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一、我國(guó)旅游資源保護(hù)現(xiàn)狀

伴隨著我國(guó)改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，我國(guó)旅游業(yè)得到持續(xù)快速發(fā)展，目前國(guó)際國(guó)內(nèi)收入已超過(guò)4000億元，旅游業(yè)已成為我國(guó)的重要產(chǎn)業(yè)。由于旅游資源保護(hù)立法的滯后、管理體制的弊端，伴隨著迅速增長(zhǎng)的旅游需求，在經(jīng)濟(jì)中心論的思想指導(dǎo)下，很多地方出現(xiàn)了嚴(yán)重的生態(tài)破壞和環(huán)境污染，破壞了旅游業(yè)賴以存在的自然資源基礎(chǔ)，對(duì)生物多樣性和傳統(tǒng)文化的保護(hù)產(chǎn)生了巨大的沖擊。

1、風(fēng)景名勝區(qū)的厄運(yùn)

1982年我國(guó)公布了第一批國(guó)家級(jí)的風(fēng)景名勝區(qū)，1987年誕生了第一批世界遺產(chǎn)。至今全國(guó)已有119處國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)，500多處省市級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)，風(fēng)景名勝區(qū)總面積占國(guó)土總面積的1%。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)沖擊下，作為旅游業(yè)的主要吸引物、旅游資源的主力軍，我國(guó)不少國(guó)家級(jí)、世界級(jí)的風(fēng)景名勝區(qū)，遭到了有史以來(lái)的最嚴(yán)重破壞。泰山，作為中國(guó)數(shù)千年農(nóng)業(yè)文明時(shí)代名山的典型代表，三條索道直插岱頂，對(duì)泰山的地形和植被造成了極大的破壞。大興土木把岱頂建成熱鬧非凡的“天上城市”，從根本上改變了風(fēng)景區(qū)的歷史真實(shí)性和完整性。在南京國(guó)家4A級(jí)中山陵景區(qū)，建起了與景區(qū)風(fēng)格極不相稱的國(guó)際會(huì)議中心、海底大世界。2001年在舉世聞名的紫金山第一峰頭陀嶺上建起的以贏利為目的粗大笨重的觀景臺(tái)，破壞了紫金山“獨(dú)阜龍?bào)础钡臍v史風(fēng)貌，被南京市民譏諷為“長(zhǎng)在龍脖子上的膿包”，激起了眾多游客和中外專家的義憤。南京另一國(guó)家4A級(jí)風(fēng)景區(qū)秦淮河——夫子廟風(fēng)光帶，眾多的珠寶店、美食府、寵物街、精品屋，吸引了眾多的海外游人，而大成殿、學(xué)宮、貢院等文化遺產(chǎn)卻成了被人遺忘的角落。夫子廟地區(qū)濃重的商業(yè)氣息，沖淡了南京六朝古都的文化底蘊(yùn)，大大降低了環(huán)境品位。

這種在經(jīng)濟(jì)中心論思想指導(dǎo)下對(duì)旅游資源的掠奪式開(kāi)發(fā)，使很多風(fēng)景區(qū)被改造成“吃喝玩樂(lè)綜合體“，對(duì)旅游資源造成難以恢復(fù)的破壞。個(gè)別風(fēng)景區(qū)為片面追求經(jīng)濟(jì)效益，對(duì)封建迷信和黃、賭現(xiàn)象采取姑息縱容的態(tài)度。更有甚者，一些地方政府，打著“開(kāi)拓旅游市場(chǎng)”、“盤活國(guó)有資產(chǎn)”的旗號(hào)，公然違背國(guó)務(wù)院行政法規(guī)的規(guī)定，已經(jīng)或正在醞釀將風(fēng)景區(qū)內(nèi)的資源土地資產(chǎn)、門票出讓給外商或“捆綁上市”。

2、歷史文化遺產(chǎn)的命運(yùn)

