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一、試點改革在我國的實踐

在我國，“試點”主要是中央主導(dǎo)下的實驗主義，自改革開放以來，中央政府根據(jù)總體環(huán)境的發(fā)展階段和國家的整體規(guī)劃，適時推出統(tǒng)一的有針對性的改革措施，通過局部試點，步步推進。鄧小平在農(nóng)村改革實踐中曾指出，“改革要先進行試點，局部推廣，成熟一個解決一個，在中央未正式公布新制度和條例之前，改革試點以外的有關(guān)各方面工作，應(yīng)該仍按照現(xiàn)行制度辦事?！薄?〕在地方政府機構(gòu)改革方面，依然采取“先試點、后推廣”的辦法，通過試點,總結(jié)經(jīng)驗,吸取教訓(xùn),相互借鑒，逐步推廣。1982年4月,四川省廣漢縣在全國率先進行了縣級機構(gòu)改革的試點,建立了新的縣、鄉(xiāng)管理機構(gòu)。1986年7月,為配合城市經(jīng)濟體制改革工作的開展,國家體改委、勞動人事部確定了16個中等城市作為全國第一批機構(gòu)改革的試點城市,為全國機構(gòu)改革探索道路。1987年中共中央和國務(wù)院要求海南率先改革,推行“小政府、大社會”新體制,并在1988年將它正式寫入文件。1989年7月,原國家編委經(jīng)與有關(guān)地方協(xié)商,又確定河北、哈爾濱、武漢、青島、深圳等省市作為省和計劃單列市機構(gòu)改革的試點,卓資、藁城、原平等9個縣作為縣級機構(gòu)改革試點〔3〕。2002年11月，黨的十六大報告提出，“按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，繼續(xù)推進政府機構(gòu)改革”。2007年10月，黨的十七大報告進一步指出，要加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府，“要堅持用制度管權(quán)、管事、管人，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制?！?009年5月，深圳在獲得中央批準后，成為繼上海浦東新區(qū)、天津濱海新區(qū)后的第三個綜合配套改革試驗區(qū)，擔(dān)當(dāng)起中國行政管理體制改革深水區(qū)的排頭兵。

二、試點改革的積極意義

（一）試點改革有助于發(fā)現(xiàn)問題、重點突破，起到以點帶面的示范作用

孟德斯鳩曾說過:“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是一條萬古不變的經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力，一直到遇有界限的地方才休止?！薄?〕我國長久以來實行的計劃經(jīng)濟體制造就了地方政府的“行政本位”，集決策、執(zhí)行、監(jiān)督三者于一身，職能交叉，權(quán)責(zé)不明，效率低下，嚴重影響了政府提供公共物品的質(zhì)量和服務(wù)型政府的構(gòu)建。而隨著當(dāng)前市場經(jīng)濟體制的不斷深化，地方政府的“第一行動集團”角色呈弱化趨勢，并正在由“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變。深圳的行政三分制改革就是針對這種背景提出的，它是將政府職能部門分為決策部門、執(zhí)行部門、監(jiān)督部門三大板塊，使其權(quán)力相互制約，相互協(xié)調(diào)，從而扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)體制下政府部門自定規(guī)則、自己執(zhí)行、自我監(jiān)督的行政管理運作模式，達到統(tǒng)一、精簡、效能、責(zé)任的目的。

