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今年以來，三農問題被提高到“全黨工作的重中之重”，三農工作被強調為“經濟工作的重中之重”。于是，社會各界便紛紛熱炒“三農問題”。此刻應該提示的是有關背景：十多年前就已經有了廣泛討論和相關政策研究。茲摘要如下：

1989－1991年出現了改革以來首次農民收入連續(xù)3年增長速度為負數的情況。農業(yè)部范小建副部長曾經騎自行車考察20多個縣，他關于農民負擔過重的政策建議得到當時農業(yè)部劉中一部長的重視，中央十四大之前的十三屆八中全會上，也有很多老同志提出過關注農民和農村問題的意見。

1993年農業(yè)部劉江部長組織大批干部下鄉(xiāng)蹲點，國家發(fā)展和改革委員會農村司杜鷹司長通過安徽調研寫出了“一個農業(yè)大省面臨的困境”，也得到相當程度的重視。當年5月《經濟日報》發(fā)表文章指出，解決農業(yè)問題“功夫在農外”。

此后，由于中國經濟進入高漲和“過熱”，這些同志所提出的問題被宏觀環(huán)境的變化和城市改革加快掩蓋了。

1994－1995年糧食產量在需求拉動和價格政策刺激下大幅度增加的時候，少數堅持搞農村基層調研的人提出“新一輪糧食過?！钡目赡?，1995年有“關于農業(yè)農村問題的不同意見分析”，以及對過度緊縮影響就業(yè)和內需的不同意見，1996年則有“糧食問題不是糧食的問題”等文章引起討論。1996年秋季，以“制約三農問題的兩個基本矛盾”為標題的文章，發(fā)表在《戰(zhàn)略與管理》上，明確分析了“人地關系高度緊張的基本國情矛盾”和“城鄉(xiāng)二元結構的基本體制矛盾”對三農問題的影響?！?/p>

綜上所述，所有這些從基層調研出發(fā)、比較實事求是的政策研究工作，都發(fā)生在1997年再次出現“賣糧難”之前，對那以后的問題，確曾提前予以警示?？磥?，不是對三農問題的認識不到位，而是總理所強調的“科學決策”客觀上沒有條件實行；或云“非不能也，而不為也”。

一、“三農”問題是怎樣被提出的？

社會上一般誤認為“三農問題是近年來才被決策層采納的”。但有“溫三農”綽號的溫鐵軍卻不能茍同。他在2003年4月9日回答安徽《決策咨詢》編輯部記者采訪時，針對性地回顧了十多年來關于三農問題的提出和觀點的形成過程。

記者：溫鐵軍同志，從我能夠搜集到的資料看，是您早在1996年就把“人地關系高度緊張的基本國情矛盾和城鄉(xiāng)二元結構的基本體制矛盾”作為兩個制約三農問題的關鍵提出的。我們的問題是，您為什么把農民問題置于三農問題的首位，為什么說“中國并不是一個農業(yè)大國而是一個農民大國”？還提出“中國還沒有形成真正的農業(yè)經濟科學”；要想解決三農問題必須進行綜合的改革，并且出路在三農之外，這如何理解？

溫鐵軍：看來，你們是有備而來。但這幾個問題在我1993年以來的文章中都作了很詳細的說明，拿來讀一下答案就出來了。為了不耽誤讀者的時間，也給你們一個“獨家”，我想換個話題。

安徽不僅是大包干的發(fā)源地之一，其實，也是我們10年前討論并且基本上形成三農問題的主要觀點的地方。因此，盡管我歷來不愿意參與北京學術界的爭論，但卻認為應該把三農問題提出的過程作為背景介紹給安徽的讀者。

其實三農問題的有關討論的源頭是比較遠的，并不是近來才提出。而且應該說是科學決策的產物和集體智慧的結晶。

說遠，可以從1985年農村政策部門提出“打破城鄉(xiāng)二元結構”，討論開通城鄉(xiāng)的政策算起；因為從那以后，耕地的“雙重功能”問題、“8億人給2億人搞飯吃”的問題等等，農村政策負責人早就都提出來了。其實，我們歷來就強調城鄉(xiāng)二元結構屬于中國的“基本體制矛盾”，直到去年黨的十六大把這個觀點寫入正式文件。所以，應該說經歷了18年的反復了。

