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內(nèi)容摘要：按照現(xiàn)行法律的規(guī)定，同級人民檢察院不能夠?qū)ν壢嗣穹ㄔ鹤龀龅纳Р门兄苯犹崞鹂乖V因此，造成了基層人民檢察院民事行政抗訴工作不飽和的現(xiàn)象；同時，基層人民檢察院民事行政檢察人員存在數(shù)量少和素質(zhì)較低的現(xiàn)狀。這兩大突出問題在很大程度上制約了基層人民檢察院民事行政檢察工作的有效開展。通過推行檢察工作一體化機制，能夠在現(xiàn)有法律框架之內(nèi)，及時有效地解決基層人民檢察院民事行政檢察工作不飽和以及優(yōu)秀民行檢察人員匱乏這兩大突出問題。

我國目前正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期、社會轉(zhuǎn)軌期，人民內(nèi)部矛盾凸現(xiàn)，大量社會矛盾和問題所涉及的利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障、矛盾調(diào)處大多以訴求表達(dá)的方式進(jìn)入司法領(lǐng)域。雖然在過去20多年的時間里,法制建設(shè)成果輝煌,但依然存在著許多方面的問題，由于市場經(jīng)濟在某種意義上是法治經(jīng)濟,法律作為調(diào)控和維護(hù)市場經(jīng)濟秩序的重要手段,必須維護(hù)自由、平等、公平競爭的市場秩序。而民事行政檢察這一具有中國特色的法律監(jiān)督制度，直接關(guān)系到維護(hù)社會主義市場經(jīng)濟秩序,保護(hù)公民、法人的合法權(quán)益,同時影響著社會對司法機關(guān)的整體評價，對于促進(jìn)司法公正、構(gòu)建和諧社會有著舉足輕重的作用。筆者擬就目前基層檢察院民事行政檢察工作存在的兩大突出問題以及在檢察工作一體化機制框架內(nèi)如何改進(jìn)基層檢察院民行檢察工作的途徑與措施作如下思考。

一、基層檢察院民事行政檢察工作存在的兩大突出問題

一是工作不飽和，線索來源渠道不暢。在民事行政檢察監(jiān)督工作中，按照現(xiàn)行法律的規(guī)定，同級人民檢察院不能夠?qū)ν壢嗣穹ㄔ鹤鞒龅纳Р门兄苯犹崞鹂乖V，只能夠通過上級人民檢察院提起抗訴。因此，上級院辦理的案件多于下級院，尤其是省院、市院等上級院受理案件數(shù)量多，任務(wù)重，而基層院受理案件少，任務(wù)不飽和。如*5年武漢市民事行政檢察部門共受理各類民事行政申訴案件430件，其中市院民行處受理264件，各區(qū)院民行部門受理166件，僅占受案總數(shù)的38.6%。[①]同時，正如湖北省人民檢察院徐漢明副檢察長在*7年3月22日全省民行工作電視電話會議中明確指出，目前基層檢察院民行檢察工作中普遍存在坐堂辦案的狀況，因此，僅僅依靠當(dāng)事人的申訴而被動啟動提抗程序，勢必造成案件線索來源少，不利于對當(dāng)事人的權(quán)益進(jìn)行有效的保障。

二是人員數(shù)量和素質(zhì)上不能夠滿足目前工作的需要。首先是在當(dāng)前基層檢察機關(guān)普遍存在“案多人少”的現(xiàn)狀，而刑事案件發(fā)案率又逐年升高，如筆者所在單位*6年與*5年同期相比，辦理審查批捕案件上升12％，審查批捕人數(shù)上升18％。審查起訴案件上升15.8%，審查起訴人數(shù)上升了17.2%。[②]在這樣的情況下，多數(shù)基層人民檢察院不得不將有限的警力向刑檢部門傾斜，從而導(dǎo)致了基層人民檢察院民行檢察隊伍不斷萎縮，據(jù)武漢市人民檢察院法律政策研究室公布的數(shù)據(jù)表明，*1年武漢市各區(qū)院民行干警共有71人，*5年就僅有48人，短短幾年就減少了23人。[③]筆者單位同樣如此，民事行政檢察干警由原來的7人逐漸減少到3人，減幅達(dá)50%以上。