21世紀(jì)是城市化世紀(jì)，隨著大規(guī)模的城市基礎(chǔ)建設(shè)、新型城鎮(zhèn)建設(shè)、老城市的舊城區(qū)改造工程在全國(guó)的蓬勃展開(kāi)，全國(guó)各地城市的重要?dú)v史文化遺產(chǎn)幾乎無(wú)一例外地受到嚴(yán)重沖擊和破壞，一些歷史文化遺產(chǎn)在破壞性改造后幾乎永遠(yuǎn)消失。

據(jù)媒體報(bào)道，湖北襄樊宋明城墻一夜之間被夷為平地，貴州遵義會(huì)議會(huì)址周圍的歷史建筑一拆而光，福建的三坊七巷名存實(shí)亡，高架橋迫使廣州三元里抗英炮臺(tái)搬家，千年古城揚(yáng)州國(guó)家規(guī)定重點(diǎn)保護(hù)的舊城區(qū)已從5.9平方公里萎縮到目前的不足3平方公里。近年來(lái)，為了滿足城市交通高速快捷的需要，許多城市不惜拆除或遷移歷史文化古跡，破壞了城市的歷史格局和原有風(fēng)貌。為了提高城市土地的商業(yè)利用價(jià)值，在歷史文化遺產(chǎn)密集的城區(qū)進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)而造成地下文物古跡永久損失的現(xiàn)象，已是屢見(jiàn)不鮮。

經(jīng)過(guò)的“破四舊”和改革開(kāi)放以來(lái)的“舊城改造”兩次大劫難，我國(guó)很多城市的歷史風(fēng)貌和文化特色已悄然消失，各種具有世界級(jí)價(jià)值的歷史文化名城被改造成了千城一面的新城。全國(guó)668個(gè)縣級(jí)以上城市，99個(gè)國(guó)家級(jí)歷史文化名城沒(méi)有一座被列入《世界遺產(chǎn)名錄》，北京、洛陽(yáng)、西安、南京等我國(guó)著名的“七大古都”均與世界遺產(chǎn)無(wú)緣。目前只有云南麗江、山西平遙兩座小城因地處偏遠(yuǎn)、交通不便，未遭大規(guī)模破壞而有幸入選。這一數(shù)字對(duì)于具有5000年文明歷史的中國(guó)無(wú)疑是一個(gè)慘痛的教訓(xùn)。

二、旅游資源管理立法與旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展

1995年4月24日至28日，聯(lián)合國(guó)教科文組織、環(huán)境規(guī)劃署、世界旅游組織在西班牙召開(kāi)了“可持續(xù)旅游發(fā)展世界會(huì)議”，包括中國(guó)在內(nèi)的75個(gè)國(guó)家和地區(qū)的600多位代表出席了會(huì)議，會(huì)議最后通過(guò)了《可持續(xù)旅游發(fā)展憲章》、《可持續(xù)旅游發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃》?！稇椪隆分赋觯骸翱沙掷m(xù)旅游發(fā)展的實(shí)質(zhì)，就是要求旅游與自然、文化和人類生存環(huán)境成為一體，自然、文化和人類生存環(huán)境之間的平衡關(guān)系使許多旅游目的地各具特色，旅游發(fā)展不能破壞這種脆弱的平衡關(guān)系。”

這里自然是指自然景觀旅游資源，文化是指人文旅游資源。旅游資源的特色和永恒存在是旅游業(yè)存在和發(fā)展的基礎(chǔ)，而旅游資源具有稀缺性和不可再生性，旅游活動(dòng)造成的環(huán)境損耗和地方特色逐漸消失，對(duì)旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展能力構(gòu)成嚴(yán)重威脅。旅游可持續(xù)發(fā)展的實(shí)質(zhì)上就是旅游與旅游資源和生態(tài)環(huán)境和諧統(tǒng)一的條件下進(jìn)行旅游資源開(kāi)發(fā)，開(kāi)展旅游活動(dòng)。這就要求旅游者的增長(zhǎng)量、旅游業(yè)的發(fā)展規(guī)模以及旅游開(kāi)發(fā)要與環(huán)境承載量、資源保護(hù)相協(xié)調(diào)，形成動(dòng)態(tài)的良性循環(huán)。由此可見(jiàn)，旅游資源的可持續(xù)利用是旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要標(biāo)志。