說近，可以從1991年后的關于農民負擔的調研和政策討論算起；從那以后，今天才引起人們關注的農村的稅費改革、金融改革、機構改革和流通改革等，各種“農業(yè)外部”宏觀環(huán)境的改革早已相繼進入試驗課題，至今也有十多年了。

說最近，也得從1996年“三農問題”這個概念的正式見諸報刊發(fā)表算起。那以后的問題，似乎更加復雜、日益嚴峻。因此，最少也有7個年頭了吧。

1985年農村政策部門提出的開通城鄉(xiāng)的建議沒有條件實行。1988年價格改革失利、通貨膨脹發(fā)生，1989年搞“關停并轉”導致城市“三角債”、經濟下滑，在這樣的宏觀變化影響下農民收入的增長速度開始連續(xù)3年下降，這在改革后是第一次出現這樣的情況。

當時，農業(yè)部范小建司長（現任副部長）騎自行車微服私訪了20多個縣，了解農民負擔問題，并把調查結果上報給農業(yè)部，指出農民收入下降導致相對負擔很重，已經影響到黨和農民的政治關系。劉中一部長對他的調查做出了積極的反應，并且力排眾議，決定以個人名義實事求是地向上匯報。這時期，還有黨的十三屆八中全會前后的很多討論?？梢?，90年代初期就已經發(fā)現并涉及到了三農問題的相關內容，政府有關部門是清楚的，只是還未引起社會上足夠的重視。

第二次關于三農問題的深入討論是在1993年。政府換屆之后，農業(yè)部的劉江部長組織人員到各地蹲點，當時農村實驗區(qū)辦公室主任杜鷹同志（現任國家發(fā)展和改革委農村司長）帶人在安徽蹲點，對財政、金融、稅收、計劃和工商等各部門做了大量調查，形成了題為“農業(yè)大省面臨的困境”的調查報告。該報告那時就已經強調，農業(yè)農村問題涉及到包括財政、金融、稅收、計劃和工商等的宏觀政策和外部環(huán)境，不應該再就農業(yè)談農業(yè)。劉江同志也對此給予了很高的評價。1993年年中，我作為調查組成員，根據安徽調查在《經濟日報》上公開發(fā)表了題為“汝果欲支農，功夫在農外”的文章，認為農村問題主要受宏觀政策影響，而不是簡單的農業(yè)問題。

之后的1993到1996年期間，由于鄧小平南巡講話后中國經濟進入高漲期，需求拉動農產品價格上漲，農民收入又有增長，農村困境相對緩解；同期的城市改革力度加大，反映農村問題的聲音雖然小了，但討論卻在不斷深化。

一方面當時主管經濟工作的朱副總理曾經強調“三不”，即：土地不能動，糧價不能低，負擔不能重；另一方面，從1993年開始，在和陳俊生等領導同志的指導下，現在人們重視的問題，如土地制度、稅費與農村管理體制改革、農產品流通體制改革、農村金融改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的股權交易，以及西部貧困地區(qū)和山區(qū)、牧區(qū)的可持續(xù)發(fā)展問題，都已經列入政策試驗課題。

尤其是在1995年2月的中央農村工作會議上，江總書記提出四個方面的問題，指出三大差距在擴大，并警告這樣下去“恐會釀成大禍”（后來此話不幸而言中），使政策界在認識上有所轉變。例如，當時盡管沒有宏觀部門統(tǒng)一協調，但仍然形成國家11部委于1995年自動聯合起來，開展農村小城鎮(zhèn)改革發(fā)展試驗的現象，并在江蘇昆山召開了第一次“小城鎮(zhèn)改革與發(fā)展經驗交流會”。這在25年的改革決策中是前所未有的，表明決策研究領域的大多數同志對三農問題的認識還是比較一致的。

此外，1992年鄧小平南巡講話后，數千萬農民工進城，農村勞動力流動的問題也提出來了。隨之，國務院發(fā)展中心、中國社科院、農業(yè)部農研中心等8個單位的專家聯合研究農村勞動力流動問題。這就涉及城鄉(xiāng)二元結構如何突破、城鎮(zhèn)化如何發(fā)展等課題。具體政策實驗也相繼開展。可以說，從90年代以來，隨著農村問題不斷演化，有關部門的認識在不斷深化，也有好的研究思路和具體做法。

