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摘要行政公益訴訟是指公民認(rèn)為行政主體行使職權(quán)的行為違法，侵害了公共利益或有侵害之虞時(shí)，雖與自己無直接利害關(guān)系，但為雛護(hù)公益而向特定機(jī)關(guān)提出起訴請求，并由特定機(jī)關(guān)依法向法院提起的行政訴訟。文章在考察西方國家行政公益訴訟制度的產(chǎn)生扣現(xiàn)狀之基礎(chǔ)上，探討了這一制度存在的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)依據(jù)，并對我國建構(gòu)該制度的相關(guān)問題提出了初步建議。

關(guān)鍵詞行政公益訴訟；原告資格；受案范圍

隨著社會的不斷進(jìn)步和人們法律意識的不斷提高，公民個(gè)人、社會組織或檢察機(jī)關(guān)為了維護(hù)公共利益而將行政機(jī)關(guān)告上法庭的新聞經(jīng)常見諸報(bào)端?！靶姓嬖V訟”這一概念也隨之成為學(xué)界和民間雅俗共賞的熱議話題。學(xué)者們固然各有各的見解，普通民眾卻常常以訛傳訛。由于行政公益訴訟在我國還屬于新生事物，加上立法的缺陷使得人們對于這一新型訴訟的探討、認(rèn)識還遠(yuǎn)遠(yuǎn)未達(dá)到深入的地步。因此，探討我國行政公益訴訟制度的構(gòu)建，具有一定的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

一、行政公益訴訟的理論與實(shí)踐考察

行政公益訴訟是指公民、有關(guān)組織或者機(jī)關(guān)認(rèn)為行政主體行使職權(quán)的行為違法，已經(jīng)侵害了公共利益或者對公共利益有現(xiàn)實(shí)侵害可能的，雖與自己無直接利害關(guān)系，但為維護(hù)公益而依法向法院提起的行政訴訟。與傳統(tǒng)的行政訴訟比較，行政公益訴訟有如下特點(diǎn)：(1)原告的訴訟資格有變化。傳統(tǒng)的行政訴訟要求原告與被訴行政行為有著法律上的利害關(guān)系的公民、法人或其他組織，當(dāng)事人提起并參與訴訟，其原告資格的獲得是因?yàn)榭陀^上的權(quán)利或利益受到了侵害，而行政公益訴訟并不要求原告與被訴行政行為有直接的利害關(guān)系。將行政公益訴訟納入行政訴訟制度之后，原告不僅向司法機(jī)關(guān)伸張自己的個(gè)人利益，而且伸張同一事件受害的其他廣大公民利益之維。也就是說，原告申訴的基礎(chǔ)并不單純由于自己的權(quán)利受侵害。(2)行政公益訴訟具有預(yù)防性質(zhì)：起訴不以損害的實(shí)際發(fā)生為要件。只要能根據(jù)有關(guān)情況合理判斷有社會公益侵害潛在可能，即可提起訴訟。這樣可以有效地保護(hù)國家利益、社會秩序不受違法行為的侵害，把違法行為消滅在萌芽狀態(tài)。(3)行政公益訴訟的目的不是為了個(gè)案救濟(jì)，而是為了維護(hù)公共利益，原告的訴訟主張指向的是公共利益而非某個(gè)人或某些人的利益。(4)行政公益訴訟的判決未必僅限于訴訟當(dāng)事人，而是遍及所有享有原告資格的人，其效力有明顯的“擴(kuò)張性”。

行政公益訴訟作為新型訴訟形式，在西方法治國家已發(fā)展得相當(dāng)成熟，只是各國理論界和實(shí)務(wù)界對之稱呼不一，諸如民眾訴訟、公民訴訟、以公法名義保護(hù)私權(quán)之訴等等，但內(nèi)涵大體相當(dāng)。

在美國，行政公益訴訟被稱為所謂的“私人檢察總長制度”，即國會通過制定法律，授權(quán)私人或團(tuán)體為了公共利益，針對官吏的非法作為或不作為而提起的訴訟。主要包括相關(guān)人訴訟、納稅人訴訟和職務(wù)履行令請求訴訟三類。關(guān)于行政行為對公共利益的侵害，只要私人檢察總長能起訴，就由他來發(fā)動司法審查程序，如果他不能，則可以由檢察總長為之。同時(shí)，代表一個(gè)地區(qū)、一個(gè)行業(yè)、一個(gè)階層的各種社會團(tuán)體也具有相關(guān)的原告資格。

