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行政審批制度改革問題非常復(fù)雜，如何改革可謂仁者見仁，智者見智?！缎姓S可法》的頒布讓喧囂了很長一段時(shí)間的行政審批制度改革研究逐漸沉寂下來，現(xiàn)在大家主要關(guān)注的是《行政許可法》的貫徹和落實(shí)問題。然而，筆者認(rèn)為現(xiàn)在就對行政審批制度改革研究討論偃旗息鼓，似乎有點(diǎn)為時(shí)過早。且不說《行政許可法》本身并不是十分的完善，就行政審批問題的性質(zhì)而言，也是《行政許可法》無法囊括得了的。在筆者看來，行政審批不僅僅只是一個(gè)法律問題，而且還是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題和公共行政問題。如果僅從法律角度來對行政審批制度定位，未免有失偏頗。本文嘗試運(yùn)用一種多視角的認(rèn)知策略，來對行政審批制度改革展開研究，以期為進(jìn)一步推進(jìn)我國行政審批制度改革提供一種新的認(rèn)知策略。

一、多重視角認(rèn)知策略的選擇：行政審批的定義分析

何謂行政審批？在理論界并沒有統(tǒng)一的定論。比較有代表性的定義主要有以下幾種：

第一種：“從字面上看，行政審批指的是審查批準(zhǔn)的意思；從實(shí)踐上看，它是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)相對人的申請，經(jīng)審查依法決定是否同意申請人的申請并授予申請人從事申請名下的活動(dòng)的資格或權(quán)利的一種行政行為”；[1]

第二種：“行政審批制度是國家行政機(jī)關(guān)實(shí)行行政管理活動(dòng)的重要方式，是政府對各種資源分配的一種行政行為和手段，并依據(jù)一定的法律、法規(guī)和有關(guān)政策，共同遵守相應(yīng)的辦事規(guī)程和行為準(zhǔn)則”；[2]

第三種：“行政審批（從社會(huì)學(xué)角度講）是對權(quán)利和自由使用的手段?！薄皩徟侵刚畽C(jī)關(guān)或授權(quán)單位，根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章制度及有關(guān)文件，對行政管理相對人從事某種行為、申請某種權(quán)利或資格等，進(jìn)行具有限制性管理的行為；判斷一種行政管理行為是不是審批，主要看其是否具備三個(gè)基本要素：一是指標(biāo)額度限制，二是審批機(jī)關(guān)有選擇決定權(quán)，三是一般都是終審；它包括審批、審定、準(zhǔn)批、同意、許可、特許等多種內(nèi)容”；[3]

第四種：“行政審批是指行政審批機(jī)關(guān)（包括有行政審批權(quán)的其他組織）根據(jù)自然人、法人或者其他組織依法提出的申請，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)、認(rèn)可其資格、確定特定民事關(guān)系或者特定民事權(quán)利能力和行為能力的行為”；[4]

第五種：行政許可“是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為”（行政許可法第二條規(guī)定）。

從認(rèn)知的策略上分析，上述觀點(diǎn)都從一定的側(cè)面反映了行政審批的內(nèi)涵，但都有意猶未盡之感。第一種觀點(diǎn)從行政法角度定義，強(qiáng)調(diào)更多的是一種合法的程序和權(quán)利的保障，但似乎忽略了行政審批的經(jīng)濟(jì)特性和行政管理特性；第二種觀點(diǎn)從行政管理的角度來分析行政審批制度，考慮了行政審批的對資源的分配功能，但是其管理的依據(jù)過于寬泛，容易導(dǎo)致行政審批過多過爛；第三種觀點(diǎn)以人的權(quán)利為出發(fā)點(diǎn)，從社會(huì)學(xué)角度分析了人的權(quán)利的行使的基本要求，但是從法律角度分析特性其立論的前提不太符合行政法治的要求；第四種觀點(diǎn)綜合了行政管理和行政法的特色，比較科學(xué)地概括了行政審批的內(nèi)涵，但是過于復(fù)雜，不夠精練；第五種定義則是純法律觀點(diǎn)，突出了行政審批的程序特點(diǎn)，但是就行政審批的實(shí)質(zhì)內(nèi)容而言，很難從這個(gè)定義中看出來。這些定義的共同特點(diǎn)是，都有點(diǎn)各執(zhí)一端而不及其余，在認(rèn)知策略上都有以偏概全之憾。

筆者認(rèn)為，行政審批制度改革問題是關(guān)涉到市場經(jīng)濟(jì)、公共行政和行政法治等多領(lǐng)域的問題。從行政審批的生成情況來看，在市場經(jīng)濟(jì)、公共行政和行政法治中，都不能否認(rèn)行政審批存在的合理性。從市場經(jīng)濟(jì)的角度觀察，世界上一些主要的市場經(jīng)濟(jì)國家都存在行政審批制度，如美國、日本等國，政府經(jīng)濟(jì)管制審批職能就非常突出，我國的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)同樣需要行政審批。在公共行政領(lǐng)域中，政府在進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)管理、社會(huì)管理、社會(huì)服務(wù)等活動(dòng)時(shí)都經(jīng)常的運(yùn)用行政審批，是政府進(jìn)行行政管理和實(shí)現(xiàn)公共利益的一種重要手段，行政審批固不可少。從行政法治的角度看，行政法作為權(quán)力控制的法，對于政府不斷擴(kuò)張的各項(xiàng)行政審批權(quán)力，不可能熟視無睹，必須通過一定的制度規(guī)范行政審批權(quán)力的行使和運(yùn)用，以防止行政審批權(quán)力的濫用。其次，從我國的現(xiàn)實(shí)情況分析，行政審批也在我國具有存在的合理性。當(dāng)前，我國的社會(huì)現(xiàn)實(shí)是在經(jīng)濟(jì)上已經(jīng)實(shí)行了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)，在行政改革上體現(xiàn)了公共行政的價(jià)值取向，在法治建設(shè)上，依法行政成為了我國社會(huì)主義法治國家的核心。行政審批制度不能脫離這個(gè)大前提而存在，必須考慮其生存的具體環(huán)境?？梢姡芯啃姓徟贫雀母飸?yīng)該從市場經(jīng)濟(jì)、公共行政和行政法治等不同領(lǐng)域來綜合地展開。只有從市場經(jīng)濟(jì)、公共行政和行政法治等不同的角度來綜合地認(rèn)識(shí)，才有可能比較全面地揭示行政審批的全部內(nèi)涵。從這個(gè)意義上說，多重視角策略的選擇是分析行政審批制度改革的一種必然選擇。

筆者以為，從多重視角分析，行政審批應(yīng)該是以公共利益為目的，按照行政法治的基本要求，對市場經(jīng)濟(jì)事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行調(diào)節(jié)和干預(yù)的一種活動(dòng)。在這個(gè)定義中，既考慮了調(diào)節(jié)市場經(jīng)濟(jì)的需要，也體現(xiàn)了公共行政的特性，并且也反映了行政法治的基本要求。問題是市場經(jīng)濟(jì)、公共行政和行政法治是如何來要求行政審批的呢？這就必須研究市場經(jīng)濟(jì)、公共行政以及行政法治的基本理論，從而把握它們對行政審批的具體要求是什么。

二、多重視角認(rèn)知的理論基礎(chǔ)：市場經(jīng)濟(jì)、公共行政和行政法治的基本理論及其對行政審批制度改革的影響

（一）市場失靈與政府失靈理論及其對行政審批制度改革的影響

市場失靈理論認(rèn)為，市場經(jīng)濟(jì)存在固有的缺陷，不管其經(jīng)濟(jì)的性質(zhì)如何，這些缺陷都是市場這只“無形之手”本身所無法克服的。市場的缺陷表現(xiàn)：第一，市場競爭導(dǎo)致了壟斷，反而抑制競爭。第二，受信息不對稱影響，市場機(jī)制并不能必然使資源得到優(yōu)化配置，市場主體也不可能理性地受市場機(jī)制的支配。第三，公共產(chǎn)品的消費(fèi)的非排他性和非壟斷性決定了市場難以滿足社會(huì)對公共產(chǎn)品的需求。第四，市場解決不了社會(huì)福利和收入分配的公平化問題[5]。市場失靈，必須要有克服市場失靈的方法。學(xué)者們認(rèn)為，克服市場失靈有效的解決辦法就是對市場進(jìn)行政府管制。因?yàn)檎畬?jīng)濟(jì)進(jìn)行管制（主要是行政審批）在克服市場缺陷方面具有重要的作用，如政府可以通過行政審批干預(yù)經(jīng)濟(jì)限制壟斷，保護(hù)公平競爭；政府通過各種管制措施可以解決市場的外部性問題，使企業(yè)的效益達(dá)到最優(yōu)化；政府可以通過管制來確定社會(huì)資源的最優(yōu)配置格局；政府管制可以提供公共產(chǎn)品；政府可以通過公布信息降低市場信息不對稱的程度；政府通過各種管制手段，調(diào)節(jié)人們占有資源的多寡，解決全社會(huì)的共同富裕和分配不公的問題，等等[6]。

所謂“政府失靈”，在西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家的論述中一般包括三種情況：一是政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)；二是政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)，但是效率低下，或者說成本高昂；三是雖然政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)，效率也較高，但卻帶來了不利的事先未曾料到的副作用[7]。為什么會(huì)出現(xiàn)“政府失靈”或“政府失效”？公共選擇派理論認(rèn)為，“公共選擇”作為非市場的集體選擇或政府選擇，同市場選擇一樣都是個(gè)人主義，抉擇者都是根據(jù)自己的偏好進(jìn)行活動(dòng)，極力追求自身權(quán)益的最大化。政府表面上是為了彌補(bǔ)市場缺陷，對自然壟斷行業(yè)實(shí)行了管制，目的是為了限制利潤，增進(jìn)社會(huì)公平，但在實(shí)際操作過程中由于政府官員存在追求個(gè)人利益最大化的動(dòng)機(jī)，尋租就成為有可能。[8]在我國學(xué)者看來，政府失效的原因主要在于：對政府的作用范圍界定不清，對政府的能力缺乏正確的認(rèn)識(shí)，政府發(fā)揮作用的方式不合理，政府干預(yù)的度不合理，政府本身不能有效的運(yùn)行[9]。為了克服政府失靈就必須放松政府對經(jīng)濟(jì)管制。美國，“從20世紀(jì)70年代至90年代中期，管制行政存在的問題引發(fā)了一場聲勢浩大的放松管制與管制改革運(yùn)動(dòng)”[10]。放松管制代表著現(xiàn)代政府管制的發(fā)展趨勢。西方國家放松管制主要涉及的范圍包括：進(jìn)入和退出行業(yè)、申請執(zhí)照、定價(jià)原則、投資等。第三世界國家的放松經(jīng)濟(jì)管制的領(lǐng)域，依據(jù)美國國際開發(fā)署的觀點(diǎn)，主要是進(jìn)出口管制、市場準(zhǔn)入管制、價(jià)格控制、投資限制[11]。

