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如果全中國農(nóng)民真正享有穩(wěn)定的土地權(quán)利，那么可以預(yù)期中國農(nóng)民也會對增加土地投入和投資進行高附加值的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。同樣，也只有在穩(wěn)定的土地權(quán)利下，農(nóng)民現(xiàn)有的承包經(jīng)營權(quán)才能夠進入農(nóng)用地市場，從而具有農(nóng)用地價值。

“三農(nóng)”問題的癥結(jié)是農(nóng)民的土地權(quán)利問題，這已是不爭的事實；解決這一問題的基本目標是還權(quán)于農(nóng)民，保障農(nóng)民的土地權(quán)利，這似乎也沒什么異議。但是，通過什么樣的途徑實現(xiàn)這一基本目標，卻是眾說紛紜。本文將提出本人的一些粗淺認識，供探討。

談到中國農(nóng)村土地問題，必須有兩點基本認識。首先，土地權(quán)利是農(nóng)民的基本經(jīng)濟權(quán)利，是因為土地所具有的兩種基本功能。一是其生產(chǎn)功能，即農(nóng)民通過土地的耕作生產(chǎn)人們所需的食物；二是土地作為不動產(chǎn)的財富功能，即農(nóng)民通過土地的市場交換，無論是農(nóng)用目的的流轉(zhuǎn)或者是非農(nóng)目的的轉(zhuǎn)用，使土地具有貨幣價值。近年來所強調(diào)的土地的社會保障功能，也完全基于土地的這兩種基本經(jīng)濟功能。也就是說，土地生產(chǎn)功能和財富功能的大小，決定了其保障功能是否能真正起到保障作用。假如這一說法成立，那么，我們農(nóng)村土地的政策法律設(shè)計必須著眼于如何提高土地的這兩種功能。

第二，無論中國的經(jīng)濟如何發(fā)展，科技如何進步，從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)民人數(shù)如何減少，中國的絕大多數(shù)耕地必須用于農(nóng)業(yè)。這是中國固有的基本國情所決定的，因為中國的糧食安全問題不能成為他國制約中國的工具，同時他國也難以大量提供中國所需要的食物。將這一基本國情納入我們對中國土地問題的探討，必然得出這一結(jié)論：中國目前有18多億畝耕地，盡管再拿出一兩億、兩三億畝耕地用于城市化和工業(yè)建設(shè)也許還可以承受，但中國絕不可能將其大多數(shù)耕地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途。這一現(xiàn)實告訴我們，談到中國的農(nóng)村土地制度改革，必須立足于增強大多數(shù)中國農(nóng)村土地的農(nóng)用生產(chǎn)功能和農(nóng)用市場價值。當然，征地制度的改革非常重要，但是必須注意到，無論怎么改革，涉及的可能僅僅是十分之一左右的耕地；決不能就此設(shè)想中國的多數(shù)農(nóng)村土地都可以拿出來進行非農(nóng)流轉(zhuǎn)或非農(nóng)抵押，決不能就此推出這樣的結(jié)論：只要還權(quán)于農(nóng)民，全國農(nóng)民都可以通過賣地或抵押農(nóng)地謀取非農(nóng)用途利益。

那么，應(yīng)該如何在中國基本國情之下提高農(nóng)村土地的生產(chǎn)功能和財富功能呢？有人提出土地私有是根本的途徑。不否認，土地私有再加上有效的執(zhí)法體系可能保護農(nóng)民的土地權(quán)利，但同樣也要看到，土地私有并不是保護農(nóng)民土地權(quán)利的惟一途徑；相反，如果沒有相應(yīng)的法律措施和執(zhí)法體系，相應(yīng)的權(quán)利并不能得到保證。俄羅斯在前蘇聯(lián)解體之后實行了土地私有化，但是到今天為止，很少有農(nóng)民像全中國農(nóng)民那樣建立起高效率的私人農(nóng)場。其重要原因之一，就是農(nóng)民要從原國有或原集體農(nóng)莊中拿出私有的土地份額、拿出哪塊地來建立私人農(nóng)場，必須要經(jīng)過其他原農(nóng)莊莊員的同意。我國的香港從未采用法律意義上的完全農(nóng)地私有，香港農(nóng)民擁有的是50年農(nóng)地使用權(quán)，但由于這種使用權(quán)的穩(wěn)定和香港執(zhí)法體制的完善，農(nóng)民的土地權(quán)利并沒有因為土地所有權(quán)的公有（回歸之前是英王所有）而受到損害。

顯然，農(nóng)村土地兩大功能是否能得到增強，關(guān)鍵并不在于所有權(quán)是否在法律上私有，而在于所蘊含的各種權(quán)利是否穩(wěn)定。衡量土地權(quán)利是否穩(wěn)定，有三大標準。一是權(quán)利的廣度，即在占有權(quán)、使用權(quán)、受益權(quán)、排他權(quán)、處分權(quán)等等權(quán)利中，權(quán)利人持有多少。二是權(quán)利的期限，期限越長權(quán)利越穩(wěn)定。三是權(quán)利的保障，即權(quán)利的廣度和期限是否得到法律的認可，受到有效執(zhí)法的保障。

