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行政管理論文

就業(yè)與福利的關(guān)系是經(jīng)濟(jì)政策與社會(huì)政策共同關(guān)注的主要議題，具有舉足輕重的理論意義與政策意義。勞動(dòng)就業(yè)為社會(huì)福利制度奠定必要的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，社會(huì)福利為經(jīng)濟(jì)市場運(yùn)作營造良好的社會(huì)環(huán)境，提供高素質(zhì)的勞動(dòng)者，二者互為前提，相得益彰。為了促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在地方社區(qū)層面為劣勢群體創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)，降低社會(huì)排擠與社會(huì)分隔，實(shí)現(xiàn)社會(huì)整合與社會(huì)團(tuán)結(jié)，1970年代以來，歐美國家重新“發(fā)現(xiàn)”和“回歸”社區(qū)，使社區(qū)就業(yè)與福利的關(guān)系成了社會(huì)、經(jīng)濟(jì)政策議程的一個(gè)核心議題。本文主要采取文獻(xiàn)回顧的形式，利用歐美學(xué)者與相關(guān)機(jī)構(gòu)的研究成果，簡要介紹歐美國家，特別是經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織國家的社區(qū)就業(yè)理論與政策模式，以便為我國的經(jīng)濟(jì)改革和方興未艾的“再就業(yè)工程”提供一些相關(guān)的思想路徑和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。就業(yè)與社區(qū)就業(yè)

工業(yè)化、都市化和社會(huì)現(xiàn)代化，特別是“工資就業(yè)”和“失業(yè)問題”產(chǎn)生以來，就業(yè)問題始終處于歐美國家社會(huì)、經(jīng)濟(jì)政策議程的中心位置。（注：R.E.Pahl,"Introduction:WorkinContext",inR.E.Pahled.,OnWork:Historical,Comparative

andTheoreticalApproaches,Oxford:BasilBlackwell,1988,pp.1-13.）就業(yè)是衡量社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r最靈敏的指標(biāo)和晴雨表。就業(yè)狀況還直接關(guān)系到家庭生活的質(zhì)量，影響社會(huì)秩序。商貿(mào)發(fā)達(dá)和經(jīng)濟(jì)繁榮為就業(yè)者提供穩(wěn)定的工資收入，有助于改善就業(yè)者及其家庭成員的生活狀況。反之，商貿(mào)蕭條和經(jīng)濟(jì)低迷勢必導(dǎo)致企業(yè)大量裁員，產(chǎn)生龐大的失業(yè)大軍。不言而喻，無論在什么狀況下，大量失業(yè)人員的存在都必然嚴(yán)重威脅正常的社會(huì)生活秩序，因而就業(yè)問題也就成了影響社會(huì)穩(wěn)定、社會(huì)團(tuán)結(jié)與社會(huì)整合的主要社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素，就業(yè)問題的性質(zhì)由社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題轉(zhuǎn)變?yōu)檎巫h題。（注：I.T.Sanders,TheCommunity:AnIntroductiontoaSocialSystem,NewYork:TheRonald

PressCompany,1966.）這種關(guān)系充分說明，就業(yè)議題在政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中處于核心地位。

社區(qū)就業(yè)既是個(gè)歷史概念，又是個(gè)新的話題。概括而言，歐美國家的“社區(qū)就業(yè)”概念可以從三種角度理解：一是地域社區(qū)范圍內(nèi)的勞動(dòng)就業(yè)活動(dòng)，這是傳統(tǒng)和古典的社區(qū)就業(yè)定義。（注：C.Kerr,LaborMarketsWageDetermination:TheBalkanizationofLaborMarketsand

OtherEssays,Berkeley:UniversityofCaliforniaPress,1977.）按照這種定義，凡是地域社區(qū)范圍內(nèi)的就業(yè)均可稱之為社區(qū)就業(yè)。這種定義主要適用于1950年代以前的歐美國家。如果按照這種定義，歐美國家的社區(qū)就業(yè)已有幾百年的悠久歷史；二是那些在勞動(dòng)市場結(jié)構(gòu)中處于次要和邊緣勞動(dòng)市場的就業(yè)，這是勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)學(xué)中盛行的二元?jiǎng)趧?dòng)市場理論和經(jīng)濟(jì)學(xué)取向的社區(qū)就業(yè)定義。在某種意義上，這里的“社區(qū)”實(shí)質(zhì)上等同于邊緣或次要?jiǎng)趧?dòng)市場，其基本特征是地方取向和低工資就業(yè)。這種定義主要盛行于1960年代歐美國家的反貧困之戰(zhàn)；三是政府、企業(yè)、社區(qū)和福利組織在社區(qū)層面為難以就業(yè)的劣勢群體提供的就業(yè)機(jī)會(huì)與就業(yè)支持服務(wù)。（注：P.Doeringer&M.Piore,InternalLaborMarketsandManpowerAnalysis,NewYork:

Sharpe,1971.）劣勢群體是指那些在勞動(dòng)市場和社會(huì)生活中處于不利社會(huì)處境的群體，例如失業(yè)者、前罪犯、青年人和老年就業(yè)者、有勞動(dòng)能力的殘疾人、婦女、移民和少數(shù)民族等。這是目前歐美國家最流行的社區(qū)就業(yè)定義，真實(shí)反映了1970年代歐美國家重新“發(fā)現(xiàn)”和“回歸”社區(qū)以后的社會(huì)狀況與就業(yè)形勢。