市場失靈要求政府管制，政府失靈又要求放松管制，如何來協(xié)調(diào)管制與放松的關(guān)系實(shí)際上成為了當(dāng)前政府管制研究的一個(gè)重要的問題。對于兩者的關(guān)系的把握，一方面，政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)必須要有一定的約束條件，即是應(yīng)嚴(yán)格限制在市場出現(xiàn)缺陷的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)領(lǐng)域，在市場機(jī)制能夠發(fā)揮功能、優(yōu)化配置資源的領(lǐng)域，政府不要插手或介入[12]。另一方面，要認(rèn)識(shí)到政府干預(yù)并不是解決市場失靈的唯一途徑，對于政府無力修補(bǔ)的市場失靈，不如任其自然為好[13]。另外，政府應(yīng)允許、鼓勵(lì)第三種力量（即社會(huì)中介組織、行業(yè)組織等）的發(fā)展，并充分利用第三種力量[14]。

市場失靈和政府失靈理論對行政審批制度改革的影響在于：首先，市場失靈理論為行政審批制度的存在提供了理論依據(jù)。由于市場失靈的存在，政府對經(jīng)濟(jì)的行政審批才有存在的必要，否則行政審批是沒有必要存在的。其次，政府失靈理論又表明政府對經(jīng)濟(jì)的行政審批也應(yīng)該是有限度的，如果無限制的對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行管制，勢必造成政府的失靈。其三，市場失靈和政府失靈的協(xié)調(diào)為劃定行政審批制度界限提供了思路。市場失靈需要行政審批，但審批過多會(huì)導(dǎo)致政府失靈，因而在市場經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中行政審批制度是具有一定限度的。市場失靈與政府失靈的協(xié)調(diào)理論為行政審批制度的界限劃分提供了一個(gè)基本的思路，只有把握好了市場失靈和政府失靈的關(guān)系，才能真正地劃定行政審批的界限，搞好經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的行政審批制度改革。

（二）市民社會(huì)理論及其對行政審批制度改革的影響

在西方國家中，市民社會(huì)理論主要的觀點(diǎn)是：首先，這種理論建立的社會(huì)基礎(chǔ)是國家與社會(huì)的二元分離?？梢哉f，沒有國家和社會(huì)的分離就沒有市民社會(huì)，而沒有市民社會(huì)當(dāng)然也就沒有市民社會(huì)理論。西方國家的社會(huì)發(fā)展歷史清楚表明了這一點(diǎn)。有了獨(dú)立的市民社會(huì)，才逐漸形成了市民社會(huì)對國家權(quán)力的監(jiān)督和制約理念，才形成了市民社會(huì)的基本理念。其次，市民社會(huì)理論在政治哲學(xué)上主要研究國家和社會(huì)關(guān)系問題，認(rèn)為社會(huì)是先于國家，并由此引申出了自由、平等、人權(quán)等觀念。霍布斯認(rèn)為“如果要更細(xì)致地考察國家權(quán)利和國民責(zé)任，就有必要把它們分開來加以考察，以恰當(dāng)?shù)乩斫馊祟惖谋拘允鞘裁矗嬖诘母鶕?jù)是什么，是什么不適于建立一個(gè)公民政府，人們之間是怎樣獲得一致、并逐漸形成一個(gè)基礎(chǔ)雄厚的國家的?！盵15]他指出人人生而自由，人都具有自然賦予的理性和平等的權(quán)利，國家非由神意創(chuàng)造，而是人們通過社會(huì)契約讓與自然權(quán)利建成，這從根本上動(dòng)搖了中世紀(jì)哲學(xué)上的宇宙觀和神學(xué)政治論，塑造了一種社會(huì)先于國家而存在，國家建立在社會(huì)的基礎(chǔ)之上的思想[16]。作為主權(quán)至上論者的盧梭修正了霍布斯的絕對主權(quán)論，將主權(quán)和全體人民聯(lián)系在一起，他認(rèn)為主權(quán)在本質(zhì)上就存在于共同體的全體成員之中，主權(quán)者只能由組成主權(quán)者的各個(gè)人所構(gòu)成。主權(quán)既不屬于君主，也不可能屬于貴族議會(huì)，而永遠(yuǎn)屬于作為共同體的全體成員手中。他在《社會(huì)契約論》中非常清楚的表明了國家建立在社會(huì)基礎(chǔ)之上的觀點(diǎn)。黑格爾第一次明確提出市民社會(huì)概念。在他系統(tǒng)闡述的國家與社會(huì)個(gè)體之間的復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系中，市民社會(huì)是介于家庭和國家之間，它以國家的存在為前提。只不顧黑格爾認(rèn)為國家應(yīng)當(dāng)絕對統(tǒng)領(lǐng)市民社會(huì)[17]。其三，市民社會(huì)理論表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，則有自由主義和國家干預(yù)主義之分。自由主義理論家從個(gè)人自由的角度出發(fā)認(rèn)為，社會(huì)應(yīng)該具有獨(dú)立性，市場經(jīng)濟(jì)行為完全是市場主體自由決定的行為，不應(yīng)該受到任何外力的影響，主張政府應(yīng)該是“守夜人”，不應(yīng)該對市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)。但是相反，受黑格爾國家主義思想的影響，德國的一些理論家們則雖然提倡保障個(gè)體的私人財(cái)產(chǎn)，不過更強(qiáng)調(diào)政府對公共福利的關(guān)注，主張利用國家通過各種立法和設(shè)立公營企業(yè)等措施來進(jìn)行自上而下的社會(huì)改良。在政治上提出了福利國思想，在經(jīng)濟(jì)上則強(qiáng)調(diào)國家干預(yù)主義。19世紀(jì)德國政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家李斯特認(rèn)為，“國家在經(jīng)濟(jì)上越是發(fā)展，立法和行政方面的干預(yù)的必不可少，就處處顯得更越清楚。只要同社會(huì)利益無所抵觸，一般來說，個(gè)人自由是好事；同樣道理，個(gè)人事業(yè)只有在與國家福利相一致的這個(gè)限度上，才能說在行政上可以不受限制，但如果個(gè)人的企圖或活動(dòng)不能達(dá)到這種境地，或者甚至對國家可能有害，私人事業(yè)就當(dāng)然需要國家整個(gè)力量的幫助。”[18]

我國市民社會(huì)的逐步形成，是我國政府職能轉(zhuǎn)變的宏觀參照。隨著我國市場化進(jìn)程的不斷深化，我國社會(huì)已由原來的國家一元化社會(huì)逐步演變成國家——社會(huì)相互作用的二元化結(jié)構(gòu)，市民社會(huì)在我國已經(jīng)顯現(xiàn)。“事實(shí)上，改革開放后，我國在經(jīng)濟(jì)生活中逐步引入市場機(jī)制，實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)，政治、經(jīng)濟(jì)同構(gòu)的社會(huì)結(jié)構(gòu)特征已有一定的改變，國家與社會(huì)開始由高度同一向良性分化轉(zhuǎn)變。”[19]在國家與社會(huì)分化的宏觀背景下，實(shí)現(xiàn)我國政府職能轉(zhuǎn)變應(yīng)著重三個(gè)方面[20]：（一）在政府職能轉(zhuǎn)變中，將政府職能定位于服務(wù)行政，逐步推進(jìn)國家權(quán)力向社會(huì)的轉(zhuǎn)移和回歸；（二）堅(jiān)持國家與社會(huì)分立的原則，增強(qiáng)政府在市場經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的行政能力；（三）建立在現(xiàn)代社會(huì)基礎(chǔ)上的政府機(jī)構(gòu)的行政管理方式也應(yīng)實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新（人治行政到法治行政的轉(zhuǎn)變、直接行政到間接行政的轉(zhuǎn)變、強(qiáng)制行政到指導(dǎo)性行政的轉(zhuǎn)變、暗箱行政到公開行政的轉(zhuǎn)變、部門行政到行業(yè)行政的轉(zhuǎn)變）。

市民社會(huì)理論對行政審批制度改革的影響體現(xiàn)在：一是為行政審批介入市民社會(huì)提供了依據(jù)。市民社會(huì)是一個(gè)自發(fā)的社會(huì)，如果不進(jìn)行一定的行政管制，市民社會(huì)將會(huì)出現(xiàn)混亂；二是，行政審批介入市民社會(huì)必須保持在一定的限度內(nèi)，否則行政權(quán)力就濫用，影響市民社會(huì)的獨(dú)立，侵犯公民的權(quán)益，喪失政府存在的理論基礎(chǔ)，“實(shí)現(xiàn)政府權(quán)力與社會(huì)權(quán)力的分立，在政府權(quán)力與社會(huì)權(quán)力之間保持必要的張力一平衡，應(yīng)是我國政府職能重塑的著眼點(diǎn)?！盵21]；三是為市民社會(huì)監(jiān)督和制約行政審批權(quán)力提供了基礎(chǔ)。市民社會(huì)理論肯定了國家與社會(huì)的分離，這種分離使市民社會(huì)成為了一支抗衡國家權(quán)力的獨(dú)立的力量，基于保障市民社會(huì)的獨(dú)立，保障個(gè)人自由、平等和財(cái)產(chǎn)，市民社會(huì)必須對行政權(quán)力包括行政審批權(quán)力的濫用進(jìn)行監(jiān)督和制約。

（三）服務(wù)行政理論及其對行政審批改革的影響

服務(wù)行政理論是指導(dǎo)現(xiàn)代公共行政改革的中心理論?，F(xiàn)代公共行政改革正在“實(shí)現(xiàn)過去的重管制輕服務(wù)、以政府為中心，到開始注重公共服務(wù)、以滿足公眾的需求為中心的轉(zhuǎn)變?！盵22]當(dāng)代，世界上許多國家都在積極重建政府與公民的關(guān)系，擴(kuò)大政府與公民的信息溝通渠道；根據(jù)公民的普遍需求決定政府提供什么服務(wù)以及如何提供服務(wù)；建立顧客導(dǎo)向的公共服務(wù)運(yùn)營機(jī)制；從私人企業(yè)借鑒先進(jìn)的管理方法，促進(jìn)公共服務(wù)和效率的提高。顧客導(dǎo)向已成為公共行政改革最流行的語言。例如，美國副總統(tǒng)戈?duì)栐?993年國家績效評價(jià)的報(bào)告中宣稱政府要服務(wù)的是我們的顧客。在英國，撒切爾政府時(shí)期曾輪廓性地提出公眾是顧客，政府是為顧客服務(wù)的原則，90年代的梅杰政府進(jìn)一步提出“顧客中心論”的觀點(diǎn)，要求拋棄墨守成規(guī)的觀念，不斷改進(jìn)服務(wù)方法，提高服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平[23]。我國的行政改革也適應(yīng)了世界公共行政改革的發(fā)展趨勢，逐步實(shí)現(xiàn)了從權(quán)力行政向服務(wù)行政的轉(zhuǎn)變。

