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目前，我國(guó)農(nóng)村土地權(quán)益問(wèn)題主要有兩種，一種發(fā)生在農(nóng)村集體內(nèi)部，系集體管理者（村兩委）對(duì)土地進(jìn)行不恰當(dāng)調(diào)整所造成，在這種調(diào)整過(guò)程中，集體管理者可能以種種理由加重承包地的負(fù)擔(dān)，形成對(duì)集體土地的共同所有人即普通村民的權(quán)益侵害。另一種來(lái)自農(nóng)村集體的外部，一般發(fā)生在地方政府強(qiáng)制征用農(nóng)村土地的過(guò)程中，其直接表現(xiàn)就是農(nóng)民失去土地，同時(shí)得不到合理補(bǔ)償。目前，我國(guó)農(nóng)村土地權(quán)益問(wèn)題已經(jīng)相當(dāng)嚴(yán)重。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，1998年以來(lái)，全國(guó)土地違法案件達(dá)71萬(wàn)宗。

一、當(dāng)前農(nóng)村土地侵權(quán)現(xiàn)象的危害

第一，農(nóng)村集體以及作為集體成員的廣大農(nóng)民的合法權(quán)益被侵害。有調(diào)查表明，多數(shù)地方征地收入分配的大致比例是：農(nóng)民得10~15%，集體得25~30%，地方政府及其機(jī)構(gòu)得60~70%。

第二，造成大量失地農(nóng)民，影響社會(huì)穩(wěn)定。從各方面提供的情況來(lái)看，我國(guó)現(xiàn)有失地農(nóng)民應(yīng)當(dāng)在4000萬(wàn)人以上。據(jù)了解，部分農(nóng)村地區(qū)的一部分失地農(nóng)民得到了較為可觀的補(bǔ)償，更多的人所得到的補(bǔ)償則很少，甚至僅能維持兩三年的基本生活。同時(shí)，大多數(shù)失地農(nóng)民或者缺乏適合的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)，或者缺乏必要的非農(nóng)就業(yè)技能，因而難以實(shí)現(xiàn)職業(yè)轉(zhuǎn)移。大量失地農(nóng)民的存在，已成為突出的社會(huì)問(wèn)題和威脅社會(huì)穩(wěn)定的嚴(yán)重隱患。

第三，土地資產(chǎn)流失問(wèn)題嚴(yán)重。目前，在許多地方，從農(nóng)村征來(lái)的土地已通過(guò)種種方式被化為私產(chǎn)。例如，在江浙一帶，地方政府爭(zhēng)相降低地價(jià)，招商引資，一些地方甚至聲稱(chēng)要對(duì)外商投資實(shí)行零地價(jià)、負(fù)地價(jià)政策。在這種情況下，不可避免地要出現(xiàn)土地資產(chǎn)流失問(wèn)題。據(jù)國(guó)土資源部統(tǒng)計(jì)，20世紀(jì)80年代末以來(lái)，因土地出讓、轉(zhuǎn)讓而造成的國(guó)有資產(chǎn)流失（農(nóng)村土地被征用后就變成了“國(guó)有資產(chǎn)”，占全部出讓、轉(zhuǎn)讓土地的90%以上），最保守估計(jì)每年也達(dá)100億元以上。

第四，造成嚴(yán)重的土地浪費(fèi)。調(diào)查表明，在不少地方，政府提供的土地價(jià)格低廉，而因土地轉(zhuǎn)變用途所形成的級(jí)差地租則非?？捎^，因此不少開(kāi)發(fā)商、投資商借機(jī)大量圈地，土地到手以后，并不進(jìn)行開(kāi)發(fā)，而是待價(jià)而沽，進(jìn)行土地投機(jī)。除此之外，在不少工業(yè)園區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)中，土地利用率較低。

第五，在征地、批地的過(guò)程中，出現(xiàn)了較嚴(yán)重的腐敗問(wèn)題。一些地方的政府官員在征地、批地時(shí)濫用權(quán)力。另外，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和村集體侵吞農(nóng)民應(yīng)得土地補(bǔ)償款，也是不容忽視的腐敗問(wèn)題。

二、造成農(nóng)村土地權(quán)益問(wèn)題的原因

第一，農(nóng)村集體的土地所有權(quán)得不到切實(shí)的保障。經(jīng)濟(jì)體制改革以后，農(nóng)村最終形成以社區(qū)（村或村民小組）為外部邊界，土地歸社區(qū)（集體）成員共同所有，經(jīng)營(yíng)權(quán)由社區(qū)成員均分承包的體制。憲法第10條第2款明確規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！钡?，法律規(guī)定在一些地方?jīng)]有得到應(yīng)有的尊重。一些政府部門(mén)為了自身利益而征地時(shí)，便說(shuō)“土地是國(guó)家的”,以此為借口強(qiáng)制征地。

