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黨的十七大報告提出實行黨的代表大會代表任期制，并重申了十六大報告提出的“選擇一些縣（市、區(qū)）試行黨代會常任制”。這其中蘊(yùn)含著兩個方面的意義。第一，堅持要體現(xiàn)和實現(xiàn)黨章的政治意志。黨章規(guī)定：黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，是黨的全國代表大會和它所產(chǎn)生的中央委員會。黨的地方各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，是黨的地方各級代表大會和它們所產(chǎn)生的委員會。實行黨的代表大會代表任期制對保證黨代會成為名副其實的黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)具有十分重要的作用。第二，黨代會常任制試點(diǎn)還需要形成制度優(yōu)勢，在擴(kuò)大黨內(nèi)民主、增強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，尊重黨員的主體地位、保障黨員民主權(quán)利方面需要進(jìn)一步突破。本文就黨代會常任制試點(diǎn)如何解放思想、突破現(xiàn)有試行模式，提出幾點(diǎn)看法。

一、構(gòu)建壓力型的政治保障機(jī)制，增強(qiáng)黨代會常任制運(yùn)行動力

黨代會常任制的制度運(yùn)行動力不足已經(jīng)是一個不爭的事實。胡喬木同志在就十二大黨章修改回答新華社記者提問時談到為什么十二大黨章沒有規(guī)定黨代會常任制的三大理由，第一點(diǎn)就是：“八大規(guī)定的年會制只召開了兩次，這就從實踐上證明很難行得通?！焙茈y行得通的一個重要因素就是動力不足。黨的十三大以后，全國有12個黨代會常任制的試點(diǎn)單位，到十六大前有7個已經(jīng)停止。但是，黨代會常任制是一種很好的制度設(shè)計，正如鄧小平所說：“黨的最重要的決定，都可以經(jīng)過代表大會討論。黨的中央、省、縣委員會每年必須向它匯報工作，聽取它的批評，答復(fù)它的詢問。代表由于是常任的，要向選舉他們的選舉單位負(fù)責(zé)，就便于經(jīng)常地集中下級組織的，黨員群眾和人民群眾的經(jīng)驗，他們在代表大會會議上，就有了更大的代表性，而且在代表大會閉會期間，也可以按照適當(dāng)?shù)姆绞?，監(jiān)督黨的機(jī)關(guān)工作。因此，我們相信，這種改革必然可以使黨內(nèi)民主得到重大的發(fā)展?！?/p>

既然是那么好的制度設(shè)計，為什么長期以來一直沒有得到正式和持續(xù)的推行呢？其主要原因是黨代會常任制的制度起點(diǎn)高，而現(xiàn)在的黨委會組織領(lǐng)導(dǎo)體制很難與之接軌。第一，黨代會常任制規(guī)定了黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的地位，但是，這個領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)只是一個會議制度的形式，而不是組織領(lǐng)導(dǎo)“實體”，也沒有類似于人大常委會的常設(shè)機(jī)構(gòu)，“虛擬”的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)就有“空轉(zhuǎn)”的可能。關(guān)鍵是目前決定黨的重大決策的是黨委常委會領(lǐng)導(dǎo)體制，常委會領(lǐng)導(dǎo)體制掌握公共權(quán)力，人數(shù)少、層次高、決策快，在強(qiáng)調(diào)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的現(xiàn)階段，它的比較政治優(yōu)勢是顯而易見的。第二，現(xiàn)行的干部錄用并沒有圍繞黨代會是領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)這個制度設(shè)計運(yùn)行，而是體現(xiàn)常委會的中心地位。上級黨委常委會對下一級黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)班子正職擬任人選實際上具有至關(guān)重要的作用。這就使得各地在具體實施中，對黨代會的重視程度、制度安排、領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制乃至操作程序和黨代會發(fā)揮作用的大小都存在著不同程度的差異。因此，要體現(xiàn)黨章的政治意圖，實現(xiàn)黨代會常任制的制度優(yōu)勢，在試行過程中應(yīng)該建立一種壓力型的政治保障機(jī)制。按照政黨組織運(yùn)行的政治邏輯，如果上級組織對下級組織具有權(quán)力制約機(jī)制，下級組織就會產(chǎn)生一種動力；反之，如果沒有動力源機(jī)制，下級對上級的意圖的執(zhí)行動力就會減弱。

