前言：本站為你精心整理了行政組織范文，希望能為你的創(chuàng)作提供參考價(jià)值，我們的客服老師可以幫助你提供個(gè)性化的參考范文，歡迎咨詢。

一、健全和完善行政組織立法的意義

（一）健全和完善行政組織立法是鞏固機(jī)構(gòu)改革成果的需要

政府機(jī)構(gòu)改革作為政治體制改革的重要內(nèi)容，一直被列入黨和政府工作的重要日程。新中國成立以來，先后進(jìn)行了五次機(jī)構(gòu)改革，大規(guī)模的精簡(jiǎn)工作在改革開放前分別于1958年和1970年進(jìn)行了兩次，改革開放以后又分別于1982年、1988年、1993年進(jìn)行了三次機(jī)構(gòu)改革。五輪精簡(jiǎn)工作和機(jī)構(gòu)改革成績(jī)有目共睹，但始終沒有走出“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”的怪圈。這個(gè)怪圈歷經(jīng)五輪改革而不滅，反而演變成了一條難以避開的剛性路徑。以1993年機(jī)構(gòu)改革為例，1993年開始的第五輪機(jī)構(gòu)改革力度很大，國務(wù)院各部門精簡(jiǎn)20％，全國共精簡(jiǎn)人員200萬人，但再膨長(zhǎng)速度卻更快。1985年—1995年，依靠中央和地方財(cái)政支出的黨政機(jī)關(guān)、全額撥款的事業(yè)單位，每年新增人員都在100萬人左右，國家財(cái)政成了吃飯財(cái)政。（注：宇劍：“走出‘精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹’的怪圈”，《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》，1998年3月7日。）五輪機(jī)構(gòu)改革，失敗的原因是多方面的，而行政組織體系法制建設(shè)滯后、缺乏強(qiáng)有力的約束機(jī)制是其主要原因之一。歷史經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)證明，僅僅精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員、單純依靠行政手段、經(jīng)濟(jì)手段，效果是有限的。為了徹底走出歷史怪圈，從根本上鞏固來之不易的機(jī)構(gòu)改革成果，必須加強(qiáng)行政組織立法，構(gòu)建政府機(jī)構(gòu)改革的法律機(jī)制，防止機(jī)構(gòu)、編制再度膨脹。

（二）健全和完善行政組織立法是規(guī)范和保障政府職能轉(zhuǎn)變的需要

精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)是機(jī)構(gòu)改革、提高行政效率的一種手段，但機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變政府職能，盡快建立起適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的政府管理體制。八屆全國人大四次會(huì)議通過的“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要明確提出，要在今后工作中致力于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的兩個(gè)根本性轉(zhuǎn)變，在2010年建立起比較完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，逐漸觸及到解決企業(yè)的深層次的體制問題和外部環(huán)境問題，帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的傳統(tǒng)行政管理體制已經(jīng)成為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的阻力。按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，必須加快行政體制改革步伐，轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政企分開，根據(jù)精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則建立起辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系。實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變需要多方面的外部條件和內(nèi)部條件，而兼有外部條件和內(nèi)部條件兩種性質(zhì)的法律制度的規(guī)范和保障極為重要。只有健全和完善行政組織立法，將政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的管理職能和其他職能以法律的形式加以確認(rèn)，才能推動(dòng)和保障政府職能的根本轉(zhuǎn)變。

