旅游管理體制改革
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在經(jīng)歷了20世紀(jì)80年代的第一次旅游發(fā)展高潮之后，我國大地涌來了更大的旅潮。80年代中期，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的成功之后，城市中開始涌動(dòng)了改革潮，各行各業(yè)的體制改革開始接踵而來。在試辦沿海經(jīng)濟(jì)特區(qū)成功的基礎(chǔ)上，14個(gè)沿海城市對(duì)外開放，使我國開放的程度進(jìn)一步擴(kuò)大，不久開放地區(qū)就達(dá)到了200多個(gè)，范圍遍及全國各地。旅游業(yè)作為對(duì)外開放的窗口和龍頭，在這改革大潮的推進(jìn)下形成了一派欣欣向榮、興旺發(fā)達(dá)的景象。1984年，我國旅游業(yè)又創(chuàng)歷史輝煌，旅游人境人數(shù)達(dá)到近1300萬人次，年增長率高達(dá)6%，形成了改革開放以來的第二次旅游發(fā)展高潮。與此同時(shí)，旅游發(fā)展中出現(xiàn)了以下矛盾和困難:
1.旅游需求急速膨脹和旅游供給嚴(yán)重短缺的矛盾。在旅游人境人數(shù)急速增長的情況下，旅游設(shè)施無論從數(shù)量上還是質(zhì)量上都無法滿足需求，特別是飯店和交通，已成為當(dāng)時(shí)制約旅游業(yè)發(fā)展的焦點(diǎn)和瓶頸。
2.其他部門進(jìn)入旅游業(yè)的熱情和旅游業(yè)壁壘的矛盾。巨大的市場規(guī)模和無限的發(fā)展?jié)摿σ约爱?dāng)時(shí)旅游供給的嚴(yán)重不足，預(yù)示著旅游業(yè)將有極好和極快的投資回報(bào)。這促發(fā)了許多
部門、行業(yè)以及外商投資經(jīng)營旅游業(yè)的熱情和沖動(dòng)。但在當(dāng)時(shí)中央集權(quán)式的旅游管理體制83下，國務(wù)院反復(fù)強(qiáng)調(diào)“非旅游部門不得經(jīng)營對(duì)外旅游業(yè)務(wù)，不允許外商以任何形式在我國經(jīng)營旅游業(yè)”.
3.旅游產(chǎn)業(yè)大發(fā)展和集權(quán)制管理的矛盾.旅游產(chǎn)業(yè)在第一、第二次旅游大發(fā)展局勢(shì)的帶動(dòng)下形成了一定的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。但在大改、大發(fā)展的浪潮中，觀念上和政策上的種種制約顯示出現(xiàn)行的旅游管理體制對(duì)旅游大發(fā)展有極大的局限性和不適應(yīng)性。旅游業(yè)能否沖破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的觀念、方法和政策的制約，充分調(diào)動(dòng)各方面的積極性，取得突破性和跨越式的發(fā)展，成為當(dāng)時(shí)的關(guān)鍵問題。改革是出路，發(fā)展是硬道理.在旅游大潮已經(jīng)拍岸而至?xí)r，光靠行政命令是不能左右形勢(shì)的，我國的旅游業(yè)在重重困難和矛盾中，孕育了改革與發(fā)展的大手筆.1984年7月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了國家旅游局((關(guān)于開創(chuàng)旅游工作新局面幾個(gè)問題的報(bào)告》，提出“加快旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，要采取國家、地方、部門、集體、個(gè)人一起上，自力更生和利用外資一起上的方針.”在外聯(lián)工作上，要打破獨(dú)家壟斷的思想，允許中旅、國旅、青旅等單位開展競爭，積極擴(kuò)大各自的活動(dòng)領(lǐng)域和服務(wù)對(duì)象.在旅游管理體制上，要實(shí)行政企分開、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分散經(jīng)營的原則.國家旅游局要減政放權(quán)，給地方更多的權(quán)限，各級(jí)旅游行政管部門對(duì)于束縛所屬旅游企業(yè)正常發(fā)展的規(guī)章制度要進(jìn)行改革，所有旅游企業(yè)都要辦成獨(dú)立經(jīng)營、自負(fù)盈虧的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。在旅游管理職能的轉(zhuǎn)變方面，國家旅游局的主要職責(zé)是“擬定發(fā)展旅游業(yè)的方針、政策和主要規(guī)章制度，根據(jù)國家經(jīng)濟(jì)計(jì)劃制定發(fā)展旅游業(yè)的長遠(yuǎn)規(guī)劃和年度計(jì)劃，協(xié)調(diào)各有關(guān)部門、地區(qū)、企業(yè)之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，組織對(duì)外宣傳和旅游信息的傳播，發(fā)展對(duì)外旅游事務(wù)，監(jiān)督檢查政策、計(jì)劃和法令執(zhí)行情況，及時(shí)處理旅游工作的問題等.”((報(bào)告》吹響了我國旅游管理體制改革的號(hào)角1985年1月，國務(wù)院在批轉(zhuǎn)國家旅游局《關(guān)于當(dāng)前旅游體制改革幾個(gè)問題的報(bào)告》中，將旅游業(yè)的發(fā)展方針進(jìn)一步明確為四個(gè)轉(zhuǎn)變，即“從過去主要搞旅游接待轉(zhuǎn)變?yōu)殚_發(fā)、建設(shè)旅游資源與接待并舉;從只抓國際旅游轉(zhuǎn)變?yōu)閲H旅游、國內(nèi)旅游一起抓;從以國家投資為主體建設(shè)旅游基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)變?yōu)閲?、地方、部門、集體、個(gè)人一起上，自力更生與利用外資一起上;旅游經(jīng)營單位要由事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)化經(jīng)營。”上述改革方針的提出極為符合我國的國情，合乎我國改革開放的方針和路線，因而它一出現(xiàn)調(diào)動(dòng)了國內(nèi)外各方面發(fā)展建設(shè)旅游業(yè)的熱情和積極性，使我國的旅游業(yè)出現(xiàn)了萬馬奔騰、欣欣向榮的景象。這次改革的巨大成果主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:
1.旅游基礎(chǔ)建設(shè)大幅度發(fā)展，旅游生產(chǎn)力大大增強(qiáng).從1984年起，我國掀起了旅游飯店建設(shè)的熱潮，短短的幾年內(nèi)，就使飯店供給短缺制約旅游業(yè)發(fā)展的狀況從根本上得以解決.1984年至1988年，全國共新建、改建、擴(kuò)建的客房數(shù)凈增了14.3萬間.國家利用外資取得明顯效果，1985年一年，全國批準(zhǔn)的中外資合作項(xiàng)目共109項(xiàng)，其中旅游項(xiàng)目就有73項(xiàng)，占總數(shù)的67%.“七五”期間，旅游基本建設(shè)投資規(guī)模約為190億元人民幣，其中利用外資的比例約占53.3腸，成為旅游產(chǎn)業(yè)投資中不可缺少的重要組成部分?！拔鍌€(gè)一起上”的發(fā)展方針極大地緩解了旅游業(yè)建設(shè)資金缺乏的問題，使我國旅游業(yè)在短期內(nèi)突破了基礎(chǔ)設(shè)施不足的隘口，立刻呈現(xiàn)出飛躍和超前發(fā)展之勢(shì).
