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我國從第七個五年計劃開始實行森林限額采伐制度。采伐限額是各種采伐消耗林木總蓄積量的最大限量，它是由林業(yè)主管部門根據(jù)用材林消耗量低于生長量和森林合理經(jīng)營的原則，經(jīng)過科學測算制定，并經(jīng)國務院批準實施的。限額采伐作為一項強制性法律規(guī)定，任何單位和個人都必須遵守。20多年的實踐證明，限額采伐制度是嚴格控制森林資源消耗的有效措施，它對于保證森林資源消長平衡，實現(xiàn)資源永續(xù)利用，發(fā)揮森林生態(tài)、經(jīng)濟和社會功能，保障生態(tài)安全具有重要意義。

但是，在計劃經(jīng)濟體制下形成的限額采伐制度，在實踐中表現(xiàn)出諸多的先天不足。特別是在社會主義市場經(jīng)濟條件下，采伐限額的管理和分配制度與森林資源的培育、保護和開發(fā)利用的矛盾日趨明顯，甚至在某種意義上成為制約營造林生產(chǎn)和林業(yè)產(chǎn)業(yè)開發(fā)的“瓶頸”。那種自上而下的采伐限額編制和下達分配常常與地區(qū)森林資源狀況、營造林生產(chǎn)需要、林業(yè)產(chǎn)業(yè)開發(fā)需要以及森林經(jīng)營單位和個人的意愿相脫離，甚至有時大相徑庭。集體森林采伐限額管理和使用的實際情況是，由國務院、省、市政府逐級下達的采伐限額，最后由縣林業(yè)局分配給各個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。而分配給鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的采伐限額往往掌握在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委書記或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長手里。由于森林經(jīng)營者采伐意愿和采伐限額之間的嚴重不對稱性，采伐限額竟至奇貨可居，一時間“權力限額”、“人情限額”和“金錢限額”屢禁不止，林區(qū)廣大群眾意見很大。

集體林權改革后，廣大林農(nóng)成為山林的主人，真正擁有林地、森林和林木的所有權、經(jīng)營權、處置權和收益權。同時，林權改革也使采伐限額管理和分配制度面臨著新的課題。撫順地區(qū)林權改革后，全市集體森林資源管理的對象由過去的600多個行政村變成現(xiàn)在的20余萬戶林農(nóng)。撫順地區(qū)“十一五”期間年集體商品林采伐限額為29.3萬立方米，平均到全市農(nóng)戶不到1.3立方米。試想一下，面對如此眾多的森林經(jīng)營者，采伐限額該如何管理？如何分配？

應該說，集體林權改革既給現(xiàn)行的采伐限額管理和分配制度出了一道很難破解的新課題，又為采伐限額管理和分配制度的改革提供了千載難逢的機遇。

撫順市在深化林權主體改革進程中，適時提出林權配套改革措施，在建設現(xiàn)代林業(yè)的大背景下，結合撫順地區(qū)森林資源狀況以及資源的培育、保護和開發(fā)利用的實際，充分尊重廣大林農(nóng)的意愿，大刀闊斧地改革采伐限額管理和分配制度。撫順市的主要做法是根據(jù)森林資源狀況，充分滿足營林生產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)開發(fā)和興林富民要求，以村為單位，科學合理地編制體現(xiàn)現(xiàn)代林業(yè)建設要求的森林經(jīng)營方案和產(chǎn)業(yè)開發(fā)規(guī)劃，把采伐限額分配、具體的營林措施和產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目按年度落實到林班小班，落實到農(nóng)戶和聯(lián)戶（即林業(yè)經(jīng)濟合作組織）。

結合以村為單位編制森林經(jīng)營方案，在充分尊重森林經(jīng)營者（即廣大林農(nóng)）意愿的前提下，從營林生產(chǎn)的實際需要出發(fā)，兼顧林業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提出科學合理的年采伐量和所需各種類型采伐限額數(shù)量，最后經(jīng)專業(yè)技術人員審定、林業(yè)主管部門批準實施。這種自下而上地確定采伐限額類型和數(shù)量，把采伐限額直接分配落實到農(nóng)戶和聯(lián)戶的做法，徹底改變了采伐限額編制和分配與營林生產(chǎn)實際相脫離的弊端，使采伐限額的管理和分配制度成為保護森林資源、促進科學營林和產(chǎn)業(yè)開發(fā)的助推劑。