（三）健全和完善行政組織立法是實(shí)現(xiàn)依法治國、促進(jìn)依法行政的需要

黨的“十五大”和九屆全國人大一次會(huì)議從依法治國、依法行政的高度提出了加強(qiáng)行政體系的法制建設(shè)。實(shí)現(xiàn)依法治國，首先要求加強(qiáng)立法，建立完備的法律體系，而行政組織立法無疑是我國法律體系的有機(jī)組織部分。在我國，大多數(shù)法律法規(guī)的主要調(diào)整對(duì)象都涉及到政府機(jī)構(gòu)及其公務(wù)員，且政府機(jī)構(gòu)及其公務(wù)員是法律法規(guī)的主要執(zhí)行者，因此他們?cè)趯?shí)現(xiàn)依法治國中具有舉足輕重的作用。依法行政，其實(shí)質(zhì)是要實(shí)現(xiàn)國家行政管理的法治化，作為現(xiàn)代政府活動(dòng)的基本準(zhǔn)則，是依法治國的重要組成部分。依法行政首先要求對(duì)承擔(dān)行政職能、實(shí)施行政行為的政府機(jī)構(gòu)及其公務(wù)員進(jìn)行規(guī)范，無論是行政組織的職能配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制，還是行政組織之間的相互關(guān)系，都要以法律、法規(guī)為依據(jù)，并受法律、法規(guī)的保障。而行政組織立法主要涉及行政組織的性質(zhì)、地位、組成、機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)權(quán)限、編制、隸屬關(guān)系、任職期限、設(shè)立或撤銷、工作程序和違法責(zé)任等內(nèi)容，為依法行政提供了最直接的法律依據(jù)和法律保障，從而能有效地規(guī)范政府行政行為，監(jiān)督和防止濫用行政權(quán)力，保障行政組織的正常運(yùn)行和公民的合法權(quán)益。

二、行政組織立法現(xiàn)狀及分析

行政組織立法和其他國家機(jī)構(gòu)組織立法一樣，經(jīng)歷了變化和發(fā)展的過程。早在民主革命時(shí)期，黨在領(lǐng)導(dǎo)人民建立民主政權(quán)過程中，就頒布了一系列關(guān)于政府組織的規(guī)范性文件，如《陜甘寧邊區(qū)政府組織條例》、《晉察冀邊區(qū)縣政府組織大綱》、《華北人民政府組織大綱》等。新中國成立后，黨和政府十分重視行政組織立法建設(shè)。從1949年到1950年，在不到兩年的時(shí)間里，先后頒布了《中央人民政府組織法》、《政務(wù)院及所屬各機(jī)關(guān)組織通則》、《大行政區(qū)人民政府委員會(huì)組織通則》、《省人民政府組織通則》、《市人民政府組織通則》、《縣人民政府組織通則》、《大城市區(qū)人民政府組織通則》、《區(qū)人民政府及區(qū)公所組織通則》、《鄉(xiāng)（行政區(qū)）人民政府組織通則》等政府組織法規(guī)和《政務(wù)院人民政府委員會(huì)試行組織條例》、《省、市勞動(dòng)局暫行組織通則》、《華僑事務(wù)委員會(huì)試行組織條例》等部門組織法規(guī)。1954年憲法頒布后，又先后頒布了《國務(wù)院組織法》、《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民委員會(huì)組織法》等政府組織法，同時(shí)批準(zhǔn)頒布了《國家計(jì)劃委員會(huì)暫行工作條例》、《勞動(dòng)部組織簡(jiǎn)則》、《體育運(yùn)動(dòng)委員會(huì)組織簡(jiǎn)則》、《監(jiān)察部組織簡(jiǎn)則》、《國務(wù)院人事局組織簡(jiǎn)則》、《國務(wù)院秘書廳組織簡(jiǎn)則》、《國務(wù)院法制局組織簡(jiǎn)則》、《國務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局組織簡(jiǎn)則》、《街道辦事處組織條例》、《國務(wù)院關(guān)于各省人民委員會(huì)設(shè)置工作部門和辦公機(jī)構(gòu)的決定》等一系列組織法規(guī)，初步建立了從中央到地方、從政府到各部門、直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)的組織法規(guī)體系。但50年代后期，由于受法律虛無主義影響，關(guān)于行政組織的法律法規(guī)很少制定了，特別是到了1966年開始的十年動(dòng)亂期間，我國的國家機(jī)構(gòu)體系受到很大沖擊，國家機(jī)構(gòu)包括國家行政組織法制建設(shè)遭到嚴(yán)重破壞，導(dǎo)致了機(jī)構(gòu)弊端叢生。