目前全國縣級黨代會常任制試行中，大多數(shù)的上級黨的組織部門把握不過多干預(yù)的政治原則，只是在選擇試行單位、試行內(nèi)容和具體制度建設(shè)上進(jìn)行觀察和起一些指導(dǎo)作用。這樣固然能夠使試行單位有較大的自主空間進(jìn)行探索，但是，由于試行單位的權(quán)力構(gòu)造和權(quán)力中心并沒有隨著常任制試行而有所改變，致使黨代會的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)地位和常任制所要達(dá)到的擴(kuò)大黨內(nèi)民主和加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的目標(biāo)還有相當(dāng)?shù)木嚯x。本文認(rèn)為，單純依靠試點(diǎn)單位進(jìn)行黨代會常任制試行，其政治效果已經(jīng)被實踐證明相當(dāng)有限。地（市）一級黨委應(yīng)設(shè)立由專職副書記負(fù)責(zé)的相關(guān)部門負(fù)責(zé)下級黨代會常任制試行工作。這個相關(guān)部門的職能主要是加強(qiáng)對黨代會常任制日常工作的聯(lián)系和監(jiān)督，保證其正常運(yùn)行。要建立這樣一個部門還必須擴(kuò)大黨代會常任制試行范圍。據(jù)統(tǒng)計，目前我國有1936個縣，而試行黨代會常任制的只有近100個。在全國約****多個地級市中，如果每個地級市選擇下轄的2個縣進(jìn)行試行，形成規(guī)模效應(yīng)，就會產(chǎn)生重要的政治影響，將黨代會常任制的試行進(jìn)一步推向深入。

二、構(gòu)建委員會領(lǐng)導(dǎo)體制，增強(qiáng)常任制的活力

縣一級具有較為健全的政治組織結(jié)構(gòu)，如黨委、政府、人大、政協(xié)四套班子都與省、地一級基本對應(yīng)。在縣一級試行黨代會常任制應(yīng)該是比較好的政治選擇，在試行成熟后，可以擴(kuò)大黨代會常任制的范圍和層級。

在黨代會常任制的試行過程中，有兩個方面的組織領(lǐng)導(dǎo)體制，首先是增設(shè)常任制的領(lǐng)導(dǎo)小組，由黨委書記或?qū)Ｂ毟睍浫谓M長，組織部門有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)任副組長，在組織部下設(shè)一個辦公機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)常任制的日常工作，如黨代表的聯(lián)絡(luò)、提案、調(diào)查研究、會議程序的制定和安排等。中央黨校王貴秀教授認(rèn)為，這種常設(shè)機(jī)關(guān)，根本不具備黨內(nèi)權(quán)力機(jī)關(guān)的職能、性質(zhì)和地位，因而起不到代表大會的作用。而由黨委書記親自掛帥，分管政工的副書記和組織、紀(jì)檢、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)等委員具體負(fù)責(zé)抓落實，更不具備黨的代表大會常設(shè)機(jī)關(guān)的職能、性質(zhì)和地位，也有違實行黨代表大會常任制的初衷。（參見王貴秀：《改革和完善黨的代表大會制度的幾點(diǎn)思考》，《紅旗文稿》****年第**期）