（二）試點改革有助于將改革風(fēng)險控制在一定區(qū)域之內(nèi)，使改革平穩(wěn)推進

正如赫希曼（Hirschman）所說，改革是一種變化，這種變化導(dǎo)致“現(xiàn)存特權(quán)集團的權(quán)力受到抑制，而非特權(quán)集團的經(jīng)濟和社會地位則相應(yīng)地得到改善”，因此，改革者的道路是艱難的〔5〕。我國多年的行政改革雖然取得了重大的成就，但依然沒有真正走出權(quán)力“一放就亂，一收就死”的怪圈，伴隨改革而來的負面效應(yīng)也凸現(xiàn)出來，所以改革是存在一定風(fēng)險的。試點在小范圍內(nèi)進行，它所帶來的矛盾即使很尖銳、問題即使很嚴峻，都是可以被及時感知和處理的，從而使改革的風(fēng)險能夠被控制在一定程度內(nèi)。另一方面，改革就是試錯，它也會在決策過程中出現(xiàn)失誤，導(dǎo)致整個改革的失敗，走“先試點，再推行”的道路，可以預(yù)知改革的結(jié)果，對后續(xù)改革有前車之鑒的指導(dǎo)意義，使后續(xù)改革少走彎路，降低改革成本。

（三）試點有助于將理論和實踐相結(jié)合，再進一步指導(dǎo)實踐

隨著國外行政管理理論和先進經(jīng)驗的不斷發(fā)展，我國的行政改革也在一定程度上對其加以借鑒。上世紀70年代末，奉行自由主義經(jīng)濟觀和政府觀的英、美、澳等國家率先掀起了世界范圍內(nèi)的行政體制改革浪潮，以尋求政府治理模式的轉(zhuǎn)型。在這個以所謂新公共管理為主要精神的改革中,就包括有行政決策、執(zhí)行和監(jiān)督適度分開與相互協(xié)調(diào)的內(nèi)容。受這場改革影響較多的國家和地區(qū)如新加坡、香港等也在政府管理的不同領(lǐng)域和程度上采用了這種體制。深圳提出的行政三分制就是對國外行政改革理論和經(jīng)驗的一種積極借鑒，在深圳進行試點改革將有助于把理論和實踐結(jié)合起來。另一方面，任何一種理論都有其適用的土壤。西方的理論都是基于較為完善的市場經(jīng)濟和系統(tǒng)的憲政制度之上的，而我國的市場經(jīng)濟是外生型的，發(fā)展還欠成熟，憲政制度也尚不健全，貿(mào)然將西方模式移植到中國很有可能會出現(xiàn)南橘北枳的結(jié)果。由此，試點的重大意義也就不言而喻了。

三、試點改革存在的困境

（一）試點與全局的對接困境

深圳是我國市場經(jīng)濟體制改革的先鋒，實行改革開放的時間最長，經(jīng)濟發(fā)展相對較好，實行“行政三分”是適應(yīng)其自身發(fā)展的小環(huán)境的。但是并不是其他地方也具備這樣優(yōu)越的自身條件，將深圳的改革推廣至全局是有條件的。第一，必須在市場經(jīng)濟相對發(fā)達地區(qū)的地方政府推行。“行政三分”屬于政治體制改革的一部分，作為上層建筑的行政三分制改革一定要符合經(jīng)濟基礎(chǔ)的要求，超越經(jīng)濟基礎(chǔ)要求的上層建筑改革往往只能事與愿違〔6〕。第二，必須在公民社會發(fā)展程度相對較高地區(qū)的地方政府推行。我國目前的行政體制是適應(yīng)公民社會發(fā)展不成熟狀況的一種強政府管制體制，而“行政三分”建立的基礎(chǔ)是社會已有較健全的法制環(huán)境和較高的自組織能力，能夠承接政府的一部分公共管理事務(wù)，使政府職能真正轉(zhuǎn)向公共服務(wù)。因此，作為行政管理體制改革的試點，深圳并不具有與整體的配套性和代表性。第三，在“全國一盤棋”的計劃經(jīng)濟時代，全局在經(jīng)濟發(fā)展、體制機制格局上差別不大，中央選擇若干試點進行試驗，在取得正面效果后推廣至全國是可行的，但目前我國正處于市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型時期，地區(qū)發(fā)展各異，并且部分地區(qū)間政治經(jīng)濟發(fā)展嚴重不平衡，局部的試點改革不能代表其他地方的實際情況，與全局整體發(fā)展不對接，即便是在試點取得成功，全面推行改革也將大打折扣甚至無疾而終。