2.多種經(jīng)濟(jì)形式并存的旅游經(jīng)營格局和
多元化的旅游管理體制形成，旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)模迅速擴(kuò)大.“五個(gè)一起上”的改革開放方針極大地調(diào)動(dòng)了各部門、各地方大力發(fā)展旅游的積極性，使我國旅游業(yè)跨越了原有的所有制形式，打破了只允許旅游部門、外事部門辦旅游的壟斷局面，形成了各種經(jīng)濟(jì)成分和利益集團(tuán)共建旅游的格局，也必然會(huì)引發(fā)出旅游管理多元化的體制，引人了競爭機(jī)制.最為突出的是我國旅游飯店在20世紀(jì)80年代的末期已經(jīng)多達(dá)近2000家，分別隸屬于近500個(gè)不同的單位和部門。此外，各行各業(yè)開辦旅行社、旅游車隊(duì)、景點(diǎn)景區(qū)、商店的情況也屢見不鮮。真正屬于旅游局直屬的旅游企業(yè)還不足旅游企業(yè)總數(shù)的三分之一，非旅游部門接待的來華旅游者人數(shù)和創(chuàng)造的旅游外匯數(shù)甚至超過了旅游部門.
三、我國旅游管理體制改革的深化階段
在改革取得巨大成就的同時(shí)，旅游業(yè)的發(fā)展又不可避免地出現(xiàn)了許多問題和弊端。一是旅游業(yè)的發(fā)展開始宏觀失控，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失調(diào)逐漸突出。許多旅游熱點(diǎn)城市和地區(qū)不顧市場需求和供給數(shù)量的變化，大量建造賓館飯店的投資熱持續(xù)不斷，并且盲目追求高檔、豪華、大型飯店;而旅游交通等投資大、見效慢的旅游基礎(chǔ)設(shè)施卻沒有趕上飯店的建設(shè)速度，一時(shí)間成為制約旅游業(yè)展的新的短線。二是多頭搞旅游，政令不一，利益動(dòng)機(jī)各異，“分散經(jīng)營”的原則被廣泛運(yùn)用，“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”的原則卻被閑置一邊，旅游全行業(yè)統(tǒng)一管理的機(jī)制和政策法規(guī)沒有形成，造成全國旅游市場秩序混亂無序，削價(jià)競爭、以假充真、以壞充好、三角債拖欠現(xiàn)象日益嚴(yán)重，不僅損害了國家利益，而且扭曲了企業(yè)形象.三是政出多門、條塊分割、多頭領(lǐng)導(dǎo)、各成體系，許多旅游企業(yè)大而全、小而全，資源浪費(fèi)，重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象嚴(yán)重，旅游業(yè)發(fā)展缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌安排，人為地割斷了旅游活動(dòng)中各環(huán)節(jié)的內(nèi)在聯(lián)系，造成滯阻和脫節(jié)，已經(jīng)到了嚴(yán)重妨礙旅游業(yè)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)的程度。上述問題似乎表明，旅游管理體制的改革與其他行業(yè)的改革一樣，不可避免地受到“一抓就死，一放就活，一活就亂，一亂就收，一收就死”的怪圈的困擾。這種利弊共存的格局向己經(jīng)進(jìn)行改革后的旅游管理體制又提出了更大的挑戰(zhàn)，進(jìn)一步深化旅游管理體制改革已經(jīng)勢(shì)在必行。如何進(jìn)一步深化旅游管理體制改革?參照國際旅游發(fā)達(dá)國家的改革經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國旅游業(yè)發(fā)展的實(shí)際情況，我們獲得了一個(gè)共識(shí)，即旅游業(yè)要突破本系統(tǒng)界限，跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨部門發(fā)展是一條不可逆轉(zhuǎn)的客觀規(guī)律。旅游行政管理部門對(duì)旅游業(yè)的管理也要突破系統(tǒng)界限，盡快轉(zhuǎn)變管理職能和管理方法，抓宏觀放微觀，建立起旅游全行業(yè)管理的一整套規(guī)范、制度、政策和法規(guī)，這是旅游持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展的關(guān)鍵所在。從1985年開始，各級(jí)旅游行政管理部門開始在實(shí)踐中探索旅游全行業(yè)管理的內(nèi)容和方法。一是要加強(qiáng)旅游規(guī)劃的職能，國家旅游局于1985年制定了我國旅游業(yè)第一個(gè)發(fā)展大藍(lán)圖:“1986年至2000年旅游行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃”，希望通過規(guī)劃和體制改革把各部門、各地方的旅游發(fā)展統(tǒng)籌到這個(gè)總設(shè)計(jì)方案上來。二是要加強(qiáng)政策法規(guī)職能，通過旅游立法，規(guī)范旅游全行業(yè)秩序和各類旅游企業(yè)的經(jīng)營行為。1985年，國務(wù)院出臺(tái)了我國旅游業(yè)起步發(fā)展以來的第一個(gè)法規(guī)《旅行社管理暫行條例》和《旅行社管理暫行條例實(shí)施細(xì)則》，對(duì)當(dāng)時(shí)各行各業(yè)開辦和經(jīng)營的旅行社業(yè)務(wù)起到了積極的規(guī)范和管理作用。1987年n月14日，國務(wù)院批準(zhǔn)了《導(dǎo)游人員管理暫行條例》，這是第二部旅游管理行政法規(guī).1988年6月，國家旅游局《旅行社管理暫行條例施行辦法》，8月《中華人民共和國評(píng)定旅游涉外飯店星級(jí)的規(guī)定》，決定在全國旅游涉外飯店中施行星級(jí)評(píng)定制度.