2007年3月，撫順市確定了“十一五”期間100個現(xiàn)代林業(yè)建設和興林富民示范村（包括14個國有林場和私營林場）。在省、市、縣林業(yè)部門和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）林業(yè)站的指導下，有4個示范村編制了森林經(jīng)營方案，其余80余個示范村森林經(jīng)營方案也在編制過程中。

符合現(xiàn)代林業(yè)建設要求的森林經(jīng)營方案編制流程為：（一）森林資源和林業(yè)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀調查與評價。在最新森林資源二類調查基礎上，實地踏察山林，了解林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，分析森林經(jīng)營和產(chǎn)業(yè)發(fā)展中存在的主要問題，提出今后森林經(jīng)營和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向。（二）森林經(jīng)營和產(chǎn)業(yè)開發(fā)決策。在資源和產(chǎn)業(yè)調查與評價的基礎上，結合實際提出營林目標和措施、采伐類型、采伐量以及營林生產(chǎn)作業(yè)順序，提出產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標、措施、項目規(guī)模、技術和資金保障。需要強調的是在以上兩個工作環(huán)節(jié)中，要十分注意傾聽群眾的呼聲，充分聽取群眾意見，保證廣大群眾的知情權、參與權和決策權。（三）由縣林業(yè)局和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）林業(yè)站技術人員、村干部、村民代表組成編案小組，編制森林經(jīng)營方案。（四）村民大會或村民代表大會討論通過森林經(jīng)營方案。（五）林業(yè)部門組織專業(yè)技術人員評審森林經(jīng)營方案。（六）縣林業(yè)主管部門批準實施森林經(jīng)營方案。

在編制森林經(jīng)營方案的同時，駐村林

業(yè)技術人員還應幫助指導林農(nóng)確定實施森林經(jīng)營方案的生產(chǎn)組織形式，制定實施方案的保障措施，制定以保護森林資源、促進產(chǎn)業(yè)開發(fā)為主要內容的村規(guī)民約。

符合現(xiàn)代林業(yè)建設要求的森林經(jīng)營方案，要堅持建設森林生態(tài)、產(chǎn)業(yè)和文化體系，充分發(fā)揮森林的生態(tài)、經(jīng)濟和社會功能，努力實現(xiàn)興林富民的目標，其內容主要包括：近期和中期森林經(jīng)營和產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標、措施，商品林經(jīng)營和公益林建設規(guī)劃，基礎設施建設規(guī)劃，村屯綠化、能源建設規(guī)劃，實施方案的保障措施。以撫順縣馬圈子鄉(xiāng)金斗村森林經(jīng)營方案為例：第一章基本情況。包括全村自然概況、社會經(jīng)濟概況、森林資源現(xiàn)狀及分析。第二章經(jīng)營目標和途徑。經(jīng)營目標包括公益林經(jīng)營目標、商品林經(jīng)營目標和小流域開發(fā)建設目標。第三章營林生產(chǎn)。包括自留山采伐、主伐、撫育和改造。第四章更新造林。第五章林業(yè)產(chǎn)業(yè)建設。包括林下經(jīng)濟、木材加工廠、山野菜和中草藥加工廠、能源建設。第六章方案實施的保障措施。該方案編制期為2007至2015年，分為兩個階段。第一附段為2007至2010年，要求將營林措施即采伐類型、采伐面積、采伐量落實到林班小班；第二階段為2011至2015年，只要求規(guī)劃出采伐類型和采伐量。其中第三章營林生產(chǎn)要注意解決好營林生產(chǎn)順序問題。一是大的順序是農(nóng)民自留山采伐、人工幼齡林撫育、人工中齡林撫育、以林地經(jīng)濟開發(fā)為目的的人工林和天然林撫育、紅松果材兼用林上層撫育。其中以林地經(jīng)濟開發(fā)為目的的撫育優(yōu)先安排已有林下經(jīng)濟作物的林分。二是上述營林生產(chǎn)中再以林種、樹種、林齡和林分質量排序，相同條件的也可采取抓鬮的辦法確定先后順序。