這樣的領(lǐng)導(dǎo)體制最大的優(yōu)勢是有序，常任制日常工作體制較順。但最大的不足是，在這種領(lǐng)導(dǎo)體制下，不能保證黨員的主體地位，不能保證決策民主化和科學(xué)化，不能保證“即便決策失誤，也會較快得到糾正，黨的領(lǐng)導(dǎo)人濫用權(quán)力的現(xiàn)象就會大大減少”。領(lǐng)導(dǎo)人參加會議還是“只會興高采烈，談笑風(fēng)生”，而不是“神色緊張，心情沉重，甚至出一身冷汗”。（高放：《黨代表大會年會制、常任制的由來和意義（下）》，《中國黨政干部論壇》****年第3期）

其次，是實行委員會制。按照黨章規(guī)定，在黨代會閉會期間，全委會是領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。因此，黨代會常任制試行過程中，各地基本上都是將常任制的改革著眼于建立全委會領(lǐng)導(dǎo)體制。在浙江椒江的改革中，有相當(dāng)長的一段時間不設(shè)常委。湖北羅田由縣委書記、副書記、縣委委員兼任縣人大、縣政府、縣政協(xié)、縣紀(jì)委主要負(fù)責(zé)人和縣里主要部門的負(fù)責(zé)人，形成了高度交叉的任職格局和“議行合一”的委員會權(quán)力結(jié)構(gòu)。改革后，縣委書記只有具體事項的決定權(quán)、重大事項決策的建議權(quán)、干部任免的推薦權(quán)和建議權(quán)。雖然是縣委書記，但只有投一票的權(quán)力。

上述改革的本質(zhì)在于完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制、決策機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制。這種探索固然十分可貴，但這種領(lǐng)導(dǎo)體制也存在著兩個方面的問題：第一，和現(xiàn)在普遍實行的常委制不能對接和對應(yīng)，在一定程度上造成上下級之間體制運(yùn)行不暢。第二，這種領(lǐng)導(dǎo)體制將全委會成員減少到原來的1/3，即13至15人，實際上成了擴(kuò)大了的常委會。能否實現(xiàn)擴(kuò)大黨內(nèi)民主的目標(biāo)，能否體現(xiàn)鄧小平提出的制度預(yù)設(shè)優(yōu)勢，恐怕仍有疑問。因此，不久前，浙江椒江恢復(fù)了常委會，并將全委會的人數(shù)增加到33人。

本文認(rèn)為，中共中央《各級黨代表大會代表任期制暫行條例》的頒布將會推動黨代表履職的主動性、自覺性，也會將黨代會常任制試行推向一個新的階段。所以，要充分抓住這個契機(jī)，在各地試行的基礎(chǔ)上，建構(gòu)好黨代會的組織領(lǐng)導(dǎo)體制。

第一，提高黨代會常設(shè)機(jī)構(gòu)的能級。黨代會常設(shè)機(jī)構(gòu)是其在閉會期間行使職權(quán)的組織載體，應(yīng)有兩個層次的內(nèi)涵，一是類似于人大常委會這樣的機(jī)構(gòu)，二是類似于人大常委會下設(shè)的工作委員會這樣的機(jī)構(gòu)。二者性質(zhì)是不同的。從目前來看，很難建構(gòu)第一種權(quán)力機(jī)構(gòu)，但僅靠目前的“黨代表聯(lián)絡(luò)辦公室”很難承擔(dān)黨代表任期制所賦予的很多職責(zé)。因此，筆者在這里提出一種具有操作性的常設(shè)機(jī)構(gòu)模式，即在黨代會下設(shè)“黨代表任期制領(lǐng)導(dǎo)小組”這一機(jī)構(gòu)。這一機(jī)構(gòu)由黨委、人大、政府、政協(xié)以及相關(guān)的工青婦群眾團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)干部組成，采用委員會制的運(yùn)行模式，主要對黨代表任期制起推動作用。其好處是既能增強(qiáng)黨內(nèi)民主的活力，又能保持現(xiàn)有體制架構(gòu)。其一，這個機(jī)構(gòu)本身不是決策機(jī)構(gòu)，不會對現(xiàn)有體制構(gòu)成挑戰(zhàn)；其二，提升了常設(shè)機(jī)構(gòu)的能級，避免了黨代會常任制的權(quán)威性嚴(yán)重缺失的情況；其三，這個機(jī)構(gòu)可以形成一定的黨內(nèi)民主的張力，可以對提高常任制的運(yùn)行實效起到積極的作用。