中國的農(nóng)村土地制度改革沒有走俄國土地私有的道路，而是通過弱化農(nóng)用土地集體（或村社）所有權(quán)和強化農(nóng)民的農(nóng)用土地“私有”承包經(jīng)營權(quán)來還權(quán)于農(nóng)民，通過一連串的政策法律來穩(wěn)定賦予（或者說還給）農(nóng)民的土地權(quán)利。劃時代的農(nóng)村土地承包法正是這一主導(dǎo)思想下的產(chǎn)物。承包法讓農(nóng)民享有為期30年的廣泛土地權(quán)利，并且規(guī)定除極個別特殊情形這些權(quán)利在30年內(nèi)不得調(diào)整。遺憾的是，這一法律在全國相當多地區(qū)沒有得到有效的實施，其主要原因就是村集體組織不愿放棄對農(nóng)民土地的控制，其主要表現(xiàn)形式是村集體組織置承包法于不顧任意對農(nóng)民30年承包地進行調(diào)整。有專家認為，承包法涉嫌“違憲”，因為它剝奪了集體所有權(quán)的行使，要求集體必須把承包經(jīng)營權(quán)從所有權(quán)中分離出來交給農(nóng)民，而且30年內(nèi)不得調(diào)整。這樣的指控，至少是缺乏常識。

國家有權(quán)通過法律對所有者的土地進行規(guī)范，對其用途進行限制，在土地所有權(quán)上設(shè)立某些特定的權(quán)利，或者對某些土地權(quán)利進行限制，這一原則為世界所公認。判斷涉及所有權(quán)的某一法律是否違憲，關(guān)鍵并不在于法律是否對所有權(quán)進行了限制，而是看這種限制是否符合公共利益，是否對所有權(quán)人造成實際上的傷害，如果有了傷害，是否有公平的補償。農(nóng)村土地承包法在集體所有權(quán)上設(shè)立了30年承包經(jīng)營權(quán)，這符合廣大農(nóng)民的利益，否則，中國的農(nóng)村改革本身就是違憲，因為它打破了集體所有制的一統(tǒng)天下，以外來的國家力量把所有權(quán)與使用權(quán)分離，把土地使用權(quán)分給了農(nóng)民。它剝奪了所有權(quán)人的利益嗎？既然農(nóng)村土地由農(nóng)民集體所有，承包法不過是從法律上將所設(shè)立的承包經(jīng)營權(quán)交給全部所有人而已，沒有任何傷害。不可否認，現(xiàn)行的征地法律給予國家“低進高出”的權(quán)力，有剝奪集體所有權(quán)之嫌，但征地問題不是承包法的調(diào)整范圍；如果說違憲，那也是征地法律違憲，不能因之而斷言承包法違憲。一句話，不能將征地法律與承包法混為一談。

強化集體對其農(nóng)用土地的所有權(quán)或控制權(quán)能解決對農(nóng)民土地的侵權(quán)行為嗎？多年的實踐證明，對農(nóng)用土地而言，集體組織是最大的侵權(quán)者。1980年代中后期全國農(nóng)村普遍采用的“大調(diào)整”、1990年代中期盛行的“兩田制”、1990年代后期出現(xiàn)的“返租倒包”、超標預(yù)留機動地、借口“村規(guī)民約”強行收回結(jié)婚離婚婦女承包地等等侵權(quán)行為，哪一件不是集體組織為始作俑者？哪一件不是中央明令禁止或限制、但集體組織置若罔聞一意孤行之舉？

承包法對農(nóng)民土地權(quán)利提供了史無前例的保護，尤其是針對這些嚴重侵權(quán)行為作出具體規(guī)定，其立法意圖就是要穩(wěn)定賦予農(nóng)民的土地權(quán)利，增強農(nóng)用土地的生產(chǎn)功能和市場價值。盡管這些保護僅限于用于農(nóng)業(yè)用途的土地權(quán)利，但決不可忘記，中國的絕大多數(shù)土地必須用于農(nóng)業(yè)，而且這些土地的增值也是其農(nóng)用價值的增值；不能因為看到農(nóng)地轉(zhuǎn)用帶來的土地增值就斷言全國的農(nóng)地都可以享有轉(zhuǎn)用的潛在增值效益。無論是糧食單產(chǎn)，還是單位面積的農(nóng)業(yè)附加值，同樣人多地少的韓國和我國臺灣地區(qū)都超過中國大陸，就其制度差異而言，韓國和臺灣地區(qū)農(nóng)民的土地權(quán)利是穩(wěn)定的，不會因為人口增減而調(diào)整，農(nóng)民對土地的長遠投入和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的投入沒有后顧之憂。如果全中國農(nóng)民真正享有穩(wěn)定的土地權(quán)利，那么可以預(yù)期中國農(nóng)民也會對增加土地投入和投資進行高附加值的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。同樣，也只有在穩(wěn)定的土地權(quán)利下，農(nóng)民現(xiàn)有的承包經(jīng)營權(quán)才能夠進入農(nóng)用地市場，從而具有農(nóng)用地價值。公務(wù)員之家版權(quán)所有

根據(jù)我們對亞洲一些與中國農(nóng)業(yè)發(fā)展水平相似的國家的農(nóng)地市場調(diào)查，中國18億畝耕地的30年農(nóng)用使用權(quán)潛在價值估計達5萬億到6萬億元之巨。但是，中國農(nóng)用土地承包經(jīng)營權(quán)要具有市場交換價值，必須穩(wěn)定和不能調(diào)整，因為任何潛在的轉(zhuǎn)入方都不會貿(mào)然轉(zhuǎn)入有可能因土地調(diào)整而雞飛蛋打的承包經(jīng)營權(quán)。顯然，要提高中國農(nóng)地的生產(chǎn)功能和市場價值，必須全面落實承包法。