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“積極思路”和“消極思路”

對于當(dāng)下農(nóng)村土地問題，如今有兩種思路最有影響，我稱之為“積極思路”和“消極思路”。所謂“積極”“消極”并不含褒貶之意，只是就兩種土地制度改革的目標(biāo)之樂觀與否而言。前者對中國農(nóng)業(yè)的前景較有信心，認(rèn)為土地制度演變的目的應(yīng)當(dāng)是優(yōu)化土地資源配置，擴大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模，以提高生產(chǎn)效率，積極應(yīng)對入世后國際市場競爭的挑戰(zhàn)。當(dāng)然，要達到這一點又有兩種彼此相反的途徑：一是用行政權(quán)力集中土地，重試計劃經(jīng)濟的“大生產(chǎn)”。但市場改革搞到現(xiàn)在，還持這類主張的人雖有卻肯定不多，因此可略而不提。“積極思路”如今主要表現(xiàn)為寄希望于要素市場的配置效果，當(dāng)然，這種觀點并不否定家庭經(jīng)營，但家庭農(nóng)場也有個適宜規(guī)模問題。人們期望通過市場機制發(fā)展土地流轉(zhuǎn)，推動土地適度集中并逐步以經(jīng)濟的農(nóng)場淘汰“不經(jīng)濟的”農(nóng)業(yè)形式。

而“消極思路”對資源硬約束條件下我國農(nóng)業(yè)的國際競爭力不抱希望，而更多地考慮防止農(nóng)村危機。對持這種觀點的人來說，如果不控制市場的力量而聽任“土地兼并”的發(fā)展，將使農(nóng)民失去“最后的保障”。于是他們主張把土地看成“社會保障”，而社會保障是不可能按市場原則辦的。結(jié)論自然是：地權(quán)不能“固化”，“三十年不變”或“增人不增地，減人不減地”行不通。土地應(yīng)當(dāng)成為人身所附著的“份地”，應(yīng)定期重分，農(nóng)民不能穩(wěn)定占有，更不能贈送、交易、抵押或繼承。一句話，以要素市場方式配置土地行不通。

然而這里要問的是：它們在邏輯上真的成立嗎？在資源約束寬松的情況下土地市場化就可以意味著提高效率？在形勢嚴(yán)峻的情況下“土地福利化”就可以起到緩解社會危機的功效？

當(dāng)前思考土地政策的出發(fā)點：

農(nóng)民權(quán)利的保障

土地權(quán)是多層次的，到底哪些層次的權(quán)利應(yīng)該歸農(nóng)戶，哪些歸社區(qū)（集體），哪些歸國家，以中國之大，各地情況千差萬別，似不能一概而論。實際上，這些年來“全國統(tǒng)一的土地政策”在各地實行的差異就十分突出。在承包早期的20世紀(jì)80年代前半段，盡管當(dāng)時各地政策多傾向于定期重分，但由于操作的困難事實上地權(quán)多數(shù)未變。

而上世紀(jì)90年代全國統(tǒng)一土地政策日益強調(diào)“幾十年不變”，可實際上許多地方的地權(quán)調(diào)整并未停止。

雖然總的來講我國人地關(guān)系緊張，土地日益成為最低生活保障手段而失去資本意義，但相對人少地多之區(qū)，社會保障已建立而不需以土地作為最后屏障之區(qū)也還是存在的。因此，地權(quán)政策中應(yīng)當(dāng)適當(dāng)增加因地制宜的成分，給農(nóng)民（而不是官員）以一定程度的民主創(chuàng)制權(quán)。

但不管怎樣創(chuàng)制，以下幾點是應(yīng)當(dāng)注意的：

一、當(dāng)前地權(quán)政策的主導(dǎo)方向應(yīng)當(dāng)是切實保障農(nóng)民（農(nóng)戶）的地權(quán)（不一定是“所有權(quán)”，但至少是現(xiàn)行政策已允許給予的那些層次的權(quán)利）。