世界各國(guó)發(fā)展旅游業(yè)的實(shí)踐證明，旅游業(yè)能夠持續(xù)高速發(fā)展的重要原因之一，是各國(guó)在發(fā)展旅游業(yè)的同時(shí)，運(yùn)用了行政的、經(jīng)濟(jì)的、法律的、教育的、科技的手段保護(hù)旅游資源。運(yùn)用法律手段管理旅游資源，與其他手段相比具有高度的權(quán)威性、特定的強(qiáng)制性、相對(duì)的穩(wěn)定性、確切的規(guī)范性，是使旅游業(yè)保持持續(xù)發(fā)展的須臾不可缺少的手段。

三、旅游資源立法及存在的問(wèn)題

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)已頒布、實(shí)施的旅游市場(chǎng)法律法規(guī)40多個(gè)。在旅游資源方面，我國(guó)并沒(méi)有專門的旅游資源保護(hù)法，與旅游資源保護(hù)有關(guān)的法律法規(guī)主要散見(jiàn)于國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)和林業(yè)、文化、環(huán)境保護(hù)、城市規(guī)劃、礦產(chǎn)、水利等部門的部門規(guī)章中。主要有：國(guó)務(wù)院頒布的《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》（1985年）、《自然保護(hù)區(qū)條例》（1994年）、《森林和野生動(dòng)物類型自然保護(hù)區(qū)管理辦法》（1985年），原林業(yè)部制定的《森林公園管理辦法》（1994年），《森林法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《城市規(guī)劃法》、《礦產(chǎn)資源法》等法律中對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)所作的規(guī)定，《文物保護(hù)法》及其《實(shí)施細(xì)則》、《水下文物保護(hù)管理?xiàng)l例》、《地質(zhì)遺跡保護(hù)管理規(guī)定》等法律法規(guī)中對(duì)文化遺跡保護(hù)所作的規(guī)定。各地方也結(jié)合各自特點(diǎn)制定了一些地方性法規(guī)。上述各項(xiàng)法律、法規(guī)從不同角度規(guī)定了旅游資源的開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)問(wèn)題。但同旅游業(yè)的蓬勃發(fā)展趨勢(shì)相比，旅游資源立法明顯滯后，呈現(xiàn)諸多不足，使旅游資源遭到極大破壞，從而威脅了旅游業(yè)的持續(xù)發(fā)展能力。

1、立法的層次較低，部門立法色彩濃厚

現(xiàn)有的大部分旅游資源保護(hù)法律文件屬于國(guó)務(wù)院及其所屬部委、地方政府的行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方規(guī)章。由于部門立法、地方立法的大部分法律文件缺乏嚴(yán)格的立法程序，使各種立法之間缺乏協(xié)調(diào)和配合，甚至不同法律、法規(guī)之間銜接不好、相互矛盾，造成執(zhí)法困難。部門立法的另一弊端是在旅游資源保護(hù)過(guò)程中部門保護(hù)主義、地方保護(hù)主義盛行，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)沖擊下，極易造成條塊分割、各自為政的旅游資源管理格局，從而對(duì)旅游資源造成極大破壞。

2、對(duì)人文旅游資源保護(hù)的全國(guó)性法律法規(guī)不完善

在由文物、歷史文化保護(hù)區(qū)、歷史文化名城組成的三個(gè)人文旅游資源保護(hù)層次中，相對(duì)完善的文物保護(hù)法律體系而言，文化名城與文化保護(hù)區(qū)保護(hù)的法律法規(guī)缺乏，歷史文化保護(hù)區(qū)的立法幾乎是空白。

