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一、隱性存在的土地流轉流失了本屬“三農”的土地級差收益

土地流通不暢，限制了農地所有者的權利，強行拿走了本屬農民的土地級差收益。

據有關專家測算，1952年至1990年國家工業(yè)化建設抽走的農村資金達到11594.14億元，平均每年為300億元，其中有13.2%來自農業(yè)稅，有75.1%來自工農業(yè)產品價格“剪刀差”，有11.7%來自銀行儲蓄。改革開放以后，農民又以交納各種農業(yè)稅費等名義被抽走的農村資金大約15000～20000億元，特別是1987年至2003年的“圈地熱”給農民造成的土地流失資金估計在14204～30991億元之間，幾乎把農民生財、聚財?shù)摹氨惧X”都輸光了。有關專家測算，平均每年從農村流入城市的資金為6000億元，每個縣平均為3億元左右。

在工業(yè)化進程中、在農村城鎮(zhèn)化進程中、在舊城鎮(zhèn)改造中、在基礎設施建設及山地流轉規(guī)模產業(yè)的開發(fā)中,有個繞不開的問題——“征地拆遷”。對“征地拆遷”和“拆遷安置”中的問題，農民朋友體會最深，最有發(fā)言權，最能提出從根本上解決問題的創(chuàng)造性意見。這是因為土地是農民朋友的命根子，他們對土地的資源屬性和資本特征體會最深。土地不流轉，就難于有現(xiàn)代規(guī)模產業(yè)，就難于有經濟的發(fā)展，農民就只能一邊捧著土地這只“金飯碗”，一邊卻要勒緊褲腰帶。隨著市場經濟的完善，土地升值劇增。但征用土地的補償費不僅少還與市場經濟快速發(fā)展脫節(jié)。據國家統(tǒng)計局農村經濟調查總隊的《2005年農村經濟綠皮書》披露的數(shù)字，被征土地收益中，地方政府占20%～30%，開發(fā)商企業(yè)占40%～50%，兩者相加，平均70%或以上被地方政府和開發(fā)商拿走了。

征地拆遷的問題其要害在于：開發(fā)商拿走了經濟利益的大頭，犧牲的是億萬農民的土地權益。征地拆遷戶在整個過程中，始終處于弱勢地位，而開發(fā)商往往搞一兩次房地產就迅速完成了原始積累的漫長過程而“一夜暴富”。下表是筆者調查的某一縣級市近十年房地產開發(fā)獲利情況：

征地過程中，農民反映最強烈的是：補償費應與經濟形勢發(fā)展相匹配，不能過低；必須讓失地農民享受與城市居民同等的低保；征用土地，必須建立土地入股機制。與農民朋友的交談中，農民朋友很激動地說：國家工作人員和工人到了60歲可以退休領取退休工資，為什么農民就沒有？留著土地就可以種點糧食，就有飯吃，就不會餓死。土地對農民有社會保障功能，因此征用土地必須解決失地農民的老保問題，必須讓土地入股，讓農民同享改革成果。

與征地拆遷的問題類似，“以租代征”愈演愈烈。2007年上半年，國土資源部發(fā)動清查土地違法“百日行動”，以打擊“以租代征”為重點，最終查出的土地違法面積高達100多萬畝。

“以租代征”愈演愈烈的秘密在哪里？讓我們來看一下山地流轉中的情況吧。

產權是現(xiàn)代市場經濟的核心，產權明晰是市場經濟活力的源泉。先行在江西、福建等地實踐的林權改革，標志著我國農村改革已從承包制的層面推進到了全面的產權改革層面，必將繼續(xù)為林業(yè)、農業(yè)帶來巨大變革。

林權改革后，隨之而來的便是山地流轉。

但是現(xiàn)在的山地流轉，多是在廉價的租金下，買（征）走了農民的山林經營權。類似“征地拆遷”的種種問題盡出。為什么不考慮采納農民朋友以“林權入股”的建議呢？那種“老板出錢、專家出技術、農民出勞力、林農以山地經營權入股”的模式，為什么難以得到大力推廣呢？矛盾的要害之處還是經濟利益關系！是各方在爭奪資源，在資源配置方面進行搏弈。

同樣，在新農村建設中，也或多或少涉及到土地問題。筆者走訪的幾個新農村建設點中，就發(fā)現(xiàn)有3個點或因補助款沒有及時到位或因無償占用土地或因拆遷補償標準偏低而引發(fā)對抗性矛盾。深入分析一下，矛盾的根源無非是沒有充分保障農民的經濟受益權，沒有讓農民充分享受到改革與經濟發(fā)展的成果。