保障農(nóng)民地權(quán)的意義何在呢？

首先，在當(dāng)前條件下侵犯農(nóng)民的公民權(quán)益往往是通過侵犯農(nóng)民的合法土地權(quán)益表現(xiàn)出來的，因而保障農(nóng)民地權(quán)不受侵犯是維護農(nóng)民公民權(quán)的一個重要“底線”。在這個意義上，地權(quán)與其說是“最低福利保障”，不如說是“最低權(quán)利保障”。如果農(nóng)民簽訂的承包合同可以被權(quán)勢者隨意撕毀，農(nóng)民可以被隨意趕出他們享有合法權(quán)利的那塊土地，那么他們還有什么權(quán)利是不可侵犯的？我國目前推行的村民民主自治計劃的提法本身也表明了鄉(xiāng)村民主仍在建設(shè)之中，在這種情況下給農(nóng)民的公民權(quán)設(shè)置一些保障的“底線”，劃定一些行政權(quán)力不宜進入的領(lǐng)域，是十分重要的。哪怕是以犧牲一部分“土地配置最優(yōu)化”效益為代價（是否存在這一代價尚需證明）也是值得的、利大于弊的。而以所謂規(guī)模效益為理由來侵犯農(nóng)民權(quán)利則必須避免。如果擴大干預(yù)農(nóng)民地權(quán)確屬必要，也應(yīng)當(dāng)在公共權(quán)力運作機制改革后，在法治狀態(tài)下再來考慮這類問題。

其次，盡管保障農(nóng)民地權(quán)未必會導(dǎo)致農(nóng)地資源配置的優(yōu)化，但它在經(jīng)濟上仍然有正面作用。例如受保障的地權(quán)可以作為抵押，有利于建立農(nóng)村信用體系，彌補如今日益突出的鄉(xiāng)村金融服務(wù)真空等等。

至于說到農(nóng)地配置的優(yōu)化，即適當(dāng)集中土地進行規(guī)模經(jīng)營的問題，在我國目前的條件下它的主要限制條件在于農(nóng)民非農(nóng)化就業(yè)前景，這一前景如果沒有很大的擴展，無論什么樣的規(guī)模經(jīng)營都不可能有多少發(fā)展空間，不管是通過土地“私有化”以市場方式搞規(guī)模經(jīng)營，還是通過“反私有化”以行政方式搞規(guī)模經(jīng)營。而過去20年農(nóng)民非農(nóng)化的進程和如今我國農(nóng)業(yè)人地關(guān)系的現(xiàn)狀都表明，這一前景在近期不可能有突破性的擴展，未來這種擴展的可能性則取決于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民以外的其他因素，因此把推動農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營作為變革土地制度的目的，是不合適的。

二、以發(fā)展規(guī)模經(jīng)營實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的“積極目標(biāo)”為前提來設(shè)計土地制度不現(xiàn)實，那么從建立社會保障防止社會危機的“消極目標(biāo)”出發(fā)設(shè)計土地制度行不行呢？這后一思路就是所謂“土地福利化”?！巴恋馗＠钡奶岱ù_有積極意義，因為它指出目前條件下我國多數(shù)農(nóng)區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)營的不經(jīng)濟已使土地喪失了產(chǎn)生“農(nóng)業(yè)利潤”的資本功能，而成為一種生存保障手段，而對于生存保障手段是不應(yīng)征稅的，因此原來具有資產(chǎn)稅性質(zhì)的土地稅（現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅的主要形式）應(yīng)當(dāng)考慮取消。筆者同意這一說法。

但“土地作為生存保障手段”與把土地制度作為社會保障制度來設(shè)計絕不是一回事，而目前的“土地福利化”思路中的確包含了后一內(nèi)容。例如，有人提出土地福利化意味著必須按“反私有化”的方向調(diào)整土地關(guān)系，因為“社會保障在任何國家都是不能私有化”的。因而農(nóng)民的土地處置權(quán)應(yīng)當(dāng)弱化，如限制農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地、取消“三十年不變”的承包權(quán)而改為更頻繁的按人口定期重分等等。我認(rèn)為這種看法是不對的。盡管如前所述，我不認(rèn)為“土地私有化”就是地權(quán)改革的方向，但這與“土地福利化”不應(yīng)當(dāng)有什么關(guān)系。