1979年以后，為加強(qiáng)我國的行政組織法制建設(shè)，針對(duì)改革開放的新形勢(shì)和要求，我國于1982年制定了《國務(wù)院組織法》；于1979年制定了《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》，其后又于1982年、1986年、1995年，對(duì)“地方組織法”作了三次修正。這兩部組織法對(duì)我國中央和地方各級(jí)國家行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)、組成、機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)權(quán)限、活動(dòng)原則和方式以及建立、變更和撤銷程序等作了原則性規(guī)定。

但從總體上看，行政組織立法仍不盡健全和完善，主要體現(xiàn)在：

（一）行政組織立法不夠系統(tǒng)、完備

行政組織涉及整個(gè)國家行政組織體系，包括行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)構(gòu)的縱的系統(tǒng)和橫的結(jié)合。它們各有不同地位和層次，也有各自不同的職責(zé)和任務(wù)，需要不同層次、種類的法律規(guī)范予以調(diào)整。因此行政組織立法體系應(yīng)包括不同層次、種類的法律規(guī)范共同構(gòu)成統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的系統(tǒng)。但我國現(xiàn)有的行政組織立法距建立完備行政組織立法體系的要求相去甚遠(yuǎn)：

1.在中央政府組織立法方面，除了《國務(wù)院組織法》、《國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》外，缺乏對(duì)國務(wù)院各組成部門、直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)、國務(wù)院組成部門管理的國家行政機(jī)構(gòu)和議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等統(tǒng)一的組織法和組織條例。

2.尚未確定一部調(diào)整中央行政組織與地方行政組織關(guān)系的《中央與地方關(guān)系法》，使有關(guān)中央政府與地方政府之間的行政職權(quán)的劃分和行使缺乏嚴(yán)格的法律規(guī)范。

3.在地方政府組織立法方面，除了《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》外，缺乏對(duì)地方各級(jí)人民政府的組成部門、直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)等職能配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制等的法律規(guī)定。

4.對(duì)地方各級(jí)人民政府的派出機(jī)構(gòu)，除了1954年制定的《街道辦事處組織條例》以外，缺乏對(duì)行政公署、區(qū)公所的法律規(guī)定，部分地區(qū)實(shí)際存在的行政村、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）辦事處的法律地位也不明確；對(duì)國務(wù)院組成部門設(shè)置的派出機(jī)構(gòu)的設(shè)立程序、職權(quán)等也沒有具體的法律規(guī)定。

（二）已有的行政組織立法不夠完善

現(xiàn)有的行政組織立法未能按建立現(xiàn)代政府體制的要求和政府機(jī)構(gòu)改革的運(yùn)作架構(gòu)，未能對(duì)中央到地方各級(jí)政府的職能權(quán)限、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制和運(yùn)行原則作出明確的、科學(xué)的法律界定：

1.有的行政組織立法的內(nèi)容過于簡(jiǎn)單、粗疏：如現(xiàn)行的《國務(wù)院組織法》共11條，其中涉及國務(wù)院職權(quán)的規(guī)定僅有一條，而且這一條本身也沒有任何實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容，只規(guī)定了“國務(wù)院行使憲法第八十九條規(guī)定的職權(quán)”。這不利于推進(jìn)和保障國務(wù)院職能的轉(zhuǎn)變。

2.有的行政組織立法的內(nèi)容過于龐雜：如現(xiàn)行“地方組織法”將地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府合而為一，使地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府這兩種不同性質(zhì)的地方國家機(jī)關(guān)在立法內(nèi)容上顯得過于龐雜。

3.有的行政組織立法不盡正式，且缺乏應(yīng)有的法律效力。如國務(wù)院各組成部門、直屬機(jī)構(gòu)等以定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制為內(nèi)容的“三定”方案，從名稱、內(nèi)容、制定程序均不盡正式，缺乏行政法規(guī)應(yīng)有的規(guī)范性、穩(wěn)定性和權(quán)威性。

4.有的行政組織立法缺乏有效的監(jiān)督條款，導(dǎo)致行政組織的職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制方面的有法不依現(xiàn)象，違法者不必承擔(dān)法律責(zé)任，也沒有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。