中國的土地分為兩類：一類是國有土地，主要集中在城市；城市土地所有權歸國家所有，其實是歸各級地方政府所有，但政府可出讓國有土地使用權。一類是集體土地，歸農村集體經濟組織成員所有。集體土地又分為兩部分，大部分為耕地（含林地、草地、果園、灘涂等）。除此之外還包括小部分宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、鄉(xiāng)村公共設施和公益事業(yè)用地等農村集體建設用地，在全國農村的集體土地中至少占到2.7億畝。

這部分土地的流轉，目前并沒有全國性的法規(guī)和政策，實際情況最為混亂，在實踐中，也出現(xiàn)了出租、入股、聯(lián)營、抵押、轉讓等形式。

現(xiàn)有《土地管理法》存在的制度缺陷，限制了農民的土地權利，農民不能分享工業(yè)化和城市化的成果。農民為了規(guī)避政府征地的結果，往往也把大量集體土地流轉，以獲得更多的土地級差收益。在中國，農村的問題集中于土地問題。

土地是中國最為稀缺的資源之一，農地更是農民賴以生存和發(fā)展的基礎，是農民問題的核心。隨著經濟的發(fā)展，土地問題已經遠遠超出了農民和農村的范疇，它是連結農村與城市的紐帶，是各方利益的交結點。

2006年全國取消農業(yè)稅后，土地沖突就取代稅費問題成為農村社會的主要矛盾。因土地問題上訪的案例不斷增加，其中一類是屬于“征地拆遷”問題，另一類則是屬于農民內部土地流轉引起。

二、土地制度缺陷制約了農村發(fā)展

1978年12月，安徽鳳陽小崗18戶農民以“敢為天下先”的膽識，冒著殺頭的風險，按下了18顆紅手印，搞起了“大包干”，揭開了中國農村改革的序幕，由此小崗村成為中國農村改革的發(fā)源地。突破口扯開后，家庭承包經營責任制迅速在全國推開，最終成為我國農村經濟組織的一項基本制度。

小崗村實行“大包干”后，迅速解決了溫飽問題。但是在后來的30年，小崗村并沒有很快富裕起來，其根本原因就是“大包干”僅僅在當時解放了生產力，小農經濟不能讓農民在市場經濟中富裕起來。土地制度缺陷限制了農村發(fā)展。

土地是重要的生產資料之一。資金、勞動力作為生產資料可以流動，為什么土地不能流動？其實土地的流動從沒停止，不過形式不同而已。如承包經營后的小調整不斷，及至后來的土地租賃等等。至于征用土地，則更是一種特別性質的流轉。

辯證唯物主義認為：生產關系必須適應生產力發(fā)展水平。當生產關系阻礙生產力發(fā)展時，就會出現(xiàn)社會變革。土地制度既然限制了農村社會發(fā)展，農村社會的種種變革就必然會以各種形式進行。

回顧30年農村改革歷程，在實行家庭聯(lián)產承包責任制后，“三農”領域未再進行涉及土地的根本性改革。

小崗村大包干發(fā)起人嚴俊昌認為，小崗村之所以要“分田到戶”，就是要解決“吃飯”問題。而分田到戶之初，農民的目標就是掌握農地的所有權，而不僅僅是“土地承包權”。

“只有土地歸了農民，農民種田才會心里有底，才會有長遠打算。沒有所有權，總會擔心承包地有一天會被收回，或者被征去搞開發(fā)。”嚴俊昌在2008年面對《財經》記者如是說。

嚴俊昌的擔心，其實也是很多中國農民的心聲。目前中國農村，農民事實上只有農地耕種權，缺乏對土地的最終支配權。

小崗村現(xiàn)有1800畝土地。其中600余畝被流轉集中于搞葡萄園，150畝左右租去給外來的大學生們搞雙孢菇種植，其余1050畝地，仍由農民一家一戶種植。也就是說，土地流轉在小崗村以土地租賃形式的探索實踐已經進行。