第二，確立全委會領(lǐng)導(dǎo)體制，真正實現(xiàn)權(quán)力主體轉(zhuǎn)移。****年初椒江通過的《代表大會常任制度》賦予全委會的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的權(quán)力和職責(zé)是值得借鑒的，它實現(xiàn)了三個關(guān)鍵事項的權(quán)力轉(zhuǎn)移：

（1）責(zé)任主體的轉(zhuǎn)移。它明確了全委會“向區(qū)黨的代表大會和上級黨的委員會負(fù)責(zé)并報告工作，定期接受評議和監(jiān)督”，這里的報告主體由常委會變成了全委會。報告主體不同意味著常委會權(quán)力的實質(zhì)性轉(zhuǎn)移，責(zé)任主體也就隨之變更，全委會的成員而不是常委會的成員要向黨代會負(fù)責(zé)。由于黨代會實行年會制，這樣的負(fù)責(zé)就更為直接，負(fù)責(zé)主體的壓力要比非常任制下更大些。更多的成員成為負(fù)責(zé)任的個體，黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)成員之間的制約將會更多。

值得指出的是，在全委會職責(zé)規(guī)定中還有一條就是：“聽取和審議常委會的工作報告，對常委會及其成員的工作進(jìn)行監(jiān)督和評議?！边@個規(guī)定使得常委會的權(quán)力受到了一定程度的約束，全委會領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的地位得以進(jìn)一步鞏固。常委會成員既要經(jīng)過全委會的監(jiān)督和評議，又要受到黨代會代表的評議和監(jiān)督。在兩層立體式的監(jiān)督和評議制度安排下，權(quán)力的約束機(jī)制大大加強(qiáng)。

（2）干部任用權(quán)力的轉(zhuǎn)移。干部任用一向是常委會的職責(zé)范圍，在椒江的《黨代會常任制度》中規(guī)定為“討論決定區(qū)委管理的鎮(zhèn)、街道黨政正職擬任人選及區(qū)委區(qū)政府工作部門正職的擬任和推薦人選”。這就將主要的干部任免權(quán)轉(zhuǎn)移到全委會。用人權(quán)的實質(zhì)是按照議決分離、先議后決的討論決定程序，對提交全委會的經(jīng)過充分醞釀的擬任免人選，全體委員一人一票，逐個不記名投票表決，當(dāng)場計票并公布結(jié)果。

（3）重大問題決策權(quán)力的轉(zhuǎn)移。椒江在重大決策權(quán)方面的規(guī)定是，區(qū)黨的代表大會閉會期間，區(qū)委全體會議是全區(qū)黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，執(zhí)行上級黨組織的指示和區(qū)黨的代表大會的決議，領(lǐng)導(dǎo)全區(qū)的工作。在全委會主要職責(zé)中規(guī)定，對全區(qū)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會建設(shè)和改革中的重大問題作出決策。而常委會的職責(zé)中是這樣規(guī)定的：“對全區(qū)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會建設(shè)和改革等經(jīng)常性工作中的重要問題作出決策。”這項規(guī)定并沒有新奇之處，但是，椒江的特色或者說難能可貴的地方就是，將閉會期間全委會的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)地位從多個方面的具體規(guī)定中體現(xiàn)出來，落到實處。椒江的全委會職責(zé)還規(guī)定：“聽取人大、政府、政協(xié)黨組和區(qū)委工作部門的匯報并就需要區(qū)委討論決定的重要問題作出決策?！边@一條在過去是常委會的一項重要工作，是黨委實行“總攬全局，協(xié)調(diào)各方”的制度保證。將這一職責(zé)轉(zhuǎn)移到全委會，首先是真正落實了全委會領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的地位和作用。黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)是以一個黨委、三個黨組的形式，也就是黨委通過三個黨組的作用在黨內(nèi)實施重大的政治行動。通過制度規(guī)定，椒江已經(jīng)實現(xiàn)了黨內(nèi)權(quán)力的結(jié)構(gòu)性重大調(diào)整和轉(zhuǎn)移。其次，黨委和三個黨組組成人員原則上都是全委會的成員，這種匯報已經(jīng)不是過去的三個黨組向黨委常委會匯報的性質(zhì)，而是黨內(nèi)不同部門之間的工作通報和交流，少了黨委的指示性，增加了平等性，有利于人大、政府、政協(xié)依照法律和章程獨(dú)立負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)一致地開展工作。最后，這樣的制度規(guī)定真正能夠?qū)⒚裰骱图胸瀼氐轿弧?/p>