本文主要采納第三種社會(huì)政策取向突出的社區(qū)就業(yè)定義，集中探討社區(qū)就業(yè)與劣勢群體就業(yè)和福利之間的關(guān)系。需要指出的是，有時(shí)候后兩種社區(qū)就業(yè)方式與政策實(shí)踐相互交織在一起，難以區(qū)分，而且在某種程度上成為目前歐美國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策之中一個(gè)充滿爭議的熱門話題。更為重要的是，社區(qū)就業(yè)似乎是目前歐美國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活及其政策議程中的新現(xiàn)象與新問題，因?yàn)榱觿萑后w的就業(yè)與福利問題涉及諸如社會(huì)團(tuán)結(jié)與社會(huì)分隔、社會(huì)整合與社會(huì)排擠、社會(huì)公平與社會(huì)不平等、社會(huì)秩序與社會(huì)動(dòng)蕩等最重要和最優(yōu)先的政治議題。（注：G.Room,"SocialExclusion,SolidarityandtheChallengeofGlobalization",Bath:Bath

SocialPolicyPapers,No.27,1998.）簡言之，無論從理論上，還是從政策角度，無論從社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活，還是從社會(huì)管理角度看，社區(qū)就業(yè)與福利的關(guān)系問題都很值得進(jìn)行研究。

社區(qū)就業(yè)的歷史演變及其基本特征

社區(qū)就業(yè)起源于工業(yè)化和都市化時(shí)代，是社會(huì)現(xiàn)代化過程中形成的歷史性議題。嚴(yán)格說來，工業(yè)化和都市化以前，并不存在自由流動(dòng)的勞動(dòng)力和全時(shí)間的工資就業(yè)形式，工作場所和家庭生活在地理空間上完全重疊在一起，自然也無所謂工資就業(yè)和失業(yè)問題。工業(yè)革命和都市化運(yùn)動(dòng)徹底改變了傳統(tǒng)勞動(dòng)和生活方式。就業(yè)場所與家庭生活發(fā)生地理空間上的分離，無薪勞動(dòng)者變?yōu)楣べY就業(yè)者。與此同時(shí)，就業(yè)場所既是典型的功能性社區(qū)，又普遍位于城市地域社區(qū)范圍之內(nèi)，社區(qū)和就業(yè)由此聯(lián)系在一起，現(xiàn)代社會(huì)的社區(qū)就業(yè)應(yīng)運(yùn)而生。但是，長期以來，現(xiàn)代社會(huì)的就業(yè)問題主要是從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度考慮的，其核心是勞動(dòng)市場結(jié)構(gòu)及其運(yùn)作狀況。勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究對象主要是那些能夠正常參與勞動(dòng)市場競爭的普通就業(yè)者群體。那些因年齡、性別、種族、民族、地區(qū)、國家、身份、身體健康和文化因素而處于社會(huì)劣勢地位的社會(huì)成員及其就業(yè)問題則被邊緣化，極少有人從社區(qū)就業(yè)角度探討劣勢群體的就業(yè)與福利狀況。（注：P.Brown&R.Scase,"SocialChangeandEconomicDisadvantageinBritain",inP.Brown&R.Scase,PoorWork:DisadvantageandtheDivisionofLabour,MiltonKeynes:Open

UniversityPress,1994,pp.1-22.）這意味著傳統(tǒng)就業(yè)主要關(guān)注普通社會(huì)勞動(dòng)者的就業(yè)狀況。與此同時(shí)，針對自由市場失敗和勞動(dòng)市場信息不對稱問題，歐美各國政府逐步干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活，以便緩解貧困和社會(huì)不平等問題，就業(yè)問題遂由單純的市場問題轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?、社區(qū)與國家的互動(dòng)關(guān)系問題。

歐美國家的社區(qū)就業(yè)可以分為不同的歷史發(fā)展階段，每個(gè)階段各具特征。18世紀(jì)工業(yè)化革命開始，特別是由19世紀(jì)末期到1950年代，這是歐美國家社區(qū)就業(yè)演變的第一個(gè)階段。這個(gè)階段的基本特征是勞動(dòng)市場體系處于不斷發(fā)展和完善過程之中，市場體系尚沒有發(fā)生結(jié)構(gòu)性分化，主要市場與次要市場之間的區(qū)分尚不清楚。普通社會(huì)勞動(dòng)者與劣勢群體之間的區(qū)分主要是道德標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)濟(jì)和市場標(biāo)準(zhǔn)處于次要地位。例如在18、19世紀(jì)，英國政府主要從道德角度，依據(jù)有無勞動(dòng)能力將社會(huì)救濟(jì)對象分為兩大類：一是“值得幫助”的人，例如老年人、長期病患者、盲人和精神病人。這些人有個(gè)共同點(diǎn)，即基本喪失勞動(dòng)能力，無法通過勞動(dòng)市場來滿足自身及其家庭成員的基本需要，因此需要政府為他們提供社會(huì)救濟(jì)；第二類是“不值得幫助”的人，例如身強(qiáng)力壯的流浪漢、乞討者、竊賊和前罪犯。他們身強(qiáng)力壯，具有勞動(dòng)能力。英國政府將他們強(qiáng)行安置到專門設(shè)立的就業(yè)習(xí)藝所和私營企業(yè)中就業(yè)，主要目的是通過工作救助和以工代賑方式解決他們的救濟(jì)問題。（注：A.Digby,BritishWelfarePolicy:WorkhousetoWorkfare,London:Faber&Faber,1989.）市場就業(yè)和社區(qū)就業(yè)之間的區(qū)分無足輕重。直到19世紀(jì)末期布斯的倫敦調(diào)查和郎特里的貧困報(bào)告出版以后，劣勢群體的就業(yè)、貧困與生活狀況才引起社會(huì)各界的普遍關(guān)注。但進(jìn)入20世紀(jì)以后，這種狀況并沒有發(fā)生根本性變化。簡言之，1950年代以前，由于勞動(dòng)市場體系尚不成熟，社會(huì)結(jié)構(gòu)分化和社會(huì)組織功能專門化程度有待提高，社區(qū)就業(yè)與市場就業(yè)相互交織、混雜在一起，市場就業(yè)基本上等同于社區(qū)就業(yè)。普通勞動(dòng)者與劣勢群體的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)是道德性的，劣勢群體主要是以貧困群體形式出現(xiàn)的。更為重要的是，由于國家尚未承擔(dān)相應(yīng)的福利責(zé)任，這個(gè)時(shí)期的社會(huì)關(guān)系主要表現(xiàn)為相對單純的市場關(guān)系，社會(huì)福利關(guān)系無足輕重。