第二，法律規(guī)定本身不完善，給一些地方政府曲解法律創(chuàng)造了空間。例如，憲法規(guī)定，國(guó)家可以為了公共利益“征用”農(nóng)民的土地，且征用的原則是“適當(dāng)補(bǔ)償”（而不是等價(jià)交換的市場(chǎng)原則）。從目前新的形勢(shì)看，這種規(guī)定一方面潛在地否定了農(nóng)村集體的土地所有權(quán)，損害了農(nóng)村集體土地所有權(quán)的完整性，從而否認(rèn)了作為集體土地共同所有權(quán)人的農(nóng)民參與土地定價(jià)的權(quán)利；另一方面，則把農(nóng)村土地用途改變的批準(zhǔn)權(quán)完全保留給政府，這意味著農(nóng)村土地必須首先成為國(guó)有土地，亦即必須通過(guò)政府的征地行為，然后才能成為非農(nóng)用地。

第三，政府在征地和買(mǎi)賣(mài)土地活動(dòng)中的權(quán)力，一開(kāi)始就未置于強(qiáng)有力的監(jiān)督之下，幾乎沒(méi)有任何硬性約束。法律授予政府征地的權(quán)力，卻沒(méi)有明確規(guī)定能夠體現(xiàn)公正原則的增值收益分配標(biāo)準(zhǔn)，從而加大了土地征用的隨意性和投機(jī)行為產(chǎn)生的可能性。法律也沒(méi)有規(guī)定嚴(yán)格的土地征用公告程序和有效的懲罰制度，公眾無(wú)法對(duì)征地過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，上級(jí)政府的嚴(yán)懲也往往難以及時(shí)和到位，以致權(quán)錢(qián)交易、利益交換能夠輕而易舉地在幕后進(jìn)行。

第四，一些地方政府通過(guò)征地來(lái)創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)發(fā)展成績(jī)。目前，雖然我國(guó)已經(jīng)確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，但政府繼續(xù)承擔(dān)著直接介入和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能，經(jīng)濟(jì)總量及其發(fā)展速度成為考核各級(jí)政府的主要標(biāo)準(zhǔn)。但在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中，地方政府掌握的資源卻有限。因此，在有關(guān)土地的法律規(guī)定尚不完善的情況下，“以地生財(cái)”成為一些地方政府的基本選擇，在放松稅收政策的余地已經(jīng)非常有限的情況下尤其如此。農(nóng)民因失去土地而失去的大量權(quán)益，變成了地方政府統(tǒng)計(jì)中的GDP，變成了地方政府的政績(jī)。

三、解決農(nóng)村土地侵權(quán)問(wèn)題的建議

第一，進(jìn)一步完善或改革農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。在立法上進(jìn)一步明確農(nóng)村集體的實(shí)體權(quán)利，并確保土地的處分權(quán)不為集體管理者所獨(dú)享，而是完全掌握在作為集體土地共同所有者的社區(qū)成員手上，在土地用途改變或交易等重大問(wèn)題上，集體管理者無(wú)權(quán)單獨(dú)做出決定，而只能由村民大會(huì)或村民代表大會(huì)以民主的方式做出決定。公務(wù)員之家版權(quán)所有

第二，取消農(nóng)地土地征用制度，按照等價(jià)交換的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則建立規(guī)范的土地交易市場(chǎng)，重新界定各級(jí)政府在土地交易過(guò)程中的角色和職能。現(xiàn)行的征地制度屬于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的補(bǔ)償制度，因此，應(yīng)該通過(guò)立法，收回政府的征地權(quán)力，讓政府退出土地交易過(guò)程，轉(zhuǎn)而擔(dān)當(dāng)土地交易裁判者以及交易弱勢(shì)方保護(hù)者的角色；同時(shí)依法對(duì)土地市場(chǎng)進(jìn)行管理，培育規(guī)范的土地交易市場(chǎng)，并對(duì)進(jìn)入交易的土地的種類(lèi)進(jìn)行監(jiān)督和審批，尤其要通過(guò)這種監(jiān)督和審批來(lái)保護(hù)基本耕地。

第三，采取積極措施，保障農(nóng)民利益。充分重視土地對(duì)農(nóng)民的保障功能，制定能夠確保農(nóng)民獲得生存保障的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并鼓勵(lì)采取土地入股等方式來(lái)滿足農(nóng)民的利益要求；創(chuàng)設(shè)允許農(nóng)民參與被征用土地定價(jià)過(guò)程的制度化渠道，賦予農(nóng)民談判的權(quán)利，提高農(nóng)民談判的能力；堅(jiān)決遏制一些地方政府不顧及農(nóng)民利益、不考慮農(nóng)民意愿的強(qiáng)制征地行為；強(qiáng)化對(duì)征地的制度化管理和監(jiān)督機(jī)制，制定征地公示制度和有關(guān)規(guī)范，最大限度地減少征地、批地過(guò)程中的權(quán)力濫用與腐敗問(wèn)題。