5.有的行政組織立法的規(guī)定不夠科學(xué)、規(guī)范：如現(xiàn)行1982年憲法和現(xiàn)行1995年“地方組織法”均將國務(wù)院和地方各級(jí)人民政府的職能和權(quán)限籠統(tǒng)規(guī)定在一條中，使“職能”和“權(quán)限”這兩種不同性質(zhì)的問題混為一談，容易導(dǎo)致職能不清和權(quán)限不明。

（三）行政組織立法尚不能適應(yīng)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、依法治國的需要和政府機(jī)構(gòu)改革的要求

1.現(xiàn)行的《國務(wù)院組織法》是1982年制定的，一些規(guī)定特別是有關(guān)職權(quán)的規(guī)定未能充分反映現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求和政府機(jī)構(gòu)改革的運(yùn)作構(gòu)架：“地方組織法”雖然修改了多次，但仍存在著一些問題，主要是對(duì)地方各級(jí)人民政府職權(quán)的行使缺乏科學(xué)的職能配置和嚴(yán)格的程序規(guī)定。如按建立現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，應(yīng)減少各級(jí)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的不必要干預(yù)，并對(duì)各級(jí)政府職能科學(xué)分解和合理配置，而現(xiàn)行的“地方組織法”對(duì)地方各級(jí)人民政府的職權(quán)規(guī)定得極其寬泛，且與中央政府的許多職能上下大致相同，形成“條塊分割”，導(dǎo)致許多地方政府機(jī)構(gòu)對(duì)應(yīng)設(shè)置，這不利于政府職能的轉(zhuǎn)變。

2.由于目前我國正處于向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的時(shí)期，同時(shí)由于地方政府的層次不同。因此，不同層級(jí)地方人民政府之間的情況、特點(diǎn)和問題不同。因此，不同層級(jí)地方人民政府之間的管理職能的內(nèi)容和范圍，應(yīng)允許有較大的差異。而現(xiàn)行的“地方組織法”只是籠統(tǒng)地規(guī)定了“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府”的職權(quán)，使縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府在職權(quán)上沒有區(qū)別。

3.現(xiàn)行1982年憲法第一次規(guī)定，國務(wù)院有權(quán)“規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分”。這一規(guī)定在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下有其一定的可行性，但是在建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和實(shí)現(xiàn)依法治國條件下，是否合理值得研究。

三、健全和完善行政組織立法的設(shè)想

健全和完善行政組織的法律體系，是一項(xiàng)復(fù)雜、艱苦的系統(tǒng)工程，需要從思想、理論、實(shí)踐幾個(gè)方面進(jìn)行努力。

（一）加強(qiáng)對(duì)行政組織立法的研究，掌握現(xiàn)代行政組織立法的發(fā)展趨勢(shì)

現(xiàn)代行政法學(xué)的研究日新月異，行政組織的立法趨勢(shì)也異于往昔。在傳統(tǒng)時(shí)期：（1）政府行政組織較為單純；（2）政府行政組織專業(yè)分工亦不明晰；（3）行政組織以“官僚化”為普遍形態(tài)；（4）行政組織的立法功能處于弱勢(shì)地位；（5）行政組織結(jié)構(gòu)受傳統(tǒng)社會(huì)結(jié)構(gòu)的影響，行政效率不高。而現(xiàn)代世界各國的行政組織立法具有了新的趨勢(shì)，主要表現(xiàn)為：（1）民主化；（2）專業(yè)化；（3）效率化；（4）標(biāo)準(zhǔn)化。（注：（臺(tái)）喬育彬：《行政組織法》，1994年10月版，第45頁。）制定嚴(yán)謹(jǐn)統(tǒng)一的行政組織法對(duì)于合理配置政府權(quán)力、規(guī)范政府行為、保障公民合法權(quán)益所起的重要作用已被各國所充分認(rèn)識(shí)。而在我國，對(duì)行政組織法的研究幾乎處于空白狀態(tài)，法學(xué)界沒有對(duì)其給予應(yīng)有的重視。憲法學(xué)雖然涉及行政組織的研究，但主要是從行政與其他國家職能分工以及全國人民代表大會(huì)與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系這一角度展開的，并不觸及行政組織內(nèi)、外部管理的具體法律問題。行政法學(xué)界80年代對(duì)行政組織法作了初步探討，但是90年代行政組織法問題卻倍受冷落，幾乎到了無人問津的地步，（注：應(yīng)松年、薛剛凌：“行政組織法與依法行政”，《行政法學(xué)研究》，1998年第1期，第18—19頁。）這一狀況嚴(yán)重制約了行政組織立法的發(fā)展，因此，應(yīng)當(dāng)從理論和實(shí)踐的結(jié)合上加強(qiáng)對(duì)行政組織立法的研究，具體而言：