1960-70年代，歐美國家勞動(dòng)市場理論與實(shí)踐發(fā)生重大變化，劣勢群體主要集中在次要?jiǎng)趧?dòng)市場之中，窮人、劣勢群體與社區(qū)就業(yè)議題成為反貧困的主要內(nèi)容。60年代，歐美國家重新“發(fā)現(xiàn)”貧困，與此同時(shí)，對反貧困、救濟(jì)社會(huì)劣勢群體和勞動(dòng)市場理論的研究也有重大發(fā)展。按照傳統(tǒng)理論，勞動(dòng)市場是整合和統(tǒng)一的體系。但是，當(dāng)時(shí)出現(xiàn)的分隔和二元?jiǎng)趧?dòng)市場理論則提出截然相反的觀點(diǎn)：勞動(dòng)市場并不是單一和統(tǒng)一的體系；勞動(dòng)市場由主要與次要、基礎(chǔ)與邊緣兩部分組成；主要?jiǎng)趧?dòng)市場工資收入較高，就業(yè)穩(wěn)定性高，職業(yè)聲望與地位較高，以技術(shù)和管理性就業(yè)崗位為主。與此相反，次要?jiǎng)趧?dòng)市場為低工資就業(yè)，就業(yè)穩(wěn)定性較低，職業(yè)聲望和地位也較低，以體力和服務(wù)性就業(yè)崗位為主；貧困成因主要是缺乏就業(yè)機(jī)會(huì)和低工資就業(yè)，因此為窮人和劣勢群體提供更多就業(yè)機(jī)會(huì)與較好的就業(yè)崗位便成為緩解貧困的根本對策。（注：P.Doeringer&M.Piore,InternalLaborMarketsandManpowerAnalysis.）分隔和二元?jiǎng)趧?dòng)市場理論獲得歐美學(xué)者經(jīng)驗(yàn)性研究的廣泛支持。勞動(dòng)市場確實(shí)好像是分散、分隔和多元的，窮人和劣勢群體主要集中在次等和邊緣性勞動(dòng)市場之中。有鑒于此，歐美國家普遍實(shí)施全面的反貧困政策，為窮人和劣勢群體提供法律援助、社區(qū)政治參與、收入保障、醫(yī)療照顧、職業(yè)技術(shù)教育和崗位培訓(xùn)、社區(qū)服務(wù)等等。（注：R.Havemaned.,ADecadeofFederalAntipovertyPrograms:Achievements,Failures,

Lessons,NewYork:AcademicPress,1977.）概括而言，歐美國家反貧困戰(zhàn)略的服務(wù)項(xiàng)目具有若干基本特征：一是城市社區(qū)是組織和實(shí)施反貧困項(xiàng)目的社會(huì)場域，反貧困服務(wù)基本是以社區(qū)發(fā)展和社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目形式提供的，大大強(qiáng)化了社區(qū)在就業(yè)和福利之間的中介性地位；二是工作與福利關(guān)系是反貧困的主題，政府提供的就業(yè)機(jī)會(huì)、就業(yè)支持服務(wù)和收入保障是反貧困服務(wù)的主要內(nèi)容；三是強(qiáng)調(diào)在社區(qū)層面上創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)，強(qiáng)調(diào)社區(qū)對就業(yè)議題的積極回應(yīng)。（注：G.Craig,M.Mayo&N.Sharmaneds.,JobsandCommunityAction,London:Routledge&KeganPaul,1979.）簡言之，在1960-70年代的反貧困之戰(zhàn)中，歐美國家的社區(qū)與就業(yè)、工作與福利、市場與國家之間的關(guān)系得到充分的發(fā)展，社區(qū)就業(yè)的理論與實(shí)踐意義開始在經(jīng)濟(jì)政策與社會(huì)福利領(lǐng)域中體現(xiàn)出來。

80年代以來，社區(qū)與就業(yè)、工作與福利、市場與國家之間的關(guān)系又發(fā)生了新的變化，在新的社會(huì)環(huán)境與政策框架下，社區(qū)就業(yè)真正成為歐美國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策議程的一個(gè)中心主題。在后現(xiàn)代主義思潮流行和大都市衰敗日趨加劇的背景下，歐美國家似乎重新“發(fā)現(xiàn)”了社區(qū)，回到社區(qū)和社區(qū)發(fā)展運(yùn)動(dòng)似乎將社區(qū)重新置于人們生活的中心位置。在經(jīng)濟(jì)生活中，海灣石油危機(jī)引發(fā)的世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)導(dǎo)致歐美國家失業(yè)率大幅攀升，如何創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)，解決日趨嚴(yán)峻的失業(yè)問題，成為歐美國家特別是地方政府面臨的主要問題。（注：J.A.Chandler&P.Lawless,LocalAuthoritiesandtheCreationofEmployment,England:

Gower,1986.）在這種社會(huì)背景下，以前主要在北歐福利國家中流行的“積極勞動(dòng)市場理論”逐漸擴(kuò)散到歐洲大陸，成為歐美國家主流的理論思潮之一。積極勞動(dòng)市場政策是指那些旨在改善勞動(dòng)市場結(jié)構(gòu)與功能，主張國家、工會(huì)和企業(yè)三方合作，消除就業(yè)關(guān)系中的不利因素，減少和預(yù)防失業(yè)，保障社會(huì)勞動(dòng)者高比例就業(yè)參與和較高程度社會(huì)平等的制度性安排。（注：L.Calmfors,"ActiveLabourMarketPolicyandUnemploymentxiǎn＠①FrameworkfortheAnalysisofCrucialDesignFeatures",OECDEconomicStudies,

No.22,Spring1994.）這種理論的獨(dú)特之處有三：一是勞動(dòng)市場的結(jié)構(gòu)性不足可以通過政府、雇主和工會(huì)等多種社會(huì)力量而完善；二是為社會(huì)勞動(dòng)者和劣勢群體提供就業(yè)機(jī)會(huì)遠(yuǎn)比給他們提供社會(huì)救濟(jì)和失業(yè)津貼要好；三是勞動(dòng)市場不是單純的經(jīng)濟(jì)性機(jī)制，而是社會(huì)性機(jī)制。與此同時(shí)，70年代末期英美右派上臺(tái)執(zhí)政，其打碎福利國家和削減福利開支，將市場機(jī)制引入福利供應(yīng)，普遍推行“由福利到工作”的福利制度改革，再次將社區(qū)就業(yè)推到歐美國家核心政策議題的位置上來?？傮w來說，這個(gè)時(shí)期社區(qū)就業(yè)有四個(gè)基本特征：一是勞動(dòng)市場與社區(qū)、工作與福利、國家與市場之間的關(guān)系更加自然緊密；二是社區(qū)就業(yè)普遍成為歐美國家地方政府議事日程的優(yōu)先領(lǐng)域，在社區(qū)層面創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)成為地方政府關(guān)注的核心議題；（注：OECD,CreatingJobsattheLocalLevel,Paris:OECD1985.）三是社區(qū)就業(yè)成為歐美國家地方和社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策框架的重要組成部分；（注：S.Wismer&D.PelI,Community-basedEconomicDevelopmentinCanada,Ontario:FivePress,1981.）四是社區(qū)就業(yè)、社會(huì)排擠和社會(huì)整合議題成為經(jīng)濟(jì)政策與社會(huì)政策、社區(qū)與就業(yè)、就業(yè)與福利的交會(huì)點(diǎn)。簡言之，80年代以來，歐美國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與福利政策改革使人們重新聚集古老的社區(qū)就業(yè)議題。（注：OECD,CommunityBusinessVenturesandJobCreation,Paris:OECD,1984.）而且，歐美國家社區(qū)就業(yè)政策與實(shí)踐也取得了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

社區(qū)就業(yè)模式與基本經(jīng)驗(yàn)

社區(qū)就業(yè)既是歐美國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策的重要組成部分，又是福利制度創(chuàng)新與政策調(diào)整的基本途徑，還反映了市場、社區(qū)、國家、家庭和個(gè)人互動(dòng)關(guān)系模式的最新發(fā)展趨勢。1980年代以來，在經(jīng)濟(jì)低迷和失業(yè)率居高不下的處境下，歐美國家經(jīng)濟(jì)政策和社會(huì)政策出于不同動(dòng)機(jī)，“不約而同”將關(guān)注點(diǎn)聚集于社區(qū)就業(yè)。其中，經(jīng)濟(jì)政策的主要目的是尋找新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)和動(dòng)力源泉，旨在通過在社區(qū)層面創(chuàng)造更多就業(yè)崗位來解決經(jīng)濟(jì)性的失業(yè)與消費(fèi)問題。社會(huì)政策的主要目的是降低福利對象的福利依賴，增強(qiáng)福利對象的個(gè)人責(zé)任感，通過工作激勵(lì)和社區(qū)就業(yè)使福利依賴者轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺e極公民”，同時(shí)復(fù)興衰敗的城市鄰里和地方社區(qū)，增強(qiáng)人們的社區(qū)歸屬感，盡量在社區(qū)層面滿足窮人和劣勢群體的基本需求。顯而易見，社區(qū)就業(yè)是政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化多種因素相互作用的必然結(jié)果，而且意味著市場、社區(qū)、國家、家庭和個(gè)人互動(dòng)關(guān)系模式的變化，說明社會(huì)公平和經(jīng)濟(jì)效率成為社會(huì)政策的首要目標(biāo)。（注：OECD,Family,MarketandCommunity:EquityandEfficiencyinSocialPolicy,Paris:OECD,

1997.）簡言之，社區(qū)就業(yè)理論、政策與服務(wù)的發(fā)展是歐美國家的福利文化轉(zhuǎn)趨保守、社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和福利制度改革創(chuàng)新的產(chǎn)物。