在改革深化的過程中，北京市于1986年在實(shí)行旅游全行業(yè)管理方面進(jìn)行了大膽的實(shí)踐嘗試，在全國率先實(shí)行了旅游管理體制大改革。這次改革由北京市委、市政府牽頭，理順各方面關(guān)系，賦予北京市旅游局管理和監(jiān)督全城鄉(xiāng)旅游事業(yè)的權(quán)力和具體職能，即:制定京市旅游行業(yè)的方針、政策和發(fā)展規(guī)劃的權(quán)力;審核批準(zhǔn)旅游新建和開發(fā)項(xiàng)目的權(quán)力;會(huì)同工商管理部門發(fā)給旅游企業(yè)營業(yè)執(zhí)照的權(quán)力;對(duì)旅游企業(yè)的市場經(jīng)營行為進(jìn)行檢查、監(jiān)督、處罰的權(quán)力.所有北京市和在京的中央機(jī)關(guān)、國務(wù)院各部委開辦的旅游企業(yè)在業(yè)務(wù)內(nèi)容、經(jīng)營范圍、經(jīng)營規(guī)范方面都要統(tǒng)歸北京市旅游局管理.對(duì)原有的旅游企業(yè)經(jīng)過北京市旅游局對(duì)其軟件和硬件進(jìn)行審核，達(dá)到服務(wù)接待標(biāo)準(zhǔn)的才有資格進(jìn)行外事接待活動(dòng)。1987年，北京市旅游局率先了《關(guān)于確定接待人境旅游團(tuán)購物定點(diǎn)商店有關(guān)問題的通知》、《關(guān)于確定接待人境旅游團(tuán)定點(diǎn)飯店的通知》、《關(guān)于確定接待人境旅游團(tuán)定點(diǎn)餐館的通知》等一系列文件，從而開創(chuàng)了我國旅游行業(yè)中定點(diǎn)管理的先河。北京市旅游局這一創(chuàng)造性的做法很快就被全國各地所效法，相繼制訂了類似的規(guī)定或辦法.后來，“定點(diǎn)管理”的辦法逐漸成為全國各地旅游業(yè)行業(yè)管理的一個(gè)重要模式。北京市這一重大的改革舉措猶如一石激起千層浪，使之成為全國旅游管理體制深化改革的重點(diǎn)和熱點(diǎn)話題。在這種形勢(shì)下，1987年的全國旅游工作會(huì)議上重點(diǎn)討論了下一步旅游管理體制改革如何深化的問題，提出了體制改革的總體方案，并明確深化改革的目的是達(dá)到四個(gè)有利于:即有利于加強(qiáng)和改善宏觀管理;有利于推動(dòng)橫向聯(lián)合，搞活旅游企業(yè);有利于擴(kuò)大旅游外匯收入;有利于微觀搞活，做到活而不斷，管而不死。1988年12月21日，國務(wù)院辦公廳以轉(zhuǎn)發(fā)《國家旅游局關(guān)于加強(qiáng)旅游工作意見的通知》的方式(國辦發(fā)[1988180號(hào))下發(fā)了旅游管理體制改革的總體方案，對(duì)旅游業(yè)管理的各個(gè)方面提出了改革的意見.文件中包括:進(jìn)行各級(jí)旅游行政管理機(jī)構(gòu)的改革，轉(zhuǎn)變職能，明確實(shí)行旅游全行業(yè)管理的范圍和權(quán)限;根據(jù)工作需要，調(diào)整我國旅游協(xié)會(huì)、我國旅游飯店協(xié)革，實(shí)行旅游企業(yè)的經(jīng)營承包責(zé)任制;改革旅行社管理體制;加強(qiáng)對(duì)外宣傳和招徠工作;進(jìn)行旅游價(jià)格改革;大力發(fā)展旅游商品;加強(qiáng)旅游從業(yè)人員隊(duì)伍建設(shè)等等.文件中最重要的是第一次明確界定了旅游行業(yè)管理的范圍和權(quán)限:即全國所有的旅游企事業(yè)單位，包括旅游院校和科研單位，經(jīng)營國際、國內(nèi)旅游業(yè)務(wù)的旅行社，各類旅游涉外賓館、飯店、餐館及旅游車船公司，對(duì)外開放的重點(diǎn)旅游風(fēng)景區(qū)、游覽點(diǎn)，旅游商品經(jīng)銷店，以及派駐國外的旅游辦事機(jī)構(gòu)，國外在華開設(shè)的旅游辦事機(jī)構(gòu)等.上述企業(yè)和單位其行政隸屬關(guān)系不變，但是各級(jí)旅游局要按照國家的有關(guān)規(guī)定，對(duì)所有的旅游企事業(yè)單位進(jìn)行旅游行業(yè)管理和監(jiān)督.國辦發(fā)[1988〕80號(hào)文件是我國旅游業(yè)管理體制深化改革的指導(dǎo)性文件，使許多議而未決、難以推行的問題都有了明確的規(guī)定，形成了我國旅游行業(yè)管理政策和法規(guī)的基本框架。此后不久，推行旅游全行業(yè)管理的改革在全國范圍內(nèi)展開，取得了很大的成效，標(biāo)志著我國旅游業(yè)開始向傳統(tǒng)管理體制告別，正在步人一個(gè)新的發(fā)展階段.這一階段改革的最突出成效體現(xiàn)在下述方面:
1.兩級(jí)旅游管理體制已經(jīng)初步形成.繼1986年北京市率先進(jìn)行了旅游管理體制的改革后，各省的旅游管理體制改革以北京市為榜樣，相繼深人展開.上海、黑龍江省、江蘇省、湖南省、陜西省、廣東、吉林、福建、內(nèi)蒙古自區(qū)、甘肅省、西藏自治區(qū)等23個(gè)省、直轄市、自治區(qū)人民政府都了關(guān)于加強(qiáng)本省旅游行政管理的通知或規(guī)定。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，從1985年到1994年期間，各省、市、自治區(qū)人民政府制定和的地方旅政策規(guī)定30多件，由各地方旅游管理部門制定和的規(guī)范性文件100多件.這些地方行業(yè)管理的規(guī)范文件與家有關(guān)旅游政策法規(guī)一起補(bǔ)充、完善了我國旅游行業(yè)管理的總體框架，將國家的旅游行業(yè)管理法規(guī)更加具體化、可操作化，并且形成了全國上下的行業(yè)管理網(wǎng)絡(luò)體系.
