期間可以個人或聯(lián)名方式，以書面形式提出相應(yīng)提議；可通過參加座談、列席會議等方式，對本地區(qū)重大決策和黨內(nèi)重要文件的制定，提出意見和建議；可以對本地區(qū)有關(guān)重大決策重要事項進行調(diào)查研究；可列席同級黨委會全體會議并發(fā)表意見；可評議同級黨委常委的工作等等。高度概括地講，黨代表基本工作方式就是三大類型：提案、議政、調(diào)查研究，在這些活動中實現(xiàn)對同級黨委的監(jiān)督。這些條例規(guī)定，豐富了黨內(nèi)民主的制度，有的規(guī)定（如提出議案）填充了黨代表大會長期以來存在的和空白，是黨員參與黨內(nèi)事務(wù)管理的重大進步，對于形成黨員參政議政、反映黨員意愿的決策機制是一種探索。

三、進一步探索黨代表任期制

從現(xiàn)有的制度規(guī)定和實踐來看，黨代表任期制還大有發(fā)掘空間。換句話說，還有一些空白需要填補，黨內(nèi)民主才能有實質(zhì)性進展。

一是關(guān)于代表的職責(zé)權(quán)限。中國共產(chǎn)黨黨章規(guī)定，共產(chǎn)黨員有要求罷免或撤換不稱職干部的權(quán)利。從法理上講，各級黨的委員會是由同級黨代會選舉產(chǎn)生的，黨代表有權(quán)對其提出罷免或撤換的主張。但在實踐中，卻沒有任何相關(guān)的具體規(guī)定，即使出現(xiàn)了不稱職干部，一般黨員想要罷免或撤換他，卻找不到任何關(guān)于啟動程序的規(guī)定，用大白話說，就是不知道誰負(fù)責(zé)受理關(guān)于罷免與撤換的提議，不知道應(yīng)該怎樣提出相關(guān)建議，怎樣提出才算沒有“違背組織原則”？而在黨代表的權(quán)利與職責(zé)里，能否提出罷免與撤換的規(guī)定，亦無規(guī)定。在實際生活中，有的基層試點單位對于代表的罷免與撤換是有規(guī)定的，但層級較低。在全國使用的代表任期制條例中，如果對黨代表權(quán)利規(guī)定能夠完整地體現(xiàn)出黨章的精神，將是對黨內(nèi)政治生活中的空白的一種彌補。事實上，有選舉就有罷免，哪怕罷免在實際上極少發(fā)生，也應(yīng)有相應(yīng)的規(guī)定，以防萬一出現(xiàn)問題而無可操作的程序，黨章規(guī)定的權(quán)利也不至于虛化。

二是關(guān)于質(zhì)詢與詢問。黨代表能否有質(zhì)詢的權(quán)利？從理論上講是不成問題的。在基層試點中，黨代表質(zhì)詢委員會甚至?xí)浀氖乱彩前l(fā)生過的。在這次公布的《代表任期制暫行條例》中，涉及的主要是代表參政議政，提出議案、建議或意見等，而沒有涉及質(zhì)詢問題。實際上，授權(quán)者向其授權(quán)的黨的同級委員會和紀(jì)律檢查委員會及其成員提出質(zhì)詢、詢問，是履行職責(zé)的必要方式，是監(jiān)督被授權(quán)者的必要手段，是確保決策正確、不濫用權(quán)力的重要形式之一，是再正常不過的事情。鄧小平在1980年8月18日所作的《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》講話中，曾指出現(xiàn)行體制的主要問題是權(quán)力過于集中，而黨代表任期制如果能夠真正體現(xiàn)出代表的權(quán)利，如果針對重大問題決策與執(zhí)行的質(zhì)詢（需指出，對重大問題提出意見和建議不等同于質(zhì)詢）權(quán)利真正實現(xiàn)，就是對權(quán)力過于集中的一種制約。因此，黨內(nèi)監(jiān)督條例中才對黨的委員會委員、紀(jì)律檢查委員會委員的質(zhì)詢與詢問有相應(yīng)規(guī)定。但對黨代表的質(zhì)詢權(quán)利如何保障，卻沒有相關(guān)制度保障與規(guī)范。實際上，在監(jiān)督機構(gòu)監(jiān)督同級主要領(lǐng)導(dǎo)較弱的情況下，黨代表的質(zhì)詢也是一種可以彌補現(xiàn)行監(jiān)督體制不足的做法。

三是關(guān)于監(jiān)督黨代表問題。黨代表是黨員選舉產(chǎn)生的，一旦實行任期制，黨代表也有一個能否真正反映選舉人意志的問題。這里有幾個問題值得關(guān)注：其一，黨代表在投票表決、選舉等事項中“代表”誰？從理論上說當(dāng)然是代表選舉單位意志，代表選舉人意志，但在實踐中卻復(fù)雜得多，特別是在用人問題上，“代表”上級意志司空見慣。其二，黨代表履職的表現(xiàn)，如何讓廣大黨員知道？黨代表在相關(guān)會議上的表現(xiàn)如何，提出了什么樣的議案，提出了什么樣的意見和建議，都需要讓選舉人知道，選舉人才能判斷其究竟代表誰、是否合格等。由此又決定了黨代會需要進一步公開，黨內(nèi)事務(wù)進一步公開。其三，上述兩個問題，都源于黨代表是怎樣產(chǎn)生的。如果代表是真正由選舉產(chǎn)生而非形式主義的選舉產(chǎn)生，代表自然就對選舉人負(fù)責(zé)，把密切聯(lián)系群眾當(dāng)作天職而非外來力量添加的義務(wù)，把代表選舉人意志放在第一位。也就是說，黨代表的活動、表現(xiàn)并不是孤立的，是由整個黨內(nèi)民主狀況所決定的。

四是關(guān)于“聯(lián)名”問題?！洞砣纹谥茣盒袟l例》規(guī)定可以“聯(lián)名”方式向同級黨的委員會提出屬于同級黨代表大會和黨的委員會職權(quán)范圍內(nèi)的提議，那么由此產(chǎn)生一個問題：聯(lián)名必有“串聯(lián)”，不串聯(lián)就不可能有聯(lián)名。按照我們黨的傳統(tǒng)，一向是把內(nèi)部某些人的“串聯(lián)”視為非組織活動或小組織活動的，亦即非法的。實事求是地說，有些串聯(lián)的確可以帶來負(fù)面的結(jié)果，禁止也有一定的合理性。那么，什么樣的串聯(lián)是必須禁止的？什么樣的串聯(lián)屬于正當(dāng)聯(lián)名？這是一個難以界定但又必須解決的問題，如不予以正視，正常的民主生活就難以開展。

我們期待著《代表任期制暫行條例》得到落實，并繼續(xù)完善，以推動黨內(nèi)民主的發(fā)展，使黨更好地代表最大多數(shù)人的利益和意志。