1.加強(qiáng)對(duì)行政組織法的理論研究，弄清行政組織的法律意義、范圍、相互關(guān)系、結(jié)構(gòu)和體制，探討行政組織法的含義、基本內(nèi)容、體系、淵源形式和功能，把握現(xiàn)代行政組織立法的發(fā)展趨勢(shì)；

2.對(duì)政府行政組織在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下各有什么職能、應(yīng)有哪些權(quán)限等問題進(jìn)行深入研究，弄清哪些職能是應(yīng)劃出、劃入的，哪些是應(yīng)下放的，哪些是應(yīng)交由社會(huì)中介組織或事業(yè)單位的，哪些是應(yīng)交由企業(yè)依法自主經(jīng)營的；

3.加強(qiáng)對(duì)建國以來行政組織立法的研究，總結(jié)成功的經(jīng)驗(yàn)和不足之處；

4.加強(qiáng)對(duì)西方國家行政組織立法的比較研究和舊中國行政組織立法的研究，學(xué)習(xí)和借鑒其有益形式為我所用。

（二）明確行政組織立法的原則（注：參見楊景宇：“關(guān)于提高立法質(zhì)量的思考”，《人民日?qǐng)?bào)》，1998年2月10日。）

1.正確認(rèn)識(shí)和處理行政組織立法和政府機(jī)構(gòu)改革的關(guān)系

黨中央、國務(wù)院決定，用三年左右的時(shí)間，完成從中央到地方的機(jī)構(gòu)改革，逐步建立起與發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與民主政治相適應(yīng)的現(xiàn)代政府體制。這是我們面臨的一項(xiàng)重大改革，觸及到上層建筑中諸多深層次的問題。為了從根本上解決這些問題，需要運(yùn)用法律、法規(guī)推進(jìn)整體與配套的改革。目前，政府機(jī)構(gòu)改革正在進(jìn)行，政府機(jī)構(gòu)如何進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變，也正在探索之中，這些在客觀上都給行政組織立法帶來一定的難度：政府機(jī)構(gòu)改革的特點(diǎn)是“變”，變革原有的機(jī)構(gòu)和體制。行政組織立法的特點(diǎn)是“定”，一旦規(guī)定下來，各級(jí)政府組織都要一體執(zhí)行。因此，新舊體制轉(zhuǎn)換時(shí)期的行政組織立法不可能不帶有一定的階段性、過渡性的特點(diǎn)。這就要求立法工作者要正確處理行政組織立法和政府機(jī)構(gòu)改革的關(guān)系，既要堅(jiān)持政府機(jī)構(gòu)的改革方向，又要為進(jìn)一步的機(jī)構(gòu)改革留有充分余地；既要保持行政組織立法的相對(duì)穩(wěn)定性，又要隨著機(jī)構(gòu)改革的深化和形勢(shì)發(fā)展的需要適時(shí)修改行政組織法。