符合現(xiàn)代林業(yè)建設要求的森林經(jīng)營方案具有以下特點：一是以村為單位編制經(jīng)營方案。堅持因地制宜，一村一案，絕不因襲雷同。與撫順縣金斗村經(jīng)營方案不同，清原縣王家堡村經(jīng)營方案中突出了森林旅游開發(fā)內容，新賓縣岔路子村經(jīng)營方案增加了飲用水建設工程內容。二是充分尊重群眾意愿。編案之前、編案過程中和方案實施過程中，注意傾聽群眾呼聲，讓方案真正體現(xiàn)群眾的意愿。三是營林生產(chǎn)與產(chǎn)業(yè)開發(fā)有機結合。符合現(xiàn)代林業(yè)建設要求的森林經(jīng)營方案決不是簡單的營林技術方案，它要綜合考慮森林三大功能和三大效益，統(tǒng)籌安排營林生產(chǎn)和產(chǎn)業(yè)開發(fā)。四是結合林權改革后森林資源管理的實際，將營林措施和產(chǎn)業(yè)項目按年度落實到林班小班，落實到農(nóng)戶和聯(lián)戶。這既是林權配套改革的一項重要內容，也是鞏固林權主體改革成果的重要措施。過去，由于得不到采伐限額，農(nóng)民無法開展正常的營林生產(chǎn)?，F(xiàn)在，根據(jù)營林生產(chǎn)和產(chǎn)業(yè)開發(fā)的需要，林業(yè)部門把農(nóng)民應該得到的采伐限額交到農(nóng)民手里，通過營林生產(chǎn)和產(chǎn)業(yè)開發(fā)，森林三大效益得到提高，農(nóng)民的經(jīng)濟收入得到增加，真正實現(xiàn)了還權于民，還利于民的林權改革初衷。五是經(jīng)營方案體現(xiàn)了社會主義新農(nóng)村建設的要求，增加了村屯綠化、能源建設、森林文化建設等內容。六是經(jīng)營方案簡明，實用，可操作性強。

編制符合現(xiàn)代林業(yè)建設要求的森林經(jīng)營方案，其意義如下：其一，落實了營林生產(chǎn)和產(chǎn)業(yè)開發(fā)的主體。充分體現(xiàn)了林農(nóng)在營林生產(chǎn)和產(chǎn)業(yè)開發(fā)中的主體地位，落實了林農(nóng)對林地、森林和林木的經(jīng)營權和處置權，保證了林農(nóng)的收益權。其二，體現(xiàn)了科學營林要求。在充分尊重群眾意愿的基礎上，由林業(yè)技術人員組織和指導林農(nóng)開展營林生產(chǎn)，保證了森林資源的科學經(jīng)營和可持續(xù)經(jīng)營。其三，促進了林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展?？茖W合理的營林措施，不僅可以促進森林和林木增產(chǎn)增效，而且可以促進林業(yè)產(chǎn)業(yè)（特別是林地經(jīng)濟）的快速發(fā)展。其四，有效地解決了過去采伐限額管理和森林經(jīng)營方案編制與森林資源狀況、營林生產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)開發(fā)脫節(jié)，與群眾意愿相悖的矛盾。其五，杜絕“權力限額”、“人情限額”和“金錢限額”現(xiàn)象，消除采伐限額管理和分配環(huán)節(jié)中滋生腐敗的土壤。其六，較好地解決了林權改革后采伐限額管理和分配面臨的新問題。