為什么要以服務(wù)行政作為改革的基本方向？這是因?yàn)榉?wù)行政從根本上說是與市場經(jīng)濟(jì)和民主政治相適應(yīng)的先進(jìn)的行政理念。用市場的觀點(diǎn)來說，公眾是顧客，針對顧客的需求來提供優(yōu)質(zhì)、高效的服務(wù)是政府的本質(zhì)所在?！皬谋举|(zhì)上說，這是因?yàn)檎彩且粋€(gè)服務(wù)性‘產(chǎn)業(yè)’，是一個(gè)以國民為顧客又關(guān)系到國家興衰的服務(wù)性‘產(chǎn)業(yè)’?！闹饕谥肌⑷蝿?wù)就是為了提供服務(wù)，這已成為一種新的行政哲學(xué)，成為一種越來越普遍的共識(shí)?！盵24]同時(shí)，民主政治也呼喚服務(wù)行政。實(shí)現(xiàn)政治民主，必須需要社會(huì)公眾的廣泛參與，政府要保障社會(huì)公眾的廣泛參與，就必須要以服務(wù)公眾作為自己的目標(biāo)，否則以管理者自居是不可能實(shí)現(xiàn)民主政治的。

服務(wù)行政的基本要義是：（1）社會(huì)、企業(yè)和公眾的意愿要求是政府行為的出發(fā)點(diǎn)；（2）社會(huì)、企業(yè)和公眾既是管理對象，歸根到底又是服務(wù)對象，是政府環(huán)繞運(yùn)行的中心，而政府只不過是一個(gè)享有高度權(quán)威的公共行政服務(wù)組織；（3）政府行政的目的不是向社會(huì)、企業(yè)和公眾提供價(jià)值，而是為他們追求價(jià)值實(shí)現(xiàn)價(jià)值提供條件，因此，便利服務(wù)對象成了政府行政的最高行為準(zhǔn)則。[25]在當(dāng)前，實(shí)現(xiàn)我國從權(quán)力行政到服務(wù)行政的轉(zhuǎn)變，推進(jìn)我國政府權(quán)力向社會(huì)的回歸，首先就要改革我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下權(quán)力過分集中的政府體制，實(shí)現(xiàn)國家與社會(huì)權(quán)力資源的合理配置。[26]具體說來就是要實(shí)現(xiàn)政府與企業(yè)的合理分權(quán)、政府與社會(huì)的合理分權(quán)。

需要說明的是，這里所說的服務(wù)性與我國政府的全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨是不同的。原來雖然我國政府一直以全心全意為人民服務(wù)為宗旨，但是政府服務(wù)的形式是通過對社會(huì)的嚴(yán)格管理、嚴(yán)格控制來達(dá)到服務(wù)的目的，在管理中忽視了自身服務(wù)的職能。雖然政府有服務(wù)行為，但是服務(wù)的內(nèi)容和方式等由政府單方面決定，而不是將服務(wù)建立在與公民協(xié)商、尊重公民選擇的基礎(chǔ)上，這難免使服務(wù)帶有“強(qiáng)迫性”，而且還會(huì)造成供給和需求的脫節(jié)，導(dǎo)致資源的浪費(fèi)[27]。

服務(wù)行政理論會(huì)直接影響到行政審批制度改革的目的，服務(wù)行政要求行政審批制度改革的目的必須從管理公眾轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)公眾，從而決定行政審批制度改革的基本內(nèi)容和改革方向。根據(jù)服務(wù)行政的要求，行政審批制度應(yīng)該以服務(wù)性的職能為主，放松微觀經(jīng)濟(jì)管制和對社會(huì)、個(gè)人的自由的過多干涉。

（四）行政法學(xué)基礎(chǔ)理論——“平衡論”及其對行政審批制度改革的影響

“在我國，行政法學(xué)的基礎(chǔ)理論主要有“為人民服務(wù)論”、“馬克思主義政府論”、“公共權(quán)利論”、“公平、效率、穩(wěn)定論”和“平衡論”等[28]。其中，“平衡論”的影響最為廣泛。筆者選擇“平衡論”來作為解釋行政審批制度改革的行政法學(xué)基礎(chǔ)理論，主要是基于平衡論的精髓在于其“平衡”。這種“平衡”內(nèi)容極其廣泛，既包括作為狀態(tài)的平衡，又包括作為方法上的平衡。通過平衡可以較好的把握行政審批制度運(yùn)行中涉及的各個(gè)方面的平衡關(guān)系，從而使各個(gè)方面處于一種較為平和的狀態(tài)，既有利于行政審批制度的運(yùn)行，又有利于社會(huì)、企業(yè)和個(gè)人的合法權(quán)利和自由的保障。

平衡論的“基本含義是：在行政機(jī)關(guān)與相對一方權(quán)利義務(wù)的關(guān)系中，權(quán)利義務(wù)在總體上應(yīng)當(dāng)是平衡的。它既表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)和相對一方權(quán)利的平衡，也表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)與相對一方義務(wù)的平衡；既表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)自身權(quán)利義務(wù)的平衡，也表現(xiàn)為相對一方自身權(quán)利義務(wù)的平衡。平衡論也可稱之為‘兼顧輪’，即兼顧國家利益、公共利益和個(gè)人利益的一致。不論哪一方侵犯了另一方的合法權(quán)益，都應(yīng)予以糾正。”[29]行政法學(xué)中“平衡”范疇包括兩個(gè)方面[30]：（1）對行政法關(guān)系主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系狀態(tài)的一種平衡。作為狀態(tài)的平衡范疇是指行政機(jī)關(guān)和相對方以各自擁有的權(quán)利與對方抗衡的狀態(tài)。（2）實(shí)現(xiàn)行政法最優(yōu)化狀態(tài)的一種平衡方法。作為方法的平衡是指以平衡的方法處理行政機(jī)關(guān)和相對方之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

平衡論認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)和相對一方權(quán)利義務(wù)平衡的法律手段有：（1）立法內(nèi)容的更新：公平分配行政機(jī)關(guān)和相對一方的權(quán)利。（2）加強(qiáng)執(zhí)法程序的建設(shè)：行政程序的設(shè)立賦予了相對一方以了解權(quán)、要求回避權(quán)、辯論權(quán)、申請補(bǔ)救權(quán)等一系列重要的程序性權(quán)利。公民正是以這些程序，抗衡行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)力，調(diào)和其與行政機(jī)關(guān)法律地位不對等造成的巨大的反差。（3）權(quán)力手段的淡化：行政合同的產(chǎn)生大大改善了行政機(jī)關(guān)和相對一方的關(guān)系，將二者有不對等的地位邊為近乎對等和相互合作的地位。（4）行政訴訟的確立：既保障公民權(quán)，又監(jiān)督和維護(hù)行政權(quán)[31]。

“平衡論”對行政審批制度改革的影響在于，首先肯定了行政審批法律制度存在的重要性，因?yàn)樾姓徟贫葘?shí)質(zhì)上是平衡社會(huì)公共利益和私人利益的重要手段，行政審批制度通過對公共事務(wù)的干預(yù)，保障了公共利益的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)也應(yīng)該注意私人利益的保障。其次，為行政審批法律制度的建設(shè)提供了一個(gè)基本的理論框架。改革一個(gè)重要的方面就是要建立起一套行之有效的行政審批法律制度。這一制度必須受到行政法學(xué)理論基礎(chǔ)的制約。在平衡論觀念的指導(dǎo)下，行政審批制度所調(diào)節(jié)的行政審批法律關(guān)系所涉及的各主體必須嚴(yán)格按照平衡的原則來進(jìn)行規(guī)制，必須體現(xiàn)行政主體與行政相對人的權(quán)利義務(wù)平衡。在立法上要體現(xiàn)行政審批機(jī)關(guān)和行政審批相對一方權(quán)利義務(wù)的平衡，在行政審批的運(yùn)行上必須要有能保障平衡的行政審批程序，在權(quán)力手段的淡化上必須積極放松對經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的管制，以使公民、法人和其他組織有更大的自由活動(dòng)的空間，最后，在行政訴訟的上要將各種形式的行政審批行為納入到行政訴訟的范圍。只有這樣，才能真正通過行政法治方法實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力維護(hù)公共秩序，增進(jìn)公共利益的目的。

三、多重視角認(rèn)知策略的兩個(gè)例證：美國、日本行政審批改革的多重啟示

（一）例證之一：美國行政審批制度改革的主要做法[32]

美國政府規(guī)制最早可追溯到1887年成立州際通商委員會(huì)(ICC)。當(dāng)時(shí)，鐵路由于它豐厚的利潤預(yù)期而在美國各地被過度建設(shè)，從而導(dǎo)到惡性競爭和資源浪費(fèi)。美國為此通過州際通商法等一系列法規(guī)，對鐵路的進(jìn)入條件和價(jià)格水平進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)制，其目的是糾正惡性競爭中的“不公平”待遇，保證價(jià)格的穩(wěn)定，從而減少企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)成本。此后，美國把其它具有自然壟斷性質(zhì)的行業(yè)(如電力、煤氣、電話等產(chǎn)業(yè))以及關(guān)鍵部門(如公共服務(wù)、能源生產(chǎn)與分配、銀行與金融活動(dòng))都列入了政府管制的范圍。到20世紀(jì)70年代，美國政府規(guī)制的范圍已延伸到社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，達(dá)到了最高峰。從規(guī)制的范圍來看，“除了像旅館和出租汽車公司這種個(gè)體業(yè)務(wù)外，已有80多種不同職業(yè)被法律規(guī)定要發(fā)給執(zhí)照。除了州的法律以外，還有大量市一級的條例。更不要說要求執(zhí)照的職業(yè)范圍廣范到像無線電操作人員和屠宰場代辦商那樣的聯(lián)邦政府一級的法令，就連雞蛋分等員、馴狗員、碎煙草商人、游艇推銷員、消滅害蟲人員、修剪樹木人員、挖井匠、砌磚匠以及打谷機(jī)操作者也要求執(zhí)照?！币?guī)制內(nèi)容變得非常的繁鎖，在鋼鐵工業(yè)領(lǐng)域政府就制定的27個(gè)法規(guī)、5600項(xiàng)條例。