2.旅游發(fā)展規(guī)劃列入國家和地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃.旅游行政管理部門在政企分開、深化改革、加強(qiáng)行業(yè)管理的過程中，逐漸擺脫了對(duì)旅游企業(yè)人、財(cái)、物的管理和業(yè)務(wù)經(jīng)營的直接干預(yù)，將工作的重心轉(zhuǎn)移到了抓規(guī)劃、抓產(chǎn)業(yè)布局、抓產(chǎn)業(yè)政策、抓行業(yè)規(guī)范等涉及旅游發(fā)展全局性的任務(wù)上來.國家旅游局和各省旅游局都著重抓了“七五”、“八五”、“九五”旅游發(fā)展規(guī)劃，并將旅游發(fā)展規(guī)劃列人了當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)展規(guī)劃中，將旅游產(chǎn)業(yè)作為國家和各地的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)來發(fā)展，爭取成為新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。
3.旅游行業(yè)運(yùn)行質(zhì)量和管理水平全面提高.旅游行業(yè)管理的重要任務(wù)就是運(yùn)用法制手段抓旅游行業(yè)進(jìn)人資格，管旅游企業(yè)行為規(guī)范，維持旅游市場正常的運(yùn)行秩序。從1985年開始，《旅行社管理暫行條例》的實(shí)施一方面明確了進(jìn)人旅行社行業(yè)的資格，另一方面規(guī)范了旅行社的經(jīng)營行為，對(duì)清理整頓不法旅行社、維護(hù)游客的合法權(quán)益、提高旅游服務(wù)質(zhì)量起到了極好的作用.1988年開始實(shí)行的全國旅游飯店星級(jí)評(píng)定制度，促使我國的旅游飯店在服務(wù)質(zhì)量、管理水平、經(jīng)營效益等方面盡快與國際接軌，在經(jīng)營管理規(guī)范化、專業(yè)化、市場化、標(biāo)準(zhǔn)化的道路上前進(jìn)了一大步。1989年開始實(shí)施的導(dǎo)游員資格全國統(tǒng)一考試、持證上崗和合同管理等法規(guī)有效地提高了導(dǎo)游人員的素質(zhì)。還有對(duì)旅游從業(yè)人員、管理人員進(jìn)行行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和崗位標(biāo)準(zhǔn)考核、資格聘用等都大大提高了旅游全行業(yè)人員隊(duì)伍的水平，對(duì)提高旅游服務(wù)質(zhì)量、樹立良好形象起到了積極的推動(dòng)作用.進(jìn)人20世紀(jì)90年代后，旅游全行業(yè)管理的力度不斷加大，各項(xiàng)法規(guī)政策、標(biāo)準(zhǔn)和措施紛紛出臺(tái)。1990年10月，國家旅游局了《關(guān)于組織我國公民赴東南亞三國旅游的暫行管理辦法》，1991年7月，國家旅游局下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)全國旅行社審批、登記、年檢管理的通知》，1992年8月，國務(wù)院《關(guān)于試辦國家旅游度假區(qū)有關(guān)問題的通知》，1993年8月，國家旅游局下發(fā)了《關(guān)于加快旅游涉外飯店星級(jí)評(píng)定工作的通知》，1994年5月，又下發(fā)了《關(guān)于下放三星級(jí)飯店審批權(quán)限的通知》，1993年12月，國家技術(shù)監(jiān)督局在《關(guān)于對(duì)旅游行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)歸口管理范圍的批復(fù)》中，明確國家旅游局歸口管理綜合類、旅游設(shè)施類、旅游服務(wù)類的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。1994年9月，經(jīng)國領(lǐng)導(dǎo)同志批準(zhǔn)，國務(wù)院辦公廳批復(fù)國家旅游局實(shí)行旅行社質(zhì)量保證金制度.1997年3月，國家旅游局《旅行社質(zhì)量保證金賠償暫行辦》，1996年10月，國務(wù)院第205號(hào)令《旅行社管理?xiàng)l例》。1997年3月，國務(wù)院批準(zhǔn)《我國公民自費(fèi)出國旅游管理暫行辦法》，1998年5月，國家旅游局《旅游統(tǒng)計(jì)管理辦法》。上述各項(xiàng)法規(guī)、制度、辦法從不同的領(lǐng)域強(qiáng)化了旅游行業(yè)的管理，規(guī)范了旅游企業(yè)行為，整頓了旅游市場的秩序，保證了消費(fèi)者的合法權(quán)益，樹立了我國旅游業(yè)的良好形象，逐步形成了我國旅游全行業(yè)的監(jiān)督和控制體系，保證了我國旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
4.為旅游全行業(yè)服務(wù)的職能開始體現(xiàn)。
1989年6月之后，當(dāng)全國的旅游客源市場銳減、旅游行業(yè)受到前所未有的挫折后，每個(gè)旅游企業(yè)幾乎都在受到重創(chuàng)后而無法重振.這時(shí)，各級(jí)旅游行政管理部門將行業(yè)管理的重點(diǎn)轉(zhuǎn)人恢復(fù)和重振旅游客源市場、加強(qiáng)旅游促銷活動(dòng)、樹立我國旅游業(yè)的整體形象、完善旅游產(chǎn)品、提高服務(wù)質(zhì)量方面。從1990年到1992
年連續(xù)三年，各級(jí)旅游行政管理部門在旅游市場促銷上采取了一些大的行動(dòng)和有力措施。國家旅游局領(lǐng)導(dǎo)親自帶隊(duì)多次到主要客源國參加旅游展銷會(huì)，宣傳我國，推銷旅游產(chǎn)品;在全國范圍內(nèi)推出十幾條新的旅游線路，各省開展了100多項(xiàng)各類主題性旅游節(jié)慶和專題促銷活動(dòng)。1992年初，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，由國家旅游局和我國民航局共同舉辦了首次國家級(jí)大旅游活動(dòng)“92中國友好觀光年”。這次活動(dòng)使我國旅游業(yè)從1989年低谷的陰影中徹底走出來.而后，1993年組織了山水風(fēng)光年、1994年組織了文物古跡游、1995年組織了民俗風(fēng)情游、1996年組織了度假休閑游、1997年組織了第二次我國旅游、1998年組織了華夏城鄉(xiāng)游、1999年組織了生態(tài)環(huán)境游、2000年組織了神州世紀(jì)游、2001年組織的體育健身游等系列大型主題旅游促銷活動(dòng)，為旅游企業(yè)的發(fā)展?fàn)I造了一個(gè)良好的大環(huán)境。在為旅游行業(yè)提供的服務(wù)過程中，各級(jí)旅游行政管理部門建立了與民航工商、農(nóng)業(yè)、商業(yè)、園林、文物、海關(guān)、公安等各部門的協(xié)作關(guān)系，爭取他們支持旅游發(fā)展和為旅游企業(yè)的經(jīng)營管理活動(dòng)創(chuàng)造條件.此外，在信息咨詢、統(tǒng)計(jì)、人才等方面旅游行政管理機(jī)構(gòu)也開始為旅游企業(yè)提供各種便利條件.