總結撫順地區(qū)現(xiàn)代林業(yè)建設和興林富民示范村森林經(jīng)營方案實施工作情況，筆者認為在森林經(jīng)營方案實施過程中要注意解決好以下幾個問題：第一，開展面向村農(nóng)的技術培訓。培訓林農(nóng)以營林技術和林地經(jīng)濟開發(fā)技術為主，也可以增加森林旅游、第三產(chǎn)業(yè)經(jīng)營和相關法律法規(guī)培訓內容。第二，采伐作業(yè)前公示。將作業(yè)地點、林種、樹種、林齡、面積、采伐蓄積、作業(yè)時間、作業(yè)標準在村委會予以公示。縣林業(yè)部門和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）林業(yè)站要嚴把采伐作業(yè)設計、審批、發(fā)證、作業(yè)監(jiān)督、驗收“五關”。第三，抓緊制定出臺并組織實施林權配套改革。落實農(nóng)民自留山采伐政策，放活人工商品林經(jīng)營，支持以林地經(jīng)濟開發(fā)為目的的營林生產(chǎn)，幫助農(nóng)民解決營林生產(chǎn)特別是產(chǎn)業(yè)開發(fā)的政策、項目、技術和資金的問題。第四，指導和幫助村民制定村規(guī)民約。用村規(guī)民約調整和約束村民行為，規(guī)范營林生產(chǎn)和產(chǎn)業(yè)開發(fā)，保護森林資源安全，保護村民的合法權益。新賓縣北旺清村委會和村民簽訂營林作業(yè)質量保證合同書和產(chǎn)業(yè)項目開發(fā)保證合同書，并收取一定保證金。北旺清村在村規(guī)民約中規(guī)定，如果經(jīng)濟合作組織中有農(nóng)戶違規(guī)作業(yè)面積超過全組總面積的20%，村委會即扣罰該農(nóng)戶的保證金，同時停止該組的采伐限額分配和采伐作業(yè)。于是在糾正和處理違規(guī)營林活動和產(chǎn)業(yè)開發(fā)行為時就有了兩個武器，一是林業(yè)法律法規(guī)，二是村規(guī)民約。對法律法規(guī)未有明確規(guī)定之處，村規(guī)民約作為補充可以有效地規(guī)范村民的行為。第五，組建農(nóng)民林業(yè)經(jīng)濟合作組織。以流域和林班小班為單位，以親情為紐帶，在自愿的前提下，組建農(nóng)民林業(yè)經(jīng)濟合作組織，統(tǒng)一開展造林、營林生產(chǎn)和林業(yè)產(chǎn)業(yè)開發(fā)，統(tǒng)一開展護林防火和森林病蟲害防治。撫順縣金斗村300多農(nóng)戶，自愿組成19個經(jīng)濟合作組織；新賓縣北旺清村400多農(nóng)戶，自愿組成44個經(jīng)濟合作組織。第六，編制和實施森林經(jīng)營方案是一項法定性工作，森林經(jīng)營方案一經(jīng)村民大會或村民代表大會討論通過，并經(jīng)專業(yè)技術人員評審和縣林業(yè)主管部門批準，就要嚴格按方案要求組織實施。方案實施過程中確需調整的，要由編案單位提出申請，報縣林業(yè)主管部門批準后方可調整和修改方案。

破解集體林區(qū)采伐限額管理和分配之新課題—兼論林權改革后森林經(jīng)營方案的編制及實施

摘要：本文從分析現(xiàn)行森林采伐限額管理和分配制度的利弊入手,指出集體林權改革既給限額管理和分配制度出了一道很難破解的新課題,又為限額管理和分配制度的改革提供了千載難逢的機遇。撫順市破解這一新課題的做法,即結合森林經(jīng)營方案的編制，充分尊重森林經(jīng)

營者的意愿，從營林生產(chǎn)需要出發(fā)，兼顧林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，確定森林采伐限額。符合現(xiàn)代林業(yè)建設要求的森林經(jīng)營方案編制流程、內容、特點和意義。實施森林經(jīng)營方案過程中應該注意解決好的幾個問題。

關鍵詞：采伐限額管理和分配——森林經(jīng)營方案編制和實施