政府規(guī)制在一定程度上彌補(bǔ)了市場經(jīng)濟(jì)的缺陷，促進(jìn)了美國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和完善。但隨著政府規(guī)制的過度介入，不僅嚴(yán)重破壞了市場的競爭均衡，而且為行政腐敗提供了溫床，破壞了人們對政府的信任感，公共權(quán)力發(fā)生了扭曲。政府過多的管制和行政性審批限制了新企業(yè)的加入，減輕了對現(xiàn)存企業(yè)的競爭壓力，扭曲了市場的競爭機(jī)制。政府當(dāng)局對企業(yè)的經(jīng)營投資管制和價(jià)格管制則通常會(huì)助長被規(guī)制企業(yè)間的卡特爾式的協(xié)調(diào)方式，造成了規(guī)制企業(yè)內(nèi)部的低效率。由于規(guī)制滯后和企業(yè)為遵守不必要的規(guī)制而付出的額外成本，嚴(yán)重束縛了企業(yè)和個(gè)人的自由活動(dòng)范圍，造成企業(yè)大量損失。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1964年到1974年，美國干涉使私人企業(yè)承受的損失與負(fù)擔(dān)增加了50％。由于政府規(guī)制往往能夠給處于規(guī)制機(jī)構(gòu)中官員帶來晉升和尋租的機(jī)會(huì)，所以政府官員會(huì)恣意擴(kuò)大和增加審批權(quán)，而不管這是否符合公共利益，這產(chǎn)生的一個(gè)嚴(yán)重后果就是規(guī)制機(jī)構(gòu)的急劇膨脹和社會(huì)資源的巨大浪費(fèi)。此外，對消費(fèi)者而言，他們不僅要承擔(dān)企業(yè)的“尋租”成本，而且要承擔(dān)企業(yè)無效率所形成的部分疊加成本和政府規(guī)制機(jī)構(gòu)的龐大財(cái)政開支，從而造成管制機(jī)構(gòu)和被管制機(jī)構(gòu)對消費(fèi)者利益的雙重剝奪，使公眾的社會(huì)福利受到嚴(yán)重的損害。

基于政府規(guī)制存在嚴(yán)重的弊端，美國于20世紀(jì)70年代開始醞釀行政審批制度改革運(yùn)動(dòng)。1975年美國政府取消了證券市場股票委托手續(xù)費(fèi)的有關(guān)規(guī)定，拉開了美國行政審批制度改革運(yùn)動(dòng)的序幕。美國在1997年又通過了《航空業(yè)解除管制法》，取消了“國內(nèi)航空管理委員會(huì)”的大部分進(jìn)入管制和價(jià)格管制，允許有事業(yè)許可證的企業(yè)自由進(jìn)入，同時(shí)也允許各航空公司根據(jù)利潤原則自行制定票價(jià)，增加航班。此后，美國政府通過一系列舉措相繼放開了政府在天然氣價(jià)格、石油價(jià)格、汽車運(yùn)輸、鐵路運(yùn)輸、電力電話設(shè)備、銀行等領(lǐng)域的規(guī)制。

美國的行政審批制度改革基本上遵循了市場經(jīng)濟(jì)、公共行政和行政法治的基本要求，其主要做法是：

1、大膽下放政府行政審批的權(quán)力。美國政府改革針對行政審批過多的情況，首先就是對行政審批項(xiàng)目進(jìn)行大幅度的精簡，將原來由政府承擔(dān)的部分社會(huì)職能、經(jīng)濟(jì)職能推向社會(huì)、推向市場。一方面政府放權(quán)于市場。以市場為導(dǎo)向，放開大多數(shù)競爭性行業(yè)的經(jīng)濟(jì)性規(guī)制，讓企業(yè)有更大的自由活動(dòng)空間，使其能按照市場機(jī)制的作用組織生產(chǎn)，提高效率。另一方面政府對社會(huì)中介組織的放權(quán)。在改革過程中，美國政府充分發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體自治理的精神，逐步將政府的某些規(guī)制職能如資格審查、價(jià)格監(jiān)督、質(zhì)量控制等權(quán)力向商業(yè)、行業(yè)等中介組織轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)政府規(guī)制規(guī)模的適度化。

2、注重分析行政審批的效益成本。一般認(rèn)為，規(guī)制對微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的有效配置，但事實(shí)上并不然，規(guī)制者往往會(huì)為自身利益利用政府授予的權(quán)力主動(dòng)介入，進(jìn)行所謂的“設(shè)租性規(guī)制”，從而破壞規(guī)制設(shè)置的利益正當(dāng)原則。美國政府為了確保規(guī)制對市場和社會(huì)的科學(xué)合理介入，在設(shè)置過程中，特別強(qiáng)調(diào)效益成本分析，把它作為設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)之—。美國里根政府的12291號(hào)行政令就對成本分析進(jìn)行了明確的規(guī)定：對于重大項(xiàng)目(經(jīng)濟(jì)影響超過1億美元以上)必須經(jīng)過正式“規(guī)制影響分析”才能做出決定；在制定有關(guān)社會(huì)性規(guī)制時(shí)，必須經(jīng)過“風(fēng)險(xiǎn)分析程序”尋求科學(xué)依據(jù)，否則不予規(guī)制。

3、合理設(shè)置、調(diào)整行政審批。規(guī)制改革的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)政府與市場的良性互動(dòng)，在改革過程中，美國并不是一味的減少，而是有減有增，一方面美國政府有選擇性地廢除不合理、不合時(shí)宜的管制；另一方面美國政府對確實(shí)暴露出“市場缺陷”和“不足”的領(lǐng)域，增設(shè)了新的規(guī)制內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，以彌補(bǔ)市場缺陷，促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)的健康穩(wěn)定發(fā)展。

4、嚴(yán)格依照行政法治的要求，依法規(guī)范行政審批行為。美國的規(guī)制法治化改革主要做法是：一是先頒布一個(gè)新的法案，然后再在此基礎(chǔ)對規(guī)制內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整和放松；二是由行政機(jī)構(gòu)(行政審批制度小組)對歷年頒布的規(guī)章條例進(jìn)行全面的復(fù)查和清理，然后對不再適宜的有關(guān)工商管理規(guī)制的法律條文，向國會(huì)提出修正或取消的建議，推動(dòng)規(guī)制立法上的改革。

美國政府通過這一系列的改革策略，成功地實(shí)現(xiàn)了政府規(guī)制與市場和社會(huì)的良性互動(dòng)，從而產(chǎn)生積極的效果。在競爭使產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量明顯提高的同時(shí)，價(jià)格降低了，從而提高了消費(fèi)者的效用水平，增進(jìn)了社會(huì)福利；放松管制使進(jìn)入市場的新企業(yè)增加，從而提高了企業(yè)的競爭意識(shí)和活力；行政審批規(guī)制企業(yè)的效率因資源配置的重新調(diào)整和企業(yè)行政費(fèi)用的降低得到很大改善；通過削減規(guī)制機(jī)構(gòu)的行政費(fèi)用解決了政府的財(cái)政危機(jī)也減輕了國民負(fù)擔(dān)；收費(fèi)水平的降低和服務(wù)的多樣化擴(kuò)大了需求和投資，從而促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)不斷增長。

（二）例證之二：日本行政審批制度改革的主要做法[33]

日本對經(jīng)濟(jì)的管制大約是自20世紀(jì)初開始的，先是在海運(yùn)領(lǐng)域，后來逐漸建立了各種各樣的天皇特別行政機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)依照國家法律建立，對各方面經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，尤其是對對外海運(yùn)和捕撈事務(wù)進(jìn)行審批和監(jiān)控。二戰(zhàn)后，日本成為戰(zhàn)敗國，更是加強(qiáng)了對經(jīng)濟(jì)的管制，這樣擁有行政審批權(quán)的機(jī)構(gòu)就越來越多，行政審批權(quán)的范圍也越來越大。到了20世紀(jì)60年代，日本政府對于企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管制、對于公民個(gè)人行為的管制以及政府內(nèi)部事務(wù)的管制，達(dá)到了高峰。過多的管制和審批手續(xù)在加強(qiáng)監(jiān)督的同時(shí)，也產(chǎn)生了不小的副作用，政府工作效率過低，資源浪費(fèi)嚴(yán)重，束縛了日本經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在提高工作效率和放松管制理論的影響下，日本政府開始了大規(guī)模的行政審批制度改革。日本行政審批制度曾先后改了7次，經(jīng)過改革行政審批項(xiàng)目大幅度減少，審批程序進(jìn)一步簡化，在許多管制領(lǐng)域引入市場機(jī)制，這一系列的行政審批制度改革取得了明顯的效果?？梢哉f二戰(zhàn)后日本經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速發(fā)展，日本經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國地位的確立，是離不開這一系列的行政審批制度改革。日本經(jīng)驗(yàn)表明，過多的經(jīng)濟(jì)管制，復(fù)雜的審批手續(xù)會(huì)造成資源的浪費(fèi)，制約經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使企業(yè)在發(fā)展道路上得不到優(yōu)良的政府服務(wù)。同時(shí)也表明，在市場經(jīng)濟(jì)條件下發(fā)展經(jīng)濟(jì)必須放松政府管制，引入市場機(jī)制，但并不是說政府管的越少越好，適當(dāng)?shù)恼苤?、簡單有效的審批手續(xù)是解放生產(chǎn)力、發(fā)展生產(chǎn)力之必須。

日本的行政審批制度改革同樣是在市場經(jīng)濟(jì)、公共行政和行政法治理念的指導(dǎo)下進(jìn)行的，其主要做法是：

1、依法確定行政審批制度改革范圍和清理審批事項(xiàng)。日本行政審批制度改革首先是依法規(guī)范行政審批制度改革的范圍。在日本，行政審批的范圍是“行政機(jī)關(guān)依據(jù)當(dāng)事人的申請，依法準(zhǔn)予其從事某項(xiàng)事務(wù)或活動(dòng)的具體行政行為”。并且這種行政行為是雙方的法律行為，行政管理相對人對行政審批不服的可以提起行政復(fù)議或行政訴訟。同時(shí)，行政機(jī)關(guān)的審批許可，批準(zhǔn)，登記，核準(zhǔn)，同意，認(rèn)可和初審等外部行政行為均視為行政審批。日本的行政審批制度改革基本做到了不應(yīng)屬于行政審批的事項(xiàng)撤銷，有些原屬于行政審批的項(xiàng)目在法律條件下盡量簡化審批程序，有些重要的行政審批事項(xiàng)堅(jiān)決保留。當(dāng)然，日本的行政審批制度改革也沒有把原來的審批事項(xiàng)全部都砍掉，而是將不符合市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制的行政審批撤銷。做到依法而行，合理有效地改革行政審批制度，提高了行政效率，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。日本在改革行政審批制度時(shí)，根據(jù)職權(quán)法定原則，凡有法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)的予以保留，沒有的一般予以取消。僅1965年內(nèi)日本中央政府就取消了不合法、不正當(dāng)?shù)男姓徟马?xiàng)1000多項(xiàng)。

2、嚴(yán)格按照“市場規(guī)則”的要求，循序漸進(jìn)，步步推進(jìn)。日本的改革是嚴(yán)格依市場規(guī)則而行的，并且采取漸進(jìn)的道路，不注重短期轟動(dòng)效應(yīng)，而在乎長遠(yuǎn)考慮。日本有較完善的市場體系，其市場發(fā)育比較成熟，日本的改革注重市場規(guī)則的運(yùn)用，充分發(fā)揮市場對資源的配置作用，企業(yè)的市場化管理屬于企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)。在日本，政府部門依法行政，依法審批，依法核定，盡量地發(fā)揮社會(huì)作用，能夠由中間機(jī)構(gòu)完成的工作，應(yīng)該屬于公民、企業(yè)自主權(quán)的事情，日本政府都不會(huì)插手。使行政審批制度改革與市場發(fā)育程度和市場承受能力結(jié)合起來。