社區(qū)就業(yè)政策和服務(wù)的社會(huì)政策目標(biāo)是社會(huì)公平與社會(huì)整合，創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)和繁榮經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)處于次要和輔助性地位。80年代以來，歐美國家的貧富差距與兩極分化日趨嚴(yán)重，社會(huì)不平等程度顯著提高，社會(huì)群體、社會(huì)階級之間相互分隔和潛在沖突的現(xiàn)象十分普遍，如何加強(qiáng)社會(huì)團(tuán)結(jié)和社會(huì)整合，提高社會(huì)質(zhì)量已成為社會(huì)各界高度關(guān)切的優(yōu)先政策議題。（注：W.Beck,L.VanderMaesen&A.Walkereds.,TheSocialQualityofEurope,London:

KluwerLawInternational,1997.）形形色色和數(shù)量龐大的劣勢群體的生活質(zhì)量和需要滿足尤為引人注目。歐美國家劣勢社群的類型和構(gòu)成復(fù)雜多樣，主要包括社會(huì)中低下階層、邊緣群體和受壓迫群體。美國的劣勢社群主要是內(nèi)城貧民區(qū)中的階級下階層(underclass)、黑人和其他有色人種、少數(shù)民族、女性、亞裔、非裔和拉丁美洲裔美國人、老年人和退休人員、同性戀者和妓女、短期和長期失業(yè)者、福利依賴者、單親父母、未婚母親、前罪犯和吸毒者。（注：W.J.Wilson,TheTrulyDisadvantaged:TheInnerCity,theUnderclass,andPublicPolicy,

Chicago:TheUniversityofChicagoPress,p.3,143.）劣勢群體、少數(shù)族裔和女性群體有時(shí)是相互重疊的。依據(jù)美國勞動(dòng)部的定義，劣勢群體是指那些沒有適當(dāng)就業(yè)的窮人和那些(1)中途退學(xué)者，(2)小于22歲的人，(3)45歲或以上的人，(4)殘疾人，(5)就業(yè)遇到特別困難的人。（注：P.RPinto&J.O.Buchmeier,ProblemsandlssuesintheEmploymentofMinority,

DisadvantagedandFemaleGroups:AnAnnotatedBibliography,Minneapolis:IndustrialRelationsCenterUniversityof

Minnesota,1973.）英國支持性就業(yè)專家委員會(huì)的研究報(bào)告認(rèn)為，那些因個(gè)人特質(zhì)影響他們就業(yè)能力和面臨就業(yè)困難的人處于“就業(yè)劣勢”的狀況，就業(yè)劣勢的基本類型包括肢殘者、長期病患者，精神病人、盲人、酗酒者、罪犯、單親家庭、劣勢年青人、老年工作者、少數(shù)民族、無家單身者和長期失業(yè)者。（注：B.Bridge,"EmploymentServicesfortheDisadvantaged:AReporttothePersonalSocial

ServicesCouncilonCurrentNeedsandProvisionIncludingaStudyofSupported

Employment",London:PersonalSocialServicesCouncil,1977.）劣勢群體通常難以進(jìn)入競爭性勞動(dòng)市場，或是獲得較好的就業(yè)崗位，普遍處于邊緣性勞動(dòng)市場和低工資就業(yè)狀態(tài)。因此，如何創(chuàng)造機(jī)會(huì)平等的社會(huì)環(huán)境，創(chuàng)造更多適合劣勢群體的就業(yè)崗位，以便緩解貧困，增強(qiáng)社會(huì)融合與社會(huì)團(tuán)結(jié)，實(shí)現(xiàn)各階層和睦相處，提高公民生活質(zhì)量與社會(huì)質(zhì)量，便成為歐美國家社區(qū)就業(yè)政策的優(yōu)先領(lǐng)域和核心政策目標(biāo)。

歐美國家的社區(qū)就業(yè)模式多種多樣，反貧困戰(zhàn)略、社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社區(qū)企業(yè)和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展是四種主要模式。反貧困戰(zhàn)略模式主要盛行于60年代，政策目標(biāo)主要是緩解貧困，就業(yè)途徑主要是福利項(xiàng)目，就業(yè)者主要是窮人，工資收入主要是輔助性的，就業(yè)性質(zhì)以福利性為主，經(jīng)濟(jì)性為輔；（注：R.Havemaned.,ADecadeofFederalAntipovertyPrograms:Achievements,Failures,

Lessons.）社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式主要流行于70年代，政策目標(biāo)是通過社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)現(xiàn)社區(qū)綜合發(fā)展，就業(yè)途徑主要是社區(qū)興辦的社區(qū)型商業(yè)與服務(wù)企業(yè)，就業(yè)者主要是普通社區(qū)成員和劣勢群體，工資收入是就業(yè)者的主要收入來源，就業(yè)性質(zhì)主要是經(jīng)濟(jì)性的；（注：D.Fasenfested.,CommunityEconomicDevelopment:PolicyFormationintheUSand