在1995年秋糧上市之前，我們對中部糧食主產區(qū)進行調查。認為用價格政策過度刺激糧食生產，會導致1995-1996糧食年度出現過剩。在一次全國政協召開的座談會上，我把糧食可能出現過剩的問題提了出來。與我同感的還有前國家體改委農村司的李鐵，不過，那時我們確實是“少數”，盡管也匯報了，可那些跟從主流的人卻沒反應，我就寫了“糧食問題不是糧食的問題”，大膽分析“豐收的代價”，從糧食周期這個農民都懂的常識談起，分析糧食問題與財政、金融、外貿等宏觀政策的相關。這與1993年寫“功夫在農外”的思路是一致的。

由于1996年糧價繼續(xù)提高、繼續(xù)刺激糧食高產，因此，當年糧食產量提前4年實現了2000年的糧食產量目標。從當時來看，以糧食為主的農業(yè)確實挺上去了，以糧為綱的感覺似乎又有了。但其結果是什么呢？由于人口并沒有隨著糧食產量而增長上去，也就是說，消費并未增長上去。簡單說就是：有了2000年的糧食產量，而沒有2000年的人口，必然出現過剩。正是基于此，“糧食問題不是糧食的問題”一文才被許多報刊轉載，大家開始覺得這種提法有意思了。學術界也有類似的研究，例如北京大學宋國清教授關于糧價被動地受物價指數影響的量化研究，針對性地對當時主流認定糧價帶動物價的觀點提出反詰。

1997年后糧食果然積壓，重現了1984年糧食大規(guī)模增產后出現的賣糧難問題。因此，農民收入增長速度又連續(xù)下降，農業(yè)農村的矛盾又開始凸現出來，繼而引起了那種“王顧左右而言他”式的討論。我又寫了有一定針對性的“關于農業(yè)農村問題的不同意見分析”先內部征求意見，到1996年秋季，我在《戰(zhàn)略與管理》上公開發(fā)表了“制約三農問題的兩個基本矛盾”，綜合以往政策試驗的研究成果，提出人地關系高度緊張的基本國情矛盾以及城鄉(xiāng)二元結構的基本體制矛盾。認為只有宏觀政策對應解決，或緩解這兩個基本矛盾，三農問題才能得到合理地解決。

至此，三農問題作為一個概念正式見諸報刊。需要再次強調一下，三農問題的提出過程由來已久，大多數人的意見是一致的，這是集體智慧的結晶。從1985年“開通城鄉(xiāng)”的提出；到1991年范小建的調查、劉中一部長對調查報告的肯定，和十三屆八中全會前后的討論；再到1993年杜鷹同志主持在農業(yè)大省安徽的調查被劉江部長肯定；最后是1996年以后關于糧食政策的不同意見……；總之，大凡了解農村基層的政策研究人員從來都堅持認為，農村問題主要是宏觀方面的問題。

二、“三農”問題是怎樣被研究的？

記者：這期間，決策層對解決三農問題搞過一些試點嗎？

溫鐵軍：在1993-1994年期間，直接受中央農村工作領導小組指導的農村實驗區(qū)辦公室提出了第二批試驗課題，其中就有在安徽太和等地進行農村稅費改革的試點，那時就認為，稅費改革是深化農村第二步改革的一個重大突破。但之所以這樣強調，是因為當時是把稅費改革與糧食購銷體制改革結合在一起。

這與后來搞的自上而下的改革的最大的不同在于：1993年稅改與糧改相結合的辦法本來就是基層創(chuàng)造的，很有“中國特色”：在免除農民稅費的同時，一畝地繳一百斤糧。全國當時2億畝耕地，那么國家會得到至少2000億斤的糧食儲備，足夠平抑市場，不用擔心糧食安全問題。而且，這2000億糧食是按公糧方式收的，沒有成本。正常情況下，政府手中只要掌握1500億斤糧食就夠了。當時全國有5個省份分別布置了農村稅費改革試點，有的地方農民繳100斤糧食不夠，提高到120斤，復種指數高的“噸糧田”也不超過150斤。由于基本上防止了跑冒滴漏，把這些糧食折算成現金，農民負擔最多也就70多元。

其實，堅持農村調查的人當時不光是提出問題、進行調查，而且還通過實驗進行具體政策操作。除了上述涉及中長期發(fā)展的政策試驗課題外，1993年還在河南搞了商、糧、供、貿、物五大流通系統(tǒng)全面改革的流通體制改革實驗。也就是說，無論是發(fā)現問題還是提出解決問題的政策，都早已不在單純農業(yè)領域中了。