3、積極引入了司法審查和司法救濟(jì)機(jī)制。為了減少錯(cuò)誤的行政審批和無效的行政審批，日本行政審批引進(jìn)司法審查機(jī)制和司法救濟(jì)機(jī)制，其政府管制和行政審批要接受嚴(yán)格的司法審查。日本有關(guān)行政管制和行政審批的法律比較完善，對于什么需要審批，審批的期限都有詳細(xì)的規(guī)定。在日本，行政管理相對人對行政審批不服的可以提起行政復(fù)議或行政訴訟，并獲得一定的行政賠償。

（三）多重啟示

“它山之石，可以攻玉”。從美國、日本的行政審批制度改革的實(shí)踐中，我們可以得到以下幾點(diǎn)啟示：

1、行政審批改革道路是漸進(jìn)式的，任何急功近利的做法都是行不通的。美國的行政審批制度改革走的是漸進(jìn)的道路。雖然美國行政審批制度改革往往沒有什么轟動(dòng)性的效應(yīng)，但其消極影響也比較小，積極效應(yīng)發(fā)揮得比較好，改革成果也比較容易鞏固。日本因行政審批項(xiàng)目最多，從80年代至90年代中期前后進(jìn)行了8次改革，取得明顯成效。與此相比，我國行政審批制度改革往往有激進(jìn)改革的特點(diǎn)，各級地方政府都有統(tǒng)一的改革時(shí)間表。激進(jìn)式改革表面上改革成就的輝煌，但積極效應(yīng)往往得不到充分發(fā)揮，改革很容易走回頭路，風(fēng)頭一過，各種行政審批又重新恢復(fù)，甚至越來越多[34]。

2、各國應(yīng)該根據(jù)自己國家的國情來選擇具體的行政審批制度。美國有美國的國情，其制度也是與其國情相適應(yīng)的，例如美國歷史上比較注重公民擁有槍支的權(quán)利，管制就比較寬松，只要公民沒有犯罪前科就可以申請擁有槍支。但我國對槍支有嚴(yán)格的管制制度，一般公民都不可以擁有槍支。我國人均國土資源非常稀缺，土地屬于國家所有，國土資源使用需要實(shí)行非常嚴(yán)格的行政審批制度，但美國的土地是私人擁有的，土地資源的使用就沒有非常嚴(yán)格的行政審批制度[35]。

3、行政審批制度改革必須以市場經(jīng)濟(jì)為基本導(dǎo)向。一方面要注意行政審批在市場經(jīng)濟(jì)中的重要性，另一方面也要注意政府規(guī)制對市場經(jīng)濟(jì)的負(fù)面效應(yīng)。應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，政府通過對微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)制有著它經(jīng)濟(jì)、法律和行政手段無法實(shí)現(xiàn)的獨(dú)特作用，能在一定程度上彌補(bǔ)市場的缺陷，促進(jìn)社會(huì)福利的增加。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府規(guī)制和行政審批是廣泛存在的，各國都有著程度不一的實(shí)踐。正確認(rèn)識(shí)規(guī)制的功能效應(yīng)，在有選擇性放松的同時(shí)，對存在市場不足或缺陷的領(lǐng)域加強(qiáng)管制，以促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。美國行政審批制度改革的成功經(jīng)驗(yàn)就是如此，促進(jìn)政府規(guī)制與競爭市場間的良性互動(dòng)。美國、日本等國經(jīng)歷經(jīng)濟(jì)規(guī)制的痛苦歲月之后，逐漸認(rèn)識(shí)到，完全依賴政府部門組織處理一切事物，不能解決所有問題，反而只能造成政府職能的過度膨脹和社會(huì)功能的萎縮。因此，政府應(yīng)采取一種以市場為導(dǎo)向的分權(quán)化策略：將原來由政府承擔(dān)的部分社會(huì)職能、經(jīng)濟(jì)職能推向市場、推向社會(huì)，充分發(fā)揮市場機(jī)制和社會(huì)中介組織的功能效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)市場的自我調(diào)節(jié)和自我管理。

4、行政審批制度改革必須服務(wù)于社會(huì)公共利益。無論是美國還是日本的行政審批制度改革，都是以社會(huì)的公共利益為依歸的。在美國，一方面廢除了大量的不合理的、不合時(shí)宜的管制，另一方面在80年代大幅度增加了與環(huán)境、健康和安全有關(guān)的新社會(huì)性規(guī)制和程序性規(guī)制。在日本，同樣對涉及國計(jì)民生的重大事項(xiàng)的實(shí)行行政審批制度，以防止因?yàn)檫^度的經(jīng)濟(jì)自由而導(dǎo)致公共利益受損。

5、行政審批制度改革必須依法進(jìn)行。由于政府規(guī)制作為一項(xiàng)重要的行政權(quán)力，在沒有制度約束的情況下，規(guī)制者往往會(huì)為自身利益而利用政府授予的權(quán)力進(jìn)行所謂的“設(shè)租性規(guī)制”，使規(guī)制的作用結(jié)果最終遠(yuǎn)離最初的既定目標(biāo)。正是由于這種原因，美國法律對行政審批的設(shè)定、行使、監(jiān)督、救濟(jì)等一系列運(yùn)作都做了具體明確的規(guī)定，保障規(guī)制的正當(dāng)運(yùn)作。

四、多重視角認(rèn)知策略運(yùn)用（一）：行政審批制度改革現(xiàn)狀分析

我國現(xiàn)行行政審批制度從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的行政審批制度脫胎而來的，或多或少地帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代行政審批制度留下的烙印。建國以來，我國在經(jīng)濟(jì)上實(shí)行長期全面的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，政府管理上實(shí)行的全能政府的管理模式，在全社會(huì)建立起了一個(gè)對社會(huì)事務(wù)實(shí)行全面、集中管理的政府。在這種管理體制下，逐步形成了具有涵蓋面廣、涉及領(lǐng)域多、對社會(huì)各方面的發(fā)展影響大的獨(dú)特的行政審批制度。隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的逐步確立，公共行政的逐步實(shí)現(xiàn)，以及行政法治的逐步推進(jìn)，這種審批制度已經(jīng)越來越不適應(yīng)時(shí)展的要求。因而，改革傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)行政審批制度乃是時(shí)代之所趨。

具體說來，我國的行政審批制度改革大體經(jīng)歷了以下幾個(gè)階段[36]：第一階段，從70年代末到80年代初，改革主要圍繞著中央政府與地方政府之間的權(quán)力分配，表現(xiàn)為政府內(nèi)部的放權(quán)或收權(quán)；第二階段，1983年到1988年，行政審批制度改革著重是下放權(quán)力，減少層次；第三階段，1993年至1997年，行政審批制度改革側(cè)重于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。要按照社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，加強(qiáng)宏觀調(diào)控和監(jiān)督部門，強(qiáng)化社會(huì)管理職能部門，減少具體審批事務(wù)和對企業(yè)的直接管理，要堅(jiān)決把屬于企業(yè)的權(quán)力下放給企業(yè)，把應(yīng)該由企業(yè)解決的問題交由企業(yè)自己去解決；第四階段，從1998年至今，為行政審批制度改革廣泛而深入開展階段。在中央及地方的行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革中，轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政企、政事、政社分開，建立廉潔高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體制。在精簡機(jī)構(gòu)和人員的同時(shí)，大力改革行政審批制度。

目前，我國正處在行政審批制度改革的關(guān)鍵時(shí)期。全國已普遍開展了行政審批制度改革，重點(diǎn)是要大幅度地精簡行政審批事項(xiàng)，規(guī)范審批程序，設(shè)定審批時(shí)限，公開審批內(nèi)容，建立一套便民利民的行政審批服務(wù)體系。國務(wù)院各部委的行政審批制度改革已經(jīng)啟動(dòng)，預(yù)計(jì)削減全部審批事項(xiàng)的35％--40％[26]。各地政府改革的幅度也比較大，出現(xiàn)了一些新的行政審批運(yùn)行模式。當(dāng)前，行政審批制度改革的基本做法是[37]：（1）大力削減行政審批項(xiàng)目的數(shù)量。從地方的行政審批制度改革來看，大多數(shù)地方的減幅達(dá)40%以上。（2）廣泛建立集中式的行政審批服務(wù)中心。在各地的行政審批制度改革中，許多地方紛紛建立“政府行政審批服務(wù)中心”(有的地方叫“行政服務(wù)中心”、“政務(wù)服務(wù)中心”等)。（3）對行政審批進(jìn)行電子化、公開化和規(guī)范化建設(shè)。各地在審批制度改革中采取的做法還有大力推行電子政府，發(fā)展網(wǎng)上審批；許多地區(qū)和部門在行政審批制度改革過程中還建立行政審批事項(xiàng)公示制度和服務(wù)承諾制度，向社會(huì)公開審批事項(xiàng)的審批依據(jù)、審批條件、辦理程序等基礎(chǔ)性問題，并對辦理時(shí)限做出承諾，請社會(huì)各界共同予以監(jiān)督。這些做法都取得了一定成效。

但是以市場經(jīng)濟(jì)、公共行政和行政法治的眼光來審視，我國行政審批制度改革還存在不少的問題，具體表現(xiàn)為：

第一，行政審批改革缺乏系統(tǒng)的理論基礎(chǔ)和依據(jù)。

“目前的行政審批制度改革大多是自發(fā)性的，缺乏系統(tǒng)的理論基礎(chǔ)和依據(jù)，社會(huì)科學(xué)中相關(guān)的學(xué)術(shù)理論與審批制度改革的實(shí)踐尚沒有緊密地結(jié)合起來?，F(xiàn)存的有限的理論研究還大多停留在操作層次，過于側(cè)重對精簡幅度的研究，而忽視對具體項(xiàng)目或政策的分析和評估”[38]。目前對審批項(xiàng)目設(shè)定的范圍還不統(tǒng)一，沒有一個(gè)關(guān)于審批項(xiàng)目的科學(xué)、準(zhǔn)確的界定，從而導(dǎo)致各地對審批制度改革的理解各異，影響審批制度改革進(jìn)一步深入發(fā)展。目前審批制度改革的原則與標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，哪些項(xiàng)目必須削減，哪些項(xiàng)目應(yīng)該保留，都沒有普遍適用的法律依據(jù)和統(tǒng)一的指導(dǎo)。也沒有一個(gè)科學(xué)合理的改革程序可以遵循。