首先，“社會保障不能私有化”的說法似是而非。這里姑且不論傳統(tǒng)的福利國家理念受到的質(zhì)疑和當(dāng)代不少國家的“社會保障市場化”改革的是非，僅從傳統(tǒng)的社會保障概念而論，所謂“社會保障不能私有化”的含意顯然是指提供保障的義務(wù)不能“私有化”，而決不是指享受保障的權(quán)利不能私有化。道理很簡單：所謂社會保障，是指社會（以政府、社區(qū)、企業(yè)或其他社會組織形式為代表）承擔(dān)義務(wù)，向公民提供養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等保障。對于被保障者而言，接受保障則是他的權(quán)利。盡管在許多情況下，被保障者可能也有部分義務(wù)（如在政府、企業(yè)、個人三方統(tǒng)籌的保障制度下必須交納的強制保險金），但這只能是提供保障的社會組織承擔(dān)義務(wù)的補充。如果提供保障的全部義務(wù)都只由被保障者自己承擔(dān)，社會組織不承擔(dān)義務(wù)而只對被保障者行使強制權(quán)力，這樣一種狀態(tài)就根本不能叫做社會保障。

而“土地福利化”正是這樣一種情況：它假定政府、社區(qū)、企業(yè)等等并不向農(nóng)民提供什么，而是由農(nóng)民耕作自己的份地來給自己提供“保障”，“社會”要做的只是行使權(quán)力禁止農(nóng)民自由處置份地、削減農(nóng)民持有份地的年限，強制農(nóng)民承擔(dān)“保障”自己的義務(wù)。應(yīng)當(dāng)說，這種把“社會保障”不是看作政府的義務(wù)、公民的權(quán)利，而是看作政府的權(quán)力、公民的義務(wù)的顛倒看法不僅僅限于“土地福利化”問題，很多人對“義務(wù)教育”的理解也是如此：本來意義上的“義務(wù)教育”原是指國家承擔(dān)義務(wù)解決教育費用、公民享受免費教育的權(quán)利。但很多人卻把它理解為：政府有權(quán)強制公民出錢接受教育，卻并無義務(wù)提供足夠的教育經(jīng)費，公民有義務(wù)接受教育，卻沒有享受免費教育的權(quán)利。以致一些傳媒常出現(xiàn)權(quán)力機關(guān)援引《義務(wù)教育法》迫使某公民出錢送子上學(xué)之類的“官逼民智”報道。當(dāng)然，“官逼民智”未必不好，但它與“義務(wù)教育”并不是一回事，這正如“土地福利化”也許是有道理的，但它與“社會保障制度”并不是一回事一樣。所謂“社會保障不能私有化”實際上就是說政府不能把自己的義務(wù)推卸給農(nóng)民（農(nóng)戶），而“土地福利化”等于是政府讓農(nóng)戶自己保障自己，亦即已經(jīng)把保障義務(wù)“私有化”（而且是強制私有化）了，這種情況下還有什么“不能私有化”的問題存在？