2.全面體現(xiàn)機(jī)構(gòu)改革精神，對(duì)行政機(jī)關(guān)的權(quán)力加以規(guī)范、制約和監(jiān)督

黨的“十五”大報(bào)告指出：“機(jī)構(gòu)龐大，人員臃腫，政企不分，官僚主義嚴(yán)重，直接阻礙改革的深入和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，影響黨和群眾的關(guān)系。這個(gè)問題亟待解決?！边@一論斷切中時(shí)弊，抓住了現(xiàn)行行政管理體制存在的突出問題。這對(duì)今后行政組織立法工作提出了兩個(gè)方面的任務(wù)：一是按照機(jī)構(gòu)改革的精神，相應(yīng)地修改現(xiàn)行的有關(guān)法律、法規(guī)，決不能倒過來，以現(xiàn)行的有關(guān)法律、法規(guī)為依據(jù)，抵制機(jī)構(gòu)改革。二是今后行政組織立法必須體現(xiàn)機(jī)構(gòu)改革精神，不能“新瓶裝舊酒”。另外，在行政立法中還必須體現(xiàn)對(duì)國家行政機(jī)關(guān)的權(quán)力進(jìn)行規(guī)范、制約和監(jiān)督的原則。因?yàn)榉?、法?guī)的很多規(guī)定主要是靠國家行政機(jī)關(guān)來貫徹執(zhí)行的。因此，通過行政組織立法、規(guī)范、制約、監(jiān)督國家行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，保證正確行使權(quán)力，防止濫用權(quán)力，對(duì)于推進(jìn)依法行政、實(shí)現(xiàn)國家行政管理的法治化，具有重要的意義，為此，必須改變以往的行政組織立法中存在注重對(duì)行政管理相對(duì)人的行為規(guī)范，忽視對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行規(guī)范、制約和監(jiān)督的傾向。

3.堅(jiān)持和維護(hù)以憲法為核心和基礎(chǔ)的社會(huì)主義法制的統(tǒng)一

同志指出：“維護(hù)憲法尊嚴(yán)和保證憲法實(shí)施，維護(hù)國家的政令和法制統(tǒng)一，是一個(gè)重大的政治原則問題?！蔽覈且粋€(gè)集中統(tǒng)一的社會(huì)主義國家。沒有社會(huì)主義法制的統(tǒng)一，就不能依法維護(hù)國家統(tǒng)一、政治安定和社會(huì)穩(wěn)定。為了在行政組織立法中堅(jiān)持社會(huì)主義法制統(tǒng)一的原則：首先，要依照法定職權(quán)進(jìn)行行政組織立法，防止超越職權(quán)；其次，從法律體系內(nèi)部關(guān)系來講，必須堅(jiān)持行政法規(guī)不得同憲法和法律相抵觸，地方性法規(guī)不得同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸和矛盾，以保證行政組織立法的正確執(zhí)行。

（三）健全和完善行政組織的立法體系

行政組織立法涉及的內(nèi)容很多，需要建立一套完整的體系，這個(gè)體系包括憲法的有關(guān)規(guī)定、基本法律、法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)等幾個(gè)層次，具體分為：（1）憲法關(guān)于國務(wù)院和地方各級(jí)人民政府性質(zhì)、地位、組成、職權(quán)及相互關(guān)系的規(guī)定；（2）國務(wù)院組織法；（3）地方各級(jí)人民政府組織法；（4）國務(wù)院組成部門組織法；（5）中央政府行政組織與地方政府行政組織關(guān)系法；（6）關(guān)于國務(wù)院辦公廳組織、職能等的行政法規(guī)；（7）關(guān)于國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)和編制管理的行政法規(guī)；（8）關(guān)于國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)、國務(wù)院組成部門管理的國家行政機(jī)構(gòu)及議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員編制管理的行政法規(guī)；（9）關(guān)于地方各級(jí)人民政府行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理的行政法規(guī)；（10）關(guān)于國務(wù)院組成部門和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府派出機(jī)構(gòu)管理的行政法規(guī)；（11）各省、自治區(qū)、直轄區(qū)地方人大及其常委會(huì)制定和頒布的有關(guān)地方政府及工作部門的地方性法規(guī)等。

按照建立完整的行政組織立法體系的要求，當(dāng)前或今后亟待進(jìn)行以下立法工作，并按現(xiàn)代政府體制的要求和政府機(jī)構(gòu)改革的運(yùn)作架構(gòu)，對(duì)現(xiàn)有行政組織立法進(jìn)行科學(xué)界定和完善：