第二，目前的行政審批制度改革還沒有完全按照市場經(jīng)濟(jì)的要求來進(jìn)行。

從我國行政審批制度改革的內(nèi)容來看，在涉及經(jīng)濟(jì)要素的領(lǐng)域進(jìn)行了廣泛的改革，大膽引入市場機(jī)制。在市場準(zhǔn)入方面，大大的放寬了市場準(zhǔn)入的條件；在市場資源配置方面，廣泛運(yùn)用市場機(jī)制來進(jìn)行調(diào)節(jié)，例如“在經(jīng)營性土地使用權(quán)出讓拍賣、建設(shè)工程項(xiàng)目招標(biāo)、政府采購和國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)規(guī)范轉(zhuǎn)讓等方面，運(yùn)用市場手段來處理，取消了行政審批”[39]。但是在很多方面還帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的余痕，步子不大，步伐不快。在很多可以由行業(yè)管理的事項(xiàng)，國家還緊緊抓著不放；在金融保險(xiǎn)領(lǐng)域市場準(zhǔn)入的要求很高等等。其主要表現(xiàn)為：（1）行政審批制度保留了很多計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的特點(diǎn)，與我國市場經(jīng)濟(jì)的要求不符。由于我國現(xiàn)行行政審批制度脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的計(jì)劃審批制度，行政審批在很大程度上取代了市場的調(diào)節(jié)，直接阻礙市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善。我國現(xiàn)行的行政審批制度具有反市場的特征。由于市場主體的活動(dòng)沒有受到市場的調(diào)節(jié)，因而在供需關(guān)系上往往與市場產(chǎn)生矛盾，容易導(dǎo)致市場需要的得不到及時(shí)有效的生產(chǎn)，而市場過剩的還繼續(xù)按照原來制定的計(jì)劃進(jìn)行生產(chǎn)，致使對經(jīng)濟(jì)的快速增長起到了阻礙作用；（2）微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的行政審批過多，阻礙了市場機(jī)制作用的良好發(fā)揮。目前，我國行政審批設(shè)置過多過濫，重復(fù)交叉現(xiàn)象嚴(yán)重。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和各行各業(yè)的興盛，政府管理的社會(huì)事務(wù)日益龐雜，審批涉及的范圍越來越廣，目前我國的行政審批設(shè)置多、濫、重復(fù)設(shè)置現(xiàn)象非常嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，由國務(wù)院部門審批的事項(xiàng)有2094項(xiàng)，省一級政府審批的事項(xiàng)也有2000多項(xiàng)，涉及到公安、工商、衛(wèi)生、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、交通、城建、文化等絕大多數(shù)政府部門和幾乎所有的行業(yè)[40]。雖經(jīng)改革，還是有的地方變相地進(jìn)行保留；（3）行政審批在完善市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)和彌補(bǔ)市場不足方面作用體現(xiàn)得不充分。在完善市場經(jīng)濟(jì)方面，對于市場經(jīng)濟(jì)要素的成長如資金的籌措、人力資源的開發(fā)、市場競爭規(guī)則的制定、市場的培育等方面行政審批并沒有起到相應(yīng)的作用。在彌補(bǔ)市場經(jīng)濟(jì)固有的缺陷方面，現(xiàn)行行政審批也沒有起到多大的作用。如在限制壟斷方面，行政審批不僅沒有阻止市場主體的壟斷行為，反而在一定意義上助長了壟斷的形成。非常典型的行政壟斷如“諸侯”型壟斷、行政權(quán)力型壟斷都是與行政審批有著莫大的關(guān)系[41]。

第三，目前的行政審批制度改革難以達(dá)到公共行政的基本目的。

雖然我國行政審批制度改革在各地的都在不斷的展開，減少行政審批的項(xiàng)目，建立“行政審批服務(wù)中心”，但是這種為改而減，并不能真正地起到作用。行政審批在當(dāng)前是需要的，并不是不要，因而一味地減少，很可能會(huì)導(dǎo)致潑水連孩子也一同潑掉的情況。目前行政審批制度改革還沒有處理好數(shù)量與質(zhì)量的關(guān)系，改革的目標(biāo)單一、模糊，一味地追求削減審批項(xiàng)目的數(shù)量指標(biāo)，而忽視了科學(xué)性和合理性、長遠(yuǎn)性和現(xiàn)實(shí)性的有機(jī)結(jié)合。審批制度改革是—個(gè)互動(dòng)的過程，沒有質(zhì)量上的保證，數(shù)量上也很有可能出現(xiàn)反復(fù)；因此一定要將數(shù)量與質(zhì)量合理結(jié)合，避免改革留下后遺癥。對于“行政審批服務(wù)中心”，有的學(xué)者也提出了擔(dān)憂[42]?！罢姓徟?wù)中心”可能會(huì)存在一些問題。首先，“政府行政審批服務(wù)中心”還沒有跳出統(tǒng)治型政府的模式，“政府行政審批服務(wù)中心”很有可能演變?yōu)椤岸壵?，反而加重人民的?fù)擔(dān)。其次，“政府行政審批服務(wù)中心”的成立對傳統(tǒng)機(jī)構(gòu)的公務(wù)運(yùn)作產(chǎn)生了一些影響。雖然大多數(shù)審批項(xiàng)目名義上已經(jīng)進(jìn)駐“政府行政審批服務(wù)中心”辦公，但是有很多部門并沒有將真正的審批權(quán)力下放給窗口的工作人員，仍然有許多事項(xiàng)無法就地解決。這引起窗口只是起著“中轉(zhuǎn)”的作用，反而延誤了工作時(shí)間和工作效率。具體講，當(dāng)前的行政審批的非公共行政性體現(xiàn)為：

（1）政府設(shè)置的一些行政審批的目的或動(dòng)機(jī)不是在于提供公共服務(wù)，而是試圖通過行政審批來獲得自身利益?，F(xiàn)在有不少的行政審批的設(shè)定并不是為了實(shí)現(xiàn)公共利益的需要，而是為了自身創(chuàng)收，滿足部門利益，通過行政審批來為本部門的人員搞所謂的福利，這不僅違背了設(shè)置行政審批制度的初衷，也損害了行政管理相對人的利益，而且在一定程度上助長了腐敗現(xiàn)象的滋生和蔓延；（2）行政審批的內(nèi)容主要集中在經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域，在社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域的行政審批相對較少，不適應(yīng)公共行政職能的轉(zhuǎn)變趨勢。我國現(xiàn)行的行政審批制度主要集中在經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域，尤其是在微觀經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域，如中央各部委的行政審批改革在2002年上報(bào)的審批項(xiàng)目4159項(xiàng)中，經(jīng)濟(jì)事務(wù)占50%[43]。這種以經(jīng)濟(jì)管理為主要內(nèi)容的行政審批制度是與當(dāng)代公共行政的弱化經(jīng)濟(jì)管理職能、強(qiáng)化社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)職能的職能轉(zhuǎn)變趨勢相背離的；（3）行政審批程序不健全，增加了行政成本和當(dāng)事人的活動(dòng)成本，既不符合公共行政的高效原則，也難以保證行政公平、公正。

第四，目前的行政審批制度改革還達(dá)不到行政法治的基本要求。

《行政許可法》頒布前的行政審批制度與行政法治的要求相差太遠(yuǎn)，在很多方面都不符合行政法治的要求。主要是：（1）行政審批權(quán)的來源不確定，不符合職權(quán)法定的原則；（2）行政審批機(jī)關(guān)設(shè)定行政審批規(guī)則非?；靵y，標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，范圍界定不清，不符合法律優(yōu)先和法律保留原則；（3）行政審批制度的運(yùn)行不規(guī)范，濫用行政審批權(quán)的情況相當(dāng)普遍。行政許可法頒布后，這些情況將得到改善。

但是，我國應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到，《行政許可法》并沒有解決所有的問題，行政許可法本身存在一些不足，直接影響到行政審批的法治化進(jìn)程。如，缺乏對行政審批類型的規(guī)定，這在實(shí)踐中還會(huì)形成濫設(shè)行政許可的可能；對行政審批設(shè)定的范圍只作了原則性規(guī)定，在設(shè)定的法律級別上賦予了省一級人大和政府較大的設(shè)定權(quán)力（實(shí)際上行政許可法頒布前有很多的行政審批都是由省一級的人大和政府通過規(guī)范性的文件進(jìn)行規(guī)定的），這種規(guī)定往往很難實(shí)現(xiàn)行政許可法的初衷。等等。

五、多重視角認(rèn)知策略運(yùn)用（二）：行政審批制度改革的多重回應(yīng)

既然行政審批制度的基礎(chǔ)是市場經(jīng)濟(jì)、公共行政和行政法治，那么改革行政審批制度就必須以市場經(jīng)濟(jì)、公共行政和行政法治的基本要求為向?qū)?，以建立起符合市場?jīng)濟(jì)、公共行政和行政法治基本要求的行政審批制度。這無疑要求行政審批制度改革的多重回應(yīng)。

（一）建立與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的行政審批制度

如前所述，市場經(jīng)濟(jì)要求避免市場失靈和政府失靈，因而行政審批制度在我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)中基本作用應(yīng)該是：一破除計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響；二適應(yīng)我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，彌補(bǔ)市場經(jīng)濟(jì)的缺陷；三是避免出現(xiàn)政府失靈的各種現(xiàn)象。

對于第一個(gè)問題，行政審批制度改革的重點(diǎn)是放權(quán)于社會(huì)。眾所周知，市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的一個(gè)基本原則就是能夠交給市場決定的事務(wù)就應(yīng)當(dāng)交給市場，在這里政府應(yīng)扮演的一個(gè)基本角色就是充當(dāng)市場競爭的“守夜人”，還市場主體以自由之身，讓市場主體在市場的大海中自己掌舵，自己航行。因此，各級政府要真正在管理體制、管理機(jī)制和管理方式上創(chuàng)新，集中精力搞好宏觀調(diào)控和創(chuàng)造良好的環(huán)境，按照政府運(yùn)作規(guī)律和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的要求，積極探索市場機(jī)制代替或者不應(yīng)由行政審批管理的新途徑。凡是可以交由市場解決的事項(xiàng)，政府就應(yīng)大膽放權(quán)，而不再大包大攬。對那些已經(jīng)不適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)則，不屬于政府職能或不應(yīng)當(dāng)由政府直接管理的事項(xiàng)；可以由企業(yè)、社會(huì)集團(tuán)、中介組織和公民個(gè)人自主決定的事項(xiàng)；可以通過民事賠償或者追究其他民事責(zé)任解決的事項(xiàng)；可以通過實(shí)施強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)加強(qiáng)管理的事項(xiàng)；可以通過市場競爭、招標(biāo)拍賣實(shí)現(xiàn)資源配置的事項(xiàng)，堅(jiān)決予以取消或調(diào)整。加入世貿(mào)組織要求我國政府角色準(zhǔn)確定位，政府行為必須充分體現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，有進(jìn)有退，還權(quán)于市場和社會(huì)，打破地區(qū)封鎖，市場壁壘及行業(yè)壟斷，建立培育統(tǒng)一的大市場。