保障不能僅靠土地

在社會無法承擔(dān)“社會保障”義務(wù)的情況下，農(nóng)民依靠自己的土地維持生存是很自然的，問題是，這些土地真能提供“保障”嗎？

人們往往想當(dāng)然地認(rèn)為，農(nóng)民流離失所、形成流民群都是因為沒有土地，有了土地就有了“保障”。上文已經(jīng)指出這種看法純屬誤解。事實上，歷代的社會危機中常見的并不是很多農(nóng)民無法獲得土地，而是相反的情景：沉重的負擔(dān)、惡劣的吏治以及種種天災(zāi)人禍?zhǔn)罐r(nóng)民有地不種、棄地而逃。所謂“福字從田”變成了“累字從田”、“受田者與田為仇”、“村野愚懦之民以有田為禍”、“至欲以地白付人而莫可推”、“地之價賤者畝不過一兩錢，其無價送人而不受者大半”。即使在民國年間，當(dāng)時神州大地上遍及南北的逃荒者、流民中仍然是以有地農(nóng)民為主的。據(jù)當(dāng)時南京中央農(nóng)業(yè)實驗所調(diào)查，1931－1933年間22個省的離村農(nóng)戶中，無田產(chǎn)者僅占17％，其他佃農(nóng)（自有部分土地的佃農(nóng)）占35％，自耕農(nóng)占29％，而地主也占到19％。所有這些人中有地5畝或更多的占到近五分之三，而有地百畝或更多的竟然也占到1．8％，而且一般說來，當(dāng)時土地分散自耕農(nóng)較多的華北農(nóng)村農(nóng)民流亡率明顯高于土地集中、租佃率更高的長江流域農(nóng)村。在1925年，華北農(nóng)村的農(nóng)戶出走率達5．49％，而江浙皖等省只有3．85％；到了30年代初，甘、綏、察、陜四省農(nóng)戶出走率達到10．5％、9．8％、8．2％、7．2％，而浙、贛、蘇、川四省只有6．7％、6．0％、4．3％、2．7％。事實上，今天的情況也大體類似：在東部富裕地區(qū)農(nóng)民的社會保障在很大程度上不太依靠土地（土地在這里更多的是資本），而西部貧困地區(qū)土地也無法提供社會保障（土地在這里更多的成了負擔(dān)）。換言之，無論歷史還是現(xiàn)實，無論現(xiàn)實中的富裕地區(qū)還是貧困地區(qū)，“土地社會保障論”都是難以成立的。

從理論上講，社會保障是某種社會組織（國家、社區(qū)、企業(yè)、家族、工會、教會、非盈利機構(gòu)及其他組織）的事，而不是某種要素（土地、資金、技術(shù)、勞力等）的事，因而“國家保障”與“土地保障”并不構(gòu)成一種并列的選擇關(guān)系。國家（政府）財政如果無法承擔(dān)保障義務(wù)，替代的選擇可能是社區(qū)、企業(yè)、家族、教會、非盈利組織等等來承擔(dān)這一義務(wù)，而絕不可能是“土地”來承擔(dān)，正如不可能是“資金”、“勞力”來承擔(dān)一樣。我國如今仍然是不發(fā)達國家，社會發(fā)展水平與經(jīng)濟發(fā)展水平一樣還比較低，社會保障網(wǎng)尚不能惠及多數(shù)農(nóng)民并不是什么難以理解的事。實事求是地承認(rèn)這一點并不丟人，而如果自欺欺人地把事情說成是：我們沒有“國家福利”，但有“土地福利”，卻有可能使人誤以為我們的農(nóng)民已經(jīng)具有了“另一類型”的社會保障，從而取消了建立農(nóng)村社會保障體系的任務(wù)。這無疑是有害的。公務(wù)員之家版權(quán)所有

同時，從上述社會保障的定義也可以看出，我國農(nóng)村社會保障的缺乏不僅與經(jīng)濟發(fā)展水平不高有關(guān)，更與社會組織資源的貧乏有關(guān)。官辦的組織無力或無法提供社會保障（即所謂國家保障缺乏），民間的組織又沒有，無怪乎只有“土地保障”即農(nóng)戶自我保障了。因此解決農(nóng)村社會保障問題，第一當(dāng)然要靠發(fā)展經(jīng)濟增加財政實力，第二更要靠以開明的態(tài)度鼓勵鄉(xiāng)村社會各種民間組織的發(fā)展（當(dāng)然是在法治的基礎(chǔ)上，黑社會式的“民間組織”自不在允許之列），以民間組織的合作、互助保障彌補政府保障之不足，而不是只在“土地制度”上做文章，用限制農(nóng)戶土地處置權(quán)的辦法來“官逼民自保”。