5.旅游外聯(lián)權(quán)全面開放，推動(dòng)了國際客源市場的全方位發(fā)展.1985年之前，我國的外聯(lián)權(quán)一直高度集中統(tǒng)一，被幾家大的旅行社總社所壟斷，與國際旅游客源市場的迅速擴(kuò)大的發(fā)展需求形成尖銳的矛盾.1985年至1986年之間，在全民辦旅游的熱情中，相當(dāng)一部分非旅游部門開辦的從事國內(nèi)業(yè)務(wù)的旅行社進(jìn)人旅游市場.在打破壟斷、引人競爭機(jī)制、深化體制改革的浪潮中，外聯(lián)體制的改革也邁出了一家一類旅行社.到1991年，享有外聯(lián)權(quán)的旅行社已有72家.1992年之后，隨著行業(yè)管理的深化，國際外聯(lián)權(quán)已經(jīng)不是一種特權(quán)，旅游外聯(lián)體制全面開放，凡是具有經(jīng)營國際旅游業(yè)務(wù)資格的旅行社都可以按照國家有關(guān)政策規(guī)定獨(dú)立對(duì)外聯(lián)絡(luò)開拓國際客源市場.這是推行旅游管理體制改革、深化旅游行業(yè)管理的又一成果.
6.旅游價(jià)格管理體制全面敞開并走向規(guī)范.1984年之前，我國的旅游涉外價(jià)格是由國家統(tǒng)一制定、實(shí)行剛性管理，采取大統(tǒng)一、小差別的價(jià)格模式，未經(jīng)主管部門的批準(zhǔn)，任何部門和單位不得隨意漲落，體現(xiàn)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的高度統(tǒng)一的特點(diǎn).當(dāng)時(shí)的旅游價(jià)格體系中，一方面是接待外國人的“國旅”價(jià)格，另一方面是接待港澳臺(tái)胞的“中旅”價(jià)格，被稱作我國的二元價(jià)格參照體系.從1984年起，隨著旅游業(yè)的飛速發(fā)展，游客的需求、旅游產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、旅游企業(yè)經(jīng)營體制的變化，“大統(tǒng)一、小差別”與“中旅”、“國旅”的二元價(jià)格參照體系受到了嚴(yán)峻挑戰(zhàn).國家對(duì)旅游價(jià)格的管理開始有所松動(dòng)，將一部分定價(jià)權(quán)下放到地方和旅游企業(yè)，國家只管最高限價(jià)和最低保護(hù)價(jià)，在宏觀上予以控制.經(jīng)過旅游價(jià)格體制的初步改革，1989年之前，曾出現(xiàn)了某些旅游企業(yè)亂漲價(jià)的情況;1989年之后由于旅游市場的滑坡和供需失衡，又出現(xiàn)了削價(jià)競爭的現(xiàn)象。這些都從不同的方面擾亂了旅游市場秩序，損害了國家、消費(fèi)者和旅游企業(yè)自身的利益.對(duì)價(jià)格的調(diào)整和管理，對(duì)價(jià)格體制改革是深化旅游管理體制改革的重要組成部分.1984年后的深化行業(yè)管理和價(jià)格體制改革的一個(gè)重頭戲就是各級(jí)旅游行政管理部門積極行動(dòng)起來治理削價(jià)竟?fàn)?，采取行?dòng)和措施抵制一些不正規(guī)企業(yè)不良行為.1993年4月，國家旅游局會(huì)同物價(jià)局發(fā)出了《關(guān)于國際旅游價(jià)格管理方式改革的有關(guān)問題的通知》，對(duì)1994年的國際旅游價(jià)格作了規(guī)定，還要求逐步建立中央和地方兩級(jí)協(xié)調(diào)制度，協(xié)調(diào)好國內(nèi)市場價(jià)格水平與國際市場的銜接關(guān)系，有關(guān)行業(yè)和部門在價(jià)格方面與旅游業(yè)的協(xié)作關(guān)系，國內(nèi)各地區(qū)之間價(jià)格的平衡關(guān)系.通過上述的改革措施，削價(jià)競爭的問題基本上得到了制止.旅游市場的秩序也有明顯好轉(zhuǎn)。
7.旅游企業(yè)體制改革初見成效.我國的旅游企業(yè)大部分是從外事接待單位轉(zhuǎn)軌而來的，企業(yè)的管理體制帶有濃郁的舊體制的習(xí)慣和痕跡.如果旅游企業(yè)不能成為真正的企業(yè)，而是政府的附庸，旅游業(yè)就不可能成為經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè).1983年，國家旅游局發(fā)出《關(guān)于在旅游部門推行經(jīng)濟(jì)責(zé)任制的若干問題的通知》，旅游企業(yè)管理體制的改革首先從飯店業(yè)開始.1984年，大批外資和合資飯店進(jìn)人我國旅游業(yè)，在企業(yè)制度、企業(yè)行為、企業(yè)機(jī)制等各方月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了國家旅游局《關(guān)于推廣北京建國飯店管理方法有關(guān)事項(xiàng)的請(qǐng)示的通知》，第一批挑選了50家飯店進(jìn)行了建國飯店經(jīng)營管理經(jīng)驗(yàn)的試驗(yàn)，在試驗(yàn)成功的基礎(chǔ)上，第二批又挑選了55家國內(nèi)店學(xué)習(xí)建國飯店經(jīng)驗(yàn)，大刀闊斧的開進(jìn)行企業(yè)內(nèi)部體制的改革并取得了良好的業(yè)績.這105家飯店學(xué)習(xí)建國飯店的創(chuàng)舉煥發(fā)了我國旅游企業(yè)的青春，極大的調(diào)動(dòng)了廣大職工的積極性，提高了飯店業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，對(duì)我國旅游企業(yè)管理體制的改革產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。