現(xiàn)實中的土地租賃、土地入股等土地流轉形式是土地政策沒有根本變動的情況下的一種愿望述求，是一種實踐探索。

市場經濟的不斷完善和實際存在的土地流轉，要求將土地流轉進入規(guī)范有序程序。

三、“一畝三分地”束縛下傳統(tǒng)耕作的農民無法致富奔小康

農民的收入水平與土地面積有關。狹小的農場規(guī)模，必然排斥高技術人才；狹小的農場規(guī)模，必然排斥較高水平和技術裝備；狹小的農場規(guī)模，只能容納小額資金投入。因此有必要加快土地流轉制度的建立。在穩(wěn)定家庭聯(lián)產承包責任制的基礎上，對土地所有權和使用權、經營權的改革進行探索，讓一部分農民從土地上解放出來，使土地集中起來進行機械化、集約化生產，為提高生產效率和單位產量發(fā)揮更大效益。因為專業(yè)化的規(guī)模生產，不僅能提高勞動效率，還能產生規(guī)模經濟效益。譬如進行農村土地有償轉讓立法，對土地承包經營權合理流轉進行規(guī)范和管理，加快土地向從事農業(yè)生產的專業(yè)戶、重點戶、專業(yè)合作組織集中，促進農業(yè)規(guī)模經營的發(fā)展。

要素稟賦的變化必然導致生產技術的轉變?，F(xiàn)在土地呈現(xiàn)出向大戶集中的趨勢，很多年輕的家庭舉家外出打工，將土地留給父母或他人種植。農村開始普遍出現(xiàn)反租或轉包本村外出務工家庭閑置土地的種糧大戶。種糧大戶，其種糧積極性是較高的，普遍愿意擴大種植規(guī)模，只是受到土地資源的限制而難于實現(xiàn)，但采用大規(guī)模機械化種植后，其收益卻可以超出外出務工收入。

同在陽光下，同是勞動者，1998年的資料表明：我國農民的恩格爾系數(shù)仍高達55%，其消費支出仍以衣、食、住等生活必須品為主。為什么農民生活相對貧困？為什么農村發(fā)展緩慢？“一畝三分地”束縛下傳統(tǒng)耕作的農民無法致富奔小康。以下調查結果很能引人深思。

筆者在2002年農村稅費改革時，曾對農民耕種承包地的經營情況進行實地調查。

調查是隨機進行的。被調查的趙姓農戶一家4口，兩個小孩正在學校讀書，另要負擔年老父母部分費用。夫妻倆耕種著1.6畝承包地、兼開一雜貨店，筆者看到，趙姓農戶所承包的1.6畝耕地，在當?shù)貙僦猩掀玫哪穷?。所種水稻系雜交優(yōu)勢，長勢良好。據趙姓農戶反映，2002年他在承包地的收支情況如下：

（一）、收入1232元。早、晚兩季共收稻谷物2240斤，合畝產1400斤。按平均市價50元/百斤計，折合1120元。按“一半稻谷一半草”計，產稻草折價：

700斤/畝·季×2季×1.6畝×0.05元/斤=112元

也就是說，全年1.6畝稻田的總收入是1232元。

（二）、投入與開支計845.01元。

1、種谷72.40元。用量及開支情況是：

⑴早稻：3斤/畝×1.6畝×8元/斤=38.4元

⑵晚稻：2.5斤/畝×1.6畝×8.5元/斤=34元

2、肥料190.50元。用量及開支情況是：

⑴早稻：a、過磷酸鈣100斤，18元。b、碳銨1.5包，33元。c、氯化鉀20斤，15元。計66元。

⑵晚稻：a、尿素66斤，49.50元。b、氯化鉀20斤，15元。c、花生麩100斤，60元。計124.50元。

3、農藥60元。每季殺蟲至少三次，每次花費10元左右。按6次計，共60元。

4、全年農具損耗50元。

5、全年耕牛租金288元。即每畝每年180元，包括早、晚兩季犁耙各一次，冬季犁坯一次，共按5次計，合每次36元（含人工工資）。

6、投工計價82.50元。包括早、晚兩季，下種半天，7.50元；蒔田1天，15元；割禾2天，30元；曬谷、收藏2天，30元。

7、繳納農業(yè)稅101.61元，即畝稅63.50元，其中：

正稅1400斤×0.54元/斤×7%=52.92元

附加52.92元×20%=10.58元

（三）、純收入386.99元。即目前耕種1畝稻田，正常年景、正常收入、中等偏上的水田，傳統(tǒng)耕作每年的純收入滿打滿算只有241.87元。

這還只是理論上的純收入，因為農民要將年收實物變現(xiàn)，還存在個“變現(xiàn)成本”問題。實現(xiàn)變現(xiàn)后，實際純收入只能更低。

240元的收入，在當?shù)孛銖娔芄┮粋€小學生一年的學雜費用。生活的其他費用，就只能靠這小店和其他門路了。這還是稅改后已減負的情形，倘若不稅改，或是遇上收成欠佳，這種田的效益就可想而知了。