3、法律法規(guī)滯后，難以適應(yīng)時(shí)代的需要

作為旅游資源保護(hù)的一部重要法規(guī)，1985年頒布的《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》，作為一種過(guò)渡性的行政法規(guī)，隨著時(shí)間的推移、經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變和旅游業(yè)的快速發(fā)展，已顯得越來(lái)越不適合時(shí)宜，對(duì)相關(guān)部門、行業(yè)的規(guī)范和約束逐漸失去法律約束力，造成了實(shí)際工作中，風(fēng)景區(qū)多頭領(lǐng)導(dǎo)、各行其是的混亂管理局面，行政交界處的風(fēng)景區(qū)這種現(xiàn)象表現(xiàn)得更加明顯。立法的滯后是我國(guó)風(fēng)景區(qū)遭受嚴(yán)重破壞的一個(gè)重要原因。

4、法律文件內(nèi)容過(guò)于原則，可操作性差

相對(duì)于民法、刑法等老的部門法而言，由于形成較晚，旅游資源法雖對(duì)旅游資源的保護(hù)的方法和手段作了原則性的規(guī)定，但對(duì)于保護(hù)管理的程序、國(guó)家和地方及各部門的職責(zé)及相互關(guān)系、保護(hù)資金的來(lái)源及違反罰則的規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，缺乏全面的具有針對(duì)性的特殊規(guī)定，使法律的實(shí)施缺乏有效的體制和措施保證，在很大程度上影響了法律的約束力。

四、旅游資源保護(hù)立法的基本思路

在我國(guó)旅游業(yè)實(shí)踐過(guò)程中，許多森林公園、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景旅游區(qū)在管理地域范圍上相互重疊，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上往往是幾塊牌子，一套人馬。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在119處國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)中，有40處與自然保護(hù)區(qū)重疊。為避免多頭領(lǐng)導(dǎo)、各自為政的混亂管理局面，克服經(jīng)濟(jì)中心論的傾向，強(qiáng)調(diào)旅游資源國(guó)家所有、公益性、多功能特性，可考慮將森林公園、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)方面的法律法規(guī)相互協(xié)調(diào)，建立統(tǒng)一的《國(guó)家公園法》。將《文物保護(hù)法》擴(kuò)展為包含文物、歷史文化保護(hù)區(qū)、歷史文化名城三個(gè)人文旅游資源組成部分的《文化財(cái)產(chǎn)保護(hù)法》。以上述兩個(gè)法律作為旅游資源保護(hù)的基本法。在此基礎(chǔ)上，制定實(shí)施細(xì)則，與《森林法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《城市規(guī)劃法》、《礦產(chǎn)資源法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《野生動(dòng)物保護(hù)法》等其他相關(guān)的法律法規(guī)構(gòu)成完整的旅游資源保護(hù)法律體系。在制定旅游資源保護(hù)法律體系時(shí)，應(yīng)注意以下幾個(gè)事項(xiàng)。

1、與國(guó)際條約、規(guī)約的基本原則相符合

1995年4月在“可持續(xù)旅游發(fā)展世界會(huì)議”通過(guò)的《可持續(xù)旅游發(fā)展憲章》、《可持續(xù)旅游發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃》為可持續(xù)旅游發(fā)展規(guī)劃提供了一整套行為規(guī)范和具體操作程序。旅游資源管理法的內(nèi)容必須與《憲章》的基本原則相符合，如：旅游發(fā)展必須建立在生態(tài)環(huán)境的承受能力之上；旅游活動(dòng)必須考慮對(duì)當(dāng)?shù)匚幕z產(chǎn)、傳統(tǒng)習(xí)慣和社會(huì)活動(dòng)的影響；保持旅游目的地質(zhì)量和滿足旅游者需求的能力，應(yīng)成為旅游發(fā)展戰(zhàn)略的主要目標(biāo)。