對于第二個(gè)問題，行政審批制度改革的路徑是將一部分能夠彌補(bǔ)市場經(jīng)濟(jì)缺陷的權(quán)力進(jìn)行加強(qiáng)，主要是一些市場無法調(diào)節(jié)的方面。具體措施是：（1）加強(qiáng)對壟斷的管制，如對大型企業(yè)兼并、分立建立起一定的參數(shù)；（2）解決市場的外部性問題。外部性問題是指不受市場制約的而又能夠影響市場決策的因素。這些因素只能通過建立行政審批制度來解決；（3）對公共產(chǎn)品的提供設(shè)置一定的行政審批制度，以使公共產(chǎn)品的提供滿足社會(huì)的需要；（4）在市場信息等方面建立政府管制措施，強(qiáng)制性要求市場主體真實(shí)的信息，降低市場信息不對稱的程度；（5）在促進(jìn)社會(huì)公平方面建立管制措施，確保社會(huì)分配公平[44]。

對于第三個(gè)問題，行政審批制度改革必須注意通過各種措施避免政府管制的弊端：（1）針對由于過度管制導(dǎo)致的企業(yè)內(nèi)部低效率的問題，應(yīng)該適度地將競爭機(jī)制引入受管制的企業(yè)，迫使企業(yè)降低成本，改進(jìn)管理，預(yù)防或緩解企業(yè)內(nèi)部非資源配置的低效率問題；（2）針對由于審批導(dǎo)致關(guān)聯(lián)費(fèi)用的增加問題，應(yīng)該在管制主體與被管制主體之間建立起一種相對寬松的關(guān)系，增加被管制主體的自主性和參與積極性，從而達(dá)到降低費(fèi)用的目的；（3）對于行政審批當(dāng)局濫用自由裁量權(quán)導(dǎo)致產(chǎn)生尋租成本，則應(yīng)該公開審批的過程，公開審批收費(fèi)、加入、投資標(biāo)準(zhǔn)，通過特許拍賣、公開招標(biāo)等方式適度引進(jìn)競爭[45]。

在我國目前行政審批制度與市場經(jīng)濟(jì)結(jié)合還不成熟的情況下，積極學(xué)習(xí)和借鑒歐美許多WTO成員國施行的行政分類審批制度經(jīng)驗(yàn)是很有裨益的。歐美國家的主要做法有[46]：

第—，競爭性領(lǐng)域?qū)嵭袀浒钢啤Ｔ谏鐣?huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，具有排他性的產(chǎn)品和服務(wù)都可以界定為競爭性的領(lǐng)域，這些領(lǐng)域都由市場競爭機(jī)制進(jìn)行資源的組合與配置。當(dāng)然，政府退出這一領(lǐng)域并不是放任不管，而是通過法律法規(guī)、政策等手段進(jìn)行宏觀調(diào)控，強(qiáng)化事后監(jiān)管和環(huán)境服務(wù)。

第二，準(zhǔn)競爭性領(lǐng)域?qū)嵭袦?zhǔn)入制。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中，有一部分產(chǎn)品和服務(wù)具有相對的排他性，或者主要是公共性產(chǎn)品在不同時(shí)期、不同地區(qū)具有競爭性，這些產(chǎn)品和服務(wù)處于競爭性和非競爭性之間，其資源的組合與配置，應(yīng)該以市場機(jī)制調(diào)節(jié)為主，政府準(zhǔn)入為輔。也就是說政府對這些資源組合和配置的準(zhǔn)入條件和要求不能過高過多，要以放開搞活為目的，同時(shí)加強(qiáng)事中和事后監(jiān)督。

第三，非競爭性領(lǐng)域?qū)嵭袑徟?。在社?huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中，具有非排他性的產(chǎn)品和服務(wù)，可以界定為非競爭性領(lǐng)域。這些領(lǐng)域由于其公共性、自然壟斷性和特殊性，不能夠進(jìn)行競爭性的資源配置，它只能由政府直接進(jìn)行生產(chǎn)和服務(wù)，或由政府提供服務(wù)但不一定直接生產(chǎn)，這些涉及到不宜由市場機(jī)制調(diào)控或市場機(jī)制調(diào)控不了的，關(guān)乎國家利益、社會(huì)公共利益的產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)和配置，政府必須進(jìn)行嚴(yán)格的行政審批，并實(shí)施事前、事中、事后全程監(jiān)管。

第四，審批項(xiàng)目評估制。行政審批項(xiàng)目的確定，不僅不能有隨意性，不能僅僅進(jìn)行定性的可行性研究，而且要對行政審批項(xiàng)目進(jìn)行成本收益分析，用經(jīng)濟(jì)評估方法論證行政審批的必要性、合理性及其運(yùn)行成本、社會(huì)收益。只有在理性上是必要的，社會(huì)能夠獲得正效益，運(yùn)行成本低廉，才能成為審批項(xiàng)目。

第五，審批許可拍賣制度。政府對部分行政審批項(xiàng)目進(jìn)行拍賣轉(zhuǎn)讓，是可行的。在我國，一些介于競爭和非競爭之間的領(lǐng)域，政府的行政審批許可證，可以通過市場競爭行為進(jìn)行讓渡，即通過公開拍賣的方式轉(zhuǎn)讓政府許可證。通過行政審批許可證的公開拍賣，轉(zhuǎn)讓，既達(dá)到了有效監(jiān)管的目的，又增加政府財(cái)政收入。

總之，在我國進(jìn)行行政審批制度改革所面臨的經(jīng)濟(jì)形勢是非常復(fù)雜，必須考慮周全，才有可能真正建立起符合我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)要求的行政審批制度。

（二）建立與公共行政相適應(yīng)的行政審批制度

我國公共行政的社會(huì)基礎(chǔ)已經(jīng)從國家一元化向國家——社會(huì)二元化的社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，政府行政管理也已經(jīng)從全能性的政府管理體制向有限政府管理體制轉(zhuǎn)變，這就要求我國行政審批制度改革必須適應(yīng)公共行政轉(zhuǎn)變的需要。

1、以國家——社會(huì)關(guān)系顫變?yōu)榛A(chǔ)，在行政審批制度改革中進(jìn)行分權(quán)。

行政審批制度改革必須立足于現(xiàn)時(shí)代國家——社會(huì)二元化的社會(huì)基礎(chǔ)，重新構(gòu)建行政審批制度的權(quán)力體系，行政審批制度的改革應(yīng)該體現(xiàn)著市民社會(huì)理論對政府職能轉(zhuǎn)變的要求。一方面，政府應(yīng)該將可以由社會(huì)通過自組織力得到解決的行政審批事項(xiàng)轉(zhuǎn)移給社會(huì)，由社會(huì)自己來進(jìn)行管理。這是制約行政審批項(xiàng)目增減的一個(gè)基本準(zhǔn)則。另一方面，政府也可以通過對行政審批制度改革使本應(yīng)該有政府行使的行政審批制度得到強(qiáng)化，并對其內(nèi)部權(quán)力進(jìn)行合理化分配。

2、樹立公共行政的服務(wù)行政觀念，加強(qiáng)社會(huì)管理、社會(huì)服務(wù)的行政審批制度建設(shè)

受服務(wù)行政觀念的影響，行政審批制度改革必須切實(shí)做到：首先，行政審批制度改革必須以服務(wù)社會(huì)、企業(yè)和廣大公眾為基本目的，凡是不利于社會(huì)、企業(yè)發(fā)展和公眾生活水平提高的行政審批制度都必須進(jìn)行大膽的革除；其次，行政審批制度改革必須合理分配政府、社會(huì)、企業(yè)和公眾的權(quán)力（權(quán)利），按照小政府大社會(huì)的模式進(jìn)行有步驟、有計(jì)劃的放權(quán)，使社會(huì)、企業(yè)和公眾有自己獨(dú)立行為的空間和機(jī)會(huì)，從而有力地促進(jìn)公共行政改革中的多元化、分權(quán)化和服務(wù)化的發(fā)展趨勢；最后，大力加強(qiáng)社會(huì)管理、社會(huì)服務(wù)方面的行政審批制度建設(shè)，如加大對社會(huì)支持、社會(huì)幫助、社會(huì)救援方面的管理力度，充分實(shí)現(xiàn)直接為社會(huì)公眾服務(wù)。

3、建立提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)和保障公共產(chǎn)品、公共服務(wù)質(zhì)量的行政審批機(jī)制，滿足社會(huì)的需要，促進(jìn)社會(huì)公平。

衡量現(xiàn)代政府績效的一項(xiàng)重要指標(biāo)，就是依據(jù)政府提供公共服務(wù)質(zhì)量的高低以及滿足社會(huì)和公眾需求的程度，因而建立一套能夠提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)并保障公共產(chǎn)品、公共服務(wù)質(zhì)量的行政審批制度是公共行政的重要體現(xiàn)?！胺?wù)行政”要求政府提供公共產(chǎn)品的模式應(yīng)該從微觀的、直接的、以行政手段為主的“指揮式”的管理向宏觀的、間接的、以法律手段為主的“服務(wù)式”的管理轉(zhuǎn)變。既要能夠保證公共產(chǎn)品和公共服務(wù)滿足人民群眾的需要，又要認(rèn)識(shí)到，過多過濫的行政審批，妨礙了政府公共服務(wù)職能作用的有效發(fā)揮。要深化審批制度改革，促使政府職能歸位，切實(shí)改變重審批發(fā)證，輕后續(xù)監(jiān)管和服務(wù)的傳統(tǒng)做法，把主要精力轉(zhuǎn)移到監(jiān)管和服務(wù)方面。各級行政機(jī)關(guān)要切實(shí)去掉“衙門”作風(fēng)和以“管人者”自居的不良心態(tài)，改進(jìn)機(jī)關(guān)工作作風(fēng)。通過政府的審批制度來調(diào)節(jié)社會(huì)收入的分配，促進(jìn)社會(huì)的公平。

4、簡化審批程序，提高行政審批效率

效率是行政審批制度的價(jià)值取向之一，行政審批制度改革必須通過一定的方式不斷提高行政審批的效率。要合理劃分和界定各級政府及部門之間的事項(xiàng)分工，理順職能配置，改進(jìn)審批方式，大力精簡行政審批程序，實(shí)現(xiàn)行政審批程序的規(guī)范化。對政府各部門原有的審批事項(xiàng)逐一進(jìn)行清理，該取消的取消，該下放的下放，該合并的合并。同一部門對同一事項(xiàng)實(shí)行多次重復(fù)審批的，調(diào)整為—次審批；同—事項(xiàng)由多個(gè)部門交叉審批的，調(diào)整確定一個(gè)部門為主審批，其它部門不再審批；確需審批的可告知內(nèi)容由申請單位作出承諾。每一事項(xiàng)的審批必須規(guī)定合理時(shí)限，審批部門應(yīng)在規(guī)定的審批時(shí)間內(nèi)予以答復(fù)。此外，結(jié)合信息化網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，加快電子政府建設(shè)步伐，在行政審批管理中充分運(yùn)用現(xiàn)代化手段，實(shí)行網(wǎng)上登記、備案、審批等，以此來提高行政審批的效率。