1.完善現(xiàn)行憲法中關(guān)于國務(wù)院和地方各級(jí)人民政府組成、職權(quán)的規(guī)定。如規(guī)定國務(wù)院組成人員包括中國人民銀行行長(zhǎng)，規(guī)定國務(wù)院組成部門包括中國人民銀行，增加規(guī)定“國務(wù)院設(shè)立中國人民銀行。中國人民銀行是中華人民共和國的中央銀行，在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，制定和實(shí)施貨幣政策，對(duì)金融業(yè)實(shí)行監(jiān)督管理”；將國務(wù)院“規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分”的職權(quán)劃歸全國人大常委會(huì)；增加第六節(jié)“地方各級(jí)人民政府”，對(duì)地方各級(jí)人民政府的性質(zhì)、地位、組成、任期、職權(quán)等作另行規(guī)定。

2.修訂、完善《國務(wù)院組織法》。如規(guī)定國務(wù)院組成人員的范圍、組成部門具體包括的各部、各委員會(huì)、中國人民銀行和審計(jì)署的種類或名稱；規(guī)定國務(wù)院任免和獎(jiǎng)懲人員的范圍和培訓(xùn)、考核人員的機(jī)構(gòu)；規(guī)定國務(wù)院副總理、國務(wù)委員的職數(shù)，規(guī)定國務(wù)院常務(wù)會(huì)議和全體會(huì)議的職能、分工及相互關(guān)系；規(guī)定國務(wù)院組成部門設(shè)立、撤銷或合并的程序；特別是對(duì)國務(wù)院的職能和權(quán)限，應(yīng)根據(jù)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求和機(jī)構(gòu)改革的運(yùn)作架構(gòu)，參照十四屆三中全會(huì)決定的有關(guān)內(nèi)容和黨的“十五大”的精神，結(jié)合近幾年來政府轉(zhuǎn)變職能的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，盡可能具體地分別作出規(guī)定。目前，修訂《國務(wù)院組織法》已列入“國務(wù)院1998年立法工作安排”，且由國務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論并原則通過。該法是國家機(jī)構(gòu)組織法，最好作為基本法律由全國人大作進(jìn)一步審議。

3.制定《國務(wù)院組成部門組織法》。國務(wù)院組成部門是國務(wù)院依法分別履行國務(wù)院基本的行政管理職能的國家行政機(jī)構(gòu)，是國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)的主體。我國憲法規(guī)定，國務(wù)院“規(guī)定各部和各委員會(huì)的任務(wù)和職責(zé)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)各部門和各委員會(huì)的工作”；《國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》也規(guī)定，“國務(wù)院組成部門依法分別履行國務(wù)院基本的行政管理職能”?？墒?，長(zhǎng)期以來，國務(wù)院各組成部門中，除了對(duì)中國人民銀行和審計(jì)署的組織和職權(quán)，在《中國人民銀行法》和《審計(jì)法》中作了規(guī)定外，其他國務(wù)院組成部門的任務(wù)、職責(zé)、內(nèi)部外部關(guān)系等，由國務(wù)院行政性文件（如“三定”方案）和領(lǐng)導(dǎo)人的有關(guān)指示等予以規(guī)定，缺乏規(guī)定性、穩(wěn)定性和權(quán)威性。因此應(yīng)制定《國務(wù)院組成部門組織法》，將國務(wù)院組成部門的地位、性質(zhì)、職能、權(quán)限、隸屬關(guān)系等納入法制軌道，以鞏固行政體制改革包括職能轉(zhuǎn)變的成果。

4.制定《國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)、國務(wù)院組成部門管理的國家行政機(jī)構(gòu)及議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員編制管理?xiàng)l例》。1988年、1993年機(jī)構(gòu)改革中，國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)、國務(wù)院組成部門管理的國家行政機(jī)構(gòu)及議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員編制，也是以“三定”方案形式經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后付諸實(shí)施的，也只是一種行政文件，同樣缺乏規(guī)定性、穩(wěn)定性和權(quán)威性。這次政府機(jī)構(gòu)改革中，國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)、國務(wù)院組成部門管理的國家行政機(jī)構(gòu)及議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)置調(diào)整方案，由國務(wù)院一次全體會(huì)議審議通過，且分別由國務(wù)院以通知（國發(fā)“1998”第6、7號(hào)文）（注：國發(fā)〈1998〉第6、7號(hào)文中“國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)”、“國務(wù)院各部、委管理的國家局”的提法與《國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》的規(guī)定不一致。）下發(fā)；有的國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)、國務(wù)院組成部門管理的國家行政機(jī)構(gòu)，如國家統(tǒng)計(jì)局、國家環(huán)境保護(hù)總局、國家機(jī)械工業(yè)局等的職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員編制規(guī)定也陸續(xù)制定，經(jīng)總理辦公會(huì)議討論批準(zhǔn)并由國務(wù)院辦公廳下發(fā)。應(yīng)當(dāng)說，這是一個(gè)很大的進(jìn)步。但是從實(shí)現(xiàn)行政組織機(jī)構(gòu)、職能、編制法定化、規(guī)范化的高度上看，還是應(yīng)制定統(tǒng)一的《國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)、國務(wù)院組成部門管理的國家行政機(jī)構(gòu)及議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員編制管理?xiàng)l例》為好。