2、改革管理體制，建立國(guó)家自然文化遺產(chǎn)保護(hù)局

目前的國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家級(jí)森林公園、國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)分屬不同的部門管理，而且各部門只負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，人、財(cái)、物等行政管理權(quán)力在地方，極易產(chǎn)生地方保護(hù)主義。為提高管理的權(quán)威性，避免地方權(quán)力對(duì)國(guó)家自然文化遺產(chǎn)的掠奪式開(kāi)發(fā)，可將三者統(tǒng)一在一起，建立直屬國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家自然文化遺產(chǎn)管理局。

3、強(qiáng)化旅游資源保護(hù)法律文件內(nèi)容的可操作性

在這方面，可借鑒日本的經(jīng)驗(yàn)。日本旅游方面出臺(tái)的法律，很多都隨后配以施行規(guī)則和施行令等實(shí)施細(xì)則，也就是說(shuō)，由法律規(guī)定內(nèi)容，由規(guī)則作出解釋，由施行令規(guī)定具體作法。如“旅行社法”，同時(shí)還伴有“旅行社法施行令”和“旅行社法施行規(guī)則”。而“旅館業(yè)法”，則伴有“旅館業(yè)法施行令”和“旅館業(yè)法施行規(guī)則”等等。通過(guò)相應(yīng)的施行規(guī)則和施行令，進(jìn)一步增強(qiáng)了法律的可操作性。

4、在立法上保證各級(jí)國(guó)家公園和文化財(cái)產(chǎn)保護(hù)單位所需的經(jīng)費(fèi)

我國(guó)現(xiàn)有119處國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)，國(guó)家每年僅僅撥款1000萬(wàn)元，平均每個(gè)風(fēng)景區(qū)只有8.4萬(wàn)元。區(qū)區(qū)數(shù)萬(wàn)經(jīng)費(fèi)，蓋一個(gè)象樣的廁所都不夠，更談不上旅游資源的保護(hù)。有的地方政府把國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)當(dāng)成搖錢樹(shù)，每年強(qiáng)迫風(fēng)景區(qū)上繳財(cái)政收入上千萬(wàn)至上億元。在經(jīng)濟(jì)拮據(jù)和財(cái)政創(chuàng)收指標(biāo)的雙重壓力下，很多風(fēng)景區(qū)門票價(jià)格年年攀升，景區(qū)內(nèi)毀景牟利的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，一些風(fēng)景區(qū)甚至向外商出讓風(fēng)景區(qū)土地和管理權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)。從立法上保證各級(jí)國(guó)家公園和文化財(cái)產(chǎn)保護(hù)單位正常經(jīng)營(yíng)所需的財(cái)政經(jīng)費(fèi)，已是刻不容緩。

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摘要：隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的沖擊和城市改造工程的大規(guī)模展開(kāi)，我國(guó)自然風(fēng)景旅游資源和人文旅游資源均遭到嚴(yán)重破壞，從而嚴(yán)重威脅了旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展能力。從立法的角度剖析，造成旅游資源嚴(yán)重破壞的原因有：立法的層次較低，部門立法色彩濃厚；對(duì)人文旅游資源保護(hù)的全國(guó)性法律法規(guī)不完善；法律法規(guī)滯后，難以適應(yīng)時(shí)代的需要；法律文件內(nèi)容過(guò)于原則，可操作性差。未來(lái)的旅游資源保護(hù)立法，應(yīng)以《國(guó)家公園法》、《文化財(cái)產(chǎn)保護(hù)法》為基本法，并注意以下事項(xiàng)：與國(guó)際條約、規(guī)約的基本原則相一致；改革管理體制，建立國(guó)家自然文化遺產(chǎn)保護(hù)局；強(qiáng)化旅游資源保護(hù)法律文件內(nèi)容的可操作性；在立法上保證各級(jí)國(guó)家公園和文化財(cái)產(chǎn)保護(hù)單位所需的經(jīng)費(fèi)。

關(guān)鍵詞：旅游資源管理立法旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展