其次，目前基層檢察院民行檢察人員中，受過民商法、行政法以及民事訴訟法、行政訴訟法等專業(yè)訓(xùn)練的，所占比例很小，總體專業(yè)水平不高，尤其是缺少既懂法學(xué)理論，又精通司法實踐的專門人才。同時，忽視民行檢察業(yè)務(wù)的特殊性和重要性的現(xiàn)象也在一定程度上存在。某些單位的領(lǐng)導(dǎo)對民行檢察工作重視不夠，對民行檢察人員進(jìn)行的專門培訓(xùn)和教育不夠。這也是基層檢察院民事行政檢察隊伍業(yè)務(wù)水平總體不高的原因之一。由于民事行政檢察人員的個人水平不高，難以發(fā)現(xiàn)生效的民事行政裁判中是否存在程序和實體方面的問題，從而不能夠熟練適用法律，準(zhǔn)確把握提抗的標(biāo)準(zhǔn)。因此，基層人民檢察院的民事行政檢察工作在解決了前些年“不敢抗”的問題后出現(xiàn)了“不會抗”的尷尬局面。

二、通過修改法律解決上述兩個問題存在的不足

由于我國目前人民檢察院不能夠?qū)ν壢嗣穹ㄔ旱纳袥Q進(jìn)行直接監(jiān)督，而只能夠通過提請上級人民檢察院抗訴，以曲折、間接的方式實現(xiàn)監(jiān)督，使得“民行抗訴案件一般要經(jīng)過兩級檢察院審查，有的還要經(jīng)過三級檢察院審查，而且每一級檢察院都要履行差不多相同的辦案程序和許多審批手續(xù)，一起抗訴案件需要很長時間才能辦好?！盵④]造成了“抗訴案件拖延時間過長，不利于保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)利，甚至有的案件因為時間的原因致使本該勝訴的而敗訴，降底了抗訴的意義和價值?！盵⑤]大多數(shù)學(xué)者提出要修改和完善抗訴法律制度，“對目前不再適應(yīng)民行檢察需要的制度加以廢除。應(yīng)取消上級檢察院抗訴制度，賦予同級檢察院提起抗訴的權(quán)力?！盵⑥]

雖然就從根本上解決目前基層檢察機關(guān)民事行政檢察工作中存在的問題來說，上述通過修改現(xiàn)行法律解決問題的觀點有其理論上應(yīng)然的積極意義，但是就目前面臨的情況而言，缺乏實然的可行性。因為，就法的運行過程來看，這樣的解決方法注定是一個相對比較漫長的過程。因此依靠等待立法機關(guān)修改相關(guān)法律看來是不能夠迅速解決目前基層人民檢察院民事行政工作中存在的、又亟待解決的兩大突出問題的。

三、推行檢察工作一體化機制是解決兩大問題的捷徑所在

在民行檢察工作中推行一體化機制的法律依據(jù)是我國現(xiàn)行《憲法》第一百三十二條：“上級檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級檢察院的工作”。其目的是通過整合上下級檢察機關(guān)民行檢察干警人力資源，達(dá)到提高提抗、建議提抗水平，確保辦案質(zhì)量。

檢察工作一體化機制的概念從字面上理解，是指按照司法管轄的需要劃分為不同層級、不同類別、不同區(qū)域的各個檢察機關(guān)，以及組成檢察機關(guān)的最基本“要素”——檢察官，相互之間應(yīng)該形成上令下從、相互協(xié)調(diào)、關(guān)系密切的統(tǒng)一的有機整體。其總體要求是“堅持在各級黨委領(lǐng)導(dǎo)和人大監(jiān)督下，依據(jù)憲法和法律規(guī)定，按照檢察工作整體性、統(tǒng)一性的要求，實行上下統(tǒng)一、橫向協(xié)作、內(nèi)部整合、總體統(tǒng)籌的檢察工作一體化機制。強化上級檢察院對下級檢察院的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，下級服從上級，上級支持下級；加強各地檢察機關(guān)之間的工作協(xié)作，互通情況，加強溝通，相互支持與配合，形成合力；促進(jìn)全省檢察機關(guān)結(jié)成運轉(zhuǎn)高效、關(guān)系協(xié)調(diào)、規(guī)范有序的統(tǒng)一整體，充分發(fā)揮法律監(jiān)督整體效能?！盵⑦]