（三）建立與行政法治相適應(yīng)的行政審批制度

總的說來，應(yīng)該按照平衡論的要求，在行政審批的法律制度中基本實(shí)現(xiàn)行政法中的“狀態(tài)平衡”和“方法平衡”。在權(quán)利義務(wù)的配置上，實(shí)現(xiàn)權(quán)利義務(wù)的平衡；在立法上和法律解釋上，充分利用利益衡量的方法，是行政審批制度調(diào)整的各方面利益達(dá)到平衡。

首先，設(shè)定行政審批權(quán)必須符合法定權(quán)限和法定程序，嚴(yán)格采取法律保留原則。行政審批的賦予、審批事項(xiàng)的范圍、條件、行政審批主體的資格及其法律責(zé)任等重要事項(xiàng)，都應(yīng)由法律作出統(tǒng)一規(guī)定。

其次，嚴(yán)格規(guī)范行政審批機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)。審批機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)過大，會(huì)導(dǎo)致審批隨意性大、審批不公平的結(jié)果。限制審批自由裁量權(quán)的最好辦法就是將行政審批的條件法律化，由法律加以明確，凡是符合法定條件者，審批機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)無條件同意，有些事項(xiàng)可以規(guī)定以申請申報(bào)制來代替審批制。

其三，以法律的形式明確規(guī)定審批項(xiàng)目，防范濫設(shè)事項(xiàng)。新增加的行政審批事項(xiàng)，必經(jīng)有明確的法律、法規(guī)依據(jù)，并按規(guī)定的程序報(bào)批。同一事項(xiàng)的審批依據(jù)有多個(gè)且相互矛盾，有新法和舊法的，以新法為準(zhǔn)；有不同層次法的，以較高層次法為準(zhǔn)。對現(xiàn)行法律法規(guī)和經(jīng)濟(jì)政策存遺留的空白領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行增補(bǔ)。盡快制定出與行政許可法相配套的制度和措施，保證行政許可法的順利實(shí)施。

其四，對審批重大事項(xiàng)引入聽證程序，保證行政審批的公平、公正性?！奥犠C是現(xiàn)代行政程序法的核心制度，是相對人參與行政程序的重要形式。通過向行政機(jī)關(guān)陳述意見，并將之體現(xiàn)在行政決定中，相對人能動(dòng)參與了行政程序，進(jìn)而參與了自己權(quán)利義務(wù)的決定的作出，體現(xiàn)了行政的公正和民主?！盵47]由于行政機(jī)關(guān)在審批重大事項(xiàng)將影響到人民群眾的重大利益，因此必須讓廣大的人民群眾了解知曉審批的情況，并對行政審批提出意見，參與到行政審批中來，這既是服務(wù)行政的要求，也是行政法治的體現(xiàn)。

最后，明確審批機(jī)關(guān)進(jìn)行審批的程序和應(yīng)負(fù)的責(zé)任，規(guī)范行政權(quán)力的行使，加強(qiáng)監(jiān)督制約機(jī)制，真正體現(xiàn)行政審批制度的平衡價(jià)值。對保留的每項(xiàng)審批都制定嚴(yán)格的審批操作規(guī)程和具有操作性的監(jiān)管措施，凡審批機(jī)關(guān)不履行監(jiān)督責(zé)任或監(jiān)督不力，甚至濫用職權(quán)以權(quán)謀私的，審批機(jī)關(guān)的主要領(lǐng)導(dǎo)和其它責(zé)任人員都必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。對行政審批行為進(jìn)行必要的監(jiān)督和制約，是使其在法制框架內(nèi)運(yùn)行的有力保障。對行政審批活動(dòng)的監(jiān)督，可以從司法監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督和公眾監(jiān)督等方面進(jìn)行。就司法監(jiān)督而言，要擴(kuò)大人民法院對行政案件的受案范圍，允許人民法院審查部分抽象行政行為，以有效防止行政審批權(quán)和審批事項(xiàng)的濫設(shè)濫用；就內(nèi)部監(jiān)督來看，要完善行政機(jī)關(guān)內(nèi)部對行政審批的層級監(jiān)督制度，需要有專門機(jī)構(gòu)和人員來從事日常監(jiān)督工作，督促審批機(jī)關(guān)及其工作人員依法實(shí)施行政審批；就公眾監(jiān)督而言，就是在行政審批過程中，除國家法律法規(guī)明確規(guī)定不能公開的外，要公開審批的機(jī)關(guān)、內(nèi)容、依據(jù)、條件，程序、時(shí)限，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和審批負(fù)責(zé)人，并及時(shí)在政府公報(bào)和政府網(wǎng)站上公布，接受公眾監(jiān)督，杜絕“暗箱操作”，真正做到責(zé)權(quán)統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)權(quán)利義務(wù)的平衡狀態(tài)。

六、結(jié)語：一個(gè)值得進(jìn)一步研究的問題

綜上所述，行政審批制度的改革是一個(gè)涉及到市場經(jīng)濟(jì)、公共行政和行政法治的多方面的綜合性系統(tǒng)性的改革問題。我們所面臨的是一個(gè)融市場經(jīng)濟(jì)、公共行政和行政法治改革于一體的改革大時(shí)代，這就決定了我國行政審批制度改革的大平臺(tái)。以此為前提審視我國現(xiàn)行行政審批制度改革，會(huì)發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行行政審批制度確實(shí)還存在不少的問題。而要解決這些問題，必須以市場經(jīng)濟(jì)的市場失靈和政府失靈的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論、市民社會(huì)理論和服務(wù)行政理論以及行政法的基礎(chǔ)理論——“平衡論”等為理論依據(jù)，以確立行政審批制度改革的價(jià)值取向，設(shè)計(jì)行政審批制度改革的基本思路。

但是不能否認(rèn)的是，市場經(jīng)濟(jì)、公共行政和行政法治三個(gè)不同領(lǐng)域所追求的目的是不一致的，市場經(jīng)濟(jì)是以追求市場主體的最大利潤為目的，公共行政雖然要考慮行政公平，但是卻不能忽視行政效率，行政效率有時(shí)往往會(huì)取代行政公平而處于優(yōu)先考慮地位，而行政法治主要考慮的則是公平和正義。這中不同的價(jià)值取向勢必會(huì)造成個(gè)人（或法人、組織）利益與公共利益之間的沖突，公平正義與行政效率的相互矛盾。如何來協(xié)調(diào)這些沖突和矛盾是一個(gè)值得進(jìn)一步研究的問題。筆者以為，要協(xié)調(diào)效率與公平、社會(huì)利益與個(gè)人利益之間的矛盾和沖突必須從市場經(jīng)濟(jì)、公共行政和行政法治的自身特性中去尋找。

眾所周知，市場經(jīng)濟(jì)是平等經(jīng)濟(jì)、效率經(jīng)濟(jì)、法治經(jīng)濟(jì)。建立市場經(jīng)濟(jì)制度目的是實(shí)現(xiàn)資源配置的最優(yōu)化，利益的最大化，效率和效益是市場經(jīng)濟(jì)追求的首要目的，而要追求利益的最大化必須充分發(fā)揮市場主體的積極性，競爭的平等性是保障市場經(jīng)濟(jì)充滿活力的重要規(guī)則，因而平等和效率是一對共存的因素，缺少任何一方，都有可能導(dǎo)致一方要求的喪失。另一方面，市場經(jīng)濟(jì)的缺陷也警示人們追求利潤最大化將導(dǎo)致很多的問題，嚴(yán)重威脅社會(huì)的公平，威脅人類的和平共存的基本價(jià)值，因而在注重效率的同時(shí)必須通過一定的手段克服市場經(jīng)濟(jì)的缺陷，營造市場經(jīng)濟(jì)的公平競爭的氛圍，保障分配的公平性和合理性，使效率和公平有效的協(xié)調(diào)，平衡國家利益、集體利益和個(gè)人利益，共同推進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和完善。

公共行政是服務(wù)行政，同時(shí)也是公平行政、效率行政和責(zé)任行政，只有作到了公平行政、效率行政和責(zé)任行政才能真正實(shí)現(xiàn)維護(hù)公共秩序、增進(jìn)公共利益、服務(wù)人民群眾的宗旨。首先，公共行政是公平行政?！靶鹿残姓匾暽鐣?huì)公平、代表性、響應(yīng)、參與及社會(huì)責(zé)任感。它支持公民更多地參與公共政策（及公共服務(wù)）的發(fā)展、管理與評估以確保更高程度的社會(huì)公平”[48]。但是公共行政在追求社會(huì)公平的同時(shí)，也不能忽視行政管理的效率。因?yàn)闆]有效率的社會(huì)公平最終是達(dá)不到社會(huì)公平的。如果一個(gè)政府為了公平，而放棄效率或效率低下，則會(huì)浪費(fèi)社會(huì)的大量財(cái)富，社會(huì)將難以承受，那么政府維持公平的能力也將得不到保障。為了使行政權(quán)力服務(wù)于公共利益，必須對公共權(quán)力加以約束，使它行使有一定的界線。利用這條界限來平衡公共權(quán)力和私人權(quán)利，平衡效率與公平。

在市場經(jīng)濟(jì)、公共行政視野中的行政法治不僅僅只是一種法律關(guān)系中的權(quán)利義務(wù)平衡，也就說一種狀態(tài)的平衡，而是更重要是一種方法的平衡。既要保證市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，又要防止市場缺陷出現(xiàn)，既要維護(hù)公共行政的權(quán)威，又要制約行政權(quán)力的濫用，既要保護(hù)公共利益，又要實(shí)現(xiàn)社會(huì)和個(gè)人利益，在他們之間保持一種相對的“平衡”，使行政審批制度在比較和諧狀態(tài)中運(yùn)行。

如果將行政審批制度改革比擬成一臺(tái)天平的話，那么，效率和公平是天平的兩端，而平衡則是協(xié)調(diào)公平與效率的砝碼。通過權(quán)利義務(wù)、利益等砝碼的平衡，使行政審批在追求效率和公平中得到和諧的發(fā)展。當(dāng)然，關(guān)于公平、效率、社會(huì)公共利益與個(gè)人利益之間的協(xié)調(diào)問題，不僅只是在行政審批制度改革中遇到的問題，而且也是整個(gè)社會(huì)發(fā)展中遇到的一個(gè)永恒話題?；卮疬@樣的問題，實(shí)在是勉為其難。上述回答是否具有信服力，只得留待各位有識(shí)之士自己去評判了。

[摘要]本文運(yùn)用市場經(jīng)濟(jì)、公共行政和行政法治多重視角的認(rèn)知策略對行政審批制度改革展開研究，分析了多重視角下行政審批的基本含義，影響行政審批制度改革的市場經(jīng)濟(jì)、公共行政和行政法治的基本理論，當(dāng)前行政審批制度改革中存在的各種問題以及改革的基本思路，為進(jìn)一步推動(dòng)行政審批制度改革提供了一種新的思考路徑。

[關(guān)鍵詞]行政審批市場經(jīng)濟(jì)公共行政行政法治

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