客觀上看，1995年我們?yōu)槭裁凑f“糧食問題不是糧食的問題”，1996年又寫了“制約三農問題的兩個基本矛盾”？其實主要就是根據上述的實驗課題，根據基層的經驗，從客觀實際入手，逐步創(chuàng)造農村經濟可持續(xù)發(fā)展所需要的條件。因此，1993年以來的那些成果，都是根據基層經驗和科學試驗提出的，相關的政策思路也是清晰的。

綜上所述，如果要按照溫總理強調的，改變那些不適合或不適應農村生產力發(fā)展的生產關系或者上層建筑，既不能照搬某種理論，也不能就糧食談糧食，就農業(yè)談農業(yè)。需要認真反思，不惟書、不惟上，重新端正“實踐是檢驗真理的唯一標準”的思想路線。

三、由決策層的重視到全社會的關注

記者：決策層和全社會是如何重視和看待三農問題的？

溫鐵軍：中央對這個問題在政策層面上的認識也是在不斷地深化。比如，1998年同志到蘇南視察，指出鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是農村發(fā)展的大戰(zhàn)略，同一年又指出城鎮(zhèn)化是個大戰(zhàn)略。同志對我們在政策科學中的試驗和國家各有關部委在這方面的研究也予以肯定，決策的科學性逐漸在中央層面上反映出來。1998年中共十五屆三中全會，正式形成了一個政治局討論通過的跨世紀的農村工作指導性文件。之所以說這個文件的意義非常重大，是因為它把家庭承包、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、城鎮(zhèn)化都作為農村發(fā)展的大戰(zhàn)略肯定下來。尤為重要的是，十五屆三中全會的文件，開宗明義地指出，農村改革是黨領導下的農民群眾的偉大創(chuàng)造。這個提法之所以很重要，就在于重新體現了歷史唯物主義的真理。

接著，1999年前后，中央的農村政策討論中就不再單純強調以往的農業(yè)結構調整。取而代之的是所謂農村經濟的重大戰(zhàn)略結構調整，這是十五屆三中全會以后，中央在決策思路上的一個重大提法，它與以往在決策領域中做的研究和實驗還是相關的?？梢?，中央對三農問題認識的程度是相當高的。

在中央科學決策的鼓舞下，1999年夏季，我根據那幾年的課題研究和在中國農大做的博士論文摘要，改寫成“三農問題：世紀末的反思”，這篇文章后來發(fā)表在1999年12月份的《讀書》雜志上，不僅把現在的三農問題，也把100多年來歷史上的三農問題做了分析。到2000年，我又進一步把課題報告擴充為一本書，正題是《中國農村基本經濟制度研究》，副題還是“三農問題的世紀反思”。沒想到的是，課題和文章都分別得了獎。這也許表明了學術界的認可。到這時，三農問題在理論上的梳理大體上也清楚了。

2000年初，湖北李昌平給朱總理寫了一封信，把三農問題形象概括為三句話：“農民真苦，農村真窮，農業(yè)真危險”。三農問題在社會上引起了較大反響。同期，1999年上海學者曹錦清到河南農村基層考察以后寫出《黃河邊上的中國》；李昌平又把他的信引發(fā)的一系列的事情，寫成《我向總理說實話》，于2001年出版，進一步引起社會廣泛反應。他們的工作起到了很大的宣傳推動作用。

到這時，政策理論成果有了，社會反響也有了，那么，到2001年三農問題的提法寫入文件，就正式變成一個不僅為決策層理論界關注、而且引起全社會廣泛關注的問題。

四、“三農”問題在政策思路上的變化

記者：從你的介紹可知，黨和政府歷來對三農問題非常重視。那么，決策層如何破解三農難題？

溫鐵軍：城鄉(xiāng)二元結構的概念第一次寫進十六大的文件中，這是從1995年2月同志對三大矛盾予以明晰以來的一個有重大意義的變化，這表明我們黨已經把城鄉(xiāng)差別當作全面建設小康社會的重大阻礙。說明新的領導集體已經清醒地認識到了中國進入21世紀后所面臨的主要矛盾。這是對90年代以來三農問題清醒認識的結晶，是與時俱進的直接表現。