三、創(chuàng)新黨內(nèi)述職評議制度，增強(qiáng)民主監(jiān)督力度

黨代會常任制能否正常運(yùn)轉(zhuǎn)，成為黨內(nèi)大多數(shù)干部和群眾強(qiáng)烈呼吁的制度形式，關(guān)鍵在于其內(nèi)容的制度安排。胡喬木在回答記者提問時指出：“黨代會主要是確定一個階段內(nèi)黨的路線方針政策，產(chǎn)生比較穩(wěn)定的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，因而不需要也不可能每年都開會。”李忠杰不同意這個觀點(diǎn)，提出了三點(diǎn)理由：“第一，黨章從來都規(guī)定黨代會的職權(quán)之一是‘討論并決定黨的重大問題’，并未以年度來劃分問題的‘重大’程度，也似乎從未規(guī)定過黨代會不能研究所謂‘年度性’的重大議題。第二，國際國內(nèi)形勢總是不斷變化，突發(fā)事件也會時有發(fā)生，五年之內(nèi)很難沒有重大問題需要黨代會或全黨來加以研究。第三，實行黨代會常任制的主要目的是加強(qiáng)黨內(nèi)民主。這種功能恐怕不是以‘不需要每年開會’作為理由就能取消的。”（李忠杰：《有關(guān)黨代會常任制的歷史情況》，《求是》（內(nèi)部文稿）2001年第13期）胡喬木所說的不需要每年開會的背后是“無事可議”，李忠杰所說開會的目的是黨內(nèi)民主，實際上都顯示出具體內(nèi)容不確定的制度難題。

最大的制度難題是一些試行單位在實行常任制過程中，出現(xiàn)了黨代會和人代會、政協(xié)議題和提案重復(fù)和代表人員重疊的問題。如四川***雨城區(qū)、***經(jīng)縣，“黨代會分別收到議案**件和**件，其中涉及黨的自身建設(shè)的只占議案總數(shù)的**%和14%，其余議案多為經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)方面的內(nèi)容。上海金山干巷鎮(zhèn)試行黨代會常任制后，黨代表與人大代表高度重合，經(jīng)過調(diào)整后的比例還有40%”。（胡序杭：《黨代會常任制若干問題思考》，《求索》****年第5期）這使得有些人擔(dān)心，許多重大問題如果在黨代會上作出決議，再到人代會上通過，使得人代會形式化，反而強(qiáng)化了黨政不分，促進(jìn)了權(quán)力進(jìn)一步由政權(quán)機(jī)關(guān)向黨組織的集中。這樣必然使得好不容易樹立起來的人大權(quán)威受到削弱。代表高度重合的結(jié)果是會議創(chuàng)新難以持續(xù)，代表對會議的貢獻(xiàn)度以及公眾對會議的期望值都會打折扣。