（二）試點與上下級政府的對接困境

在現(xiàn)行條塊結(jié)合的行政管理體制下，地方政府部門與上下級部門之間存在著業(yè)務(wù)指導(dǎo)或被指導(dǎo)關(guān)系。在深圳行政三分制試點改革中，這種上下級部門之間“一對一”的縱向關(guān)系面臨著沖擊。在上下級政府部門沒有精簡的情況下，深圳市政府自行將行政管理部門精簡整合為決策、執(zhí)行、監(jiān)督三個部門，并且規(guī)定監(jiān)督部門比前兩者高一級別，這必然會導(dǎo)致部門間工作和交流中的上下對接不匹配、不協(xié)調(diào)等問題。在現(xiàn)行“一級下管一級”的體制下，如果不解決上下部門之間如何對口銜接，就可能影響正常的縱向業(yè)務(wù)關(guān)系，或者受到條條部門各種方式的干預(yù)，如政出多頭、工作考核“不達標”、投資項目審核受阻等。在這種情況下，深圳這種局部的部門改革很容易被整體的大潮所沖散，遇阻擱淺甚至反彈都是可以預(yù)見的。

（三）試點與傳統(tǒng)監(jiān)督模式的對接困境

我國的地方政府改革存在嚴重的路徑依賴，即行政力量“強制”下的變革，其中一個主要表現(xiàn)就是地方政府改革的啟動是通過中央政府強有力的行政推動而實現(xiàn)的，中央政府常常扮演“第一行動集團”的角色〔7〕。在地方政府試點改革過程中，往往是由中央政府設(shè)立改革目標和各項標準，這種路徑上的依賴造成中央在監(jiān)督、評估試點運行的方向性和有效性等方面握有相當(dāng)大的權(quán)力，改革只是中央政府與試點地區(qū)的互動，并沒有為其他地方政府和公眾搭建行使話語權(quán)的平臺。

（四）試點與現(xiàn)行法律的對接困境

現(xiàn)有的行政體制雖然存在很多弊端，但它大多都具有相應(yīng)的法律、法規(guī)及規(guī)章上的依據(jù)。而新改革意味著打破舊常規(guī)，改革的試點就有可能面臨著合法性不足的危機。第一，按照《憲法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規(guī)定，地方政府各工作部門受本級政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并且依照法律或行政法規(guī)的規(guī)定受上級主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)。也就是說，我國現(xiàn)有行政機關(guān)的設(shè)置是遵循嚴格的條塊管理的，而行政三分制所倡導(dǎo)的內(nèi)部的行政權(quán)力分立使監(jiān)督部門在層級上高于決策部門、執(zhí)行部門，并都向地方政府首長負責(zé)，這必然導(dǎo)致法律規(guī)定的上級部門領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的駕空。第二，從法理上看，行政主體是指在公共行政中享有國家行政權(quán)力，能以自己的名義實施行政行為，并能獨立承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律責(zé)任的組織〔8〕。經(jīng)過行政三分制改革，政府行政部門被重新洗牌，決策機關(guān)和執(zhí)行機關(guān)各自履行自己的職能，其分立導(dǎo)致行政主體身份難以界定，同時在行政復(fù)議和行政訴訟中，誰應(yīng)該作為被告也成為難以確定的問題。第三，既然決策機關(guān)與執(zhí)行機關(guān)是平級關(guān)系，那么，“決策機關(guān)的決策對執(zhí)行機關(guān)有無約束力？執(zhí)行機關(guān)有無權(quán)力拒絕執(zhí)行自認為是錯誤的決策？決策機關(guān)是否對執(zhí)行機關(guān)的執(zhí)行行為承擔(dān)法律責(zé)任？”〔9〕這些問題都是在與現(xiàn)行法律對接中所不能解決的，需要隨著未來改革的深入對行政法學(xué)領(lǐng)域做進一步的探索和研究。從以上分析可以看出，行政管理體制的試點改革在很多方面都難以在現(xiàn)行法律中找到支撐，變革的合法性問題也是其所處的重大困境。