在法國的行政訴訟中，越權(quán)之訴著眼于公共利益，是一種對事不對人的客觀訴訟。法國最高法院認(rèn)為，法律中排除一切申訴的條款，不能剝奪當(dāng)事人提起越權(quán)之訴的權(quán)利。只有在法律中明確規(guī)定不許提起越權(quán)之訴時(shí)，當(dāng)事人的申訴權(quán)才受到限制。在德國，《行政法院法》確立了行政訴訟的公益代表人制度，即分別把聯(lián)邦最高檢察官、州高等檢察官、地方檢察官作為聯(lián)邦、州、地方的公益代表人。公益代表人在行政訴訟中是參加人，為捍衛(wèi)公共利益，可以提起上訴和要求變更行政行為。

二、在我國建立行政公益訴訟制度必要性分析

(一)建立行政公益訴訟制度是現(xiàn)實(shí)迫切需要。當(dāng)前，我國現(xiàn)實(shí)生活中存在著大量公共利益被侵害而得不到司法救濟(jì)的情況，主要有：(1)國有資產(chǎn)流失。據(jù)估計(jì)，20世紀(jì)80年代，國有資產(chǎn)每年流失500億元；進(jìn)入90年代，每年至少流失800至1000億元，加上銀行壞賬、偷稅漏稅、公款消費(fèi)以及決策失誤造成的浪費(fèi)等，國有資產(chǎn)損失已是一個(gè)相當(dāng)大的數(shù)目。國有資產(chǎn)屬全體人民，國家機(jī)關(guān)是依人民授權(quán)而管理國有資產(chǎn)的，故若其在管理中懈怠或?yàn)E用職權(quán)，人民應(yīng)有權(quán)直接動用司法手段進(jìn)行干預(yù)。但這些流失的國有資產(chǎn)，因訴訟制度的缺陷絕大多數(shù)無法追回。(2)環(huán)境污染和破壞。一些企業(yè)為追求眼前經(jīng)濟(jì)利益在生產(chǎn)中忽視環(huán)境因素，當(dāng)?shù)匦姓C(jī)關(guān)為了本地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對破壞環(huán)境行為熟視無睹，致使環(huán)境的污染和破壞日益嚴(yán)重。老百姓上訪、控告，問題也沒有得到有效解決。(3)土地開發(fā)中不合理利用問題嚴(yán)重。據(jù)報(bào)道，當(dāng)前全國城市建設(shè)用地4％～5％閑置，40％處于低效利用，每年損失土地收益約800億元。主要原因是行政機(jī)關(guān)違反土地管理法規(guī)和保護(hù)國土資源的國策，違法占地、批地，大搞開發(fā)區(qū)等形象工程，造成大量土地閑置和資源浪費(fèi)。但我國土地所有權(quán)不屬于個(gè)人。與公民無直接利害關(guān)系，因此傳統(tǒng)行政法對此無法進(jìn)行救濟(jì)。(4)政府在公共工程、政府采購等領(lǐng)域，違法招標(biāo)、發(fā)包，違法審批無效工程、豆腐渣工程，給國家造成重大損失。(5)電信、鐵路等行業(yè)的壟斷現(xiàn)象，致使服務(wù)價(jià)格居高不下，甚至出現(xiàn)隨意提高價(jià)格的現(xiàn)象。如春運(yùn)火車票價(jià)每年上漲20％～30％，這無疑是鐵路部門借助行政性權(quán)力和壟斷地位強(qiáng)行提高價(jià)格，以謀取暴利?；疖嚻彪S意漲價(jià)不但不合理，且多數(shù)情況下未依法經(jīng)過價(jià)格聽證程序。但老百姓面對這種隨意漲價(jià)行為，雖有怨言卻無能為力。

上述問題發(fā)生的根本原因在于沒有切實(shí)有效的法律制度有針對性地保護(hù)社會公共利益，建立公益訴訟制度已非常緊迫。

(二)建立行政公益訴訟制度有充分的理論依據(jù)。公權(quán)利需要得到司法救濟(jì)。權(quán)利離不開救濟(jì)。而維權(quán)的主要途徑和最終途徑是司法救濟(jì)。在理想的觀念模型中，司法機(jī)構(gòu)常常被界定為旨在以一種確保對爭訟各方都公平和正當(dāng)?shù)姆绞绞箾_突解決制度化的專門組織。當(dāng)行政主體的違法行為或不作為對公民的社會公共權(quán)利造成侵害時(shí)，法律應(yīng)當(dāng)允許公民為維護(hù)社會公共權(quán)利而向法院提起行政訴訟，以使該權(quán)利得到司法救濟(jì)。