通過檢察工作一體化機制的總體要求的實現(xiàn)，我們認(rèn)為，可以在既要兼顧下級檢察院的工作量，又要實實在在地處理申訴案件，提高工作效率，且在不能夠依靠等待修改立法來及時保障申訴人權(quán)利的同時，探索建立更加合理的工作機制，在現(xiàn)有法律框架下就能夠找到一條解決基層人民檢察院民事行政檢察工作兩大突出問題的途徑，可以收到事半功倍之效。

（一）“上令下從”——緩解上級院壓力

從理論上講，我國檢察機關(guān)具有獨立于行政機關(guān)和審判機關(guān)的特定地位，上下級檢察機關(guān)是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，檢察官具有相對獨立性的同時還具有職務(wù)的繼承性，因此，是可以將其組成統(tǒng)一組織體的。可以這樣設(shè)想，對于不服維持一審裁判的二審案件的民事行政申訴案件，由二審法院的同級人民檢察院安排一名檢察官，和一審人民法院的同級人民檢察院的檢察官進(jìn)行聯(lián)合辦案，以二審法院的同級檢察院的名義辦理申訴案件，對于符合抗訴條件的，直接提請抗訴，對于不符合抗訴條件的，以二審法院的同級檢察院的名義直接息訴疏導(dǎo)。也就是說，在不服二審法院維持一審裁判的民事行政申訴案件中，一審法院的同級人民檢察院的民事行政檢察官可以辦理這類申訴案件，但不是以一審人民法院的同級人民檢察院的名義辦理，而是以上一級人民檢察院的名義辦理，審查決定的法律后果均由上一級人民檢察院承擔(dān)。

這樣，通過整合上下級民行檢察部門辦案資源，推行民行檢察辦案一體化機制，能夠進(jìn)一步理順上下級民行檢察部門關(guān)系，共同辦好建議提請抗訴、提請抗訴以及抗訴案件。

如廣東省云浮市人民檢察院打破級別管轄與轄區(qū)界限，由市院檢察長任命各縣(市)區(qū)院民行科科長為市院助理檢察員，賦予他們獨立辦理二審案件的權(quán)限，并報市中級人民法院備案，建立了“以市院為主體，縣院為協(xié)助，省院指導(dǎo)把關(guān)”的辦案體制，該院通過推行民行檢察工作一體化機制，提請廣東省人民檢察院院抗訴的案件支持率，從*3年以前為零，到*4年為57%，再*5年為100%，明顯提高了辦案質(zhì)量。這樣就實現(xiàn)辦案重心下移，既有效解決基層人民檢察院民事行政檢察工作不飽和的現(xiàn)狀，又緩解了上級人民檢察院民事行政檢察人員超負(fù)荷工作的困難，還縮短了辦案周期，提高了效率。

（二）“內(nèi)部整合”——拓寬基層院案源

通過加強民事行政檢察部門與其他有關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的協(xié)作配合，可以大大拓寬案件的來源渠道和提升辦案質(zhì)量。如偵查部門在查辦審判人員職務(wù)犯罪的過程中發(fā)現(xiàn)有枉法裁判的情況，應(yīng)當(dāng)在偵結(jié)后及時反饋給民事行政檢察部門，從而可以增加案件線索來源和提高審判監(jiān)督工作的質(zhì)量。同樣，民事行政檢察部門在辦理申訴案件的時候，發(fā)現(xiàn)有審判人員涉嫌職務(wù)犯罪案件的線索，可以按照規(guī)定進(jìn)行初查、偵查，或經(jīng)檢察長指令移送并配合偵查部門查辦。