UK,London:MacmillanPress,1993.）社區(qū)企業(yè)模式出現(xiàn)于80年代，政策目標(biāo)主要是社會(huì)整合，就業(yè)途徑主要是擁有社會(huì)目的的私營企業(yè)，就業(yè)者主要是難以就業(yè)的劣勢群體，工資收入和就業(yè)機(jī)會(huì)對就業(yè)者都具有重要意義，就業(yè)性質(zhì)以社會(huì)性為主，經(jīng)濟(jì)性為輔；（注：J.Lotz,"CommunityEntrepreneurs"CommunityDevelopmentJournal,24(1),1989,pp.62-66.）地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式興旺發(fā)達(dá)于90年代，政策目標(biāo)主要是通過經(jīng)濟(jì)發(fā)展解決失業(yè)及其相關(guān)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題，就業(yè)途徑主要是市場化運(yùn)作的工商企業(yè)，就業(yè)者主體是普通社會(huì)勞動(dòng)者，工資收入是就業(yè)者的主要生活來源，就業(yè)性質(zhì)主要是經(jīng)濟(jì)性的。（注：R.P.Gilothed.,JobsandEconomicDevelopment:StrategiesandPractice,Thousand

Oaks:Sage,1998.）不言而喻，在某種意義上，這些模式都是高度概括的“理想類型”，實(shí)際生活中各種模式常常融合在一起，難以涇渭分明地區(qū)分開來。雖然社區(qū)就業(yè)模式形式多樣，但是各種不同就業(yè)模式卻反映出某些共同特征：一是就業(yè)活動(dòng)都不是單純的經(jīng)濟(jì)問題，而是具有濃厚社會(huì)意義與社會(huì)功能的社會(huì)問題；二是社區(qū)就業(yè)的社會(huì)環(huán)境與制度背景是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題聯(lián)系起來考慮；三是社區(qū)就業(yè)活動(dòng)與政策的社會(huì)目標(biāo)清楚明確，無論是緩解貧困、社區(qū)綜合發(fā)展，還是將劣勢群體重新整合進(jìn)勞動(dòng)市場、創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)，社區(qū)就業(yè)活動(dòng)與政策設(shè)計(jì)都起源于社會(huì)關(guān)懷，旨在謀求社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展與絕大多數(shù)人福利的最大化，而且社區(qū)就業(yè)政策的社會(huì)化傾向愈來愈明顯，人的發(fā)展處于核心地位。

長期以來，社區(qū)企業(yè)是歐美國家劣勢群體社區(qū)就業(yè)的主要場所，社區(qū)商業(yè)、社區(qū)服務(wù)業(yè)和社區(qū)工業(yè)企業(yè)是三種主要類型。80年代以來，社會(huì)企業(yè)逐漸取代社區(qū)企業(yè)概念，而成為其中的主要組成部分，社會(huì)企業(yè)理念與政策模式在經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織國家日趨流行?！吧鐣?huì)企業(yè)”(socialenterprises)是個(gè)寬泛的概念，泛指那些按照企業(yè)方式組織與運(yùn)作，主要社會(huì)目的是為劣勢群體提供就業(yè)機(jī)會(huì)，通過就業(yè)將劣勢群體重新整合進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活，并且從事商品與服務(wù)供應(yīng)的私營企業(yè)。按照OECD專家的界定，社會(huì)企業(yè)泛指所有依據(jù)企業(yè)戰(zhàn)略組織，但其主要目的不是利潤最大化，而是實(shí)現(xiàn)某些社會(huì)目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，并且還具有一種為社會(huì)排擠和失業(yè)問題帶來創(chuàng)新性解決辦法的社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織。（注：EOCD,SocialEnterprises,Paris:OECD,1999.）總體來說，歐洲國家的社會(huì)企業(yè)種類繁多，名稱各異，例如比利時(shí)的社會(huì)目的企業(yè)，意大利的社會(huì)合作社，芬蘭的社會(huì)公司(socialfirm)，法國的工作整合社會(huì)企業(yè)、協(xié)會(huì)或合作社，德國70年代稱為另類企業(yè)(alternativeenterprise)，80年代晚期稱為地方社區(qū)企業(yè)，英國的社會(huì)企業(yè)包括志愿組織、社區(qū)企業(yè)和社區(qū)商業(yè)、信托行和中介勞動(dòng)市場，加拿大是社會(huì)經(jīng)濟(jì)企業(yè)，而美國則是協(xié)會(huì)、公司、信托行和社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展公司等。這意味著社會(huì)企業(yè)并不是社區(qū)企業(yè)的簡單替代者，而具有更加豐富多彩的內(nèi)涵、外延與鮮明的社會(huì)目的。概括而言，社會(huì)企業(yè)截然不同于傳統(tǒng)社區(qū)企業(yè)和私營工商企業(yè)的基本特征有四：一是社會(huì)企業(yè)跨越公共部門和私營部門的邊界，開辟經(jīng)濟(jì)資源分配與管理的新模式，企業(yè)兼?zhèn)浣?jīng)濟(jì)與社會(huì)雙重特征，形成所謂“第三體系”；二是社會(huì)企業(yè)主要目的是回應(yīng)失業(yè)和社會(huì)排擠問題，社會(huì)整合與社會(huì)團(tuán)結(jié)等社會(huì)目標(biāo)處于政策議程的優(yōu)先領(lǐng)域。因此，在一些歐美國家社會(huì)企業(yè)又被稱為社會(huì)目的企業(yè)(social-purposeenterprise)；三是盡管社會(huì)企業(yè)以社會(huì)目標(biāo)為主，但是仍然按照企業(yè)戰(zhàn)略組織、管理與運(yùn)作，并且提供市場化的商品和服務(wù)；四是社會(huì)企業(yè)多屬于中小型企業(yè)，主要在地方社區(qū)為劣勢群體提供就業(yè)機(jī)會(huì)，目標(biāo)是通過就業(yè)為劣勢群體增權(quán)(empowerment)，將他們重新整合進(jìn)勞動(dòng)市場。因此，某些社會(huì)企業(yè)又被稱為通過工作培訓(xùn)企業(yè)(training-through-workenterprises)和工作整合社會(huì)企業(yè)(workintegrationsocialenterprise)。歐美國家對社會(huì)企業(yè)普遍采取鼓勵(lì)、支持和保護(hù)政策，其形式多種多樣，既有立法保護(hù)，又有政策優(yōu)惠，既為雇主聘用低技術(shù)工人提供薪俸稅豁免，又為社會(huì)企業(yè)提供工資津貼，既為經(jīng)營者和劣勢群體提供專門培訓(xùn)，又提供低息或無息貸款。簡言之，社會(huì)企業(yè)是窮人和劣勢群體實(shí)現(xiàn)社區(qū)就業(yè)的主要組織載體。社會(huì)企業(yè)主要特征是非牟利和社會(huì)整合的社會(huì)目標(biāo)，以及主要通過社區(qū)就業(yè)將劣勢群體重新整合進(jìn)主流社會(huì)的社會(huì)功能。