公權(quán)力應(yīng)當(dāng)受到制約。“歷史經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)反復(fù)證明，政府權(quán)力越大，如果不加控制和制約，其被濫用的可能性就越大，人民的自由和權(quán)利受到侵害的可能性就越大。”某些行政權(quán)的行使可能并未對相對人的直接利益造成實(shí)際的侵害，但是卻可能損害社會公共利益，如果不將其納入司法監(jiān)督的體系，無法通過公民起訴的途徑訴諸司法審查，僅僅依靠行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督和制約“一方面使得公權(quán)系統(tǒng)呈無限擴(kuò)張趨勢，造成行政運(yùn)作效率低下，社會資源大量浪費(fèi)；另一方面，也使得各種權(quán)力日益聚合成一個(gè)擁有自身利益的龐大體系，堵塞了公民參與國家事務(wù)管理和主張各種權(quán)益的途徑”。所以，出于對行政權(quán)力制約的需要，應(yīng)當(dāng)建立起行政公益訴訟制度。(三)建立行政公益訴訟制度符合我國行政訴訟法的立法宗旨。我國《行政訴訟法》第一條規(guī)定：“為了確保人民法院正確、及時(shí)審理行政案件，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法制定本法?！庇纱丝芍覈姓V訟法的立法宗旨有兩個(gè)：一是保護(hù)私權(quán)；二是確保依法行政。不管違法的行政行為是否實(shí)際損害某個(gè)私權(quán)益，只要其行為違法，就是對依法行政的破壞。在行政訴訟體系內(nèi)設(shè)立相應(yīng)的公益訴訟制度對行政機(jī)關(guān)的某些違法行為予以限制和糾正。符合我國行政訴訟法的立法宗旨，可以彌補(bǔ)我國現(xiàn)有行政訴訟制度的缺陷，讓行政機(jī)關(guān)的行政行為得到更全面、更有效的監(jiān)督。

三、建立我國行政公益訴訟制度的設(shè)想

(一)原告資格的拓展。法治發(fā)達(dá)國家提起公益訴訟的主體一般包括個(gè)人、組織和檢察機(jī)關(guān)三類。我國現(xiàn)行《行政訴訟法》第十條規(guī)定，“人民檢察院有權(quán)對行政訴訟實(shí)施法律監(jiān)督”；第二條和第四十一條規(guī)定行政訴訟的原告必須是合法權(quán)益受到侵犯的自然人、法人或其他組織。在我國檢察機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個(gè)人提起公益訴訟無法律依據(jù)。筆者認(rèn)為，借鑒法治發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)必須放寬起訴主體的資格，賦予檢察機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個(gè)人代表國家或民眾提起公益訴訟的權(quán)利?？蓪⑽覈墓嬖V訟分為三類：一是機(jī)關(guān)之訴，指負(fù)有維護(hù)公益職責(zé)的機(jī)關(guān)(如人民檢察院)，有權(quán)以國家名義對侵害國家利益、社會公共利益、公眾或群體公共利益和公共秩序的違法行為向法院提起公訴。二是團(tuán)體之訴，指企事業(yè)單位、社會團(tuán)體(包括具有法人資格和不具有法人資格的社會組織)，有權(quán)以自己的名義對侵害國家利益、社會公共利益、公眾或群體公共利益和公共秩序的違法行為向法院提起訴訟。三是公民之訴，指公民(包括與本案有直接利害關(guān)系和與本案無直接利害關(guān)系人)以自己的名義對侵害國家利益、社會公共利益、公眾或群體的公共利益和公共秩序的違法行為向法院提起訴訟。

(二)限制公益訴訟的受案范圍。考慮到我國司法資源有限和避免濫訴的需要，筆者認(rèn)為，確立行政公益訴訟的受案范圍應(yīng)限于公共利益受到違法行政行為侵害或者可能受到違法行政行為侵害而引起的行政爭議。但如何界定行政公益訴訟中的“公共利益”是一個(gè)值得探討的問題。表面看來“公共利益”一詞是日常生活中的常用詞，不難理解。許多學(xué)者在其論著中也將行政公益訴訟直接解釋為“為了維護(hù)公共利益而提起的行政訴訟”，并未對“公共利益”這一概念進(jìn)行界定。然而在探討行政公益訴訟這一論題時(shí)“公共利益”始終是個(gè)繞不過去的檻，如果不對其作出明確的界定。此后的一切理論構(gòu)建包括公益訴訟的受案范圍、原告資格等等都可能無的放矢。那么到底應(yīng)該如何界定公共利益呢?