自從盤古開天地，“面向黃土背朝天”就是農民辛勤勞作的真實寫照。在長時期的經濟不發(fā)達時期，農民靠山吃山、靠水吃水，倘能維系極低水平的自給自足生活。工商業(yè)不發(fā)達，農民也就沒有比較。相對落后，貧困也就無從談起。隨著改革開放，工商業(yè)的發(fā)展，經濟一躍再躍，農業(yè)的比較效益一降再降，別說“土里刨金”，連“土里刨食”難度也越來越大。不論是南方還是北方、不論是糧農還是果農，近幾年都出現(xiàn)過農民辛勤勞作一年，出現(xiàn)負收入的事例。為了生活，大量的農村青壯年涌向城鎮(zhèn)。作為經濟要素最活躍的勞動力蜂擁轉移，農村剩下的是一支“386199”部隊，繼續(xù)在農村公共物品供給水平很低的前提下、在對大自然依賴極重的傳統(tǒng)農業(yè)生產條件下，堅守在與天斗、與地斗的崗位上與大自然進行著不屈不饒的抗爭，并把農產品以相對以往更大的“剪刀差”的價格供給城鎮(zhèn)、供給工商業(yè)，一代又一代把“賣菜婆婆吃黃葉”的民曲演唱。

四、土地問題是“三農”問題的核心

“三農”問題被通俗地表述為：農民真苦、農村真窮、農業(yè)真危險。

農民為什么苦？是小農經濟造成了市場經濟條件下的農民窮苦。我國大部分農民仍是過著傳統(tǒng)的農耕生活，一個農村勞動力耕種的土地從幾分到一畝多不等，很少有兩三畝的，即使有也多為劣地。2003年一畝良田正常年景下收益在250元左右，加上現(xiàn)在的政府各項補貼和糧食漲價，最多也不超過500元！這樣的收入，生活怎能不苦呢？

農村為什么窮？筆者就曾著文《農村貧窮根源在于資金流失》，從生產循環(huán)入手，分析了生產、流通、交換、消費各個環(huán)節(jié)農村資金的流失，向人們提示了這樣一個驚人的秘密：這一切的根源在于，農村人創(chuàng)造的財富悄悄地流入了城市！加上征地時農村失去應有的地差收益，又怎能不窮呢？

農業(yè)為什么危險？以傳統(tǒng)農業(yè)耕作去抗衡現(xiàn)代工商業(yè)，以小農經濟去博弈現(xiàn)代市場經濟，以文化素質低、體質弱的386199部隊去支撐關系到一個國家糧食生產安全的產業(yè)，再加上耕地流失，怎能不危險呢？

農民堅守土地，不僅僅是為了生存，同時為國家、為工業(yè)提供了農產品、提供了原材料。一個易被忽略的現(xiàn)象是，堅守土地的同時，在保衛(wèi)土地，保衛(wèi)疆土！這一點對疆域土地更為突顯。

糧食生產安全、土地拋荒、征地拆遷、農民工、因土地問題上訪……這一切的一切所產生的問題，都與土地的流轉不規(guī)范有關。

“三農”問題是中國現(xiàn)代化的最大瓶頸。土地問題是“三農”問題的核心。

政府干預的重點應從產品市場轉移到要素市場，帶歧視性的社會保障和戶籍制度以及土地要素市場的不完善阻礙了勞動力遷移的速度，阻礙了生產力發(fā)展，阻礙了社會進步。

因此，建立和完善農村土地資源轉換成土地資本機制就顯得尤為重要。農民對土地進行傳統(tǒng)耕作，風險大、效益低，拋荒、棄田現(xiàn)象揭示的是土地流轉機制的缺位。如果稀缺的土地資源借助有效的土地流轉制度，就能成功地轉換為令人垂涎的土地資本，承包土地的農民便可通過土地使用權的流轉或以土地資本入股的形式，獲取豐厚的收入，土地的拋荒、棄田現(xiàn)象也才能從根本上得到遏制，“三農”瓶頸才有望破解。