不久，建國飯店的模式推廣到了飯店之外的其他旅游企業(yè)。1986年后，我國旅游企業(yè)體制改革全.面推開，使我國的旅游企業(yè)發(fā)生了重大的變化.表現(xiàn)在:政企分開的程度不斷提高，旅游企業(yè)的自主權(quán)逐步擴(kuò)大，旅游企業(yè)的資金渠道多元化，各級(jí)旅游行政管理機(jī)構(gòu)對(duì)旅游企業(yè)采用政策法律監(jiān)督、業(yè)務(wù)指導(dǎo)和服務(wù)、用經(jīng)濟(jì)手段引導(dǎo)、調(diào)控，將旅游企業(yè)推向市場，使企業(yè)走自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我積累、自我發(fā)展的道路。綜上所述，旅游管理體制改革的深化所取得的巨大成果是促進(jìn)和推動(dòng)旅游行政管理從系統(tǒng)管理跨人了全行業(yè)管理，從直接管理轉(zhuǎn)為間接管理，從微觀管理轉(zhuǎn)向宏觀管理，使我國旅游業(yè)向著現(xiàn)代化、科學(xué)化、正規(guī)化、國際化不斷邁進(jìn)，到20世紀(jì)90年代初期，我國的旅游收人和旅游接待人次連年增長，逐步向著世界旅游強(qiáng)國的行列邁進(jìn).四、旅游管理體制改革的創(chuàng)新階段20世紀(jì)90年代末期，我國大地出現(xiàn)了一派將旅游業(yè)作為支柱產(chǎn)業(yè)、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和龍頭產(chǎn)業(yè)優(yōu)先發(fā)展的大好形勢(shì).到2001年，幾乎所有的省、自治區(qū)、直轄市的政府都明確旅游業(yè)的產(chǎn)業(yè)地位，列為本地區(qū)新的支柱產(chǎn)業(yè)和新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。2001年1月，國務(wù)院專門召開了全國旅游發(fā)展工作會(huì)議，朱熔基總理親自到會(huì)做了重要報(bào)告，會(huì)后下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加快旅游業(yè)發(fā)展的通知》，這標(biāo)志者我國的旅游業(yè)發(fā)展進(jìn)人了一個(gè)嶄新的歷史階段，受到從中央到地方各級(jí)政府前所未有的重視和支持，我國旅游業(yè)的黃金時(shí)代正在向我們走來.面對(duì)大好形勢(shì)，我國的旅游管理體制改革在實(shí)現(xiàn)深化的基礎(chǔ)上進(jìn)人了一個(gè)更高更新的層面.以市場為基礎(chǔ)配置旅游資源，實(shí)施政府主導(dǎo)型旅游發(fā)展戰(zhàn)略，以優(yōu)化的制度安排、更強(qiáng)化的政府管理職能，形成領(lǐng)導(dǎo)重視、部門聯(lián)動(dòng)、社會(huì)參與的旅游發(fā)展格局，進(jìn)一步壯大旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)模、加大旅游產(chǎn)業(yè)的貢獻(xiàn)，成為世紀(jì)之交我國旅游管理體制改革的熱點(diǎn)。我國是一個(gè)國情復(fù)雜、地域遼闊、旅游資源眾多、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低、基礎(chǔ)設(shè)施不夠完善、市場經(jīng)濟(jì)搜蓋率低的國家.這種特殊的國情，決定了旅游業(yè)的發(fā)展實(shí)施政府主導(dǎo)型旅游發(fā)展戰(zhàn)略的必要性;當(dāng)旅游業(yè)發(fā)展到在國民經(jīng)濟(jì)中占越來越重要的位置時(shí)，實(shí)施政府主導(dǎo)型旅游發(fā)展戰(zhàn)略的迫切性就更加突出.我國的旅游管理體制改革在20世紀(jì)90年代的后期清醒地認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，堅(jiān)定不移地堅(jiān)持了政府主導(dǎo)型旅游發(fā)展戰(zhàn)略，走出了一條獨(dú)特的旅游業(yè)發(fā)展的改革創(chuàng)新之路，創(chuàng)造出震驚全國、令人矚目的驕人業(yè)績.
1.創(chuàng)建我國優(yōu)秀旅游城市.1995年，國家旅游局為加強(qiáng)對(duì)城市旅游業(yè)的指導(dǎo)，推動(dòng)旅游發(fā)展環(huán)境的優(yōu)化，提出在全國開展創(chuàng)建“我國優(yōu)秀旅游城市”工作。申請(qǐng)創(chuàng)建的旅游城市要經(jīng)市政府批準(zhǔn)和省級(jí)旅游局向國家旅游局的推薦，創(chuàng)建內(nèi)容包括旅游產(chǎn)業(yè)地位、對(duì)旅游業(yè)的支持政策、旅游發(fā)展環(huán)境、旅游市場秩序等18大類152項(xiàng).1999年初，國家旅游局公布了第一批54個(gè)“我國優(yōu)秀旅游城市”名單.2000年公布了第二批68個(gè)我國優(yōu)秀旅游城市名單.創(chuàng)優(yōu)活動(dòng)極大的調(diào)動(dòng)了各級(jí)政府和社會(huì)發(fā)展旅游業(yè)的積極性和熱情，優(yōu)化了城市環(huán)境，提高了精神文明程度，強(qiáng)化了公民的旅游意識(shí)，營造高質(zhì)量的旅游環(huán)境.