十六大之后，離2020年要全面實現小康的目標，我們剩下的時間不多了，而重點難點都在農村。今年1月7日召開的中央農村工作會議上，總書記和總理對這些問題的表述非常之客觀，非常之現實，反映出“實事求是”這一黨的優(yōu)良傳統(tǒng)在十六大和今年的農村工作會議上都有明確的體現。三農問題在黨的領導同志交接班的時候得到特殊強調，在以總書記為首的新一屆領導集體的日程中提到了一個相當重要的位置。今年1月7日召開的中央農村工作會議一個最重要的提法：“三農問題是全黨工作的重中之中”。與十六大提出的全面建設小康社會的大目標結合在一起，把三農問題提到了前所未有的高度。接著今年3月份召開的兩會，又把三農工作作為經濟工作的重中之重。這對我們從事農村研究的人來說是非常欣慰和深受鼓舞的。

因為有了這樣的高度重視，最近一兩年，所有關于三農問題的討論都在廣泛地展開，比如農村教育問題、醫(yī)療問題、稅費改革與基層管理體制改革問題，以及農村土地問題、農民權益問題、村民自治問題等等。尤其是同志在平山縣西柏坡講的“兩個務必”，這對我們關于三農問題嚴重性的討論具有高度的指導意義。如果我們好大喜功，文過飾非，不能堅持“兩個務必”，就無法討論今天嚴峻而復雜的三農問題。

記者：那么，有哪些跡象表明三農問題正在從政策層面上加以解決？

溫鐵軍：我們應該看到，這兩屆中央領導集體在三農問題上都有很明確的政策思路。具體表現在“十五”計劃提出“以人為本”，提出每年轉移農民工進城的具體目標，并強調了城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展?？梢哉f從“十五”計劃以來，中央高層的政策思路是越來越清楚。再比如，盡管通過農村稅費改革解決農民負擔過重的試點遇到很多困難，去年仍然下發(fā)了“兩辦”文件強調農民負擔“一票否決”，農民負擔是“高壓線”，誰碰就摘誰的烏紗帽。接著，今年國辦一號文件出臺了打破一切限制農民工進城的政策。要促進農民能夠通過非農就業(yè)增加收入，就要破除一切限制和障礙，使進城的農民工得到公正的待遇。給農民工以國民待遇的問題正在通過打工的政策得到體現。為此，各地也都做出相應的調整和改革。前所未有的“干貨”是，今年農村工作會議強調了財政新增的科教文衛(wèi)開支，要向農村基層傾斜。另外，今年兩會的政府工作報告又特別強調了發(fā)展縣域經濟，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和城鎮(zhèn)化。

最近，溫總理又提出了農村金融改革的問題。信用社正朝著農村合作銀行改制，農村金融的其他形式也被提上議事日程。在溫總理的高度關注下，國土資源部正在總結允許農村集體土地直接進入一級市場的各項實驗經驗。進入一級市場的方式是，公益性的建設允許農村集體土地入股；工商企業(yè)用地允許農村集體土地租賃。這就是說，把土地的增值收益留給農村和農民。并且中央正在出臺文件，嚴格限制征占范圍，只有純粹公益性用地由政府出面征用，其他一律走市場。此外，在計劃投資上，開始強調和農村、農民直接相關的一些領域要增加投資。比如說，適合農村發(fā)展的道路建設、水利建設，以及其他與農民生產、生活息息相關的“六小工程”，將成為今后的農村投資重點。財政正在增加向農村轉移支付的力度?？傊h和政府不僅在認識上、而且在政策思路上都開始向農村和農民傾斜。公務員之家版權所有

綜上所述，中央對三農問題的政策思路越來越清晰，這將有利于三農問題的緩解和解決。

記者：但是我們在基層還可以隨處看到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)頻頻倒閉、農民土地被征占……

溫鐵軍：問題當然很多，但是我們應該清楚，這些也是新政府不得不面對的遺留問題。改革不可能是一蹴而就的。總理不僅特別重視科學決策，而且強調分區(qū)決策，他說，我們國家這么大，各地的生產力水平差別很明顯，各地的經濟結構有很大不同，恐怕不能一刀切。黨和政府不僅已經下了決心，而且會更加實事求是，那我們還有什么解決不了的問題呢？

同志強調的農村“生產力”，我覺得應該是特指那2億3千萬小農戶，其中40%是純農戶，37%是以農業(yè)為主的兼業(yè)農戶，也就是說，我國77%的農戶是以小農經濟為主的，這就是無法與照搬的上層建筑相適應的現實生產力，這就是我們考慮一切事情的基礎和前提。