準(zhǔn)確界定公共利益其實(shí)決非易事：國家的法律沒有對此作出明確的規(guī)定；不同的社會發(fā)展階段、不同階層的人對其理解也可能不盡相同。學(xué)者們也根據(jù)自己的理解進(jìn)行解釋，可謂人言人殊。筆者比較認(rèn)同黃學(xué)賢教授的界定方法：即將公共利益概括出四個(gè)基本要素：第一，公共利益必須具有公共性。這種公共性表現(xiàn)為地域的廣泛性、受益對象的廣泛性。第二，公共利益必須具有利益的重要性。這種利益的重要性表現(xiàn)為明顯大于私益和為一定區(qū)域的人們所共同認(rèn)可。第三，公共利益必須具有現(xiàn)實(shí)性。所謂現(xiàn)實(shí)性即公共利益是可見的或者經(jīng)過努力在一定時(shí)期內(nèi)是可以實(shí)現(xiàn)的，而不是虛無縹緲或者可望而不可及的。第四，公共利益必須通過正當(dāng)程序而實(shí)現(xiàn)。

由此，公益訴訟的受案范圍的確定主要包括以下三種情況：第一，行政機(jī)關(guān)作出的侵害或可能侵害社會公共利益的違法具體行政行為；第二，行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)，致使公共利益受侵害或可能受侵害的消極行政行為；第三，違反憲法、法律法規(guī)的規(guī)定。侵害或可能侵害到公共利益的抽象行政行為。

(三)合理分擔(dān)舉證責(zé)任。我國行政訴訟中舉證責(zé)任倒置的原因在于相對人與行政機(jī)關(guān)相比其舉證能力較弱。與之同理，筆者認(rèn)為，應(yīng)根據(jù)提起訴訟主體實(shí)力的不同來合理分配舉證責(zé)任。由于檢察機(jī)關(guān)具有公訴職能，享有偵查權(quán)，收集證據(jù)處于有利地位，由檢察機(jī)關(guān)提出的公益訴訟，其舉證責(zé)任應(yīng)由公訴人負(fù)責(zé)。法人、非法人組織或公民提起的公益訴訟，應(yīng)采用舉證責(zé)任部分倒置。即如原告由于客觀原因不能自行收集證據(jù)，或收集證據(jù)有困難，人民法院應(yīng)依法調(diào)查收集證據(jù)，也可根據(jù)需求讓被告負(fù)部分舉證責(zé)任。公益訴訟案件原告的目的不是為了維護(hù)自身的利益，而是代表國家、社會、公眾為維護(hù)公益進(jìn)行訴訟，因而原告不能像私益訴訟那樣處分其訴訟權(quán)利。筆者認(rèn)為，公益訴訟案件一般不允許撤訴，除非原告認(rèn)為已提起的訴訟證據(jù)不足，法院經(jīng)查明屬實(shí)，或者被告已主動補(bǔ)救其侵犯公益的違法行為。

(四)建立合理的訴訟費(fèi)用制度。在我國。原告一般應(yīng)預(yù)交訴訟費(fèi)，若勝訴，則依據(jù)生效判決和訴訟費(fèi)用收據(jù)，申請法院強(qiáng)制執(zhí)行被告的財(cái)產(chǎn)以充抵訴訟費(fèi)用。但因公益訴訟案件一般牽涉面大，訴訟費(fèi)用高，不是一般組織和個(gè)人能承受的。訴訟費(fèi)用過高是許多組織和個(gè)人被迫放棄保護(hù)公益的重要原因。公益訴訟是為了維護(hù)公共利益而不是保護(hù)私益，應(yīng)根據(jù)公益訴訟的特點(diǎn)，降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，減輕或者暫緩組織和個(gè)人提起公益訴訟的費(fèi)用負(fù)擔(dān)，保護(hù)其提起公益訴訟的積極性，在法國當(dāng)事人提起越權(quán)之訴時(shí)，事先不繳納訴訟費(fèi)用，敗訴時(shí)再按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)，數(shù)額極為低廉。

(五)建立訴訟激勵(lì)機(jī)制。公益訴訟不是為個(gè)人利益而是為公共利益，提起公益訴訟不僅要浪費(fèi)大量時(shí)間、精力和金錢，而且還承擔(dān)巨大的精神壓力和風(fēng)險(xiǎn)，給予勝訴原告的重獎(jiǎng)，一方面是對原告付出的彌補(bǔ)；另一方面，也有利于鼓勵(lì)更多人支持公益訴訟，維護(hù)公共利益。勝訴原告的獎(jiǎng)金可以從被告的賠償金中支出。