2，創(chuàng)造節(jié)假日旅游黃金周.1999年，國務(wù)院增加法定休假日，加上調(diào)整兩個(gè)雙休日，在國內(nèi)形成了春節(jié)、“五一”、“十一”三個(gè)假日旅游“黃金周”，推動(dòng)了我國旅游業(yè)以及商業(yè)等相關(guān)行業(yè)的發(fā)展，有力地拉動(dòng)了內(nèi)需.2000年6月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了國家旅游局、國家計(jì)委、國家經(jīng)貿(mào)委、公安部、建設(shè)部、鐵道部、交通部、民航總局、國家統(tǒng)計(jì)局《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)展假日旅游的若干意見》(以下簡稱《意見》).在“黃金周”到來之前，鐵道、交通、民航等部門要調(diào)配充足運(yùn)力，制定好運(yùn)輸方案，并準(zhǔn)備部分機(jī)動(dòng)運(yùn)力以應(yīng)急需.要抓好旅游景區(qū)景點(diǎn)的擴(kuò)容和疏導(dǎo)工作。旅游城市要制定分流預(yù)案，增辟景點(diǎn)和旅游路線。物價(jià)管理部門要加強(qiáng)對(duì)89景區(qū)景點(diǎn)門票以及機(jī)票、車船票等價(jià)格的管理.旅游行政管理部門將向社會(huì)公布投訴電話，及時(shí)受理和處理旅游者投訴，維護(hù)旅游經(jīng)營秩序，打擊違法經(jīng)營，保護(hù)旅游者合法權(quán)益.國家旅游局、國家統(tǒng)計(jì)局建立了旅游信息統(tǒng)計(jì)制度和預(yù)報(bào)系統(tǒng)，并通過中央電視臺(tái)、中央人民廣播電臺(tái)，正確引導(dǎo)旅游行為.為落實(shí)《意見》的規(guī)定，由國家旅游局牽頭，會(huì)同國家計(jì)委、國家經(jīng)貿(mào)委、公安部、交通部、民航總局等9部門，聯(lián)合建立全國假日旅游部際協(xié)調(diào)會(huì)議制度.協(xié)調(diào)會(huì)議制主要內(nèi)容是定期旅游信息，疏導(dǎo)客流，協(xié)調(diào)處理出現(xiàn)的重大交通、安全和緊急救援等有關(guān)事宜.由于政府的政策引導(dǎo)，有關(guān)部門的支持和協(xié)調(diào)，2000年、2001年旅游黃金周出游人數(shù)和旅游收人持續(xù)穩(wěn)定地增長，國內(nèi)旅游進(jìn)一步升溫，國內(nèi)旅游市場加快發(fā)育，規(guī)模迅速擴(kuò)張，推動(dòng)了我國國內(nèi)大眾旅游時(shí)代的迅速到來.
3.政府部門加大對(duì)旅游業(yè)發(fā)展的投入和支持力度.1999年，國家計(jì)委首次把旅游項(xiàng)目列人國債項(xiàng)目，國家經(jīng)貿(mào)委制定了旅游產(chǎn)業(yè)政策，財(cái)政部增加了對(duì)旅游業(yè)發(fā)展的財(cái)政支持，國務(wù)院扶貧辦同意在寧夏六盤山試辦旅游扶示范區(qū)，鐵路部門及時(shí)開行了數(shù)百列旅游專列.各地發(fā)展旅游業(yè)的積極性空前高漲，加快新增長點(diǎn)培育的新措施不斷出臺(tái).四川、陜西、等省的黨政主要領(lǐng)導(dǎo)親自帶隊(duì)，深人旅游業(yè)重點(diǎn)發(fā)展地區(qū)進(jìn)行調(diào)研和現(xiàn)場辦公，解決了一系列影響旅游業(yè)發(fā)展的實(shí)際問題.廣東、江蘇兩省率先研究實(shí)施國民旅游計(jì)劃，浙江、北等省市探索實(shí)施旅游信貸制度，福建爭取了減輕旅游企業(yè)負(fù)擔(dān)的具體措施，安徽對(duì)旅游商品開發(fā)實(shí)行鼓勵(lì)政策，成都等地制定了旅游創(chuàng)匯獎(jiǎng)勵(lì)辦法.這充分反映了政府各部門對(duì)培育旅游業(yè)這個(gè)新經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)的重視和支持，為旅游業(yè)這個(gè)新經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)的成長創(chuàng)造條件，大旅游、大市場、大發(fā)展的新局面進(jìn)一步形成.我國旅游管理體制的產(chǎn)生、發(fā)展、改革、創(chuàng)安排、體制的創(chuàng)新和政府的主導(dǎo)作用是推動(dòng)一個(gè)國家和地區(qū)旅游業(yè)健康、快速發(fā)展的關(guān)鍵因素。我國的旅游管理體制在20多年中已經(jīng)基本形成了適合我國國情、符合旅游產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)的行之有效的模式和體系，并初步確立了在市場經(jīng)濟(jì)體制的基礎(chǔ)上實(shí)施政府主導(dǎo)型旅游發(fā)展戰(zhàn)略，這將為21世紀(jì)實(shí)現(xiàn)我國的旅游強(qiáng)國夢(mèng)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，也是我國特色旅游發(fā)展道路的必然選擇.