歐美國家社區(qū)就業(yè)的政策實(shí)踐產(chǎn)生了廣泛的社會(huì)影響，發(fā)揮著多種多樣的社會(huì)功能，具有重要的理論意義與現(xiàn)實(shí)意義。60年代以來，歐美國家“反貧困之戰(zhàn)”和“福利制度改革”處境下的社區(qū)就業(yè)項(xiàng)目與服務(wù)，改變了福利國家時(shí)代有關(guān)就業(yè)與福利的社會(huì)共識(shí)，更加強(qiáng)調(diào)公民社會(huì)權(quán)利基礎(chǔ)與前提的工作義務(wù)。這意味著社區(qū)就業(yè)打破了以往將就業(yè)與福利、國家與市場、社區(qū)與就業(yè)完全分開的習(xí)慣思維，試圖確立這些部門之間的內(nèi)在聯(lián)系和互動(dòng)關(guān)系。社區(qū)就業(yè)指明了歐美國家福利制度改革的方向，并使工作與福利關(guān)系重新成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策議程和理論研究的核心議題。在理論層面上，社區(qū)就業(yè)豐富和發(fā)展了就業(yè)與福利理論，深化了我們對福利制度改革的本質(zhì)、勞動(dòng)市場結(jié)構(gòu)與運(yùn)作模式、貧困和劣勢成因、福利依賴與工作動(dòng)機(jī)等復(fù)雜現(xiàn)象的認(rèn)識(shí)，不僅為反思福利國家的成敗得失與未來發(fā)展方向提供動(dòng)力源泉和刺激，而且引發(fā)了對福利理論與政策領(lǐng)域一系列基礎(chǔ)議題的激烈爭論。在政策實(shí)踐中，社區(qū)就業(yè)為窮人和劣勢群體擺脫貧困、避免社會(huì)排擠提供了更多選擇機(jī)會(huì)，從社會(huì)與經(jīng)濟(jì)兩個(gè)方面促進(jìn)和推動(dòng)了第三部門的發(fā)展，造就了大批跨越公共部門和私營部門邊界的非政府組織和志愿服務(wù)機(jī)構(gòu)，有助于社會(huì)經(jīng)濟(jì)（又稱第三部門經(jīng)濟(jì)）和市民社會(huì)的健康發(fā)展，提高了歐美國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與組織體系的多元化程度。社區(qū)就業(yè)在相當(dāng)程度上履行和發(fā)揮了社會(huì)整合與社會(huì)團(tuán)結(jié)的功能，降低了社會(huì)排擠的程度和范圍，有利于將窮人和劣勢群體重新整合進(jìn)勞動(dòng)市場與正常社會(huì)生活之中。

然而，社區(qū)就業(yè)發(fā)展并非一帆風(fēng)順，其政策模式也并非十全十美，從一開始就存在許多爭論，面臨諸多兩難選擇。首先是有關(guān)社區(qū)就業(yè)的核心價(jià)值觀念與基本假設(shè)的爭論。這些爭論主要是圍繞貧困和社會(huì)劣勢成因、福利依賴性質(zhì)與程度、公民社會(huì)權(quán)利（福利權(quán)利）與工作義務(wù)等議題展開的。右傾的政客和學(xué)者認(rèn)為，貧困與劣勢成因主要是個(gè)人因素，勞動(dòng)市場結(jié)構(gòu)與運(yùn)作是有效的，勞動(dòng)市場能夠提供足夠數(shù)量與質(zhì)量的就業(yè)崗位，窮人和劣勢群體的最大問題是缺乏工作動(dòng)機(jī)，缺乏責(zé)任感，依賴國家福利生活。而左翼和中間道路的政客與學(xué)者則持不同、甚至是完全相反的見解；（注：V.George&P.Wilding,IdeologyandSocialWelfare,London:Routledge&KeganPaul,

1985.）其次，關(guān)于勞動(dòng)市場結(jié)構(gòu)與社區(qū)層次勞動(dòng)市場功能及角色的爭論。60年代以來，人們對社區(qū)層次勞動(dòng)市場的理論探索與經(jīng)驗(yàn)研究眾說紛紜，莫衷一是。一些人認(rèn)為勞動(dòng)市場是統(tǒng)一的，另一些人認(rèn)為勞動(dòng)市場分為主要與次要、基礎(chǔ)與邊緣兩部分，社區(qū)勞動(dòng)市場基本等同于邊緣和次要?jiǎng)趧?dòng)市場；（注：R.Whipp,"LabourMarketsandCommunities:AnHistoricalView",TheSociological