五、建立適應市場經濟的土地流轉制度

十一屆三中全會后，首先從農村開始的中國經濟體制改革，就是一場新的農村土地革命。中國的農村變革，其實質是以土地為核心的農村社會變遷。國家的農村政策引導農民社會實踐，農民社會實踐推動國家土地政策變革。

這里說的土地流轉改革，其改革的最終目標是“創(chuàng)造條件讓更多群眾擁有財產性收入”，主要是讓9億農民真正從土地中取得合法性個人財產性收益的權利。

保證土地流轉中農民受益的最有效措施是法制保障。盡管政府已采取了一系列具體的惠農政策，如糧食直補、教育“兩免一補”、退耕還林、農村低保、新農合……但這些惠農政策，其實只能為“三農”輸血，屬救濟性政策，并不能從根本上改造“三農”的造血功能，而且這種政策的作用空間越來越小。因此，土地流轉改革，對突破“三農”瓶頸，促進農村社會乃至整個社會發(fā)展，意義重大而深遠。

公共物品分為兩種類型：政治類和經濟類。政治類公共物品，首先是民主制度，民主制度的重要功能就是為國民提供防御國家暴力過度剝奪的有效保障。防御剝奪為國民提供了基本的生存和發(fā)展基礎，提供了基本的激勵，從而形成了最基本的發(fā)展動力。產權保護和契約執(zhí)行法律是政治類公共物品的一種。經濟類公共物品主要包括經濟和社會發(fā)展所需要的基本前提和重要標志。只有兩類公共物品的共同作用才能促進社會形成良好的發(fā)展基礎和形成自我發(fā)展能力。

創(chuàng)立土地財產稅再度被提上議程。專家們主張，必須改變地方政府作為建設用地的“地主”和土地經營者的角色，使之從土地的交易和級差收益的上漲中獲得長期而有保障的稅收。因此，需要探索征收以市場價值為基礎的財產稅，全部留給地方，并把現(xiàn)行的各種土地稅費合并為土地占用稅、土地保有稅和土地交易稅三個稅種。

筆者在參與農業(yè)稅專題討論時，所著《農業(yè)稅讓位于土地占有稅》一文中明確提出，農業(yè)稅必須改革。但農業(yè)稅讓位于土地占有稅（土地占有稅較農業(yè)稅的一個根本區(qū)別就是：農業(yè)稅專門對農，而土地占有稅是針對占有土地，也就不管你是什么單位什么身份；也實際上包含了上述土地占用稅、土地保有稅和土地交易稅三個稅種。而對農民的負擔，則可通過相關的涉農財政補貼消除）比簡單地取消農業(yè)稅更為有利：有利于保護有限的寶貴耕地，有利于國家財政稅收增長，有利于調整各產業(yè)比重，有利于解決“三農”問題。現(xiàn)在看來，更是有利于防止農田拋荒，有利于糧食生產安全，有利于土地流轉，有利于共建和諧社會，有利于社會發(fā)展。

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作者簡介：

陳愛巧，男，1959年生于江西南康。中共黨員。先后畢業(yè)于中央電大物理系、會計系，助理會計師、經濟師、高級研究員。在國家級刊物公開發(fā)表《論現(xiàn)階段我國農村公共物品供給》等百多篇文章。其中大部分文章分獲各種獎項并有部分選送國際交流。業(yè)績成就入編《中華成功人才大辭典》等典籍。現(xiàn)潛心研修經濟學，著力于財稅理論與實踐及“三農”問題的探討研究。

通訊地址：江西省南康市浮石鄉(xiāng)財政所郵編：341400

內容提要：“三農”問題是中國現(xiàn)代化最嚴重的瓶頸，其核心是土地問題。土地是中國最稀缺的資源之一，更是農民賴以生存和發(fā)展的基礎，是農民問題的核心。農村發(fā)展的許多問題都歸結為土地問題。要從根本上解決“三農”問題，必須調整相關的土地法律法規(guī)，建立新的適應我國經濟可持續(xù)發(fā)展的土地流轉制度。

關鍵詞：土地流轉制度三農農

村發(fā)展

中國革命大都以土地革命為開端，土地革命成為中國革命最為重要的內容。

土地革命，讓“耕者有其田”，解決的是人民當家作主的問題；農村稅費改革，讓“耕者有其利”，解決的是幾億人的溫飽問題；土地流轉，讓“耕者有其權”，要解決的是農民奔小康的問題。