二、我國旅游管理體制改革的起步階段
1978年之前，我國的旅游管理機(jī)構(gòu)主要任務(wù)是從事從中央到地方的外事性、政治性的接待工作，1964年成立的我國“旅行游覽事業(yè)管理局”是外交部的外事行政管理部門.1978年，改革開放打開了中國關(guān)閉了幾十年的大門，一個(gè)潛在而巨大的國際人境旅游市場迅速發(fā)展，外國游客如潮水般涌來，蕩激著原有的外事政治接待型旅游管理體制.1978年3月，中共中央批轉(zhuǎn)了《關(guān)于發(fā)展旅游事業(yè)的請(qǐng)示報(bào)告》，報(bào)告中對(duì)旅游管理體制改革明確了三個(gè)方面的意見:一是“將目前的我國旅行游覽事業(yè)管理局改為直屬國務(wù)院的管理總局”;二是“各有關(guān)省、市、自治區(qū)成立旅游局，負(fù)責(zé)管理各地方的旅游事業(yè)”;三是“為了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)旅游事業(yè)，建議成立17人的旅游領(lǐng)導(dǎo)小組。1978年7月，國務(wù)院成立了由副總理親自掛帥、相關(guān)部門加人的旅游領(lǐng)導(dǎo)小組，開始建立各省級(jí)旅游管理機(jī)構(gòu)，將旅游局變?yōu)閲鴦?wù)院直屬局。1978年8月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了旅游事業(yè)管理總局《關(guān)于改變?nèi)珖呒?jí)飯店管理體制的建議》，將一批專用別墅和接待外賓的賓館劃歸旅游行政部門分類管理。同年10月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)的《全國旅游工作座談會(huì)紀(jì)要))中提出將一批飯店、車隊(duì)統(tǒng)一歸口各地旅游局或外辦領(lǐng)導(dǎo)，并要求飯店、賓館、車隊(duì)實(shí)行企業(yè)化管理。這次大的改革舉動(dòng)不僅緩解了當(dāng)時(shí)游客大量涌人、接待設(shè)施嚴(yán)重不足的狀況，而且形成了我國第一批旅游生產(chǎn)力，奠定了旅游業(yè)發(fā)展的最初基礎(chǔ)，我國的旅游但旅游管理體制改革的開始，并不意味著新的、適應(yīng)當(dāng)時(shí)旅游發(fā)展的轉(zhuǎn)型體制隨之誕生。20世紀(jì)80年代初立的旅游管理體制是統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一經(jīng)營、統(tǒng)一對(duì)外，領(lǐng)導(dǎo)和經(jīng)營體化的制度格局.這種管理體制雖然淡了外事接待職能，強(qiáng)化了經(jīng)濟(jì)職能，但卻以權(quán)力過分集中、政企合一、兩權(quán)不分、宏觀管理職能軟弱、微觀包辦干預(yù)過多為特征。這樣的體制很快就顯示出不能適應(yīng)國家進(jìn)一步改革開放大形勢(shì)和我國旅游業(yè)飛速發(fā)展的需要從1980年起，國務(wù)院決定在東南沿海的幾個(gè)新建城市中試辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)，以更靈活的政策、更大的步伐引進(jìn)國外先進(jìn)技術(shù)、人才和資金，加速現(xiàn)代化的建設(shè)。這使旅游業(yè)受到積極的影響，躍上了第一個(gè)發(fā)展的高峰.在20世紀(jì)70年代末期和80年代初期的幾年中，國際人境旅游人數(shù)連續(xù)翻番，一直以25師的超高速增長。但旅游部門的接待能力卻不能立刻趕上游客增長的需求，特別是重點(diǎn)開放的旅游城市，更是差之甚遠(yuǎn)。迫切感到了旅游業(yè)需要放開手腳、大刀闊斧加速發(fā)展的必要性。如果繼續(xù)保持政企合一、政府高度集權(quán)的管理體制，必然會(huì)對(duì)旅游業(yè)的大發(fā)展產(chǎn)生約束和阻礙。1981年3月，中央書記處、國務(wù)院專門聽取了關(guān)于旅游工作情況的匯報(bào)，并研究了旅游業(yè)的發(fā)展問題，提出了旅游管理體制改革的重要原則，即，①國家旅行游覽事業(yè)管理局要成為全國管理旅游事業(yè)的行政機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一管理全國旅游工作;②國家旅游旅行游覽事業(yè)管理局作為旅游管理機(jī)構(gòu)，必須和我國國際旅行社實(shí)行政企分開;③國旅總社統(tǒng)一經(jīng)營外國旅游者來華的旅游業(yè)理。1982年，我國旅行游覽事業(yè)管理總局和國旅總社正式分家，這是我國旅游管理中政企分開的第一步，從此，中國才誕生了真正意義的旅游企業(yè)和旅游行政管理機(jī)構(gòu)，旅游管理體制改革才具有了正確的方向、真實(shí)的內(nèi)容和意義.政企分開后的旅游管理機(jī)構(gòu)進(jìn)一步明確了跳出政企合一圈子后的基本管理職能、管理原則、管理方法和管理任務(wù)。1981年10月10日，國務(wù)院了《關(guān)于加強(qiáng)旅游工作的決定》，明確提出了國務(wù)院關(guān)于旅游管理體制改革的基本思路是“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分散經(jīng)營，政企分開，分級(jí)管理，統(tǒng)一對(duì)外”，并具體規(guī)定非旅游部門不得經(jīng)營對(duì)外旅游業(yè)務(wù)，不允許外商以任何形式在我國國內(nèi)經(jīng)營旅游業(yè)，旅游外聯(lián)工作統(tǒng)一由我國國際旅行社和我國旅行社對(duì)外進(jìn)行，各省不搞外聯(lián)，不直接對(duì)外招徠游客。這種管理方式一直持續(xù)到20世紀(jì)80年代的中期.
關(guān)鍵詞:旅游管理體制改革;職能轉(zhuǎn)變;機(jī)制創(chuàng)新，行業(yè)管理
摘要:我國的旅游管理體制改革從1978年開始至今，共經(jīng)歷了起步、發(fā)展、深化和創(chuàng)新四個(gè)階段.本文綜述了四個(gè)階段中旅游管理體制改革的背景、內(nèi)容和改革給中國旅游業(yè)發(fā)展帶來的巨大成果。黨的十一屆三中全會(huì)之后，我國的旅游管理體制隨著國家對(duì)外開放、旅游產(chǎn)業(yè)的恢復(fù)和迅速發(fā)展，經(jīng)歷了由傳統(tǒng)管理體制向新體制變革和轉(zhuǎn)換的過程?；仡欉@一改革創(chuàng)新的過程，可以根據(jù)改革的內(nèi)容和改革的成果分為四個(gè)階段.