Review,Vol.33(4),1985,pp.768-791.）第三，社區(qū)企業(yè)和社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展能否創(chuàng)造足夠數(shù)量和質(zhì)量的就業(yè)機(jī)會(huì)？歐美學(xué)者的經(jīng)驗(yàn)研究發(fā)現(xiàn)，社區(qū)企業(yè)能夠提供的就業(yè)機(jī)會(huì)通常是有限的。（注：R.Hopkins,"CommunityEconomicDevelopment:AQuestionofScale",Community

DevelopmentJournal,Vol.30(1),1995,pp.45-64.）勞動(dòng)市場為劣勢群體創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)的數(shù)量不足，質(zhì)量也不高。存在大量就業(yè)機(jī)會(huì)，但是福利依賴者無工作動(dòng)機(jī)的傳統(tǒng)說法缺乏經(jīng)驗(yàn)研究的支持；第四，低工資就業(yè)與貧困的關(guān)系問題。工資就業(yè)的關(guān)鍵是足夠的收入和收入保障的標(biāo)準(zhǔn)問題，即就業(yè)者可以獲得足夠的工資收入，用以購買生活所需和滿足家庭成員的基本生活需要。但是，勞動(dòng)市場的現(xiàn)實(shí)狀況是，劣勢群體通常處于低工資就業(yè)狀況。低工資就業(yè)的負(fù)面社會(huì)后果是多種多樣的，其中最重要和影響最大的是貧困。歐洲學(xué)者的經(jīng)驗(yàn)研究顯示，那些處于貧困狀態(tài)的人也處于低工資就業(yè)狀況，低工資就業(yè)是貧困的基本成因。（注：S.Bazen,M.Gregory&W.Salverdaeds.,LowwageEmploymentinEurope,Cheltenham:EdwardElgar,1998.）有鑒于此，近些年來，有關(guān)生活工資(lifewage)、基本收入(basicincome)和公民收入(citizenincome)的主張重新流行起來；第五，有關(guān)工作福利的爭論。70年代以來，為增強(qiáng)福利服務(wù)接受者的工作動(dòng)機(jī)，減少國家開支，歐美各國政府普遍推行工作福利服務(wù)。工作福利(workfare)是指福利服務(wù)對象以工作為前提或條件而獲得福利服務(wù)的政策與制度安排。工作福利在許多方面是與社區(qū)就業(yè)聯(lián)系在一起的，并涉及許多核心的理論爭論。例如工作福利是違背公民的社會(huì)權(quán)利，還是增強(qiáng)公民權(quán)利中的義務(wù)觀念，以便使權(quán)利與義務(wù)之間達(dá)致平衡？工作福利目標(biāo)是規(guī)管窮人，還是為窮人和劣勢群體增權(quán)？工作福利功能有助于社會(huì)整合與社會(huì)團(tuán)結(jié)，還是使窮人和劣勢群體標(biāo)簽化和更加低劣化？總之，社區(qū)就業(yè)政策與服務(wù)涉及眾多關(guān)鍵性理論與政策議題，而且眾說紛紜，爭論不休。

結(jié)語

本文主要采取文獻(xiàn)回顧的方式，從社區(qū)就業(yè)概念及其重要意義、社區(qū)就業(yè)與劣勢群體的關(guān)系、社區(qū)就業(yè)的歷史演變及其基本特征、社區(qū)就業(yè)模式與基本經(jīng)驗(yàn)的層面，從就業(yè)與福利、經(jīng)濟(jì)政策與社會(huì)政策關(guān)系的角度，簡要介紹和討論了歐美國家的社區(qū)就業(yè)理論與政策模式。通過這番討論，希望為目前我國政府大力推行的“再就業(yè)工程”、“社區(qū)就業(yè)政策”和社區(qū)建設(shè)運(yùn)動(dòng)提供歷史借鑒與國際比較視野。雖然歐美國家的歷史文化、社會(huì)環(huán)境與制度安排與中國社會(huì)迥然不同，但是社區(qū)就業(yè)是世界各國普遍面臨的核心議題，具有普遍的理論內(nèi)涵與政策意義。歐美國家社區(qū)就業(yè)理論與政策模式可以為我國的就業(yè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步提供諸多有益的借鑒。首先，我們要樹立社會(huì)政策的觀點(diǎn)，改變單純從經(jīng)濟(jì)角度看待就業(yè)問題的傳統(tǒng)思維，更多地從社會(huì)福利角度看待就業(yè)問題。因?yàn)樵谏鐣?huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的中國社會(huì)，就業(yè)問題既是重大的經(jīng)濟(jì)問題，又是頭等重要的政治問題，還是個(gè)嚴(yán)峻的社會(huì)問題。其次，為劣勢群體創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)，提供更好的工作崗位是最好的社會(huì)福利。第三，地方政府和社區(qū)在為劣勢群體創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)、改善生活質(zhì)量的努力中，可以扮演舉足輕重的角色。第四，社區(qū)就業(yè)是緩解貧困與消除社會(huì)排擠的主要途徑，但不是解決問題的全部辦法。劣勢群體的就業(yè)與福利問題需要政治制度、經(jīng)濟(jì)市場、社會(huì)環(huán)境、文化模式和個(gè)人努力的有機(jī)整合。第五，中國企業(yè)特別是非政府組織應(yīng)弘揚(yáng)社會(huì)責(zé)任意識(shí)，非牟利目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)效益是可以有機(jī)結(jié)合的。