這個難題反映了制度推進(jìn)中的路徑依賴特征。目前省一級黨代會五年一次的工作報告中的諸多內(nèi)容，與人代會上政府首長的政府工作報告內(nèi)容有相當(dāng)?shù)睦淄１疚恼J(rèn)為，劃分黨代會自身的職能邊界是非常必要的。馬克思恩格斯對黨的代表大會的性質(zhì)和職能界定是“最高權(quán)力機(jī)關(guān)”，黨的“立法機(jī)關(guān)”。鄧小平在黨的八大上所作的關(guān)于修改黨章的報告中對黨代會的規(guī)定是“黨的最高決策機(jī)關(guān)和最高監(jiān)督機(jī)關(guān)”。這些無疑是對的。黨代會的地位和職能理應(yīng)按照這樣的政治原則定位。本文認(rèn)為，黨代會常任制下的年會制度最主要的任務(wù)是對一年來黨委工作和紀(jì)委工作的檢視和評估，是對地方黨委以及相關(guān)黨組織負(fù)責(zé)人工作的考核。其中一項重要議題應(yīng)該是對黨委、人大、政府、政協(xié)組織系統(tǒng)中擔(dān)任主要職務(wù)的黨員干部進(jìn)行述職評議。過去地方人大的制度探索中一項重要的工作是，對政府組成人員進(jìn)行述職評議，但由于種種原因在《監(jiān)督法》頒布時取消了。試行黨代會常任制對上述黨的重要干部進(jìn)行述職評議，可以強(qiáng)化對黨員干部民主監(jiān)督的力度。對黨員干部來說，也會增加其政治壓力和責(zé)任感；對黨代表而言，一方面會增加其作為代表的責(zé)任感，另一方面也會增強(qiáng)其作為代表的動力。

常任制試點(diǎn)除了需要從上述三方面進(jìn)行制度突破外，還應(yīng)當(dāng)在發(fā)揮黨內(nèi)政治論壇作用，使任期制產(chǎn)生溢出效應(yīng)方面進(jìn)行探索。十七大報告明確提出了實行黨代表任期制。黨代表任期制的主要意義是發(fā)揮代表平時的作用。十七大以后，海南等地開通了“基層黨代表直通車”——黨代表可以列席省委全會。為了充分發(fā)揮基層黨代表的作用，海南省參加十七大的黨代表中共有7名來自基層，他們中有企業(yè)負(fù)責(zé)人、科研工作者、醫(yī)務(wù)工作者、司法干部、戲曲藝術(shù)家、高級駕駛員以及農(nóng)民，均為各自領(lǐng)域的先進(jìn)黨員代表。這些基層黨代表擁有多項權(quán)利，如列席省委召開的全體（擴(kuò)大）會議，可直接來信、來電、來人向省委、省委領(lǐng)導(dǎo)反映情況、提出建議等。這就為常任制提供了切實可行的制度通道。由于直通車只是個體的、零星的通過某種渠道反映黨員的情況和意愿，并未形成制度力量和優(yōu)勢，需要通過常任制這個政治平臺，使得集聚的效能最大化。比如，黨代表可以就某一方面的問題進(jìn)行質(zhì)詢；黨代表可以就黨內(nèi)外關(guān)注的某個問題進(jìn)行自由、平等的討論；黨代表還可以對同級領(lǐng)導(dǎo)人的不當(dāng)言行進(jìn)行批評，也允許當(dāng)事人進(jìn)行答辯，等等。這里所說的“溢出效應(yīng)”實際上是指黨代表除了在黨內(nèi)對公共政策產(chǎn)生的過程要起積極作用外，還可以經(jīng)歷政治成長的階段。這樣，黨代表中的優(yōu)秀分子將可以逐步伴隨常任制的制度成長而成長。經(jīng)過這樣的歷練，他們必然能夠擔(dān)負(fù)起執(zhí)政興國的歷史使命。