如浙江省紹興市人民檢察院建立的訴訟監(jiān)督與查處司法腐敗互動工作機制很值得我們借鑒。該院將以往僅強調(diào)對事的監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)閷θ?、對事監(jiān)督并重，既要抗訴糾錯，維護(hù)當(dāng)事人的合法正當(dāng)權(quán)益，又要注重發(fā)現(xiàn)、查處司法不公背后的職務(wù)犯罪行為。通過查處司法腐敗來增強民行訴訟監(jiān)督權(quán)威和實效，充分發(fā)揮民行檢察部門熟悉民行訴訟規(guī)律的優(yōu)勢，注意分析、發(fā)現(xiàn)司法不公背后的職務(wù)犯罪線索，強化對審判人員職務(wù)犯罪的初查和偵查工作，納入職務(wù)犯罪偵查工作一體化運作機制之中，實現(xiàn)了訴訟監(jiān)督與查處司法腐敗兩者的良性互動。

（三）“橫向協(xié)作”——增強兄弟院交流

同級人民檢察院之間要加強協(xié)作，經(jīng)常進(jìn)行經(jīng)驗交流，相互取長補短。在業(yè)務(wù)方面檢察系統(tǒng)還應(yīng)當(dāng)總體統(tǒng)籌，必要時，上級檢察機關(guān)通過整合本轄區(qū)內(nèi)的各種專業(yè)人才資源，進(jìn)行跨區(qū)域調(diào)配使用。進(jìn)一步加強民事、商事、行政等方面法律法規(guī)的培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，通過辦案實務(wù)、案例研討、匯報等形式培養(yǎng)干警的獨立思考和綜合分析能力，不斷提高民事行政檢察人員的素質(zhì)。

（四）“總體統(tǒng)籌”——提升民行工作水平

還需要在上下級檢察院之間建立起良好的信息交流系統(tǒng)，上級人民檢察院可以定期對下級檢察院的依法辦案進(jìn)行檢查，下級人民檢察院應(yīng)當(dāng)定期向上級人民檢察院定期報告工作情況。通過上級檢察院的全局調(diào)配，總體統(tǒng)籌，對有規(guī)律性的問題進(jìn)行分析、總結(jié)，從而能夠在整體上對整個民事行政檢察工作給予指導(dǎo)、提升。如我院于*5年1月21日受理的喻長利、喻偉、劉國華、姚天奇、章愛琦等五起申訴案件，就是通過同武漢市人民檢察院進(jìn)行請示、溝通，在市檢察院專家的指導(dǎo)下，僅用2個多月的時間就完成了對五案的審查并提請市人民檢察院抗訴，大大縮短的辦案時間。

四、結(jié)語

司法環(huán)境作為經(jīng)濟建設(shè)的整個社會環(huán)境的一部分,對社會主義市場經(jīng)濟體制建立與發(fā)展具有重大影響。檢察機關(guān)通過檢察工作一體化機制建設(shè)，加強對民事審判活動和行政訴訟的法律監(jiān)督，加大對民事審判活動、行政訴訟活動中審判人員貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判等犯罪行為的打擊力度,在很大程度上能夠凈化司法環(huán)境，有利于市場經(jīng)濟的健康發(fā)展，有利于保護(hù)平等市場經(jīng)濟主體的合法權(quán)益。

參考書籍：

[1]姜明安，行政法與行政訴訟法(第3版)(面向21世紀(jì)課程教材)，北京大學(xué)出版社，*7年版

[2]田平安，民事訴訟法學(xué)(修訂版)(高等政法院校法學(xué)主干課程教材)，中國政法大學(xué)出版社，*7年版

[3]俞靜堯，檢察權(quán)的利益分析，人民公安出版社，*7年版

[4]李澤明，檢察基礎(chǔ)理論與實踐，中國檢察出版社，*6年版

[5]李志輝，民事行政抗訴案例評析(法律監(jiān)督案例評析叢書)，湖南人民出版社：*6年版

[6]周其華：中國檢察學(xué)，中國法制出版社，1998年版