5.在修改憲法時(shí)，適當(dāng)增加中央和地方的關(guān)系的內(nèi)容，并制定《中央與地方權(quán)責(zé)綱要原則》。我國是統(tǒng)一的多民族的國家，幅員廣大，人口眾多，各地經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展水平很不平衡，行政事務(wù)十分繁雜，而且中央和地方的分權(quán)還需要通過改革不斷完善。有鑒于此，憲法對(duì)中央和地方的職責(zé)范圍沒有采取劃分具體事項(xiàng)的方法，而是以概括方式規(guī)定：“中央與

地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下充分發(fā)揮地方主動(dòng)性和積極性的原則?！边@一規(guī)定在當(dāng)時(shí)是十分適合的，但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展和政府機(jī)構(gòu)改革的深入，中央和地方的關(guān)系應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步規(guī)范化，因此，從長(zhǎng)遠(yuǎn)的觀點(diǎn)看，可以考慮在修改憲法時(shí)，適當(dāng)增加這方面的內(nèi)容，并制定《中央與地方權(quán)責(zé)綱要原則》，借鑒一些西方國家和舊中國的作法，規(guī)定地方國家機(jī)構(gòu)的組織、中央與地方各自的職責(zé)和權(quán)限范圍，加強(qiáng)對(duì)中央與地方關(guān)系的憲法和法律調(diào)整，以穩(wěn)定中央與地方關(guān)系。

6.制定單行的地方各級(jí)人民政府組織法。目前，我國的地方各級(jí)人民政府組織法與地方各級(jí)人民代表大會(huì)組織法是合二為一的。隨著中國改革開放和民主政治建設(shè)的發(fā)展，加強(qiáng)和規(guī)范地方人民代表大會(huì)和地方人民政府工作的呼聲日漸高漲，立法需求十分迫切。而且，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，各級(jí)地方政府之間的管理職能的內(nèi)容和范圍，也將存在一定的差異。因此，應(yīng)當(dāng)制定單行的地方各級(jí)人民政府組織法，對(duì)地方各級(jí)人民政府的組成、職能、權(quán)限、會(huì)議制度、隸屬關(guān)系等作進(jìn)一步具體規(guī)定。在體例上，可借鑒日本地方自治法、英國地方政府法的綜合立法方式，明確具體規(guī)定各級(jí)地方國家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)、組織；也可以考慮采用舊中國和新中國建國初期對(duì)各級(jí)各類地方國家行政機(jī)關(guān)分別立法的作法。

7.制定《地方各級(jí)人民政府行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》。目前，制定該條例已列入“國務(wù)院1998年立法工作安排”。建議該條例的內(nèi)容應(yīng)包括：立法依據(jù)、管理原則、地方各級(jí)人民政府行政機(jī)構(gòu)的種類、性質(zhì)、設(shè)定程序、人員的數(shù)量定額和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、違法責(zé)任等。

此外，還就分別制定《國務(wù)院辦公廳組織條例》、《國務(wù)院組成部門和地方各級(jí)人民政府派出機(jī)構(gòu)組織條例》；省級(jí)和較大的市的人大及其常委會(huì)應(yīng)根據(jù)法律、法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展和政府機(jī)構(gòu)改革的具體情況和實(shí)際需要，制定各自的組織法規(guī)。